Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 9 czerwca 2016r. sygn. akt II SA/Wa 169/16, po rozpoznaniu skargi M. W. na orzeczenie Komendanta Stołecznego Policji z dnia [...] listopada 2015r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary dyscyplinarnej wydalenia ze służby, uchylił zaskarżone orzeczenie Komendanta Stołecznego Policji.
Wspomniany wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2015r. nr [...] Komendant Rejonowy Policji wszczął postępowanie dyscyplinarne przeciwko M. W. – policjantce ogniwa [...] Wydziału [...] Komisariatu Policji [...].
Orzeczeniem z dnia [...] września 2015r. nr [...] Komendant Rejonowy Policji [...], uznał M. W. winną popełnienia zarzucanych czynów tj. tego, że:
- 1. w kartach nadzoru trzech spraw w okresie od dnia 12 maja 2014r. do dnia 7 marca 2015r. w Warszawie, mając powierzone do prowadzenia czynności w sprawach o wykroczenia zaniechała terminowej, dokładnej i starannej realizacji poleceń przełożonego zawartych w trzynastu sprawach, co skutkowało nieprawidłowościami i nieuzasadnionym przekroczeniem określonego terminu ich ukończenia tj. o czyn z art. 132 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990r. o Policji (Dz.U. z 2015r. poz. 355 ze zm.), dalej przywoływanej jako "u.oP.", w związku z § 15 ust. 1 zarządzenia nr 30 KGP z dnia 16 grudnia 2013r. w sprawie funkcjonowania organizacji hierarchicznej w Policji w zw. z § 17 zarządzenia nr 323 KGP z dnia 26 marca 2008r. w sprawie metodyki wykonywania przez Policję czynności administracyjno porządkowych w zakresie wykrywania wykroczeń oraz ścigana ich sprawców;
- 2. w okresie od dnia 6 lipca 2014r. do dnia 10 marca 2015r. w Warszawie będąc wyznaczoną do prowadzenia czynności w sprawach o wykroczenia zaniechała terminowej, dokładnej i starannej realizacji zadań stałych określonych w karcie opisu stanowiska pracy i poleceń przełożonego zawartych w kartach nadzoru kilkudziesięciu spraw, co skutkowało nieprawidłowościami, bezczynnością i nieuzasadnionym przekroczeniem określonego terminu ich ukończenia, tj. o czyn z art. 132 ust. 3 pkt 2 u.oP. w związku z § 15 ust. 1 zarządzenia nr 30 KGP z dnia 16 grudnia 2013r. w sprawie funkcjonowania organizacji hierarchicznej w Policji w związku z pkt 10 karty opisu stanowiska pracy z dnia 6 lipca 2014r.;
- 3. w okresie od dnia 25 lipca 2014r. do dnia 21 kwietnia 2015r. zaniechała terminowej, dokładnej i starannej realizacji zadań stałych określonych w karcie opisu stanowiska pracy i poleceń przełożonego zawartych w kartach nadzoru sprawy [...], [...] w ten sposób, że nie nadała jej dalszego biegu, mimo przygotowania materiału i sporządzenia wniosku o ukaranie do sądu, co skutkowało przedawnieniem orzekania, a sprawca uniknął kary, tj. o czyn z art. 132 ust. 3 pkt 2 u.oP. w związku z § 15 ust. 1 zarządzenia nr 30 KGP z dnia 16 grudnia 2013r. w sprawie funkcjonowania organizacji hierarchicznej w Policji w związku z pkt 10 karty opisu stanowiska pracy z dnia 6 lipca 2014r.;
- 4. w okresie od dnia 11 kwietnia 2014r. do dnia 9 lutego 2015r. w Warszawie realizując czynności w ośmiu sprawach o wykroczenia wykonywała je w sposób nieprawidłowy, gdyż w toku ich prowadzenia sporządzała notatki zawierające zapisy niezgodne ze stanem faktycznym – potwierdzające dokonanie ustalenia sprawców poszczególnych wykroczeń, okazania im nagrań z utrwalonymi wykroczeniami, uzyskania od nich oświadczenia co do przyznania się do winy oraz ich pouczenia pomimo, iż w rzeczywistości od czynności tych odstąpiła, tj. o czyn z art. 132 ust. 3 pkt 2 u.oP.;
- 5. w okresie od dnia 11 kwietnia 2014r. do dnia 9 lutego 2015r. w Warszawie realizując czynności w sprawach o wykroczenia wprowadziła w błąd przełożonych poprzez przedłożenie im do zatwierdzenia wniosków o odstąpienie od skierowania wniosków o ukaranie do sądu po przeprowadzeniu czynności wyjaśniających w ośmiu sprawach (tożsamych jak w pkt 4) wraz z wytworzonymi notatkami zawierającymi treści niezgodne ze stanem faktycznym, co spowodowało zatwierdzenie tych wniosków, a tym samym szkodę w służbie, tj. o czyn z art. 132 ust. 3 pkt 4 u.oP.
Od powyższego orzeczenia dyscyplinarnego M. W. złożyła odwołanie zarzucając naruszenie przez organ przepisu:
- 1. art. 135 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 135 ust. 4 u.oP., poprzez nieumorzenie postępowania dyscyplinarnego wobec wszystkich czynów wskazanych w orzeczeniu obejmujących odpowiednio okres od 12 maja 2014r., 6 lipca 2014r., 25 lipca 2014r., 11 kwietnia 2014r. do 23 września 2014r. na skutek przyjęcia, że zachowania tam opisane stanowią jedno przewinienie dyscyplinarne w sytuacji, gdy ustawa nie przewiduje konstrukcji czynu ciągłego, co powoduje, że roczny termin przedawnienia biegnie osobno dla każdego z tych przewinień;
- 2. art. 135j ust. 2 pkt 4 u.oP., poprzez przyjęcie zbiorczego opisu przypisanych czynów, niezawierających ustawowych znamion przewinienia dyscyplinarnego określonych w art. 132 ust. 3 pkt 2 tej ustawy bez wskazania na czym konkretnie miały polegać przewinienia w poszczególnych sprawach, mimo iż wskazano ich kilkadziesiąt – co do czynów opisanych w pkt 1, 2, 4 i 5 orzeczenia;
- 3. art. 135e ust. 1 u.oP., poprzez zupełne zaniechanie ustaleń dotyczących zawinienia w działaniu, pominięcie nieudzielenia dostępu do systemu RSOW i KSIP, niedopuszczenie dowodu z notatnika służbowego na okoliczność kiedy została przeniesiona do ogniwa patrolowo-interwencyjnego – co do czynów opisanych w pkt 1, 2, 3 orzeczenia;
- 4. art. 135j ust. 1 pkt 6 u.oP., polegające na sporządzeniu uzasadnienia w sposób wadliwy, nierzetelny, uniemożliwiający ustalenie prawidłowości przyjętych opisów przewinień dyscyplinarnych. W ocenie odwołujące się uzasadnienie zaskarżonego orzeczenia nie zawiera w zasadzie żadnego uzasadnienia prawnego, a ponadto przyjmuje niedopuszczalną konstrukcję czynu ciągłego. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji oraz wymierzenie kary dyscyplinarnej łagodniejszego rodzaju.
Komendant Stołeczny Policji orzeczeniem z dnia [...] listopada 2015r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania obwinionej, uwzględniając ustalony w postępowaniu dyscyplinarnym stan faktyczny i prawny oraz stanowisko w zakresie wymiaru kary, utrzymał w mocy zaskarżone orzeczenie. Organ odwoławczy w uzasadnieniu podniósł, że po dokonaniu przez Zastępcę Naczelnika Wydziału Prewencji Komisariatu Policji [...] kontroli wybranych spraw prowadzonych przez M. W., sporządzona została notatka służbowa stwierdzająca, że w jednej ze spraw zaistniał okres bezczynności prowadzący do przedawnienia karalności sprawcy wykroczenia. Wytknięte również zostało sporządzanie dokumentacji, mogącej wskazywać na okoliczności niemające miejsca, a tym samym poświadczające nieprawdę. Na tej podstawie przeprowadzono czynności wyjaśniające, które doprowadziły do wszczęcia w dniu 30 kwietnia 2015r. przeciwko obwinionej postępowania dyscyplinarnego, w którym zebrany materiał dowodowy potwierdził popełnienie przez M. W. zarzucanych czynów.
Stwierdzono, że obwiniona zaniechała terminowej realizacji poleceń przełożonych zawartych w kartach nadzoru zleconych do prowadzenia spraw, co skutkowało nieprawidłowościami i nieuzasadnionym przekroczeniem określonych w przepisach prawa terminów ich ukończenia. Nie nadała biegu sprawie o sygn. [...] pomimo przygotowania materiału i sporządzenia wniosku o ukaranie do sądu, co skutkowało przedawnieniem orzekania i uniknięciem kary przez sprawcę wykroczenia. Do ośmiu przydzielonych spraw policjantka włączyła sporządzone przez siebie notatki zawierające zapisy niezgodne ze stanem faktycznym, w szczególności wskazujące na dokonanie ustaleń sprawców wykroczeń, okazanie im nagrań z utrwalonymi na nośnikach wykroczeniami, uzyskaniem oświadczeń co do przyznania się do winy oraz zastosowanie środka oddziaływania wychowawczego – pouczenia, pomimo iż w rzeczywistości czynności tych nie realizowała.
W toku postępowania ustalono i przesłuchano wskazane w dokumentacji postępowań osoby jako prawdopodobnych sprawców wykroczeń. Potwierdziły one, że wskazane w notatkach obwinionej okoliczności nie są zgodne ze stanem faktycznym. Ustalenia te dały podstawę do uznania, że M. W. na podstawie wytworzonej dokumentacji sporządzała do sądu wnioski o zastosowanie środka wychowawczego lub odstępowała od skierowania sprawy do sądu z uwagi na niewykrycie sprawcy czynu.
W ocenie organu odwoławczego, przy tak dużej ilości postępowań bezzasadnym byłoby ich jednostkowe ujęcie, co wiązałoby się z dużą liczbą zarzutów lub zarzutem bardzo obszernym. Dlatego organ pogrupował sprawy wskazując w sposób ogólny lecz rzeczowy i klarowny jakich nieprawidłowości dopuściła się w nich policjantka. Natomiast wskazane w odwołaniu pojęcie czynu ciągłego nie znajduje uregulowania w rozdziale 10 ustawy określającym odpowiedzialność dyscyplinarną i karną policjantów. Natomiast brak dostępu do systemu e-RSOW i KSIP nie kolidował w żaden sposób z dobrem realizowanych przez obwinioną spraw i nie stanowił przeszkody w ich sprawnym i terminowym prowadzeniu.
Organ II instancji stwierdził, że w sposób niebudzący wątpliwości w toku postępowania dyscyplinarnego potwierdzono naruszenie przez obwinioną dyscypliny służbowej. Wyjaśnienia, że przyczyną takiego stanu był zły nadzór przełożonych, a także nadmierne obciążenie przydzielonymi sprawami organ uznał za niewystarczające i niezasługujące na uwzględnienie. Policjantka była obciążona pracą przy zleconych postępowaniach podobnie jak inni funkcjonariusze zespołu. Wymierzoną obwinionej karę wydalenia ze służby organ uznał za współmierną do charakteru popełnionych czynów i stopnia zawinienia oraz spełniającą wymogi określone w art. 135j ust. 2 u.oP.
Skargę na powyższe orzeczenie dyscyplinarne do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła M. W. zarzucając naruszenie tych samych przepisów ustawy, dotyczących prowadzenia postępowania dyscyplinarnego, co w odwołaniu od orzeczenia organu I instancji z tą samą argumentacją prawną oraz dodatkowo przepisów art. 135g ust. 1 pkt 2 i art. 135k ust. 1 u.oP. i wniosła o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Komendantowi Stołecznemu Policji. W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że w przedmiotowej sprawie badano i uwzględniano jedynie okoliczności przemawiające na jej niekorzyść, a nie w celu wyjaśnienia sprawy. W szczególności pominięto dotychczasowy przebieg jej służby oraz brak dostępu do karty ENCARD, która była niezbędna do prowadzenia czynności sprawdzających, co stanowi naruszenie art. 135g ust. 1 u.oP. Nie do zaaprobowania jest, zdaniem skarżącej, zaprezentowane przez organ stanowisko, że przyjęte "zbiorcze" opisy czynów uzasadnia ich ilość, bowiem w przeciwnym wypadku wiązałoby się to albo z dużą liczbą zarzutów, bądź zarzutem bardzo obszernym.
Wyrażenie takiego poglądu dowodzi naruszenia art. 135j ust. 2 pkt 4 u.oP. Zdaniem skarżącej, z tych samych powodów organ naruszył także art. 135 ust. 2 pkt 6 u.oP., poprzez sporządzenie uzasadnienia w sposób uniemożliwiający skontrolowanie prawidłowości ustaleń przyjętych opisów przewinień dyscyplinarnych. Pomimo powoływania się przez organ na naruszenie obowiązków wynikających z przepisów prawa, organ nie przytacza żadnego z tych przepisów. Uzasadnienie nie zawiera też żadnego prawnego uzasadnienia co do zarzutów z pkt 1 i 2 orzeczenia – konstrukcji czynu o charakterze ciągłym.
Również wbrew przepisowi art. 135 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 135 ust. 4 u.oP. nie umorzono postępowania w zakresie przewinień z pkt 1 i 2 orzeczenia z okresu od dnia 11 kwietnia 2014r. do dnia 18 listopada 2014r. na skutek sztucznego przyjęcia, że zachowania te stanowią jedno przewinienie dyscyplinarne w sytuacji, gdy ustawa nie przewiduje konstrukcji czynu ciągłego, a każde z tych zachowań wyczerpywało samodzielnie znamiona przewinienia dyscyplinarnego. Powoduje to natomiast, że roczny termin przedawnienia biegnie osobno dla każdego z tych przewinień, zatem – wobec treści art. 135 ust. 6 u.oP. – co do przewinień, których termin ten upłynął postępowanie winno zostać umorzone. Podkreśliła, że rozpoznając jej odwołanie organ ograniczył się do powielenia prawidłowości postępowania i ustaleń poczynionych przez organ I instancji bez merytorycznego odniesienia się do takich zarzutów jak przedawnienie części zarzucanych jej czynów, przyjęcie niedopuszczalnego zbiorczego opisu czynów, wadliwości uzasadnienia, czy nieprzeprowadzenie dowodów dla zweryfikowania dopuszczenia się przez skarżącą przewinienia z pkt 3 orzeczenia, mimo że wykazała w tym względzie inicjatywę dowodową i zaprzeczała możliwości nadania dalszego biegu sprawie o sygn. [...], co jej zdaniem nie zapewniało dwuinstancyjności postępowania zgodnie z art. 135k ust. 1 u.oP.
W odpowiedzi na skargę Komendant Stołeczny Policji wniósł o jej odrzucenie, bowiem zaskarżone orzeczenie zostało doręczone obwinionej w dniu 23 listopada 2015r., a ustanowionemu przez nią obrońcy w dniu 24 listopada 2015r. Skarga została natomiast wniesiona w dniu 24 grudnia 2015r. przez pełnomocnika obwinionej.
Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżone przez M. W. orzeczenie Komendanta Stołecznego Policji z dnia [...] listopada 2015r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary dyscyplinarnej wydalenia ze służby wskazując, że nie jest zasadny wniosek o odrzucenie skargi, bowiem skoro zaskarżone orzeczenie doręczono obrońcy (pełnomocnikowi) skarżącej w dniu 24 listopada 2015r., a skarga została nadana w urzędzie pocztowym w dniu 24 grudnia 2015r., to została wniesiona w terminie, zgodnie z art. 53 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012r. poz. 270 ze zm.). dalej przywoływanej jako "P.p.s.a." Na tę okoliczność przytoczył treść art. 135p ust. 1 u.oP. i powołał art. 140 ustawy z dnia 6 czerwca 1997r. Kodeks postępowania karnego (Dz.U. z 1997r. Nr 89 poz. 555 ze zm.), dalej przywoływanej jako "K.p.k.", który stanowi, że (...) orzeczenia, zarządzenia, zawiadomienia i odpisy, które ustawa nakazuje doręczać stronom, doręcza się również obrońcom, pełnomocnikom i ustawowym przedstawicielom, a art. 445 § 1 K.p.k. stwierdza, że termin do wniesienia apelacji (...) biegnie dla każdego uprawnionego od daty doręczenia mu wyroku z uzasadnieniem.
Odnosząc się do merytorycznego aspektu sprawy, Sąd I instancji stwierdził, że jeśli skarżąca naruszyła dyscyplinę służbową, gdyż zaniechała czynności służbowej lub wykonała ją w sposób nieprawidłowy bądź wprowadziła w błąd przełożonego winno to znaleźć swoje odzwierciedlenie w opisie czynu. Jednym z niezbędnych elementów opisu przewinienia dyscyplinarnego jest zakreślenie czasu popełnienia tego przewinienia z uwagi na ustawowe terminy zawężające odpowiedzialność dyscyplinarną funkcjonariusza. W świetle bowiem art. 135 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 135 ust. 4 u.oP., postępowania dyscyplinarnego nie wszczyna się, a wszczęte umarza po upływie roku od dnia popełnienia przewinienia dyscyplinarnego. W orzeczeniach dyscyplinarnych organu I i II instancji w pkt 1 i 2 postawiono skarżącej zarzuty w sposób ciągły, tj. w okresach od dnia 12 maja 2014r. do dnia 7 marca 2015r. i od dnia 6 lipca 2014r. do dnia 10 marca 2015r., równocześnie wskazując łącznie kilkadziesiąt sygnatur akt prowadzonych przez obwinioną postępowań w sprawach o wykroczenia, w których zaniechała terminowej, dokładnej, starannej realizacji poleceń przełożonych, co skutkowało nieprawidłowościami, bezczynnością i nieuzasadnionym przekroczeniem określonego terminu ich ukończenia.
Zdaniem Sądu I instancji, tak określony opis zarzucanych czynów jest nieprawidłowy, bowiem powinien dotyczyć każdego czynu zarzucanego obwinionej i nie może sprowadzać się do wskazania sygnatur kilkudziesięciu spraw, w których według organu miało to miejsce i stwierdzenia, że sprawy te prowadzone były w sposób opieszały, co doprowadziło do bezczynności i rażącej przewlekłości dochodzącej do 6 – 7 miesięcy. Podobnie za niewystarczające uznano stwierdzenie, że w toku postępowań skarżąca nie realizowała poleceń zawartych w kartach nadzoru, bez wskazania jakich i w której sprawie. Fakt, że skarżąca niedopełniała swoich obowiązków przez określony czas, nie oznacza, że przewinienie dyscyplinarne ma charakter czynu ciągłego w rozumieniu Kodeksu karnego. Nie do zaakceptowania, w ocenie Sądu, jest stanowisko wyższego przełożonego dyscyplinarnego wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia, że przy tak dużej ilości postępowań ujętych w treści zarzutów bezzasadnym byłoby ich jednostkowe ujęcie, co wiązałoby się z dużą liczbą zarzutów lub zarzutem bardzo obszernym.
W ocenie Sądu przyjęcie zbiorczych opisów czynów przez organy obu instancji bez dokładnego określenia konkretnych uchybień w poszczególnych sprawach oraz postaci zamiaru prowadzi do naruszenia art. 135j ust. 2 pkt 4 u.oP., które miało wpływ na wynik sprawy.
Sąd I instancji stwierdził ponadto, że orzeczenie dyscyplinarne Komendanta Rejonowego Policji [...] nr [...] uznające skarżącą winną naruszenia dyscypliny służbowej opisanej w treści przedstawionego zarzutu w pkt 1, 2 i 3 zostało wydane w dniu 23 września 2015r. Organ orzekający w sprawie w I instancji pominął fakt, że część zarzutu w dacie orzekania uległa przedawnieniu. Organ II instancji orzekając w dniu 19 listopada 2015r. nie był uprawniony do uznania M. W. winnej popełnienia przewinienia dyscyplinarnego w okresie od dnia 12 maja 2014r. do dnia 18 listopada 2014r., gdyż karalność czynu w tym okresie została przedawniona.
Zatem organ I instancji uznając skarżącą za winną naruszenia dyscypliny służbowej w sposób ciągły od dnia 12 maja 2014r. do dnia 7 marca 2015r. (zarzut określony w pkt 1 orzeczenia) i od dnia 6 lipca 2014r. do dnia 10 marca 2015r. (zarzut określony w pkt 2 orzeczenia), choć okres od dnia 12 maja 2014r. do dnia 22 września 2014r. nie podlegał karalności z uwagi na jego przedawnienie i orzekając za ten cały okres karę dyscyplinarną, wydał orzeczenie z istotnym naruszeniem art. 135 ust. 4 u.oP. Organ II instancji utrzymując w mocy w całości to orzeczenie także naruszył ten przepis, jak też art. 135n ust. 4 pkt 1 u.oP. Nie budziło wątpliwości Sądu, że Komendant Stołeczny Policji powinien usunąć powyższą wadę prawną stosując, co do tej części orzeczenia, regulację z art. 135n ust. 4 pkt 2 ww. ustawy.
Odnośnie zarzutów określonych w pkt 4 i 5 zaskarżonego orzeczenia, Sąd I instancji stwierdził, że nie nastąpiło ich przedawnienie. Zdaniem Sądu, zgodnie z art. 135 ust. 1 pkt 5 u.oP., jeżeli przewinieniem dyscyplinarnym jest czyn zawierający jednocześnie znamiona przestępstwa lub wykroczenia, upływ terminu określonego w ust. 4 nie może nastąpić wcześniej niż terminów przedawnienia karalności tych przestępstw lub wykroczeń, bowiem zarzuty postawione obwinionej w pkt 4 i 5 noszą cechy poświadczenia nieprawdy, zatem wyczerpują znamiona art. 271 Kodeksu karnego. W tej sprawie prowadzone jest postępowanie przygotowawcze przez Prokuraturę Rejonową [...] o sygn. akt [...].
Sąd uznał także, że orzeczenie dyscyplinarne zawiera zarówno ustalenie o winie i karze. W sytuacji wielości przewinień ustawa przewiduje odrębne ustalenie winy za każde przewinienie dyscyplinarne oraz w odniesieniu do takiej sytuacji stanowi, że w przypadku przypisania policjantowi winy za wielość przewinień dyscyplinarnych wymierza się jedną karę dyscyplinarną odpowiednio surowszą (art. 134g ust. 2 u.oP.). Oznacza to, że wymiar kary uwzględnia wszystkie zarzucane czyny, co do których obwiniona została uznana winną ich popełnienia. Skoro jednak część postawionych skarżącej zarzutów uległo przedawnieniu to może to mieć istotny wpływ zarówno na ocenę stanu faktycznego sprawy oraz wymiar kary.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Komendant Stołeczny Policji zaskarżonemu orzeczeniu zarzucając:
- 1. naruszenie prawa materialnego polegające na błędnej wykładni, a w konsekwencji niewłaściwym zastosowaniu art. 135p ust. 1 u.oP. w związku z uznaniem art. 140 i art. 445 § 1 K.p.k. jako podstawy do samodzielnego wniesienia przez obrońcę w postępowaniu dyscyplinarnym skargi do sądu administracyjnego oraz jako podstawy przyjęcia, że termin do wniesienia skargi należy liczyć od dnia doręczenia obrońcy (pełnomocnikowi) skarżącej orzeczenia dyscyplinarnego o wymierzeniu kary policjantce;
- 2. naruszenie przepisów postępowania poprzez obrazę art. 141 § 4 P.p.s.a. polegającą na niewyjaśnieniu dlaczego powołane w pkt 1 przepisy K.p.k., mimo przytoczonej przez Sąd treści art. 135p ust. 1 u.oP., mają zastosowanie w omawianym przypadku do obrońcy, w tym również do ustalenia prawa do wniesienia skargi do sądu administracyjnego, co miało istotny wpływ na wynik sprawy.
Wskazując na powyższe, w przypadku uznania, że skarga kasacyjna ulegała odrzuceniu organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i odrzucenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi lub o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że obrońca w postępowaniu dyscyplinarnym nie jest pełnomocnikiem w rozumieniu przepisów K.p.a., ustanowienie którego powoduje skutki w zakresie doręczeń określone w art. 40 § 2 i art. 110 K.p.a. W takich sytuacjach orzecznictwo sądów administracyjnych wskazuje, że termin do wniesienia skargi do sądu administracyjnego, biegnie od dnia doręczenia rozstrzygnięcia temu pełnomocnikowi. Odmienna sytuacja jest w przypadku postępowania dyscyplinarnego, gdzie w razie doręczenia obwinionemu i obrońcy, w różnych terminach pisma, od którego przysługuje odwołanie lub zażalenie, termin do złożenia odwołania lub zażalenia liczy się od dnia doręczenia, które nastąpiło wcześniej. Organ stwierdził, że uwzględniając art. 53 § 1 P.p.s.a stanowiący, że skargę wnosi się w terminie 30 dni od dnia doręczenia skarżącemu rozstrzygnięcia w sprawie, to dzień doręczenia obwinionemu prawomocnego orzeczenia dyscyplinarnego decyduje, że od tego dnia liczy się termin do wniesienia skargi.
W praktyce doręczenie tego orzeczenia obwinionemu i obrońcy może nastąpić w różnym terminie. Obrońca może zatem wnieść skargę do sądu administracyjnego jako pełnomocnik ustanowiony w oparciu o przepisy P.p.s.a., jednak w terminie liczonym od dnia doręczenia orzeczenia dyscyplinarnego obwinionemu. Ustanowienie pełnomocnika w trybie tych przepisów nie ma wpływu na status tej osoby w postępowaniu dyscyplinarnym, w którym może występować jako obrońca.
Komendant Stołeczny Policji podkreślił, że przy wykładni art. 135p ust. 1 u.oP. nie jest kwestionowane, że odesłanie w zakresie nieuregulowanym w ustawie o Policji w praktyce dotyczy kwestii ogólnych zawartych w K.p.k. w Działach IV i V w rozdziałach 14, 15 i 21. Jednocześnie treść odesłania nie obejmuje odpowiedniego stosowania przepisów dotyczących postępowania odwoławczego, w szczególności apelacji, która w prawie procesowym jest środkiem odwoławczym od wyroku sądu I instancji do sądu II instancji. Poza tym biorąc pod uwagę, że odpowiednie stosowanie dotyczy wskazanych wyżej kwestii, tylko w zakresie nieuregulowanym w ustawie, powoduje to, iż warunków takich nie spełnia art. 140 K.p.k. w zakresie dotyczącym obwinionego i obrońcy. Przepis ten nie musi uzupełniać regulacji zawartej w postępowaniu dyscyplinarnym, w szczególności w art. 135f ust. 6 u.oP., który w odniesieniu do uprawnień obwinionego i obrońcy w postępowaniu dyscyplinarnym w sposób wystarczający określa kwestie doręczeń wszelkich pism w toczącym się postępowaniu. Ponadto stanowi istotny element postępowania odwoławczego w ramach postępowania dyscyplinarnego, które w sposób kompletny zostało uregulowane w ustawie.
Reasumując skarżący kasacyjnie uznał, że przyjęcie interpretacji przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w oparciu o art. 135p ust. 1 u.oP. oraz na podstawie art. 140 i art. 445 § 1 K.p.k., wskazującej jako podstawę do samodzielnego wniesienia przez- obrońcę w postępowaniu dyscyplinarnym skargi do sądu administracyjnego oraz jako podstawę uznania, że termin do wniesienia skargi należy liczyć od dnia doręczenia obrońcy (pełnomocnikowi) skarżącej orzeczenia dyscyplinarnego o wymierzeniu kary policjantce, nie znajduje podstaw.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Postępowanie kasacyjne oparte jest na zasadzie związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej i podstawami zaskarżenia wskazanymi w tej skardze. Zakres sądowej kontroli instancyjnej jest zatem określony i ograniczony wskazanymi w skardze kasacyjnej przyczynami wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku sądu I instancji. Jedynie w przypadku, gdyby zachodziły przesłanki, powodujące nieważność postępowania sądowoadministracyjnego, określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny mógłby podjąć działania z urzędu, niezależnie od zarzutów wskazanych w skardze kasacyjnej. W niniejszej sprawie nie stwierdzono takich przesłanek.
W skardze kasacyjnej wskazano, iż zaskarżony wyrok narusza zarówno prawo materialne, jak przepisy postępowania. Mając jednak na uwadze, iż w ramach podstawy kasacyjnej opisanej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a., jako naruszone wskazano: art. 135p ust. 1 u.oP. w związku z art. 140 i art. 445 § 1 K.p.k., to tak zaklasyfikowany zarzut jest oczywiście błędny bowiem ww. przepisy nie są przepisami prawa materialnego lecz przepisami postępowania, bowiem art. 135p ust. 1 u.oP. określa w jakim zakresie w kwestiach nieuregulowanych w ww. ustawie stosuje się odpowiednio przepisy K.p.k., zaś ww. przepisy K.p.k. określają odpowiednio: sposób doręczenia w postępowaniu karnym orzeczeń, zarządzeń, zawiadomień i odpisów, oraz termin do wniesienia w postępowaniu karnym apelacji od wyroku sądu I instancji.
Tym samym przywołane jako naruszone ww. przepisy nie określają praw i obowiązków stron postępowania lecz służą przeprowadzeniu postępowania dyscyplinarnego na gruncie ustawy o Policji. Przepisami prawa procesowego są bowiem normy instrumentalne, określające drogę i sposób dochodzenia uprawnień wynikających z norm materialnoprawnych, służące realizacji obowiązków i uprawnień określonych normami prawa materialnego (vide: wyrok NSA z dnia 17 lutego 2005r. sygn. akt OSK 1735 /04; wyrok NSA z dnia 10 maja 2006r. sygn. akt II OSK 1356/05; wyrok NSA z dnia 7 marca 2006r. sygn. akt II FSK 523/05, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Powyższa nieumiejętność w formułowaniu zarzutów kasacyjnych nie stanowi jednak bariery w ich ocenie w toku niniejszej sprawy uznając, iż postawione zarzuty dotyczą naruszenia przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.) (vide: uchwała NSA w pełnym składzie z dnia 26 października 2009r. sygn. akt I OPS 10/09, www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
Odnosząc się natomiast do zasadności powyższego zarzutu wypada wskazać, iż przywołane jako naruszone przepisy art. 135p ust. 1 u.oP. w związku z art. 140 i art. 445 § 1 K.p.k. nie regulują kwestii terminu do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Tym samym zakwestionowanie stanowiska Sądu I instancji o terminowym wniesieniu skargi w niniejszej sprawie nie może nastąpić w następstwie postawienia zarzutu naruszenia ww. przepisów, a zatem przepisy te przywołane zostały w skardze kasacyjnej nieadekwatnie do treści postawionego zarzutu. Jak już była o tym mowa przepis art. 135p ust. 1 u.oP. odsyła w postępowaniu dyscyplinarnym prowadzonym na gruncie przepisów u.oP., w zakresie nieuregulowanym w tej ustawie, do odpowiedniego stosowania przepisów K.p.k. dotyczących wezwań, terminów, doręczeń i świadków. Nie ulega zatem wątpliwości, iż przepisy art. 140 i art. 445 § 1 K.p.k., regulujące na gruncie postępowania karnego kwestie: doręczenia orzeczeń, zarządzeń, zawiadomień i odpisów, oraz terminu do wniesienia apelacji mogą znaleźć odpowiednie zastosowanie w postępowaniu dyscyplinarnym toczonym na gruncie u.oP.
Problemem, który został postawiony w skardze kasacyjnej nie jest jednak kwestia prawidłowości zastosowania przepisów odnoszących się do środka zaskarżenia użytego w ramach postępowania dyscyplinarnego, ale środka zaskarżenia zastosowanego po zakończeniu postępowania dyscyplinarnego. Nie ulega bowiem wątpliwości, iż orzeczenie lub postanowienie organu dyscyplinarnego II instancji, od którego przysługuje skarga do sądu administracyjnego – stosownie do treści art. 138 u.oP. – kończy postępowanie dyscyplinarne (vide: postanowienie NSA z dnia 26 września 2014r. sygn. akt I OSK 2252/14 i I OSK 2251/14; postanowienie NSA z dnia 7 września 2011r. sygn. akt I OZ 641/11, www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
Tym samym po zakończeniu postępowania dyscyplinarnego nie znajdują już zastosowania przepisy, które jako naruszone zostały przywołane w niniejszej skardze kasacyjnej. Przepis art. 138 u.oP. stanowiąc samodzielną podstawę statuującą prawo policjanta do zaskarżenia do sądu administracyjnego orzeczenia oraz postanowienia kończącego postępowanie dyscyplinarne nie reguluje kwestii powyższej skargi, a w szczególności terminu do jej wniesienia. To bowiem zagadnienie w sposób wyczerpujący zostało uregulowane w dziale III, rozdziale 2 P.p.s.a. zatytułowanym "Skarga", zaś kwestie terminu do wniesienia skargi do sądu administracyjnego zostały określone w art. 53 P.p.s.a. Przepis ten nie został natomiast przywołany w skardze kasacyjnej jako naruszony. Powyższa wadliwość w sporządzeniu skargi kasacyjnej nie może być sanowana w toku niniejszego postępowania, po upływie terminu zakreślonego w art. 177 § 1 P.p.s.a., a dodatkowo Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich bądź w inny sposób korygować.
To bowiem do autora skargi kasacyjnej należy podanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył sąd I instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegała ich błędna wykładnia lub niewłaściwe zastosowanie, a także wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez sąd I instancji. Ponadto uzasadnienie skargi kasacyjnej powinno przedstawiać argumenty mające na celu wskazanie słuszności podstaw kasacyjnych. (vide: wyrok NSA z dnia 2 września 2016r. sygn. akt I OSK 735/15 http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Tym samym zarzut naruszenia art. 135p ust. 1 u.oP. w związku z art. 140 i art. 445 § 1 K.p.k. uznać wypada za bezzasadny.
Nie jest także trafny zarzut naruszenia art. 141 § 1 P.p.s.a. Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej jedynie wówczas gdy to uzasadnienie nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia. Dzieje się tak wówczas, gdy nie ma możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia (vide: J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis 2011, uwaga 7 do art. 141). Natomiast mankamenty uzasadnienia wyroku polegające na niedostatecznym rozwinięciu poszczególnych jego elementów, w sytuacji gdy pomimo tego zaskarżony wyrok poddaje się kontroli instancyjnej, nie stanowią naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a., mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy (vide: wyrok NSA z dnia 28 listopada 2011r. sygn. akt I GSK 952/10; wyrok NSA z dnia 5 lipca 2017r. sygn. akt I OSK 2693/15, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Ponadto należy mieć na uwadze, iż zarzut naruszenia art. 141 § 1 P.p.s.a. został przez skarżącego kasacyjnie postawiony w związku z niewyjaśnieniem kwestii odnoszących się do stosowania art. 135p u.oP. w związku z art. 140 i art. 455 § 1 K.p.k., w kontekście uznania w zaskarżonym wyroku, iż skarga została terminowo wniesiona. Jednak stawiając ten zarzut skarżący kasacyjnie nie dostrzega, iż Sąd I instancji odnosząc się do kwestii zachowania terminu do wniesienia skargi powołał się na regulacje art. 53 § 1 P.p.s.a. i przyjął, iż skarga została wniesiona w terminie. W światle tego co zostało powyżej powiedziane to właśnie norma powyższego przepisu stanowiła wzorzec do oceny terminowości wniesienia skargi, a tym samym niewyjaśnienie w motywach zaskarżonego wyroku, w kontekście zachowania terminu do wniesienia skargi, kwestii odnoszących się do stosowania art. 135p u.oP. w związku z art. 140 i art. 455 § 1 K.p.k. nie może być poczytywane jako wadliwość uzasadnienia wyroku.
Przytoczone powyżej okoliczności sprawy wyraźnie wskazują, iż brak jest niejasności zarówno co do podstawy faktycznej, jak i prawnej stanowiska Sądu I instancji o zachowaniu terminu do wniesienia skargi, natomiast ewentualna wadliwość zaprezentowanej w uzasadnieniu wyroku motywacji w powyższym zakresie nie stanowi o naruszeniu art. 141 § 4 P.p.s.a.
Z tych względów skarga kasacyjna podlegała oddaleniu zgodnie z art. 184 P.p.s.a.