Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 6 sierpnia 2019 r., sygn. akt I OSK 2372/17

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 20 kwietnia 2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 135/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę W.M. (dalej: skarżący) na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości.

Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że Naczelnik Dzielnicy Warszawa Wola decyzją z [...] stycznia 1975 r. nr [...] orzekł o wywłaszczeniu na rzecz Państwa nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] położonej w [...][...] przy ul. [...] b.n. stanowiącej własność S.M. Nieruchomość została przeznaczona zgodnie z lokalizacją szczegółową z dnia [...] maja 1972 r. nr [...] pod budowę "[...] " dla potrzeb KS MO, co nastąpiło na wniosek Komendy [...] z dnia [...] grudnia 1974 r., nr [...]. We wniosku tym zaznaczono, iż nieruchomość stanowiąca własność S.M. była użytkowana na cele rolne i nie znajdowały się na niej żadne urządzenia budowlane.

Pismem z dnia 4 lipca 2000 r., skarżący wniósł o zwrot nieruchomości stanowiącej działkę gruntu nr [...] położonej w obrębie [...], wywłaszczonej w dniu [...] stycznia 1975 r. decyzją nr [...]. Do pisma dołączono postanowienie Sądu Rejonowego dla Warszawy Mokotowa z dnia [...] maja 2000 r., sygn. akt [...], stwierdzające że spadek po S.M. nabył skarżący.

W toku postępowania ustalono, że wywłaszczona nieruchomość oznaczona jako działka ewidencyjna nr [...] (63 b) o pow. [...] m2, stanowi obecnie część działki ewidencyjnej nr [...]. Z kolei z informacji z rejestru gruntów z dnia 2 kwietnia 2008 r. wynika, że działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...] stanowi własność Skarbu Państwa, we władaniu Komendy [...], KW 200558, oznaczona jako Bi -inne tereny zabudowane.

Decyzją z dnia [...] maja 2005 r., nr [...], Prezydent m.st. Warszawy odmówił zwrotu nieruchomości położonej w Warszawie przy ul. [...] oznaczonej jako dawna działka ewidencyjna nr [...], stanowiącej obecnie część działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...] o całkowitej powierzchni [...] m2.

W uzasadnieniu wskazano, iż zgodnie z mapą sytuacyjno - wysokościową do celów projektowych stanowiącą załącznik graficzny do decyzji o lokalizacji nr [...] z dnia [...] maja 1972 r., przedmiotowa działka miała zostać zagospodarowana poprzez wybudowanie na niej części budynku służącego obsłudze pojazdów, myjni, budynku garażowego, budynku diagnostyki, lakierni i blacharni (obiekty o numerach 19-22). Nieruchomość została przejęta na rzecz Skarbu Państwa jako niezbędna pod budowę "[...] " dla potrzeb Policji, pomimo niezrealizowania na niej zaplanowanych decyzją o lokalizacji nr [...] z dnia [...] maja 1972 r. obiektów, jest wykorzystywana przez Policję na cele obronności i bezpieczeństwa kraju co świadczy, iż została zagospodarowana zgodnie z celem wywłaszczenia.

Decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 2005 r. Wojewoda Mazowiecki utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, wskazując na fakt zrealizowania inwestycji "[...] ".

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 22 czerwca 2006 r., sygn. akt I SA/Wa 306/06, uchylił ww. decyzję Wojewody Mazowieckiego oraz decyzję Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] maja 2005 r. Sąd podniósł, iż organ nie ustalił jaki cel miał być zrealizowany na działce zgodnie z decyzją lokalizacyjną. Ponadto wskazał, że w aktach sprawy znajduje się szereg decyzji mogących świadczyć o zmianie koncepcji zagospodarowania terenu w stosunku do decyzji lokalizacyjnej. Zdaniem Sądu organ nie ustalił, w jakim terminie rozpoczęto prace budowlane objęte planem realizacyjnym inwestycji. Nie wyjaśniono również, czy uzbrojenie terenu, chodnik stanowiący dojście i dojazd do stacji trafo, budynki kubaturowe, parking depozytowy, asfaltowy plac apelowy, drogi dojazdowe i ciągi piesze, które jak podano w zaskarżonej decyzji, stanowi zagospodarowanie przedmiotowego terenu, które mieściło się w zakresie zadań objętych planem realizacyjnym inwestycji, dla której nieruchomość wywłaszczono, czy też jest to wynik realizacji zadań wykonanych poza tym planem.

W opinii Sądu nie ustalono w sposób jednoznaczny, że grunt będący przedmiotem żądania skarżącego nie stał się zbędny na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu w rozumieniu art. 136 ust. 3 i art. 137 u.g.n.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2008 r., nr [...], Prezydent m.st. Warszawy ponownie odmówił zwrotu przedmiotowej nieruchomości.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r., nr [...], Wojewoda Mazowiecki uchylił zaskarżoną decyzję Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] kwietnia 2008 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Organ odwoławczy wskazał, że organ I instancji nie zastosował się do zaleceń przedstawionych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 października 2006 r.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy decyzją z dnia [...] maja 2016 r., nr [...], Prezydent m.st. Warszawy odmówił zwrotu nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], oznaczonej jako część działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...], wywłaszczonej na podstawie decyzji Naczelnika Dzielnicy Warszawa Wola znak: [...] z dnia [...] stycznia 1975 r.

Odwołanie od ww. decyzji wniósł skarżący.

Wojewoda Mazowiecki rozpatrując odwołanie stwierdził, że nabycie przedmiotowej nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa nastąpiło w dniu 22 stycznia 1975 r. na podstawie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r., nr 10, poz.

64) – zwanej dalej "ustawą". Art. 34 tejże ustawy stanowił, iż nieruchomość wywłaszczona w trybie niniejszej ustawy podlega zwrotowi na rzecz wywłaszczonego właściciela, jeżeli naczelnik powiatu ustali, że nieruchomość nie została użyta i jest zbędna na cele, dla których orzeczono wywłaszczenie.

Następnie do dnia 1 stycznia 1998 r. problematyka zwrotu nieruchomości wywłaszczonych była unormowana w art. 69 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. nr 30, poz. 127, ze zm.), w którego ust. 1 wskazano, że nieruchomość wywłaszczona lub jej część podlega zwrotowi na rzecz poprzedniego właściciela lub jego następcy prawnego na jego wniosek, jeżeli stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. W ówcześnie obowiązującej ustawie nie określono szczegółowych warunków uznawania nieruchomości za zbędną na cel wywłaszczenia. Dopiero w ustawie z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, która weszła w życie w dniu 1 stycznia 1998 r., w art. 137 ust. 1 zdefiniowane zostały przesłanki zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia poprzez wskazanie, że nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo utraciła moc decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji lub decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a cel ten nie został zrealizowany.

Z dniem 22 września 2004 r. znowelizowano art. 137 ust. 1 pkt 2 poprzez określenie, że nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany.

Określony w art. 137 ust. 1 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami termin 7 lat na rozpoczęcie prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia obowiązuje zatem dopiero od 1 stycznia 1998 r. Natomiast określony w art. 137 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami termin 10 lat na zrealizowanie tego celu, obowiązuje dopiero od 22 września 2004 r. Nie można zatem tych terminów odnosić do stanu faktycznego opisanego w powołanym art. 137 ust. 1, który zaistniał przed dniem 1 stycznia 1998 r. odnośnie prac związanych z rozpoczęciem realizacji celu wywłaszczenia, oraz do stanu faktycznego, który zaistniał przed dniem 22 września 2004 r. odnośnie zrealizowania tego celu.

Nie można bowiem bez wyraźnej ku temu podstawy prawnej okoliczności faktycznych zaistniałych przed wejściem w życie danej normy prawnej oceniać przez pryzmat tej normy, ponieważ ocena ta byłaby naruszeniem konstytucyjnie ukształtowanej zasady nie działania prawa wstecz. Stanowisko takie było wielokrotnie prezentowane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i zostało potwierdzone przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 13 marca 2014 r., sygn. akt P 38/11, który orzekł, iż art. 137 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. u.g.n. w zakresie, w jakim za nieruchomość zbędną uznaje nieruchomość wywłaszczoną przed 27 maja 1990 r., na której w dniu złożenia wniosku o zwrot, a nie później niż przed 22 września 2004 r., zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jest niezgodny z art. 2 w zw. z art. 165 ust. 1 Konstytucji RP (wyrok NSA z dnia 4 grudnia 2014 r., sygn. akt I OSK 902/130; wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2014 r., sygn. akt 1 OSK 2502/12; wyrok NSA z dnia 1 października 2014 r., sygn. akt I OSK 254/13; wyrok NSA z dnia 13 maja 2016 r., sygn. akt I OSK 1887/14; wyrok NSA z 23 kwietnia 2015 r" sygn. akt I OSK 2067/13).

Mając powyższe na uwadze, Wojewoda Mazowiecki wskazał, że niniejsza sprawa dotyczy nieruchomości, która została nabyta na rzecz Skarbu Państwa w 1975 r., dlatego ocena jej zbędności na cel wywłaszczenia nie może być oceniana przez pryzmat upływu terminów określonych w art. 137 ust. 1 i 2 u.g.n. Terminy te miałyby znaczenie jedynie w sytuacji, gdyby nie podjęto prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia przed dniem 1 stycznia 1998 r., bądź też nie zrealizowano celu wywłaszczenia przed dniem 22 września 2004 r.

Przedmiotowa nieruchomość położona w [...] przy ul. [...] (dawniej [...]), aktualnie stanowiąca część działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...] wywłaszczona decyzją Naczelnika Dzielnicy Warszawa Wola z dnia [...] stycznia 1975 r., nr [...] została przeznaczona pod budowę "[...] " dla potrzeb Komendy Stołecznej Milicji Obywatelskiej. Wnioskowana do zwrotu nieruchomość została objęta decyzją z dnia 30 maja 1972 r., nr [...] o ustaleniu lokalizacji inwestycji "[...] ".

Ze stanowiącej integralną część ww. decyzji o lokalizacji inwestycji mapy wynika, że na terenie objętym decyzją wywłaszczeniową z dnia [...] stycznia 1975 r., [...] przewidziano myjnie /6 szt./(19.), budynek diagnostyki: lakiernie, blach.(20), budynek stacji obsługi (21), budynek garażowy (22), zieleń, ciągi piesze.

Zatwierdzenie planu realizacyjnego - ogólnego zagospodarowania terenu "[...] etapu nastąpiło na podstawie decyzji Wydziału Urbanistyki i Architektury Urzędu Miasta Stołecznego Warszawy nr UA.AR-1529/74 z dnia 25 lutego 1975 r.

W dniu 11 czerwca 1996 r., decyzją nr A-III/733 l/C/D/O-631/96, Prezydent m.st. Warszawy ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu inwestycji budowlanej - zamiennego planu zagospodarowania terenu dla "[...] ". Decyzja przewidywała wydzielenie trzech obszarów: Sektora I - przeznaczonego dla Oddziałów Prewencji Komendy Stołecznej Policji, sektora II - przeznaczonego dla Wydziału Antyterrorystycznego, sektora III przeznaczonego dla służb administracyjno-gospodarczych.

Ze znajdującej się w aktach sprawy mapy zamiennej koncepcji terenu "[...] " [...] wynika, że teren przedmiotowej nieruchomości znajdujący się w sektorze I przeznaczono pod stajnię/120/ + zaplecze administracyjno-socjalne, kojce/100/ dla psów oddziału prewencji + zaplecze, ujeżdżalnię, tereny zieleni i ciągi komunikacyjne.

Określony w decyzji wywłaszczeniowej z dnia 22 stycznia 1975 r. cel w postaci "[...] " przeznaczał teren przedmiotowej nieruchomości na potrzeby obronności kraju i bezpieczeństwa publicznego. Obiekt ten obejmował swym zasięgiem różnorakie elementy w tym obiekty kubaturowe, place o zróżnicowanym przeznaczeniu, tereny zieleni, co wynika m.in. z załącznika mapowego do decyzji o lokalizacji inwestycji z 30 maja 1972 r., założeń techniczno-ekonomicznych obiektu 107 z marca 1973 r., a także z projektu technicznego I etapu realizacji dróg-placów-parkingów z dnia 20 września 1974 r. Wszystkie te elementy służyły potrzebom najpierw Komendy Stołecznej Milicji Obywatelskiej a później Komendy Stołecznej Policji.

Proces powstania "[...] " był wieloetapowy. W ramach I etapu budowy "[...] " miano wykonać m.in. stację trafo (decyzja z lipca 1975 r., nr AGK-I-IV-101/79), ogrodzenie (decyzja z dnia 23 maja 1980 r., nr AGK-I-I-277/75) oraz budynki koszarowe (decyzja z dnia 23 maja 1980 r. nr 111/4/5/80).

Decyzją z dnia 15 października 1982 r., nr AGK-I-8380/320/82 Naczelnika Dzielnicy Warszawa Ochota zatwierdzono plan realizacyjny dla drugiego zadania "[...] ".

W późniejszych latach, w ramach kolejnych etapów rozbudowy "[...] " przewidziano:

1. - budowę Ośrodka Szkolenia Taktycznego (decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 13 czerwca 1997 r. nr G-INB-28/4/45/56/97);
2. - przebudowę kotłowni opalanej węglem na gazowo-olejową wraz z towarzyszącymi urządzeniami budowlanymi (decyzja Wojewody Mazowieckiego z 28 marca 2001 r. nr 158/11/2001);
3. - budowę placu postojowego i zespołu wiat dla Wydziału Antyterrorystycznego Komendy Stołecznej Policji (decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 24 września 1996 r., nr G-INB- 21/4/45/49/96);
4. - budowę wieży do ćwiczeń sprawnościowych przy budynku koszarowym policji nr 7 (decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 1 sierpnia 1996 r., nr G-INB-8/4/45/50/96);
5. - wykonanie robót budowlanych związanych z adaptacją budynku koszarowego 7D na hotel dla Komendy Stołecznej Policji (decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 31 marca 1995 r,, nr G-V- 11/4/45/0/95).

W opinii Wojewody Mazowieckiego, powstanie ośrodka na potrzeby Policji tj. "[...] " jako pewnej całości przesądza o realizacji celu, niezależnie od tego, czy na konkretnej części powstała przewidziana w planach zagospodarowania przestrzennego infrastruktura. Ustalenie realizacji celu wywłaszczenia nabiera szczególnej wymowy w przypadku gdy celem tym jest infrastruktura o złożonym charakterze, z czym mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Rozpoczęcie budowy inwestycji złożonej, której realizacja może trwać dłuższy czas, nawet jeśli nie została jeszcze w pełni zakończona, dowodzi realizacji celu wywłaszczenia.

W opinii organu odwoławczego, cel wywłaszczenia został zrealizowany na działkach objętych lokalizacją pod budowę "[...] " jeszcze przed złożonym w dniu 10 lipca 2000 r. przez skarżącego wnioskiem o zwrot. Bezsporne jest również, że inwestycja ta została zrealizowana przed dniem 1 stycznia 1998 r.

Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy wskazuje, że obiekty przewidziane w I etapie powstania [...] zostały zrealizowane w latach 80. Świadczą o tym znajdujące się w aktach sprawy: meldunek w sprawie realizacji inwestycji [...] ZOMO [...] z dnia 21 lipca 1987 r. oraz protokół ZOPI nr 862/95 Zespołu Projektów Inwestycyjnych BGTiZ z dnia 5 kwietnia 1995 r. W piśmie tym zaznaczono, że do końca czerwca 1987 wykonano stan surowy otwarty 3 budynków koszarowych, stołówki, niepełny stan surowy otwarty magazynu 12B, montaż I piętra magazynu 12A, przekazano do użytku bez elewacji w dniu 31 maja 1987 r. budynek koszarowy 7B, wykonano instalacje zewnętrzne, uliczne wodno-kanalizacyjne i kabel elektryczny wraz z trafostacją, całkowite uzbrojenie podziemne wodno-kanalizacyjne i części centralnego ogrzewania w zakresie I etapu zadania, uruchomiono kotłownię parową i część placów i dróg.

Zaś w protokole wskazano, iż budowę obiektu rozpoczęto w latach 1982-1983. Zrealizowano I etap zagospodarowania "[...] " obejmujący infrastrukturę techniczną (sieć wodociągową i kanalizacyjną, c.o., energetyczną, teletechniczną, przeciwpożarową i alarmową). Wybudowano budynki: 4 koszarowe (7A, 7B, 7C - przekazane do użytkowania oraz 7D w stanie surowym), kotłownię, dwie trafostacje oraz stołówkę i dwa budynki magazynowe (12A i 12B) w stanie surowym. W latach 1985 - 1993 budowa została przerwana ze względu na brak środków finansowych. Po przyznaniu środków finansowych w 1993 roku ponownie podjęto realizację zamierzenia. Oddano do eksploatacji w 1994 roku magazyn 12B oraz zaadaptowano budynek 7C z przeznaczeniem dla Wydziału Antyterrorystycznego. Wznowiono też realizację budynku koszarowego 7D z przeznaczeniem na bursę dla policjantów garnizonu warszawskiego i przeprowadzono remonty koszarowców 7A i 7B.

Częściowo zrealizowano drogi i place. Ponadto na terenie kompleksu znajduje się tymczasowy parking i depozyt samochodów. Podkreślono również, iż na zlecenie Komendy Stołecznej Policji w kwietniu 1994 r. Miastoprojekt - Warszawa opracował zamienną koncepcję zagospodarowania terenu "[...] ", która uwzględnia perspektywiczne potrzeby KSP.

Wojewoda Mazowiecki wskazał, że powyższe ustalenia potwierdzają także zdjęcia nadesłane przez Centralny Ośrodek Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej z 1976 r., 1982 r., 2005 r., a także zamieszczone na stronie internetowej Urzędu Miasta Stołecznego Warszawy mapa.um.warszawa.pl z lat 1990-1994 oraz 2001. Widać na nich kompleks jakim jest baza policyjna tj. budynki, ciągi komunikacyjne, place, parkingi. Porównując zdjęcie z 1976 r. z pozostałymi zdjęciami dostrzec można, iż zmienił się sposób zagospodarowania przedmiotowej nieruchomości. Ponadto liczne pisma Komendy Stołecznej Policji wskazują, że teren położony przy ul. [...] "[...] " był i jest w zasobie Komendy i przez cały okres władania nieruchomość ta jest wykorzystywana na cele ustawowe związane z obronnością i bezpieczeństwem państwa. Dokonywane zmiany były związane jedynie z koniecznością dostosowania obiektu do aktualnych struktur organizacyjnych Policji i jej nowych zadań związanych przede wszystkim z nowymi rodzajami przestępstw.

Sposób zagospodarowania dawnej działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...] (stanowiącej obecnie część działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...]) już przed złożeniem przez W.M. wniosku o zwrot oraz przed 1 stycznia 1998 r. wskazuje, że cel określony w decyzji wywłaszczeniowej z [...] stycznia 1975 r. jako "[...] " został zrealizowany.

Z kolei sprawozdanie techniczne sporządzone przez geodetę uprawnionego M.W. w dniu 8 marca 2013 r. wskazuje, że ze zdjęcia lotniczego wykonanego w dniu 15 maja 1982 r. (7 lat po wywłaszczeniu) wynika, że teren projektowanej działki nr [...] z obrębu [...] jest pokryty roślinnością trawiastą, W południowowschodniej części działki przebiega ciąg komunikacyjny o nawierzchni utwardzonej, prawdopodobnie płytami betonowymi, stanowiący dojazd do budowy budynku, znajdującej się na działce sąsiadującej.

Na zamieszczonych na stronie internetowej Urzędu m.st. Warszawy zdjęciach przedmiotowego tereny widać, iż powyższe elementy przedsięwzięcia jakim jest budowa [...] istniały już w latach 1990-1994, a w sposób bardziej uporządkowany w 2001 r. Potwierdza to także nadesłane przez Centralny Ośrodek Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej zdjęcie z 2005 r. oraz oględziny nieruchomości przeprowadzone w dniu 23 marca 2007 r. podczas których ustalono, że działka [...] stanowi część drogi z płyt. Znajdują się na niej stacja trafo zasilająca obiekt, parking dla aut ogrodzony siatką metalową na słupkach i podmurówce oraz oświetlenie uliczne. Działka wchodzi w skład dużego kompleksu policyjnego ogrodzonego, niedostępnego dla ogółu. Teren jest strzeżony, zagospodarowany, wykorzystany na potrzeby bezpieczeństwa i porządku publicznego - do realizacji zadań policji.

Wojewoda Mazowiecki stanął na stanowisku, iż wszystkie ww. elementy znajdujące się na przedmiotowej działce stanowią część większego przedsięwzięcia jakim jest baza policyjna "[...] ". Wszystkie te elementy zostały uwzględnione w różnego rodzaju projektach, mapach lokalizacyjnych dotyczących "[...] ". Organ powołał się m.in. na założenia techniczno-ekonomiczne z 1973 r., załącznik mapowy do decyzji lokalizacyjnej z dnia 30 maja 1972 r., mapę koncepcji zamiennej terenu "[...] ", projekt techniczny I etapu realizacji dróg-placów-parkingów z dnia 20 września 1974 r., decyzję Naczelnika Dzielnicy Warszawa Ochota z lipca 1975 r., nr AGK-I-IY-101/79 zezwalającą na wykonanie robót budowlanych związanych z budową stacji trafo oraz zagospodarowaniem placu budowy "[...] ". Dokumenty te przewidywały utworzenie na terenie bazy zieleni ochronnej m.in. od strony południowo-zachodniej gdzie znajduje się przedmiotowa działka nr [...], ciągów pieszych, parkingów, stacji trafo oraz infrastruktury technicznej.

Na powstanie stacji trafo przed złożonym wnioskiem o zwrot oraz przed 1 stycznia 1998 r. wskazują meldunek w sprawie realizacji inwestycji [...] ZOMO [...] z dnia 21 lipca 1987 r. oraz protokół ZOPI nr 862/95 Zespołu Projektów Inwestycyjnych BGTiZ z dnia 5 kwietnia 1995 r. Z kolei ze zdjęcia lotniczego wykonanego w dniu 15 maja 1982 r. (7 lat po wywłaszczeniu) widać, że teren projektowanej działki nr [...] (dz. 14/2) z obrębu [...] jest pokryty roślinnością trawiastą. W południowowschodniej części działki przebiega ciąg komunikacyjny o nawierzchni utwardzonej, prawdopodobnie płytami betonowymi, stanowiący dojazd do budowy budynku, znajdującej się na działce sąsiadującej.

W ocenie Wojewody Mazowieckiego, zmiana szczegółowego celu wywłaszczenia z przewidzianych w decyzji lokalizacyjnej: myjni /6 szt./(19.), budynku diagnostyki: lakiernie, blach.(20), budynku stacji obsługi (21), budynku garażowego (22), zieleni, ciągów pieszych na tereny zieleni oraz ciągów pieszych, obiekt stacji trafo, parking, infrastrukturę techniczną tj. oświetlenie uliczne mieści się w głównym celu wywłaszczenia. Zarówno bowiem ciągi piesze, tereny zielone, stacja trafo parking oraz infrastruktura techniczna składają się na większą całość jaką jest baza przeznaczona na potrzeby policji "[...] ".

Modyfikacja projektu zagospodarowania terenu polegająca na dostosowaniu jej do potrzeb inwestora nie oznacza zmiany celu wywłaszczenia. Cel wywłaszczenia na dawnej działce ewidencyjnej nr [...] (obecnie stanowiącej część działki [...]) został zrealizowany przed wystąpieniem z wnioskiem o jej zwrot oraz przed 1 stycznia 1998 r., co uzasadnia, w ocenie Wojewody Mazowieckiego, że przesłanki zbędności określone w art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 u.g.n. nie zostały spełnione.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Wojewody Mazowieckiego z 24 listopada 2016 r. wniósł skarżący.

Wojewoda Mazowiecki w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.

Sąd I instancji uznał, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności Sąd I instancji wskazał, że w przedmiotowej sprawie WSA w Warszawie w wyroku z dnia 22 czerwca 2006 r. sygn. akt. I SA/Wa 306/06 zawarł ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania w sprawie.

Jednakże Sąd zauważył, że wyrok ten został wydany przed wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2014 r., sygn. akt P 38/11, który orzekł, że art. 137 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. u.g.n. w zakresie, w jakim za nieruchomość zbędną uznaje nieruchomość wywłaszczoną przed 27 maja 1990 r., na której w dniu złożenia wniosku o zwrot, a nie później niż przed 22 września 2004 r., zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jest niezgodny z art. 2 w zw. z art. 165 ust. 1 Konstytucji RP.

Wobec powyższego, ocena prawna wyrażona przez WSA w Warszawie w wyroku z dnia 22 czerwca 2006 r. sygn. akt. I SA/Wa 306/06, w zakresie rozumienia art. 136 ust. 3 i art. 137 u.g.n. jest wiążąca jedynie o tyle, o ile nie jest sprzeczna z ww. wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego.

Następnie Sąd wskazał, że decyzja Urzędu Dzielnicowego Warszawa Wola Wydział Terenów z dnia [...] stycznia 1975 r. została wydana na podstawie przepisów ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. nr 10, poz. 64 z 1974 r.). Z decyzji tej wynika, że nieruchomość została przeznaczona zgodnie z lokalizacją szczegółową z dnia 30 maja 1972 r. nr [...] pod budowę "[...] " dla potrzeb KS MO.

Zgodnie z art. 34 ust. 1 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, nieruchomość wywłaszczona w trybie niniejszej ustawy podlega zwrotowi na rzecz wywłaszczonego właściciela, jeże naczelnik powiatu ustali, że nieruchomość nie została użyta i jest zbędna na cele, dla których orzeczono wywłaszczenie. Przepis ten obowiązywał do dnia 1 sierpnia 1985 r., kiedy to weszła w życie ustawa z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (j.t. Dz. U. z 1991 r., nr 30, poz. 127). W ustawie tej do dnia 1 stycznia 1998 r. problematyka zwrotu nieruchomości wywłaszczonych była unormowana w art. 69, w którego ust. 1 wskazano, że nieruchomość wywłaszczona lub jej część podlega zwrotowi na rzecz poprzedniego właściciela lub jego następcy prawnego na jego wniosek, jeżeli stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. W ustawie z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, jak również w ustawie z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości nie określono szczegółowych warunków uznawania nieruchomości za zbędną na cel wywłaszczenia.

Dopiero w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, która weszła w życie w dniu 1 stycznia 1998 r., uchylając z tym dniem ustawę o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomościami, w art. 137 ust. 1 zdefiniowane zostały przesłanki zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia poprzez wskazanie, że nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo utraciła moc decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji lub decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a cel ten nie został zrealizowany. Z dniem 22 września 2004 r. znowelizowano art. 137 ust. 1 pkt 2 poprzez określenie, że nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany.

Określony w art. 137 ust. 1 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami termin 7 lat (liczony od dnia, gdy decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna) na rozpoczęcie prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia obowiązuje zatem dopiero od dnia 1 stycznia 1998 r. Natomiast określony w art. 137 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami termin 10 lat (liczony od dnia, gdy decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna) na zrealizowanie tego celu, obowiązuje dopiero od dnia 22 września 2004 r. Nie można zatem tych terminów odnosić do stanu faktycznego opisanego w powołanym art. 137 ust. 1, który zaistniał przed dniem 1 stycznia 1998 r. odnośnie prac związanych z rozpoczęciem realizacji celu wywłaszczenia, oraz do stanu faktycznego, który zaistniał przed dniem 22 września 2004 r. odnośnie zrealizowania tego celu.

Nie można bowiem bez wyraźnej ku temu podstawy prawnej okoliczności faktycznych zaistniałych przed wejściem w życie danej normy prawnej oceniać przez pryzmat tej normy, ponieważ ocena ta byłaby naruszeniem konstytucyjnie ukształtowanej zasady nie działania prawa wstecz. Stanowisko takie było wielokrotnie prezentowane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i zostało potwierdzone przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 13 marca 2014 r., sygn. akt P 38/11, który orzekł, iż art. 137 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. u.g.n. w zakresie, w jakim za nieruchomość zbędną uznaje nieruchomość wywłaszczoną przed 27 maja 1990 r., na której w dniu złożenia wniosku o zwrot, a nie później niż przed 22 września 2004 r., zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jest niezgodny z art. 2 w zw. z art. 165 ust. 1 Konstytucji RP (tak - NSA w wyroku z dnia 3 grudnia 2015 r., sygn. akt.

I OSK 639/14). Rozważany w niniejszej sprawie przypadek dotyczy nieruchomości, która została nabyta na rzecz Skarbu Państwa w 1975 r., dlatego ocena jej zbędności na cel wywłaszczenia nie może być oceniana przez pryzmat upływu terminów określonych w art. 137 ust. 1 u.g.n. W świetle powyżej przedstawionych rozważań, terminy te miałyby znaczenie jedynie w sytuacji, gdyby nie podjęto prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia przed dniem 1 stycznia 1998 r., bądź też nie zrealizowano celu wywłaszczenia przed dniem 22 września 2004 r.

Dalej Sąd podał, że sporna nieruchomość została wywłaszczona z przeznaczeniem pod budowę "[...] " dla potrzeb KS MO. Z decyzji z dnia [...] maja 1972 r. nr [...] o lokalizacji inwestycji wynika, że lokalizacja "[...] " na potrzeby ówczesnego ZOMO miała miejsce na terenie [...] przy [...] i obejmowała obszar o powierzchni 27 ha. Nieruchomość objęta decyzją wywłaszczeniową z dnia 22 stycznia 1975 r. nr WT-V-631/716/74/MT o powierzchni 7644 m2 stanowi jedynie część tego obszaru. Na podstawie mapy stanowiącej integralną część decyzji o lokalizacji inwestycji nr 125/72 z dnia 30 maja 1972 r. widać jakie obiekty miały być zrealizowane w ramach "[...] " oraz jakie obiekty miały być zlokalizowane na wywłaszczonej nieruchomości na podstawie tej decyzji. Organ ustalił, że na wywłaszczonej nieruchomości przewidziano myjnie (6 sztuk), budynek diagnostyki, lakiernie, blacharnie, budynek stacji obsługi, budynek garażowy, zieleń, ciągi piesze.

Następnie organ ustalił, że w dniu 11 czerwca 1996 r. Prezydent m. st. Warszawy ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu inwestycji budowlanej – zamiennego planu zagospodarowania terenu dla "[...] ". Z mapy zamiennej koncepcji terenu "[...] " [...] wynika, że teren przedmiotowej nieruchomości przeznaczono pod stajnię, zaplecze administracyjno-socjalne, kojce dla psów oddziału prewencji z zapleczem, ujeżdżalnię, tereny zieleni i ciągi komunikacyjne.

Z protokołu oględzin z dnia 23 marca 2007 r. wynika, że na działce [...] znajduje się część drogi z płyt, stacja trafo zasilająca obiekt, parking dla aut ogrodzony siatką metalową na słupkach i podmurówce, oświetlenie uliczne.

Na rozprawie sądowej w dniu 20 kwietnia 2017 r. pełnomocnik uczestnika postępowania Komendy Stołecznej Policji oświadczyła, że na wywłaszczonej nieruchomości obok placu znajduje się teren, który obecnie jest wykorzystywany jako lądowisko dla helikopterów. Zostały zrealizowane kojce dla psów policyjnych, natomiast stajnie nie zostały zlokalizowane ze względu na roszczenia byłych właścicieli. Teren jest ogrodzony wysokim płotem, a wewnątrz obiektu znajduje się wał ziemny wykorzystywany do szkoleń służb. W czasie szkoleń dochodzi do wybuchów.

W ocenie Sądu, nie ulega wątpliwości, że "[...] " pod którego realizację została wywłaszczona m. in. działka nr [...] został zrealizowany. Proces powstawania "[...] " był wieloetapowy. Organ ustalił w oparciu no zgromadzoną dokumentację, że budowę obiektu rozpoczęto w latach 1982 - 1983. Część obiektów w ramach "[...] " została zrealizowana w latach 80. XX wieku. "[...] " stanowi bazę policyjną będącą w dyspozycji Komendy Stołecznej Policji i wykorzystywany jest na cele ustawowe związane z obronnością i bezpieczeństwem państwa. Oznacza to, że cel wywłaszczenia nie został zmieniony i został zrealizowany. Na "[...] " obejmujący powierzchnię 27 ha należy patrzeć jako na całość, a nie na jedną z wielu wywłaszczonych nieruchomości, które weszły w skład tego obiektu. Zwłaszcza, że jest to obiekt ogrodzony wysokim płotem, od wewnątrz dodatkowo otoczony wałem ziemnym, strzeżony, niedostępny dla ogółu. Wywłaszczona działka położona jest wewnątrz tego obiektu.

Dalej Sąd I instancji zaznaczył, że przez zbędność wywłaszczonej nieruchomości na cel określony w decyzji należy rozumieć niepodjęcie prac w ogóle lub odstąpienie od realizacji celu, dla którego nieruchomość została wywłaszczona, w związku z czym o takiej zbędności nie może świadczyć sam fakt nawet wieloletniego niezagospodarowania wywłaszczonego terenu, na przykład w sytuacji, gdy chodzi o wielką inwestycję, która wymaga długotrwałego procesu realizacji (por. wyrok NSA z 16 kwietnia 2009 r. I OSK 1433/10).

Natomiast zmiany celu wywłaszczenia nie oznacza modyfikacja projektu zagospodarowania terenu polegająca na dostosowaniu jej do aktualnych potrzeb policji. Sąd Najwyższy w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 27 stycznia 1988r. sygn. akt III AZP 11/87 uznał, że należy odróżnić zmianę celu wywłaszczenia od modyfikacji tego celu. Za zmianę celu Sąd uznał jakościową zmianę inwestycji określonej w decyzji wywłaszczeniowej, konkretyzującej cel wywłaszczenia nieruchomości. Modyfikację zaś celu wywłaszczenia pociąga za sobą modyfikacja inwestycji mieszcząca się w celu uzasadniającym wywłaszczenie, czyli niezmieniająca jego charakteru.

Mając powyższe na uwadze, w ustalonym przez organy stanie faktycznym opartym o zgromadzone dokumenty, Sąd I instancji uznał, że cel wywłaszczenia na dawnej działce ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...] (obecnie stanowiącej część działki [...] z obrębu [...] został zrealizowany przed wystąpieniem przez skarżącego z wnioskiem o jej zwrot oraz przed 1 stycznia 1998 r., co uzasadnia, że przesłanki zbędności określone w art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1.u.g.n. nie zostały spełnione. Jednocześnie w ocenie Sądu brak jest podstaw do uznania zasadności zarzutów skargi.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący, zaskarżając go w całości, zarzucił Sądowi I instancji naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj.

1. 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 151 i art. 153 P.p.s.a., poprzez:
2. - błędne ustalenie stanu faktycznego w sprawie,
3. - niezastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a.,
4. - błędne przyjęcie, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego o sygn. akt P 38/11 ma zastosowanie w stanie faktycznym sprawy, a przez to usprawiedliwione jest niezastosowanie się przez organ II instancji do wytycznych wyroku z dnia 22 czerwca 2006 r., a w konsekwencji akceptację przez Sąd I instancji niewykonania przez organ wiążących zaleceń wynikających z wydanego w niniejszej sprawie wyroku sądu administracyjnego (w szczególności, że cel wywłaszczenia należy badać ściśle w odniesieniu do zamierzeń wobec konkretnej nieruchomości będących podstawą wywłaszczenia, a zatem nie można uznać, że wykorzystywanie dużego terenu, w którego skład wchodzi nieruchomość, na potrzeby bezpieczeństwa i obronności państwa spełnia cel wywłaszczenia, skoro obiekty przewidziane do zlokalizowania na nieruchomości nigdy nie zostały wzniesione,
5. - oddalenie skargi w sytuacji, gdy obowiązkiem Sądu I instancji było stwierdzenie naruszenia przez organ art. 136 ust. 3 w zw. Z art. 137 ust. 1 pkt 1, 2 i ust. 2 u.g.n., podczas gdy zarówno wyrok TK o sygn. akt P 38/11 jak i fakt, że wywłaszczona nieruchomość wchodzi w skład większego kompleksu Policji- nie mają znaczenia dla sprawy;
6. 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a., w zw. z art. 21 ust. 2 i art. 77 ust. 2, art. 176 ust. 1, Konstytucji RP, w zw. z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 3 § 1, § 2 pkt 1, § 3 P.p.s.a. poprzez:
7. - niezbadanie przez WSA czy stan faktyczny został ustalony przez organy I i II instancji z zachowaniem dyspozycji art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.,
8. - błędne ustalenie stanu faktycznego w sprawie i zaakceptowanie przez Sąd I instancji błędnego ustalenia stanu faktycznego w sprawie przez organ,
9. - oddaleniu skargi oraz nieuchyleniu decyzji organu, pomimo iż decyzja ta została wydana w wyniku błędnej oceny materiału dowodowego,
10. - niezastosowaniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a.,
11. - błędne przyjęcie przez Sąd I instancji, że celem wywłaszczenia na nieruchomości była realizacja samego "[...]", która została zrealizowana, podczas gdy pierwotnym celem wywłaszczenia była realizacja w ramach "[...]" na obszarze wywłaszczonej nieruchomości 6 myjni, budynku garażowego, budynku diagnostyki, blacharni i lakierni, podczas gdy organ błędnie ustalił, że celem wywłaszczenia w niniejszej sprawie była realizacja potrzeb bezpieczeństwa i obronności państwa, a na takie cele wywłaszczona nieruchomość jakoby jest wykorzystywana;
12. 3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1, art. 134 § 1, art. 141 § 4 w zw. z art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 i § 3 P.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. poprzez:
13. - błędne ustalenie stanu faktycznego w sprawie,
14. - oddalenie skargi pomimo naruszenia przez organ przepisów dotyczących postępowania dowodowego z k.p.a.,
15. - akceptację przez Sąd I instancji nieprzeprowadzenia przez organ należytego postępowania dowodowego i nieprawidłową ocenę zgromadzonego materiału dowodowego oraz wyciągnięcie z niego sprzecznych wniosków, prowadzące w konsekwencji do przyjęcia, że w niniejszej sprawie nie ziściły się przesłanki do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości,
16. - wadliwe wykonanie ustrojowego obowiązku kontroli zaskarżonej decyzji pod względem zgodności z prawem;
17. 4) art. 133 § 1 P.p.s.a. poprzez ustalenie faktu, że na nieruchomości znajdują się (plac, kojce dla psów, wysoki płot), który nie ma odzwierciedlenia w aktach sprawy, podczas gdy wywłaszczona nieruchomość faktycznie pozostaje niezagospodarowanym i niezabudowanym terenem zielonym.

Ponadto skarżący kasacyjnie zarzucił Sądowi I instancji naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.

1. 1) art. 136 ust. 3 w zw. Z art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 i ust. 2 u.g.n. poprzez przyjęcie, że:
2. - cel wywłaszczenia został osiągnięty,
3. - zmiana celu wywłaszczenia jest dopuszczalna (jeżeli nie doszło do zmiany jakościowej tj. zmiany celu wywłaszczenia z 6 myjni, budynku garażowego, budynku diagnostyki, blacharni i lakierni- na: wykorzystanie nieruchomości jako lądowisko dla helikopterów i tereny ćwiczebne oddziałów AT oraz budowę kojców dla psów policyjnych),
4. - uznanie za realizację celu wywłaszczenia mimo braku ingerencji człowieka w urządzeniu nieruchomości wywłaszczonej, w szczególności brak zabudowania i zagospodarowania nieruchomości,
5. - faktyczne użytkowanie nieruchomości i fakt, że wchodzi ona w skład większego kompleksu stanowi o wykorzystywaniu jej na cele zgodne z wywłaszczeniem,
6. - błędne przyjęcie przez Sąd I instancji, że nieruchomość nie stała się zbędna ze względu na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, decyzji lokalizacyjnej z 1972 r. i koncepcji zamiennej z 1994 r., a co uniemożliwia dokonanie zwrotu nieruchomości,
7. - wieloletni brak jakichkolwiek działań związanych z realizacją celu wywłaszczenia, może być celem publicznym określonym jako budowa i utrzymanie obiektów oraz urządzeń na potrzeby bezpieczeństwa publicznego,
8. - podczas gdy cel wywłaszczenia (nawet wynikający z koncepcji zamiennej) nie został nigdy zrealizowany, a wywłaszczona nieruchomość pozostaje terenem zielonym i niezagospodarowanym i powinna być zwrócona skarżącemu;
9. 2) art. 137 ust. 1 u.g.n. poprzez przyjęcie, że nieruchomość nie stała się zbędna mimo braku realizacji celu wywłaszczenia w 7 lat od dnia, w którym decyzji o wywłaszczeniu stała się ostateczna, ani w terminie 7 lat od wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami, tj. w 7 lat od dnia 1 stycznia 1998 r. - podczas gdy nieruchomość powinna była zostać uznana za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu z uwagi na spełnienie przesłanek stanowionych w tym przepisie;
10. 3) art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. poprzez jego przyjęcie, że nieruchomość nie stała się zbędna mimo niezrealizowania celu przewidzianego w decyzji o wywłaszczeniu lub decyzji o lokalizacji szczegółowej lub koncepcji zamiennej w terminie 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, ani w terminie 10 lat od dnia wejścia w życie nowelizacji art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n., tj. ustawy z dnia 28 listopada 2003 r., o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw - podczas gdy nieruchomość powinna była zostać uznana za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu z uwagi na spełnienie przesłanek stanowionych w tym przepisie.

W konkluzji skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna złożona w niniejszej sprawie oparta została na obu podstawach określonych w art. 174 pkt. 1 i 2 P.p.s.a. Analiza skargi kasacyjnej prowadzi jednak do wniosku, że wszystkie zarzuty, tak materialne jaki i procesowe sprowadzają się do jednej kwestii, a mianowicie oparcia wyroku o błędnie ustalony stan faktyczny sprawy. Zdaniem skarżącego kasacyjnie, wbrew stanowisku Sądu I instancji w rozpoznawanej sprawie cel wywłaszczenia nie został zrealizowany, co powoduje że wyrok jest niezgodny z prawem.

Należy wyjaśnić, że w przypadku żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości przesłankę taką stanowi stan zbędności nieruchomości dla celu wywłaszczenia, zgodnie z art. 136 ust. 3 u.g.n. Kiedy nieruchomość uznaje się za zbędną dla celu wywłaszczenia, definiuje przepis art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n. Względem nieruchomości wywłaszczonych pod rządami innych aktów prawnych, które nie przewidywały terminów zagospodarowania wywłaszczonych gruntów, ocena zbędności przez pryzmat terminów uregulowanych w art. 137 ust. 1 powinna uwzględniać datę wprowadzenia tych terminów: 7 letniego z dniem 1 stycznia 1998 r., a 10 letniego z dniem 22 września 2004 r. (por. wyrok NSA z 10 kwietnia 2014 r., sygn. I OSK 2391/12). Kwestia realizacji celu wywłaszczenia wymaga także uprzedniej jego identyfikacji. W stosunku do wywłaszczeń dokonanych w odległym czasie konieczne jest także uwzględnienie, że podmiot dysponujący w wyniku wywłaszczenia prawem do nieruchomości, w toku wykonywania swego prawa mógł i może następczo zmieniać zagospodarowanie terenu, pod warunkiem pierwotnego użycia na cel wywłaszczenia.

Tezę taką potwierdził Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 13 grudnia 2012 r., sygn. P 12/11. Nadto Naczelny Sąd Administracyjny akceptuje stanowisko, że w przypadku inwestycji o złożonym, kompleksowym charakterze, których funkcjonowanie związane jest z istnieniem zróżnicowanej zabudowy i funkcji obszarów, realizowanych etapami, możliwe jest dokonywania zmian w koncepcjach zagospodarowania. Jeżeli zatem wywłaszczenie następuje na jakiś określony złożony cel, to mające miejsce na etapie realizacji zmiany szczegółowego zagospodarowania i nadane funkcje nie świadczą o zbędności terenu dla celu wywłaszczenia.

W rozpoznawanej sprawie jest bezsporne, że sporna nieruchomość została przeznaczona pod budowę [...] dla potrzeb Komendy Stołecznej Milicji Obywatelskiej. Cel ten został określony nieprecyzyjnie i bardzo szeroko. Oznacza to, że w celu wywłaszczenia mogły się mieścić wszelkie obiekty, urządzenia, czy infrastruktura służąca potrzebom Milicji, a później Policji.

Pierwotnie na wywłaszczonej działce miały powstać myjnie, budynek diagnostyki, lakiernie, blacharnia, stacja obsługi, budynek garażowy, ciągi piesze, zieleń. W decyzji z dnia 11 czerwca 1996r. Prezydent m. stoł. Warszawy ustalił zamienny plan zagospodarowania terenu. Z mapy zamiennej zagospodarowania terenu wynika, że nieruchomość miała zostać przeznaczona na stajnie, kojce dla psów, zaplecze administracyjno – socjalne ujeżdżalnię, tereny zielone i ciągi komunikacyjne. Decyzja z dnia 11 czerwca 1996r. [...] wskazuje jako teren specjalny, niezbędny dla potrzeb obronności kraju i bezpieczeństwa. Decyzja przewidywała wydzielenie trzech obszarów: Sektora I - przeznaczonego dla Oddziałów Prewencji Komendy Stołecznej Policji, sektora II - przeznaczonego dla Wydziału Antyterrorystycznego, sektora III przeznaczonego dla służb administracyjno-gospodarczych.

Ze znajdującej się w aktach sprawy mapy zamiennej koncepcji terenu "[...] " [...] wynika, że teren przedmiotowej nieruchomości znajdujący się w Sektorze I przeznaczono pod stajnię/120/ + zaplecze administracyjno-socjalne, kojce/100/ dla psów oddziału prewencji + zaplecze, ujeżdżalnię, tereny zieleni i ciągi komunikacyjne. Ze wspomnianej decyzji wynika też, że na spornym terenie istnieją dwie stacje trafo, baza magazynowo – warsztatowa oraz budynek gastronomiczno – administracyjny (w trakcie realizacji).

W kolejnych latach W ramach [...] powstawały kolejne inwestycje.

Wykonane w latach 1976, 1982, 2005 zdjęcia nieruchomości wskazują na odmienny sposób jej zagospodarowania w porównaniu do daty wywłaszczenia.

Na nieruchomości realizowane były różne przedsięwzięcia służące zadaniom Policji.

Wszystkie one, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wiązane były z potrzebami Policji i mieściły się w ramach [...] określonego jako cel wywłaszczenia.

Nie budzi wątpliwości, że na działce nr. [...] znajduje się część drogi z płyt, stacja trafo zasilająca obiekt, parking, oświetlenie.

Należy podkreślić, że w/wym. działka stanowi część terenu wywłaszczonego pod budowę [...]. Tutejszy Sąd wypowiadał się już w sprawie o zwrot innej działki również wywłaszczonej na ten sam cel. W sprawie o sygn. I OSK 781/16 wyrokiem z dnia 14 lutego 2018r. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną właścicieli działki nr. [...], która została wywłaszczona również pod budowę [...]. W uzasadnieniu wyroku NSA stwierdził, że modyfikacja celu wywłaszczenia nieruchomości objętej wnioskiem pozostaje w zgodzie z przyjętymi wcześniej założeniami, służąc ogólnie zakreślonej idei obronności kraju i bezpieczeństwa publicznego. Zagospodarowanie terenu wywłaszczonego w dalszym ciągu związane było z zadaniami rządowymi, modyfikacji podlegały poszczególne części składowe inwestycji implikowane charakterem zadań realizowanych przez Policję.

Z cytowanymi twierdzeniami zawartymi w uzasadnieniu wyroku w sprawie I OSK 781/16 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w całości się zgadza.

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego błędnego powołania się przez organy oraz Sąd I instancji na wyrok TK z dnia 13 marca 2014r. sygn. P 38/1, Naczelny Sąd Administracyjny wyraża pogląd, zgodnie z którym odwołanie się do wyroku TK nie ma istotnego znaczenia w sprawie.

Tak jak wskazał to Sąd I instancji przesłanki zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia poprzez wskazanie, że nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo utraciła moc decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji lub decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a cel ten nie został zrealizowany, zostały zdefiniowane dopiero w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, która weszła w życie w dniu 1 stycznia 1998 r., uchylając z tym dniem ustawę o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomościami – art. 137 ust.

1. Z dniem 22 września 2004 r. znowelizowano art. 137 ust. 1 pkt 2 poprzez określenie, że nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Określony w art. 137 ust. 1 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami termin 7 lat (liczony od dnia, gdy decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna) na rozpoczęcie prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia obowiązuje zatem dopiero od dnia 1 stycznia 1998 r. Natomiast określony w art. 137 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami termin 10 lat (liczony od dnia, gdy decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna) na zrealizowanie tego celu, obowiązuje dopiero od dnia 22 września 2004 r.

Nie można zatem jak słusznie stwierdził Sąd I instancji terminów tych odnosić do stanu faktycznego opisanego w powołanym art. 137 ust. 1, który zaistniał przed dniem 1 stycznia 1998 r. odnośnie prac związanych z rozpoczęciem realizacji celu wywłaszczenia, oraz do stanu faktycznego, który zaistniał przed dniem 22 września 2004 r. odnośnie zrealizowania tego celu. Nie można bowiem bez wyraźnej ku temu podstawy prawnej okoliczności faktycznych zaistniałych przed wejściem w życie danej normy prawnej oceniać przez pryzmat tej normy, ponieważ ocena ta byłaby naruszeniem konstytucyjnie ukształtowanej zasady nie działania prawa wstecz. Rozważany w niniejszej sprawie przypadek dotyczy nieruchomości, która została nabyta na rzecz Skarbu Państwa w 1975 r., dlatego ocena jej zbędności na cel wywłaszczenia nie może być oceniana przez pryzmat upływu terminów określonych w art. 137 ust. 1 u.g.n.

Stanowisko takie ugruntowane jest w orzecznictwie sądów administracyjnych, a wyrok TK, chociaż odnosi się do nieruchomości należących do jednostek samorządu terytorialnego dodatkowo potwierdza to stanowisko.

Nietrafny okazał się zarzut naruszenia zaskarżonym wyrokiem art. 153 P.p.s.a. Z akt sprawy wynika bowiem jaki cel miał być zrealizowany zgodnie z decyzją lokalizacyjną oraz w jakim terminie rozpoczęto prace budowlane. Sam autor skargi kasacyjnej wskazuje na jej str. 3, że celem tym była budowa myjni, budynku garażowego, budynku diagnostyki, blacharni, lakierni.

Jak wcześniej wyjaśniono modyfikacja celu, o ile mieści się w pojęciu budowa [...] dla potrzeb Policji nie oznacza, że cel wywłaszczenia nie został zrealizowany, a nieruchomość można uznać za zbędną. Z akt sprawy wynika też, że prace na nieruchomości podjęte były już w latach 80.

Nieuzasadniony jest zarzut opisany w pkt. 2 skargi kasacyjnej.

Przepis art. 145 § 1 pkt, 1 lit. c P.p.s.a. nie pozostaje w związku z wymienionym w ramach tego zarzutu przepisami Konstytucji RP. Powołany przepis ma zastosowanie gdy Sąd uwzględnia skargę uznając że organ naruszył przepisy postępowania, a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przywołane przepisy Konstytucji RP nie stanowią przepisów o jakich mowa w art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c P.p.s.a. Przepisami takimi nie są także art. 3 § 1, § 2 i § 3 P.p.s.a., które określają zadania i właściwość sądów administracyjnych.

Nietrafny jest zarzut opisany w pkt. 3 i 4 skargi kasacyjnej.

W rozpoznawanej sprawie nie ma znaczenia oświadczenie złożone na rozprawie przez pełnomocnika organu co do tego w jaki sposób obecnie wykorzystywana jest wywłaszczona działka. Z tych względów zarzut skargi kasacyjnej dotyczący braku w aktach sprawy dokumentów potwierdzających oświadczenie pełnomocnika, nie świadczy o naruszeniu art. 133 § 1 P.p.s.a.

Sąd I instancji nie naruszył też art. 134 § 1 P.p.s.a.

Zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. "Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną". Przepis ten można naruszyć wtedy, gdy strona w postępowaniu sądowym wskazywała na istotne dla sprawy uchybienia popełnione na etapie postępowania administracyjnego bądź powołała w postępowaniu sądowym dowody, które zostały przez Sąd pominięte, względnie, gdy w postępowaniu administracyjnym popełniono uchybienia na tyle istotne, a przy tym oczywiste, iż bez względu na treść zarzutów Sąd nie powinien był przechodzić nad nimi do porządku (por.: wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 2013 r., I GSK 1151/11, LEX nr 1336157; wyrok NSA z dnia 11 września 2012 r., I OSK 1234/12, LEX nr 1260068; wyrok NSA z dnia 28 lutego 2012 r., II OSK 2395/10, LEX nr 1138160), a także wtedy gdy Sąd I instancji rozpoznając skargę dokonał oceny pod względem zgodności z prawem innej sprawy (w znaczeniu przedmiotowym i podmiotowym) lub z przekroczeniem granic danej sprawy (por. wyrok NSA z dnia 20 grudnia 2012 r., II OSK 1580/11, LEX nr 1367333).

Sytuacje takie nie miały miejsca w niniejszej sprawie.

Nie jest również uzasadniony zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a.

Zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. może być bowiem skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt: II FPS 8/09, LEX nr 552012, wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2009 r., sygn. akt: II FSK 568/08, LEX nr 513044). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.). Za jego pomocą nie można jednak skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez Sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska Sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego.

To, że strona nie jest przekonana o trafności rozstrzygnięcia sprawy przez Sąd, nie oznacza jeszcze wadliwości uzasadnienia wyroku (por. wyrok NSA z dnia 30 listopada 2011 r., I OSK 1451/11, LEX nr 1133462). Podnieść też trzeba, że przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu można kwestionować zgodność uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej, a takiego zarzutu w skardze kasacyjnej nie podniesiono.

Nietrafne są również przedstawione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa materialnego.

Zarzuty opisane w pkt. 6 i 7 skargi kasacyjnej są nieuzasadnione w świetle poczynionych wcześniej rozważań poświęconych terminom wynikającym z art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a konkretnie wyrażonemu poglądowi co do tego iż terminy te w stanie faktycznym niniejszej sprawy nie mają zastosowania.

Zarzut postawiony w pkt. 5 skargi kasacyjnej został sformułowany nieprawidłowo. Nie wskazuje on formy naruszenia art.136 ust. 3 ustawy, podczas gdy z art. 174 pkt. 1 P.p.s.a. wynika, że zarzut naruszenia prawa materialnego jako podstawa skargi kasacyjnej może przejawiać się w błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu. Uzasadnienie omawianego zarzutu wskazuje, że dotyczy on wprost błędnych ustaleń faktycznych, których jak wynika z orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego nie można kwestionować w drodze zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego (por. wyrok NSA I OSK 459/18 z dnia 18 września 2018r. Lex 2576982, I OSK 3631/18 z dnia 10 kwietnia 2019r. Lex 2655686).

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.

1. - ---------------------- 23