Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 13 kwietnia 2023 r., II SA/Ol 152/23 oddalił skargę W. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w E. z dnia [...] grudnia 2022 r. nr [...] odmawiającą przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła W. N., zaskarżając wyrok w całości i zarzucając naruszenie:
- I. prawa materialnego, tj. art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a w związku z art. 27 ust. 5 pkt 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U.2022.615 ze zm.), dalej jako "u.ś.r.", przez ich błędną wykładnię polegająca na uznaniu, że w przypadku pobierania przez uprawnionego jednego ze świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. w zbiegu ze świadczeniem pielęgnacyjnym, przysługuje tylko jedno z tych świadczeń, niezależnie od wartości każdego z nich, w sytuacji gdy prawidłowa wykładnia systemowa i funkcjonalna tych przepisów prowadzi do wniosku, że pobieranie przez opiekuna jednego ze świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., w wysokości niższej aniżeli wartość świadczenia pielęgnacyjnego, nie wyłącza możliwości pobierania obu tych świadczeń łącznie,
- II. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151 p.p.s.a. przez bezzasadne oddalenie skargi w sytuacji gdy skarżona decyzja naruszała przepisy art. 9 w związku z art. 10, art. 79a oraz w związku z art. 140 k.p.a. przez nienależyte i niewyczerpujące poinformowanie strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogły mieć wpływ na ustalenie jej prawa będącego przedmiotem postępowania administracyjnego przez organ II instancji i nieudzielnie skarżącej informacji, że pobieranie przez nią emerytury może mieć wpływ na odmowę przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, co powinno skutkować uchyleniem zaskarżonej skargą decyzji w trybie art. 145 § 1 lit. c) p.p.s.a.,
- III. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 151 p.p.s.a. przez bezzasadne oddalenie skargi, w sytuacji gdy skarżona decyzja naruszała art. 10 § 1 w związku z art. 140 k.p.a. przez nieumożliwienie skarżącej wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań przed wydaniem decyzji przez organ II instancji, co winno skutkować uchyleniem decyzji w trybie art. 145 § 1 lit. c) p.p.s.a.,
- IV. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151 p.p.s.a przez bezzasadne oddalenie skargi, w sytuacji gdy skarżona decyzja naruszała art. 8 § 2 k.p.a. i art. 153 p.p.s.a. przez nieuwzględnienie przy wydawaniu zaskarżonej decyzji oceny prawnej wyrażonej w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 13 lipca 2021 r., II SA/Ol 300/21 oraz wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 sierpnia 2022 r., I OSK 1971/21 wydanych w tym samym stanie faktycznym sprawy skarżącej i dokonanie odmiennej interpretacji przepisów prawa, w sytuacji gdy ocena prawna i wskazania co dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie było przedmiotem zaskarżenia, a organy administracji publicznej bez uzasadnionej przyczyny nie odstępują od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym, co w konsekwencji winno skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 lit. c) p.p.s.a.
W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przyznanie skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego, pomniejszonego o wysokość otrzymywanej przez nią emerytury, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania.
Powyższe zarzuty zostały szerzej umotywowane.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach.
Naczelny Sąd Administracyjny stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. oraz nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku.
Rekapitulując stan sprawy należy wskazać, iż wnioskiem z 18 stycznia 2021 r. W. N. wystąpiła o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym mężem – W. N. Organy administracji obu instancji odmówiły przyznania wnioskodawczyni tegoż świadczenia, przy czym Samorządowe Kolegium Odwoławcze w E. ostateczną decyzją z dnia [...] marca 2021 r. wskazało, że w niniejszej sprawie zachodzi negatywna przesłanka wskazana w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r., bowiem świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje osobom posiadającym prawo do emerytury, a wnioskodawczyni ubiegając się o świadczenie pielęgnacyjne pobierała emeryturę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie uwzględniając skargę W.N. wniesioną od powyższej decyzji, wyrokiem z dnia 13 lipca 2021 r., II SA/Ol 300/21, uchylił zaskarżoną decyzję, uznając że w przypadku gdy jedyną przyczyną odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest fakt pobierania emerytury, organ winien poinformować skarżącą o możliwości złożenia wniosku o zawieszeniu prawa do emerytur i uzależnieniu przyznania świadczenia pielęgnacyjnego od przedstawienia decyzji o wstrzymaniu wypłat emerytalnych, czego organy nie zrobiły w niniejszej sprawie.
Powyższe stanowisko zostało potwierdzone przez Naczelny Sąd Administracyjny, który wyrokiem z dnia 30 sierpnia 2022 r., I OSK 1971/21 oddalił skargę kasacyjną wniesioną przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w E. od ww. wyroku z dnia 13 lipca 2021 r. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że wykładnia literalna art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. powodowałaby dyskryminację osób, które zrezygnowały z zatrudnienia lub innej działalności zarobkowej podejmując się opieki nad osobą niepełnosprawną, a mają ustalone prawo do emerytury, w stosunku do tych osób, które nigdy pracy zawodowej nie podjęły i nie nabyły prawa do emerytury.
Zatem, osobie posiadającej uprawnienie do jednego ze świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. należy umożliwić wybór jednego z tych świadczeń: pielęgnacyjnego lub emerytalno-rentowego.
Dalej z okoliczności sprawy wynika, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ odwoławczy pouczył stronę o możliwości złożenia wniosku o zawieszenie emerytury i uzależnieniu przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego od przedstawienia ostatecznej decyzji o zawieszeniu emerytury i wstrzymaniu jej wypłaty oraz zobowiązał stronę do przedłożenia (po jej otrzymaniu) decyzji o zawieszeniu emerytury i wstrzymaniu jej wypłaty. Pismem z 28 listopada 2022 r. W. N. poinformowała organ, że jej mąż zmarł 8 listopada 2021 r. i wniosła o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym mężem za okres od złożenia wniosku do dnia śmierci męża w wysokości różnicy pomiędzy wysokością otrzymywanych w 2021 r. emerytur, a wysokością świadczenia pielęgnacyjnego. Wyjaśniła, że nie jest w stanie zawiesić prawa do emerytury, ponieważ emerytury już pobrała.
Mając na uwadze, iż w okolicznościach badanej sprawy nie doszło do zawieszenia przez skarżącą należnego jej prawa do emerytury, to problemem w sprawie pozostaje możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w części stanowiącej różnicę pomiędzy wysokością otrzymanej emerytury i wysokością świadczenia pielęgnacyjnego. Odnosząc się do powyższej kwestii należy wskazać, iż w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowane jest zapatrywanie, że z treści art. 17 ust. 1 pkt 1 lit. a) w związku z art. 27 ust. 5 u.ś.r. wynika zasada wypłaty jednego świadczenia, wybranego przez osobę uprawnioną, w razie zbiegu uprawnień do różnych świadczeń rodzinnych, a w ujęciu systemowym także w razie zbiegu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego ze świadczeniami spoza systemu świadczeń rodzinnych. Regulacja kolizyjna, w razie zbiegu uprawnień do świadczeń, znajduje się w art. 95 i nast. u.e.r.FUS, w razie świadczeń emerytalno-rentowych wypłacanych na podstawie tej ustawy, a także w art. 33 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz.U.2021.266 ze zm.), w razie świadczeń rolniczych.
Swój wybór strona może zrealizować przez złożenie organowi rentowemu wniosku o zawieszenie prawa do emerytury (vide: wyrok NSA z dnia 18 czerwca 2020 r., I OSK 254/20; wyrok NSA z dnia 27 maja 2020 r., I OSK 2375/19; wyrok NSA z dnia 11 sierpnia 2020 r., I OSK 764/20; wyroki NSA z dnia 15 grudnia 2020 r., I OSK 1983/20; wyrok NSA z dnia 17 grudnia 2020 r., I OSK 2010/20; wyrok NSA z dnia 16 kwietnia 2021 r., I OSK 2813/20; wyrok NSA z dnia 19 kwietnia 2021 r., I OSK 2800/20, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Wypada zauważyć, że powyższe stanowisko prezentowane było także w przywołanych powyżej wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie i Naczelnego Sądu Administracyjnego wydanych w niniejszej sprawie. Nie można zatem zgodzić się ze skargą kasacyjną zarzucającą, że zaskarżonym wyrokiem doszło do naruszenia art. 8 § 2 k.p.a. i art. 153 p.p.s.a.
Jeżeli zatem w okolicznościach badanej sprawy nie doszło do wyboru przez skarżącą uprawnienia do świadczenia pielęgnacyjnego i jednoczesnego zaprzestania pobierania świadczenia emerytalnego, to nie można uznać, że skarżącej, pobierającej świadczenie emerytalne, może być jeszcze przyznane świadczenie pielęgnacyjne. Powyższe naruszałoby zasadę jednego świadczenia spośród świadczeń zbiegających się. Jakkolwiek należy zauważyć, że we wcześniejszych orzeczeniach Naczelny Sąd Administracyjny wskazywał, iż przepis art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. wyłącza prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osoby mającej ustalone prawo do świadczeń emerytalno-rentowych nie w całości, ale jedynie do wysokości tegoż świadczenia emerytalno-rentowego, a zatem organ winien przyznać takiej osobie świadczenie pielęgnacyjne w wysokości stanowiącej różnicę między wysokością tego świadczenia wynikającą z przepisów u.s.r. i pobieranym świadczeniem emerytalno-rentowym (vide: wyrok NSA z dnia 28 czerwca 2019 r., I OSK 757/19; wyrok NSA z dnia 8 stycznia 2020 r., I OSK 2392/19, www.orzeczenia.nsa.gov.pl), to jednak obecnie powyższe stanowisko uznaje się za nietrafne.
Wypłata świadczenia pielęgnacyjnego w wysokości odpowiadającej różnicy pomiędzy ustawową wysokością tego świadczenia i wysokością świadczenia emerytalno-rentowego (netto) pozostawałaby bowiem w sprzeczności z treścią art. 17 ust. 3 u.ś.r., który wysokość świadczenia pielęgnacyjnego jednoznacznie określa kwotowo i nie pozwala na samodzielne określanie jego wysokości przez organ administracji w oparciu o jakiekolwiek przesłanki. Praktyka taka spowodowałaby także dalsze wątpliwości co do zachowania zasady równości oraz komplikacje w zakresie ustalenia przez organ wysokości należnej wypłaty świadczenia w sytuacji otrzymania np. trzynastej emerytury, czy też w zakresie odprowadzanych składek na ubezpieczenie zdrowotne i ubezpieczenie emerytalno-rentowe. Osoby pobierające świadczenie pielęgnacyjne i osoby pobierające świadczenie emerytalno-rentowe podlegają obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego z tym, że osoby pobierające świadczenie pielęgnacyjne wtedy gdy nie podlegają obowiązkowi ubezpieczenia z innego tytułu (art. 66 ust. 1 pkt 16 i 28 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz.U.2019.1373 ze zm.)), dalej jako "u.ś.o.z.".
Podstawą wymiaru składek na ubezpieczenie zdrowotne dla osób pobierających emeryturę lub rentę jest kwota emerytury, renty (art. 81 ust. 8 pkt 2 u.ś.o.z.), a dla osób pobierających świadczenie pielęgnacyjne – kwota odpowiadająca wysokości świadczenia pielęgnacyjnego przysługującego na podstawie przepisów o świadczeniach rodzinnych (art. 81 ust. 8 pkt 9b u.ś.o.z.). W sytuacji, gdy dana osoba będzie otrzymywała emeryturę i część świadczenia pielęgnacyjnego, podstawa wymiaru jej składek na ubezpieczenie zdrowotne będzie inna niż osób pobierających tylko świadczenie pielęgnacyjne. Pobierana emerytura stanowić bowiem będzie inny tytuł ubezpieczenia w rozumieniu ww. art. 66 ust. 1 pkt 28 u.ś.o.z. i tylko ona (w kwocie niższej niż świadczenie) stanowić będzie podstawę wymiaru składek. W przypadku składek na ubezpieczenie emerytalne i rentowe opłacanych za osoby pobierające świadczenie pielęgnacyjne przez okres wskazany w art. 6 ust. 2a pkt 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U.2019.300 ze zm.), pojawi się także realna trudność w ustaleniu podstawy wymiaru tych składek (vide: wyrok WSA w Poznaniu z dnia 13 stycznia 2020 r., IV SA/Po 824/19; wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 20 lutego 2020 r., II SA/Rz 1265/19; wyrok NSA z dnia 27 maja 2020 r., I OSK 2375/19; wyrok NSA z dnia 18 czerwca 2020 r., I OSK 254/20, www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
W świetle tych uwag nie można potwierdzić trafności zarzutów naruszenia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a w związku z art. 27 ust. 5 pkt 2 u.ś.r. wskutek uznania, że w razie zbiegu uprawnień do świadczeń wskazanych w tych przepisach, przysługuje stronie tylko jedno, wybrane przez stronę świadczenie.
Nie jest natomiast oparty na prawdzie zarzut naruszenia art. 9 w związku z art. 79a k.p.a. skoro z okoliczności sprawy wyraźnie wynika, że strona została wezwana przez organ odwoławczy do wyboru jednego ze zbiegających się świadczeń, po tym jak organ, odwołując się do oceny prawnej wyrażonej w wydanych w sprawie wyrokach, przedstawił leżące po stronie skarżącej przeszkody do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego i wskazał możliwość usunięcia ich przez skarżącą przez zawieszenie prawa do emerytury.
Nie jest także trafny zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. bowiem zarzut pozbawienia strony możliwości czynnego udziału w toczącym się postępowaniu administracyjnym dla swej skuteczności wymaga wykazania, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło stronie przeprowadzenie konkretnych czynności procesowych, a w następstwie realizację przysługujących jej praw, i nie mogło być konwalidowane na późniejszych etapach tego postępowania, jak również, że naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy. Strony stawiająca powyższy zarzut winna wykazać istnienie związku między powyższym naruszeniem przepisów postępowania, a wynikiem sprawy, a w szczególności winna wykazać, że niezawiadomienie jej przed wydaniem decyzji o zebraniu materiału dowodowego i możliwości składania wniosków dowodowych uniemożliwiło jej dokonanie w danym postępowaniu konkretnej czynności procesowej (vide: wyrok NSA z dnia 9 lipca 2024 r., III OSK 2619/22; wyrok NSA z dnia 15 marca 2024 r., I GSK 287/23; wyrok NSA z dnia 4 stycznia 2024 r., II OSK 1876/22, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Badana skarga kasacyjna takiego wpływu nie wykazuje i nie podaje czynności, których dokonania skarżąca została pozbawiona.
Z tych względów skarga kasacyjna jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlegała oddaleniu zgodnie z art. 184 p.p.s.a.
Skargę kasacyjną rozpoznano na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a., gdyż strona skarżąca zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna nie zażądała jej przeprowadzenia.
Uzasadnienie wyroku sporządzono stosownie do art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. z uwagi na oddalenie skargi kasacyjnej.