Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 13 maja 2015 r., sygn. akt II SA/Ke 275/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w sprawie ze skargi Skarbu Państwa - Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2015 r. znak [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego I. uchylił zaskarżoną decyzję; II. stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku; III. zasądził od Wojewody [...] na rzecz Skarbu Państwa - Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad kwotę 440 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Decyzją z [...] lutego 2015 r. znak [...], Wojewoda [...] po rozpatrzeniu odwołania Skarbu Państwa - Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad od decyzji Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2014 r. orzekającej o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym, na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 kpa w zw. z art. 9a, art. 124 ust. 1, 1b i art. 124a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami [Dz. U z 2014 r., poz. 518 ze zm., dalej ugn], umorzył postępowanie odwoławcze.
Decyzją z [...] grudnia 2014 r. Starosta [...] (dalej Starosta) orzekł o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości gruntowych oznaczonych jako działki nr: [...] o pow. 0,06 ha, położonej w obrębie [...], gm. P.; [...] o pow. 0,64 ha; [...] o pow. 3,13 ha; [...] o pow. 0,0640 ha; [...] o pow. 0,7186 ha, położonych w obrębie [...], gm. P.; [...] o pow. 0,06 ha; [...] o pow. 0,11 ha; [...] o pow. 0,05 ha; [...] o pow. 0,0009 ha położonych w obrębie [...], gm. P., posiadających nieuregulowany stan prawny, przez udzielenie inwestorowi Województwu [...] zezwolenia na założenie i przeprowadzenie telekomunikacyjnej kanalizacji kablowej w postaci 4-ech rurociągów RHDPE 40/3,7 w układzie 2+2 ułożonych na głębokości 1,1 m wykopem otwartym, wąskoprzestrzennym i metodą bezwykopową przy użyciu pługoukładaczy wraz z osprzętem i kablem światłowodowym.
Od decyzji z [...] grudnia 2014 r. wołanie złożył Skarb Państwa - Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad (dalej odwołujący, skarżący), wnosząc o uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Zarzucił jej m.in. naruszenie art. 7, 77, 80 i 107 § 3 kpa. W jego ocenie Starosta nie dokonał pełnych ustaleń okoliczności faktycznych sprawy i w sposób wyczerpujący nie zebrał i nie ocenił całego materiału dowodowego. Odwołujący zarzucił naruszenie przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 260 ze zm., dalej udp) a w szczególności art. 39 udp. Starosta ustalając stan faktyczny w sprawie nie wziął pod uwagę, że na działkach oznaczonych w ewidencji gruntów numerami [...] i [...] położonych w obrębie [...] gmina P., dla których w rejestrze gruntów jako władający wpisana jest Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w [...], usytuowana jest droga krajowa nr [...].
Zgodnie z art. 39 ust. 1 udp, zabrania się dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego.
Wojewoda [...] (dalej Wojewoda) wskazał, że jednym z adresatów decyzji była Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w [...]. Zauważył, że Starosta w skarżonej decyzji nie wykazał wprost podmiotów, którym w sprawie przysługuje przymiot strony, choć na etapie całego postępowania I instancji Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w [...] uczestniczyła tak jak strona.
Skoro jednak Starosta nie wykazał wprost, że przymiot ten przysługuje Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddziałowi w [...], to ustalenie jej interesu prawnego wymagało wyjaśnienia przez Wojewodę.
Wojewoda przeanalizował dokumenty, które miały znaczenie dla ustalenia praw przysługujących temu podmiotowi. Stwierdził, że Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w [...] ma w sprawie jedynie interes faktyczny jako podmiot zarządzający drogą krajową, usytuowaną m.in. na działkach oznaczonych w ewidencji nr [...] i [...], położonych w obrębie [...], gmina P. Interesu tego nie można utożsamiać z interesem prawnym, w związku z czym nie jest stroną postępowania, a idąc dalej - nie jest podmiotem uprawnionym do złożenia odwołania. W ocenie organu po stwierdzeniu, że wnoszący odwołanie nie jest stroną postępowania w rozumieniu art. 28 kpa, winien on umorzyć postępowanie odwoławcze na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 kpa.
Wojewoda wskazał, że sam fakt bycia samoistnym posiadaczem nieruchomości, nie daje odwołującemu przymiotu strony, gdyż stanowi to jedynie jego interes faktyczny, a nie prawny. Przymiotu strony nie daje odwołującemu również samo doręczenie decyzji organu I instancji.
Organ podniósł, że w złożonym odwołaniu podmiot ten nie wykazał swych praw do tej nieruchomości, przez np. przedłożenie dokumentu potwierdzającego prawo własności, a zatem nie wykazał interesu prawnego, o którym mowa w art. 28 kpa, do wniesienia odwołania od decyzji.
Stwierdził, że w niniejszym przypadku odwołanie wniósł podmiot nie będący stroną, a więc obligowany był orzec o umorzeniu postępowania odwoławczego od decyzji Starosty [...] z [...] grudnia 2014 r.
Skarb Państwa – Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zasądzenie kosztów postępowania zarzucając naruszenie:
- 1. przepisów postępowania, co mogło mieć wpływ na wynik sprawy, tj. art. 138 § 1 pkt 3 w zw. z art. 28 kpa przez przyjęcie, że skarżący nie ma przymiotu strony w niniejszej sprawie, co uzasadnia umorzenie postępowania odwoławczego, w sytuacji gdy skarżący ma interes faktyczny oraz prawny w sprawie oparty na przepisach prawa cywilnego oraz przepisach ustawy o drogach publicznych, co uzasadnia merytoryczne rozpoznanie odwołania;
- 2. prawa materialnego, co miało wpływ na wynik postępowania, tj. art. 18 ust. 1 pkt 1 upd i art. 344 kc przez ich niezastosowanie i przyjęcie, że skarżący nie jest stroną postępowania, w sytuacji gdy jako zarządca drogi krajowej nr [...] i posiadacz samoistny działek oznaczonych w ewidencji gruntów numerami [...] i [...], na których usytuowana jest ww droga krajowa, ma zarówno interes faktyczny, jak i prawny w udziale w postępowaniu.
W uzasadnieniu skarżący podniósł, że ma interes prawny w niniejszej sprawie, zaś jego źródłem są zarówno przepisy prawa cywilnego, jak również przepisy innych ustaw, chodzi bowiem o interes prawny szeroko pojmowany tzn. chroniony prawem przedmiotowym nie zaś chroniony tylko prawem administracyjnym materialnym lub procesowym.
Wskazał, że jest zarządcą drogi krajowej nr [...] usytuowanej na działkach oznaczonej w ewidencji gruntów nr [...] i [...], które wchodzą w zakres decyzji z [...] grudnia 2014 r. ograniczającej sposób korzystania z tych nieruchomości. Wyjaśnił, że wydanie decyzji o ograniczeniu prawa do korzystania z ww nieruchomości będzie wpływało na jego prawa i obowiązki jako posiadacza samoistnego nieruchomości, a także kształtowało jego sytuację prawną w przedmiocie czynności związanych z zarządem drogi krajowej nr [...] usytuowanej na ww nieruchomości, w tym przede wszystkim w kwestii bezpieczeństwa ruchu drogowego.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 152 i 200 ppsa orzekł jak w sentencji.
W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że istota problemu w niniejszej sprawie sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad reprezentujący Skarb Państwa ma interes prawny we wniesieniu odwołania od decyzji I instancji orzekającej o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości gruntowych oznaczonych jako działki nr: [...] o pow. 0,0640 ha i [...] o pow. 0,7186 ha, położonych w obrębie [...], gm. P., czy ma on przymiot strony w tym postępowaniu w rozumieniu art. 28 kpa.
Zgodnie z tym przepisem, stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Interes prawny w postępowaniu administracyjnym jest związany z normą prawa materialnego, na podstawie której można skutecznie żądać czynności organu albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu. Z normy prawa materialnego, na której strona opiera swój interes prawny winny wynikać dla niej określone prawa lub obowiązki, które konkretyzują się w danym postępowaniu administracyjnym.
Na działkach nr [...] i [...] położonych w obrębie [...], gm. P. usytuowana jest droga krajowa. Stosownie do art. 2a [ust. 1] i art. 18 ust. 1 udp drogi krajowe stanowią własność Skarbu Państwa, a centralnym organem administracji rządowej właściwym w sprawach tej kategorii dróg jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, do którego należy wykonywanie zadań zarządcy dróg krajowych oraz realizacja budżetu państwa w zakresie dróg krajowych. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad realizuje swoje zadania przy pomocy Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, która wykonuje również zadania zarządu dróg krajowych (art. 18a ust. 1 udp). Stosownie do art. 19 ust. 2 udp Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad jest zarządcą dróg krajowych, którego obowiązki w tym zakresie ustawodawca wymienił szczegółowo w art. 20-20b udp. Nie ulega zatem wątpliwości, że w sprawach dotyczących dróg krajowych Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad reprezentuje Skarb Państwa, będący właścicielem tej kategorii dróg publicznych.
Wpis do ewidencji gruntów nie może mieć w tym przypadku znaczenia przesądzającego, wobec jasno brzmiących przepisów ustawy o drogach publicznych. Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad figuruje w niej jako posiadacz samoistny działek [...] i [...], jednak nie ulega wątpliwości, że na podstawie art. 2a [ust. 1] udp właścicielem drogi krajowej znajdującej się na ww działkach jest Skarb Państwa reprezentowany przez skarżącego, będącego także zarządcą tej drogi.
Stanowisko organu odwoławczego, że Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad ma jedynie interes faktyczny w postępowaniu dotyczącym zwrotu części działki nr [...], należy uznać za błędne, co powodowało konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa.
Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewoda, mając na uwadze przedstawiony wyżej pogląd prawny, rozpatrzy merytorycznie odwołanie wniesione przez Skarb Państwa - Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad.
Skargę kasacyjną wywiódł Wojewoda [...], reprezentowany przez r. pr. M. G., który zaskarżył wyrok II SA/Ke 275/15 w całości, zarzucając naruszenie:
- 1. przepisów postępowania - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 28 kpa, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy i między tym naruszeniem przepisów postępowania, a wydanym wyrokiem istnieje związek przyczynowy, bo gdyby nie to naruszenie, to wynik postępowania byłby zapewne inny. Skarb Państwa - Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad winien być uznany za stronę postępowania administracyjnego w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym. Decyzja II instancji, umarzająca postępowanie odwoławcze, wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 kpa ze względu na brak przymiotu strony jest wadliwa;
- 2. prawa materialnego - art. 2a i art. 18 ust. 1 udp przez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że drogi krajowe stanowią własność Skarbu Państwa na podstawie tego artykułu. Wadliwe zastosowanie ww przepisów wpłynęło na wydanie błędnego orzeczenia uchylającego prawidłową decyzję organu administracji publicznej.
Skarżący kasacyjnie wniósł o: uchylenie zaskarżonego orzeczenia i rozpoznanie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy WSA w Kielcach do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
W świetle art. 183 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010, z. 1, poz. 1).
W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.
Skarga kasacyjna nie mogła zostać uwzględniona, bowiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach nie naruszył przepisów wskazanych w jej podstawach.
Oczywistym jest, że odwołanie od decyzji, może wnieść tylko strona postępowania, a więc podmiot legitymujący się interesem prawnym. Interes ten wynika z przepisów prawa materialnego, stanowiącego podstawę wydanego rozstrzygnięcia.
W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i w piśmiennictwie utrwalonym jest pogląd, że art. 28 kpa jest przepisem prawa materialnego (wyroki NSA z 12.7.2005 r., I OSK 1261/04; 27.6.2006 r., I OSK 641/05, akceptowane przez H. Knysiak-Molczyk, Skarga kasacyjna w postępowaniu sądowoadministracyjnym, LexisNexis 2010, s. 222). Stąd zarzut naruszenia art. 28 kpa winien być zgłoszony w ramach pierwszej (art. 174 pkt 1 ppsa) podstawy kasacyjnej.
Nieusprawiedliwiony okazał się zarzut błędnej wykładni art. 28 kpa. Interes prawny strony postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 28 kpa winien wynikać z konkretnej i zindywidualizowanej normy prawa materialnego, wpływającej na sytuację prawną wnoszącego dany wniosek, żądanie, czy środek zaskarżenia. Podmiot, dla którego z przepisów prawa materialnego nie wynikają żadne uprawnienia ani obowiązki, nie ma przymiotu strony w świetle art. 28 kpa i nie jest legitymowany do żądania wszczęcia postępowania, czy też kwestionowania zapadłych w tym postępowaniu rozstrzygnięć (wyrok NSA z 30.8.2012 r., II OSK 1588/12).
Przedmiotem decyzji Starosty [...] było ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości, a podstawę prawną do rozstrzygnięcia w tym przedmiocie stanowią art. 124 i następne ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U z 2014 r., poz. 518 ze zm.). Ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości jest ingerencją w prawo własności lub prawo wieczystego użytkowania, zatem podmioty legitymujące się tym prawem mają status strony w postępowaniu o ograniczenie, dotyczy ono bowiem ich interesu prawnego, wyprowadzonego z tytułu prawnorzeczowego służącego do nieruchomości. Tytuł prawnorzeczowy do nieruchomości jest regulowany - ze wskazanym wyjątkiem użytkowania wieczystego - odrębnymi przepisami i w nich należy szukać interesu prawnego podmiotu, do którego skierowana jest decyzja o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości. W niniejszej sprawie decyzja ograniczająca sposób korzystania dotyczyła nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym, ale będących drogą krajową nr [...]. Zatem legitymacji procesowej Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, wynikającej z interesu prawnego należy szukać w ustawie z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych.
Art. 2 ust. 1 udp dzieli drogi ze względu na ich funkcje w sieci drogowej na krajowe, wojewódzkie, powiatowe, gminne, każdej kategorii przypisując na podstawie art. 2a ich własność podmiotom publicznym. Drogi krajowe stanowią własność Skarbu Państwa (art. 2a ust. 1 udp). Ustawa do wykonywania władztwa w stosunku do dróg publicznych, wskazuje organy działające w imieniu właściciela, nazywając je zarządcami dróg i przypisując im określone zadania do wykonania. Z art. 19 ust. 1 udp wynika, że zarządcą dróg krajowych jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, będący także w tym zakresie centralnym organem administracji rządowej. Do jego zadań jako centralnego organu należy m. in. wykonywanie zadań zarządcy dróg krajowych (art. 18 ust. 1 udp). Zarządcy, z mocy art. 19 ust. 1 udp wykonują zadania z zakresu planowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg.
Istotnie, na pierwszy rzut oka można by uznać, że wykonywanie zadań związanych z zarządzaniem drogami mieści się w strefie interesu tylko faktycznego. Jednak zarządca drogi działa w imieniu właściciela drogi, reprezentując, obok swoich obowiązków jego interes. Jako zarządca drogi krajowej Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad działa w imieniu właściciela drogi - Skarbu Państwa, zatem rozstrzygnięcia organów związane ze sposobem korzystania z drogi dotyczą jego interesu prawnego jako podmiotu wykonującego określone działania właścicielskie.
W postępowaniu o ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości, będącej drogą krajową, która jest ingerencją w przysługujące prawo własności, Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, jako zarządca drogi będącej własnością Skarbu Państwa ma interes prawny (art. 28 kpa w zw. z art. 2a ust. 1, art. 18 ust. 1, art. 19 ust. 1 i 2 pkt 1 udp).
Zasadnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach uchylił decyzję Wojewody [...], odmawiającą Generalnemu Dyrektorowi Dróg Krajowych i Autostrad legitymacji do wniesienia odwołania od decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości stanowiących drogę krajową.
Wobec powyższego na podstawie art. 184 ppsa skargę kasacyjną należało oddalić. O kosztach postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 204 pkt 2 ppsa i § 14 ust. 2 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2013 r. poz. 490).