Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 12 czerwca 2013 r. sygn. akt III SA/Kr 1520/12 po rozpoznaniu skargi [...] Szpitala [...] uchylił decyzję Okręgowego Inspektora Pracy w [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] oraz poprzedzający ją nakaz Inspektora Pracy Okręgowego Inspektoratu Pracy w [...] Oddział w [...] z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] oraz decyzję Okręgowego Inspektora Pracy w [...] z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie umieszczenia pracownika w ewidencji pracowników wykonujących prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze.
Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Inspektor Pracy Okręgowego Inspektoratu Pracy w [...] Oddział w [...] decyzją z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] odmówił nakazania [...] Szpitalowi [...] umieszczenia E. O. w ewidencji pracowników wykonujących prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze, o której mowa w art. 41 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 19 grudnia 2008 r. o emeryturach pomostowych (Dz. U. Nr 237, poz. 1656), uznając, że wykonywana przez E. O. praca nie posiada szczególnego charakteru. Okręgowy Inspektor Pracy w [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. i art. 19 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy (Dz. U. Nr 89, poz. 589 ze zm. – dalej jako "ustawa o PIP"), uchylił powyższą decyzję z dnia [...] lutego 2011 r. i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.
Rozpoznając po raz kolejny sprawę, Inspektor Pracy Okręgowego Inspektoratu Pracy w [...] Oddział w [...], nakazem z dnia [...] maja 2012 r. nr [...], wydanym na podstawie art. 11a i art. 33 ust. 1 pkt 1 ustawy o PIP w związku z art. 41 ust. 4 pkt 2 oraz art. 3 ust. 3 i pkt 24 załącznika nr 2 do ustawy o emeryturach pomostowych, nakazał [...] Szpitalowi [...] umieszczenie E. O. w ewidencji pracowników wykonujących prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze.
W uzasadnieniu decyzji Inspektor Pracy stwierdził, że E. O. w Szpitalu jest zatrudniona od dnia [...] sierpnia 1997 r. na podstawie umowy o pracę na czas nieokreślony, obecnie w pełnym wymiarze czasu pracy pracuje na stanowisku pielęgniarki oddziałowej w [...] Oddziale Anestezjologii i Intensywnej Terapii w Oddziale Klinicznym Kliniki Nefrologii Szpitala [...]. Do jej obowiązków na tym stanowisku należy m.in. zapewnienie kompleksowych świadczeń pielęgniarskich nad pacjentem w oddziale intensywnej terapii oraz organizacja pracy pielęgniarek i koordynacja pracy personelu pomocniczego. E. O. należy do personelu medycznego obejmującego osoby wykonujące zawód medyczny, o którym mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej (Dz. U. Nr 112, poz. 654).
Należy przy tym przyjąć, że świadczy ona pracę w zespole operacyjnym dyscypliny zabiegowej, a jej praca wykonywana jest w warunkach ostrego dyżuru. Podstawowym zadaniem wszystkich oddziałów anestezjologii i intensywnej terapii, bez względu na ich usytuowanie w strukturze Szpitala, jest przeprowadzanie zabiegów w stanach nagłych związanych z zagrożeniem życia pacjenta. E. O. spełnia warunki przewidziane w pkt 24 załącznika nr 2 do ustawy o emeryturach pomostowych, bowiem wykonuje prace o szczególnym charakterze, do których zalicza się pracę personelu medycznego w zespołach w zespołach operacyjnych dyscyplin zabiegowych i anestezjologii w warunkach ostrego dyżuru. Zatem uzasadniony jest nakaz umieszczenia jej w ewidencji pracowników wykonujących prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze.
Okręgowy Inspektor Pracy w [...], po rozpatrzeniu odwołania [...] Szpitala [...], decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. i art. 19 ust. 1 pkt 5 ustawy o PIP, nakaz Inspektora Pracy z dnia [...] maja 2012 r utrzymał w mocy.
W uzasadnieniu decyzji organ II instancji wyjaśnił, że art. 11a ustawy o PIP uprawnia organy inspekcji pracy do rozstrzygania sporów czy pracownik wykonuje pracę o szczególnym charakterze oraz usuwania w ten sposób rozbieżności między sporządzonym przez zakład pracy wykazem stanowisk, na których wykonywana jest praca o szczególnym charakterze, a ewidencją pracowników wykonujących taką pracę. W przypadku ustalenia, że pracownik wykonuje pracę o szczególnym charakterze, inspektor pracy jest zatem zobowiązany nakazać pracodawcy umieszczenie tego pracownika w ewidencji pracowników wykonujących pracę o szczególnym charakterze, bez względu na to czy dane stanowisko znajduje się w wykazie stanowisk, na których wykonywana jest praca o szczególnym charakterze. W niniejszej sprawie Inspektor Pracy ustalił, że Szpital nieprawidłowo sporządził wykaz stanowisk, na których są wykonywane prace o szczególnym charakterze.
Ponadto opierając się na wyjaśnieniach zawartych w fachowych opiniach, organ I instancji dokonał logicznego zestawienia zwrotów użytych w pkt 24 załącznika nr 2 do ustawy o emeryturach pomostowych oraz trafnie doszedł do wniosku że E. O. wykonuje pracę o szczególnym charakterze. Zaskarżony nakaz organu I instancji należało zatem utrzymać w mocy.
Powyższą decyzję Okręgowego Inspektora Pracy w [...] [...] Szpital [...] zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. W skardze zarzucił naruszenie: 1) art. 11a ustawy o PIP w związku z art. 41 ust. 4 i art. 3 ust. 3 ustawy o emeryturach pomostowych w związku z załącznikiem nr 2 do tej ustawy oraz 2) art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.
W uzasadnieniu skargi Szpital wyraził pogląd, że kompetencje inspektora pracy przewidziane w art. 11 a ustawy o PIP odnoszą się tylko do sytuacji, gdy pracownik zajmuje stanowisko znajdujące się w wykazie, o którym mowa w art. 41 ust. 4 pkt 1 ustawy o emeryturach pomostowych, jednak nie został umieszczony w ewidencji pracowników wykonujących prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze. Inspektor pracy nie jest natomiast uprawniony do samodzielnego kwalifikowania pracowników do umieszczenia w ewidencji. Kontrolę w tym zakresie sprawują bowiem organy ZUS, na co zwracano uwagę również w licznych orzeczeniach sądów administracyjnych. Przewidziany w art. 3 ust. 3 ustawy o emeryturach pomostowych wykaz prac o szczególnym charakterze jest zamknięty. Wykaz ten nie może być rozszerzany w wyniku samodzielnej interpretacji organów stosujących prawo.
Ponadto inspektorzy pracy zastosowali błędną wykładnię pkt 24 załącznika nr 2 do ustawy o emeryturach pomostowych, nieprawidłowo interpretując pojęcie "dyscyplin zabiegowych". Tylko prace wykonywane w bloku operacyjnym są pracami wykonywanymi w warunkach ostrego dyżuru. Przesłanek tych nie spełnia natomiast praca wykonywana w gabinetach zabiegowych, bowiem tam udziela się tylko prostych świadczeń medycznych. Pojęcie "dyscyplina zabiegowa" nie zostało zdefiniowane w obowiązujących przepisach. Występowało natomiast w Wykazie dyscyplin naukowych opracowanym na potrzeby 33 konkursu Komitetu Badań Naukowych. W Wykazie tym przyjęto podział nauk klinicznych na zabiegowe i niezabiegowe według metod postępowania. Podział ten, zaakceptowany w nauce, powinien służyć jako wskazówka interpretacyjna pkt 24 załącznika nr 2 do ustawy o emeryturach pomostowych.
Natomiast co do kryterium działania "w warunkach ostrego dyżuru", wskazać należy na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 2 marca 2011 r., sygn. akt K 23/09 (Dz. U. Nr 54, poz. 285), w którym wyjaśniono, że w tym zakresie należy kierować się kryterium pracy w warunkach nagłości oraz nieprzewidywalności, utrudniających stosowanie procedur zapewniających bezpieczeństwo własne i innych osób. Interpretacja wymienionych określeń przez organy orzekające w niniejszej sprawie jest zbyt szeroka, oparta przede wszystkim na potocznym ich rozumieniu. Doprowadziło to do niewłaściwego przyjęcia, że praca pielęgniarek na oddziałach anestezjologii i intensywnej terapii jest pracą wykonywaną w zespołach operacyjnych dyscyplin zabiegowych.
Skarżący Szpital zarzucił również naruszenie przez inspektorów pracy przepisów postępowania przez brak dokładnego wyjaśnienia sprawy oraz niezebranie i nierozpatrzenie całego materiału dowodowego. Organy nie uwzględniły bowiem przedstawionego im wykazu jednostek zabiegowych oraz struktury organizacyjnej Szpitala, z którego wynika że dyscypliny zabiegowe nie występują we wszystkich jednostkach organizacyjnych Szpitala.
W odpowiedzi na skargę Okręgowy Inspektor Pracy w [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Nadto organ stwierdził, że anestezjologia i intensywna terapia są dziedzinami zabiegowymi. Tym samym miejsce usytuowania takich oddziałów nie powinno mieć znaczenia dla celów zaliczenia pracy pielęgniarek anestezjologii i intensywnej terapii do prac o szczególnym charakterze. Przy takiej kwalifikacji chodzi bowiem o faktyczne warunki pracy, w jakich pracują pielęgniarki, a nie o formalną nazwę kliniki.
Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, działając na podstawie art. 145 § 1 ust. 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzający ją nakaz z dnia [...] maja 2012 r. oraz decyzję Okręgowego Inspektora Pracy w [...] z dnia [...] kwietnia 2011 r. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że w rozpatrywanej sprawie spór koncertował się wokół ustalenia czy E. O. wykonywała prace o szczególnym charakterze oraz czy zachodziły przesłanki do wpisania jej do ewidencji pracowników wykonujących pracę o szczególnym charakterze.
Sąd zauważył, że definicję prac o szczególnym charakterze zawiera art. 3 ust. 3 ustawy o emeryturach pomostowych, zgodnie z którym prace o szczególnym charakterze to prace wymagające szczególnej odpowiedzialności oraz szczególnej sprawności psychofizycznej, których możliwość należytego wykonywania w sposób niezagrażający bezpieczeństwu publicznemu, w tym zdrowiu lub życiu innych osób, zmniejsza się przed osiągnięciem wieku emerytalnego na skutek pogorszenia sprawności psychofizycznej, związanego z procesem starzenia się; wykaz prac o szczególnym charakterze określa załącznik nr 2 do ustawy o emeryturach pomostowych. Załącznik ten nie ma charakteru przykładowego, lecz jest katalogiem zamkniętym, co oznacza, że tylko prace tam wyszczególnione, przy spełnieniu wszystkich kryteriów w nim określonych, są pracami o szczególnym charakterze.
Niniejsza sprawa dotyczy poz. 24 załącznika nr 2 do ustawy o emeryturach pomostowych, zgodnie z którą prace personelu medycznego w zespołach operacyjnych dyscyplin zabiegowych i anestezjologii w warunkach ostrego dyżuru są pracami o szczególnym charakterze w rozumieniu art. 3 ust. 3 ustawy o emeryturach pomostowych.
Zasady tworzenia i prowadzenia centralnego rejestru i wykazu stanowisk pracy m.in. o szczególnym charakterze oraz centralnego rejestru i ewidencji pracowników wykonujących przedmiotowe prace zostały określone w rozdziale 7 ustawy o emeryturach pomostowych. Przewidziano tam, że pracodawca ma obowiązek opłacania składek na Fundusz Emerytur Pomostowych, a w art. 41 ust. 4 stwierdzono, iż płatnik takich składek jest zobowiązany prowadzić: 1) wykaz stanowisk pracy, na których są wykonywane prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze, 2) ewidencję pracowników wykonujących prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze, za których jest przewidziany obowiązek opłacania składek na Fundusz Emerytur Pomostowych (FEP), zawierający dane, o których mowa w ust. 3 pkt 2.
Kontrolę ewidencji pracowników wykonujących prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze, powierzono organom Państwowej Inspekcji Pracy (art. 10 ust. 1 pkt 9a ustawy o PIP). Ustawodawca, jak wynika z art. 11a ustawy o PIP, wyposażył organy inspekcji pracy w uprawnienie do nakazania pracodawcy umieszczenia pracownika w ewidencji, o której mowa w art. 41 ust. 4 pkt 2 ustawy o emeryturach pomostowych. Z powyższych przepisów wynika, że organy Państwowej Inspekcji Pracy nie mają kompetencji do władczego ingerowania w wykaz stanowisk pracy, na których wykonywana jest praca w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze. Podobne stanowisko zaprezentowano w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 kwietnia 2011 r., sygn. akt I OSK 1969/10 (Lex nr 919866) i z dnia 13 grudnia 2012 r., sygn. akt I OSK 1121/12 (niepubl.) oraz innych orzeczeniach sądów administracyjnych.
Wykaz stanowisk, o którym mowa w art. 41 ust. 4 pkt 1 ustawy o emeryturach pomostowych, a do którego odnoszą się załączniki do tej ustawy, określa stanowiska od strony przedmiotowej. Dotyczy bowiem pracy wykonywanej przez pracowników w warunkach szczególnych (załącznik nr 1) lub o szczególnym charakterze (załącznik nr 2), łącząc te prace z pracownikami o określonym typie kwalifikacji zawodowych. Natomiast ewidencja pracowników, o której mowa w art. 41 ust. 4 pkt 2 ustawy o emeryturach pomostowych, jest określana podmiotowo i obejmuje dane dotyczące pracownika, o których mowa w art. 41 ust. 3 pkt 2 ustawy o emeryturach pomostowych. Przedmiotowa ewidencja pracowników jest pochodną wykazu stanowisk pracy, o którym mowa w art. 41 ust. 4 pkt 1 ustawy o emeryturach pomostowych. Omawiany wykaz jest zaś pochodną wykazu prac wymienionych w załącznikach nr 1 i nr 2 do tej ustawy.
W sprawie okolicznością bezsporną jest, że w wykazie stanowisk pracy Szpitala, utworzonym na podstawie art. 41 ust. 4 pkt 1 ustawy o emeryturach pomostowych, stanowisko E. O. nie było objęte tym wykazem. W wykazie tym figurowały bowiem stanowiska: 1) lekarza operatora, lekarza anestezjologa (członka zespołu operacyjnego);
- 2) pielęgniarki instrumentariuszki na bloku operacyjnym;
- 3) pielęgniarki anestezjologicznej na bloku operacyjnym;
- 4) pielęgniarki oddziałowej na bloku operacyjnym. Okoliczność ta ma istotne znaczenie, gdyż w przypadku skargi wniesionej przez pracownika w trybie art. 41 ust. 6 ustawy o emeryturach pomostowych, niedopuszczalne jest przyrównywanie pracy na określonym stanowisku do wykazu prac, o których mowa w załączniku nr 1 i nr 2 do ustawy o emeryturach pomostowych, gdyż prowadziłoby to do rozszerzenia ustawowego katalogu prac wykonywanych w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze, a nadto praktyka taka wykraczałaby poza kompetencje organów Państwowej Inspekcji Pracy określone w ustawie. Regulacja zawarta w art. 11a ustawy o PIP ogranicza zakres kompetencji organów Inspekcji Pracy do spraw, w których kwalifikacja pracowników wykonujących prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze nie jest sporna. W ustawie o emeryturach pomostowych został uregulowany zakres właściwości Zakładu Ubezpieczeń Społecznych oraz sądów powszechnych orzekających w sprawach ubezpieczeń społecznych, w tym i w sprawach emerytur pomostowych. Określone przez ustawodawcę kompetencje dla tych organów wyznaczają granice właściwości Zakładu Ubezpieczeń Społecznych i Państwowej Inspekcji Pracy.
W niniejszej sprawie wykładnia art. 41 ust. 4 pkt 2 ustawy o emeryturach pomostowych w związku z pkt 24 załącznika nr 2 do tej ustawy budzi wątpliwości interpretacyjne. Zagadnienia te, a w konsekwencji i kwestia zakwalifikowania pracy E. O. jako pracy o szczególnym charakterze, jest przedmiotem sporu pomiędzy Szpitalem jako płatnikiem składek na Fundusz Emerytur Pomostowych a Zakładem Ubezpieczeń Społecznych. Spór ten powinien być rozstrzygnięty przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych, po czym w razie złożenia odwołania – przez sąd pracy i ubezpieczeń społecznych, a nie organy Inspekcji Pracy.
W związku z powyższym należy stwierdzić, że organy naruszyły przepisy regulujące zakres właściwości do orzekania przez organy Państwowej Inspekcji Pracy w sprawie nakazu pracodawcy umieszczenia pracownika w ewidencji pracowników wykonujących pracę o szczególnym charakterze, przyjmując swą kompetencję do rozpoznania spraw spornych przypisanych do właściwości sądów powszechnych.
Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale siedmiu sędziów z dnia 13 listopada 2012 r., sygn. akt I OPS 4/12 uznał, że "sprawy o emerytury pomostowe oraz sprawy dotyczące opłacania składek na Fundusz Emerytur Pomostowych są sprawami z zakresu ubezpieczeń społecznych, w których mają zastosowanie przepisy ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych oraz ustawy z dnia 17 października 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, a także przepisy Kodeksu postępowania cywilnego (art. 25 i 40 ustawy o emeryturach pomostowych). O spełnieniu warunków wymaganych do nabycia prawa do emerytury pomostowej, w tym warunku w postaci okresu pracy w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze wynoszącego co najmniej 15 lat (art. 4 pkt 2 ustawy o emeryturach pomostowych), rozstrzyga organ rentowy, a w razie wniesienia odwołania – sąd powszechny (art. 25 ustawy o emeryturach pomostowych).
W ramach tego postępowania ustala się, czy został spełniony przez pracownika warunek wykonywania przez określony czas pracy w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze. Tak więc to organ rentowy, a w razie sporu i wniesienia odwołania – sąd powszechny, rozstrzyga o tym czy przez wymagany okres co najmniej 15 lat pracownik wykonywał prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze. W tym postępowaniu rozstrzyga się także o tym, czy była to praca w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze w pełnym wymiarze czasu pracy, w rozumieniu art. 3 ustawy o emeryturach pomostowych. Prawo do emerytury pomostowej zależy więc od tego czy pracownik wykonywał prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze przez okres 15 lat w pełnym wymiarze czasu pracy, a nie od tego czy był umieszczony w ewidencji pracowników wykonujących prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze.
A zatem ani wpis do ewidencji, o której mowa w art. 41 ust. 4 pkt 2 ustawy o emeryturach pomostowych, ani decyzje organów Państwowej Inspekcji Pracy wydane na podstawie art. 11a i art. 12 ustawy o PIP, nie rozstrzygają, czy pracownik spełnia warunki do nabycia prawa do emerytury pomostowej. Prowadzenie ewidencji, o której mowa w art. 41 ust. 4 pkt 2 ustawy o emeryturach pomostowych oraz wydawanie decyzji administracyjnych przez organy Państwowej Inspekcji Pracy w sprawach związanych z prowadzeniem tej ewidencji, ma służyć jedynie udokumentowaniu tego, że pracownik wykonuje prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze. Umieszczenie lub nieumieszczenie w ewidencji nie przesądza zaś o tym, że pracownik spełnia tą przesłankę warunkującą nabycie prawa do emerytury pomostowej. Umieszczenie w ewidencji wskazuje jedynie, że pracownik wykonuje prace na stanowisku, na którym jest wykonywana praca w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze.
Nie jest to również równoznaczne z tym, że za takiego pracownika pracodawca ma obowiązek opłacania składek. Wskazują na to wyraźnie przepisy art. 41 ust. 1 pkt 2 oraz art. 41 pkt 2 i ust. 6 ustawy o emeryturach pomostowych, w których mowa jest o pracownikach "za których jest przewidziany obowiązek opłacania składek", a nie o pracownikach, za których opłaca się składki. Ocena i rozstrzygnięcie sporu czy za danego pracownika pracodawca jest obowiązany opłacać składki na Fundusz Emerytur Pomostowych należy do właściwości organów rentowych i sądów powszechnych. Przedmiotowa ewidencja oraz centralny rejestr pracowników, o którym mowa w art. 41 ust. 1 pkt 2 ustawy o emeryturach pomostowych, ma ułatwić pobór składek i orzekanie w tych sprawach przez organy rentowe, a nie wyłączyć właściwość organów rentowych w tych sprawach. W myśl art. 25 ust. 1 i 2 ustawy o emeryturach pomostowych, decyzje w tych sprawach podejmuje właściwy organ rentowy, a od decyzji tych służy odwołanie do sądu powszechnego na zasadach określonych w art. 83 ustawy z dnia 13 października 1989 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2009 r., Nr 205, poz. 15850).
W związku z powyższym – zdaniem WSA w Krakowie – należy podzielić stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, wedle którego kompetencje organów Państwowej Inspekcji Pracy do wydania nakazu, o którym mowa w art. 11a ustawy o PIP w przedmiocie umieszczenia pracownika w ewidencji pracowników, ograniczają się do spraw, w których kwalifikacja pracowników wykonujących prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze nie jest sporna. W niniejszej sprawie istnieje natomiast spór czy pracownik zatrudniony na umowę o pracę na stanowisku pielęgniarki w [...] Oddziale Anestezjologii i Intensywnej Terapii w Oddziale Klinicznym Kliniki Nefrologii Szpitala [...] podlega umieszczeniu w ewidencji pracowników wykonujących prace o szczególnym charakterze, o której mowa w art. 41 ust. 2 pkt 2 w związku z poz. 24 załącznika nr 2 do ustawy o emeryturach pomostowych.
Tym samym przyjęta przez organy Państwowej Inspekcji Pracy wykładnia art. 11a ustawy o PIP w związku z art. 41 ust. 4 pkt 2 ustawy o emeryturach pomostowych narusza właściwość organów rentowych w tych sprawach, tj. art. 3 ust. 3 i art. 25 ust. 1 i 2 ustawy o emeryturach pomostowych.
W ocenie WSA w Krakowie nie ma wątpliwości co do zgodności art. 11a ustawy o PIP z Konstytucją RP. W związku z tym nie znalazł podstaw do wystąpienia w tym zakresie z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego.
W skardze kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego Okręgowy Inspektor Pracy w [...] zaskarżył wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 12 czerwca 2013 r. sygn. akt III SA/Kr 1520/12 w całości, domagając się uchylenia tego orzeczenia i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, a ponadto zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, poprzez niewłaściwe ich rozumienie lub niewłaściwe zastosowanie, co miało wpływ na treść rozstrzygnięcia, a w szczególności:
- 1. art. 11a w związku z art. 34 ust. 1 ustawy o PIP w związku z art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 78 § 1 i art. 104 § 2 k.p.a. poprzez twierdzenie, że organy PIP nie mają prawa wydawania decyzji administracyjnej ustalającej czy pracownik wykonuje pracę o szczególnym charakterze;
- 2. art. 41 ust. 4 i 6, w związku z art. 39 ust. 1 i 2 ustawy o emeryturach pomostowych w związku z art. 10 ust. 1 pkt 1, ust. 9a i 16 ustawy o PIP poprzez błędną interpretację, że organy PIP nie mają prawa kontrolować wykazu stanowisk, na których jest wykonywana praca w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze, podczas gdy obowiązek prowadzenia tego wykazu wynika z przepisów prawa pracy;
- 3. art. 41 ust. 4 pkt 2, art. 3 ust. 3 i art. 25 ust. 1 i 2 ustawy o emeryturach pomostowych w związku z art. 11a ustawy o PIP poprzez powoływanie przepisów ustawy, które nie dotyczą przedmiotu sprawy, tj. art. 25 ust. 1 i 2 ustawy o emeryturach pomostowych;
- 4. art. 24 i art. 193 Konstytucji RP poprzez pozbawienie organów PIP prawa merytorycznego rozstrzygania o warunkach pracy, co godzi w istotny interes państwa, które zagwarantowało sobie nadzór nad tymi warunkami.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej stwierdzono, że Sąd I instancji błędnie zastosował przepisy prawa materialnego, jak gdyby wyrokując w sprawie niebędącej przedmiotem niniejszego postępowania administracyjnego. Zakresem decyzji administracyjnej wydawanej na podstawie art. 11a ustawy o PIP objęte jest: 1) nakazanie pracodawcy umieszczenia pracownika w ewidencji pracowników wykonujących prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze, o której mowa w art. 41 ust. 4 pkt 2 ustawy o emeryturach pomostowych;
2) nakazanie pracodawcy wykreślenia pracownika z ewidencji pracowników wykonujących prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze, o której mowa w art. 41 ust. 4 pkt 2 ustawy o emeryturach pomostowych;
3) nakazanie pracodawcy dokonania korekty dokonanego wpisu pracownika do ewidencji pracowników wykonujących prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze, o której mowa w art. 41 ust. 4 pkt 2 ustawy o emeryturach pomostowych. Zgodnie z poprawnymi regułami wykładni prawa, każdemu z powyższych uprawnień należy przypisać odrębną treść, aby można było mówić o nadaniu organowi PIP rzeczywistej kompetencji decyzyjnej. Ustalenia znaczenia interpretowanego przepisu należy dokonywać w ten sposób, aby żaden ze zwrotów należących do interpretowanych przepisów nie został uznany za zbędny, ani pozbawiony znaczenia (por. "Encyklopedia prawa" pod red. Adam Łopatki, Warszawa 1994 r. str. 122). Rozważając pod tym kątem treść art. 11a ustawy o PIP, pierwszemu uprawnieniu można przypisać treść w postaci stanu faktycznego, w którym pracownik pracuje na stanowisku wymienionym w wykazie stanowisk pracowników wykonujących prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze, ale nie figuruje w ewidencji pracowników wykonujących te prace. Drugie uprawnienie sprowadza się do stanu, w którym pracownik figuruje w ewidencji pracowników wykonujących prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze, ale jego stanowisko nie figuruje w wykazie stanowisk pracowników wykonujących taką pracę i rzeczywiście takiej pracy nie wykonuje. Trzecie uprawnienie, czyli korekta dokonanego wpisu do ewidencji pracowników wykonujących prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze musi dotyczyć innego stanu faktycznego, aniżeli wymienione w poprzednich dwóch przypadkach, gdyż inaczej zapis o korekcie byłby zbędny. Korekta dokonanego wpisu polega na tym, że pracownik powinien figurować w ewidencji pracowników wykonujących pracę w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze, gdyż jego stanowisko figuruje w wykazie wykonywania takich prac, ale okres wykonywania tej pracy został w ewidencji błędnie określony. Jeżeli korekta wpisu do ewidencji pracowników wykonujących pracę w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze ma polegać na takim ustaleniu, to oznacza to, że organ PIP jest uprawniony do ustalania, w jakim czasie pracownik rzeczywiście pracę w tym charakterze wykonywał. Skoro inspektor pracy musi mieć prawo dokonywania takich ustaleń, to w konsekwencji oznacza to, że organ PIP decyduje merytorycznie o tym, czy pracownik: 1) wykonywał pracę, czy jej nie wykonywał;
2) w razie, gdy ją wykonywał, inspektor pracy decyduje o tym, w jakim czasie pracownik tę pracę wykonywał. Z powyższego wynika, że organów PIP nie można pozbawiać prawa decydowania o tym, czy dany pracownik rzeczywiście pracę wykonywał, czy nie, bez względu na to, czy sprawa ma charakter sporny między stronami stosunku pracy, czy też nie.
Obowiązki organów PIP sprowadzane do porównania stanowisk, na których wykonywana jest praca w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze z ewidencją pracowników wykonujących taką pracę, nie stanowią przecież o rozstrzygnięciu decyzyjnym, gdyż są to czynności należące do zwykłej kontroli. Ograniczony zakres kompetencji decyzyjnych organów PIP, eliminowałby gramatycznie przypisane tym organom prawo nakazania pracodawcy dokonania korekty w ewidencji pracowników wykonujących pracę w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze. Korekta wpisu musi się łączyć z ustaleniem rzeczywistego wykonywania pracy, co tym samym wyklucza poprawność rozstrzygnięcia WSA w Krakowie.
Powyższe wyjaśnienia treści uprawnień organów PIP, wynikających z art. 11a ustawy o PIP, potwierdzają zarzut o błędnym kierunku wykładni przyjętej w zaskarżonym wyroku, gdyż niedopuszczalna jest taka wykładnia, w wyniku której zapisany ustawowy obowiązek danego organu okazałby się zbiorem pustym. Z zakresu art. 11a ustawy o PIP, wyłączona została kompetencja organów PIP w sprawach: 1) o nakazanie pracodawcy uiszczania składki ubezpieczeniowej na Fundusz Emerytur Pomostowych, na podstawie art. 83 ust. 1 pkt 3a ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 205, poz. 1585 ze zm.);
- 2) o emerytury na podstawie art. 115 ust. 1 ustawy z dnia 17grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 153, poz. 1227ze zm.);
- 3) postępowania w sprawie emerytury pomostowej, prowadzonego na podstawie art. 25 ust. 1 ustawy o emeryturach pomostowych. W tych sprawach administracyjnych, wyłączne kompetencje decyzyjne posiada Zakład Ubezpieczeń Społecznych. Tymczasem Sąd w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia przy pomocy orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, Sądu Najwyższego, a także NSA, wykazał, że w tych sprawach kompetencji decyzyjnych organy PIP nie posiadają, co nie było ani rzeczą kwestionowaną przez PIP, ani przedmiotem niniejszej sprawy. W rozpoznawanej sprawie okolicznością mającą istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia czy E. O. wykonuje czy nie wykonuje pracy o szczególnym charakterze było ustalenie znaczenia zwrotów o charakterze medycznym użytych przez ustawodawcę, a w szczególności pojęcia "ostrego dyżuru". W tym celu organ I instancji powołał biegłego z zakresu nauk medycznych i pozyskał od niego opinię.
W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, dla twierdzenia o braku kompetencji organów PIP do merytorycznego ustalenia, czy E. O. pracuje, czy nie pracuje w warunkach szczególnych, WSA w Krakowie nie tylko nie wskazał przepisu zabraniającego organom PIP takiego merytorycznego rozstrzygnięcia w drodze decyzji administracyjnej, ale jednocześnie przez swą wykładnię złamał podstawowe zasady prawa administracyjnego wyrażone w art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 78 § 1 k.p.a. Pozbawienie organów PIP merytorycznej oceny tego czy dany pracownik rzeczywiście wykonuje pracę o szczególnym charakterze, czyni zbędnym wydawanie decyzji, gdyż taki akt niczego nie rozstrzyga.
Okręgowy Inspektor Pracy w [...] wskazał również, że wynikający z art. 41 ust. 4 pkt 1 i 2 ustawy o emeryturach pomostowych obowiązek pracodawcy prowadzenia: 1) wykazu stanowisk pracy, na których są wykonywane prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze;
2) ewidencji pracowników wykonujących prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze, jest regulacją prawną o charakterze prawa pracy. Obowiązkiem pracodawcy jest prowadzenie wskazanych wykazów, a prawem pracownika jest żądanie umieszczenia go w ewidencji pracowników wykonujących pracę w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze. Skoro obowiązek prowadzenia ewidencji pracowników wykonujących prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze, wynika z przepisu prawa pracy, to oznacza, że organy PIP mają pełne prawo kontrolowania poprawności tego wykazu, zgodnie z art. 1 i art. 10 ust. 1 pkt 1 ustawy o PIP. Twierdzenie WSA w Krakowie, że spór o opłacanie składki na Fundusz Emerytur Pomostowych jest przedmiotem niniejszego postępowania, pozostaje w oczywistej sprzeczności z przedmiotem niniejszego postępowania administracyjnego. Kwestia sporu w sprawie opłacania składki na FEP nie należy do kompetencji organów PIP. Przedmiotem niniejszego postępowania jest rozstrzygnięcie, czy E. O. wykonuje pracę o szczególnym charakterze i w związku z tym, czy powinna być umieszczona w ewidencji pracowników wykonujących prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze. Mamy tutaj do czynienia z dwoma odrębnymi postępowaniami administracyjnymi. W pierwszym z nich, należącym do kompetencji organów PIP, ustala się czy pracownik wykonuje pracę o szczególnym charakterze i decyzja w takiej sprawie jest rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego, w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. dla celów postępowania prowadzonego przez ZUS, w sprawie należnej składki na FEP. W następstwie pozytywnej dla pracownika ostatecznej decyzji organów PIP, ZUS byłby zobowiązany w drodze decyzji administracyjnej stwierdzić obowiązek opłacania składki na FEP. Od tej decyzji, pracodawcy przysługiwałoby odwołanie do sądu pracy i ubezpieczeń i społecznych, który przy rozpoznawaniu sprawy nie jest związany ani decyzją ZUS, ani rozstrzygającą zagadnienie wstępne decyzją organów PIP. Mamy więc stworzony przez ustawodawcę poprawny, właściwy i kompletny tryb postępowania administracyjnego a następnie sądowego, nienaruszający niczyich praw. Nie do przyjęcia w państwie prawa jest taka sytuacja, w której ustawodawca nadaje określonemu organowi kompetencje decyzyjne, a Sąd przy pomocy wadliwej wykładni usiłuje zmienić to, co było wolą ustawodawcy. Gdyby ustawodawca nie chciał obarczać organów PIP kompetencjami decyzyjnymi i immanentnie z tym związanym obowiązkiem przeprowadzania wszechstronnego postępowania dowodowego na okoliczność ustalenia w jakich warunkach pracownik pracuje, to unormowania tego w formie uprawnienia do wydawania decyzji administracyjnej nie zamieszczałby w art. 11a, w związku z art. 34 ust. 1 ustawy o PIP.
Zaskarżony wyrok jest więc błędny, gdyż bezpodstawnie pozbawia organy PIP nadanych im ustawowo uprawnień do wydawania decyzji administracyjnej czy dany pracownik rzeczywiście wykonuje czy nie wykonuje pracy o szczególnym charakterze. Inspektor pracy nie mógłby bowiem w postępowaniu administracyjnym, ustalić prawdy obiektywnej, lecz musiałby porównując wykazy stanowisk i ewidencji pracowników, zaakceptować to, co między sobą ustaliły strony stosunku pracy, bez względu na to, czy te ustalenia uzasadniają twierdzenie, że pracownik w takich warunkach rzeczywiście pracuje. Tymczasem decyzja administracyjna wydawana na podstawie art. 11a ustawy o PIP musi pozostawać w zgodności z rzeczywistością i dlatego obowiązkiem inspektora pracy jest prowadzenie szczegółowego postępowania dowodowego prowadzącego do ustalenia autentycznego, a nie abstrakcyjnego stanu rzeczy.
Zaprezentowany przez WSA w Krakowie kierunek wykładni wprowadza pracownika w błąd co do jego prawa do dochodzenia ustaleń wykonywania pracy o szczególnym charakterze. Brak jest bowiem przepisu ustawy, który upoważniałby ZUS do wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia czy pracownik w czasie zatrudnienia u danego pracodawcy pracuje, czy nie pracuje w szczególnych warunkach lub przy pracy o szczególnym charakterze w rozumieniu ustawy o emeryturach pomostowych.
Okręgowy Inspektor Pracy w [...] stwierdził, że decyzja wydana na podstawie art. 11a ustawy o PIP jest rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego dla celów postępowania w sprawie opłacania składki na FEP, ale nie jest rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego dla celów postępowania w sprawie o emeryturę. Decyzja ta potwierdza fakt wykonywania takiej pracy. Organy PIP orzekają o umieszczeniu w rejestrze pracowników, a ZUS o obowiązku opłacania składki na FEP i pomiędzy tymi kompetencjami decyzyjnymi nie ma kolizji.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Szpital [...] wniósł o jej oddalenie i zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania kasacyjnego wg norm przepisanych, stwierdzając, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Z licznych wyroków sądów administracyjnych, a także wyroków SN wynika w sposób niebudzący wątpliwości, że organy PIP naruszają przepisy regulujące zakres właściwości do orzekania w sprawie nakazu pracodawcy umieszczenia pracowników w ewidencji pracowników wykonujących prace w szczególnych warunkach lub w szczególnym charakterze, przyjmując swą kompetencję do rozpoznawania spraw spornych przypisanych do właściwości sądów powszechnych. O tym, czy pracownik spełnia warunki do emerytury pomostowej nie może rozstrzygać wpis do ewidencji, ani decyzja administracyjna organów PIP wydana na podstawie art. 11 a i art. 12 ustawy o PIP.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach i w związku z tym nie zasługuje na uwzględnienie.
W pierwszej kolejności zauważyć należy, że Państwowa Inspekcja Pracy jest organem administracji publicznej powoływanym do sprawowania nadzoru i kontroli nad stanem bezpieczeństwa i higieny pracy oraz przestrzeganiem prawa pracy. Państwowa Inspekcja Pracy nie została uwzględniona w Konstytucji RP jako konstytucyjny organ kontroli i ochrony prawa. Dysponuje jednak dość szeroką sferą zadań i kompetencji. Jej profil działania nie ogranicza się tylko do kontroli i nadzoru, obejmuje bowiem także inne funkcje przewidziane w ustawie o PIP, w tym funkcje opiniodawcze i informacyjne. Państwowa Inspekcja Pracy wykonuje również wobec podmiotów kontrolowanych funkcje władcze, administracyjne. Jednakże nie ma ona prawnych możliwości władczego reagowania na wszelkie naruszenia prawa przez kontrolowane przezeń podmioty. Państwowa Inspekcja Pracy nie jest pozasądowym organem właściwym do rozstrzygania wszystkich kwestii spornych ujawnionych w prowadzonych postępowaniach, w tym sporów zaistniałych między stronami stosunku pracy lub innych niepracowniczych stosunków zatrudnienia, gdy spory podlegają rozstrzygnięciu w odrębnym postępowaniu.
Inspekcja za pomocą instrumentów publicznoprawnych może nakłaniać pracodawcę do wykonania ciążących na nim obowiązków ale nie rozstrzyga indywidualnych roszczeń pracownika. Nie może też wkraczać w kompetencje zastrzeżone dla innych organów lub sądu powszechnego.
Podstawową formą władczego działania Państwowej Inspekcji Pracy są nakazy i zakazy określone w art. 11 ustawy o PIP. Z dniem 1 stycznia 2009 r. wraz z wejściem w życie ustawy z dnia 19 grudnia 2008 r. o emeryturach pomostowych (Dz. U. Nr 237, poz.1656) do art. 10 ust. 1 ustawy o PIP dodano pkt 9a dotyczący kontroli przez Państwową Inspekcję Pracy ewidencji pracowników wykonujących prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze, o której mowa w art. 41 ust. 4 pkt 2 ustawy o emeryturach pomostowych. Jednocześnie osobno określono w art. 11a ustawy o PIP kompetencje w kwestii uprawnień Inspekcji dotyczących nakazania pracodawcy umieszczenia wskazanej osoby fizycznej w ewidencji pracowników wykonujących prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze. Uprawnienie to jest związane bezpośrednio z postępowaniem dotyczącym uprawnień pracownika do świadczenia określonego w przepisach ustawy o emeryturach pomostowych. Zakres przedmiotowy nakazów unormowanych w art. 11a ustawy o PIP wyznacza zatem regulacja zawarta w ustawie emeryturach pomostowych.
Zgodnie z art. 41 ust. 1 ustawy o emeryturach pomostowych Zakład Ubezpieczeń Społecznych prowadzi centralny rejestr stanowisk pracy, na których są wykonywane prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze (pkt 1) oraz centralny rejestr pracowników wykonujących prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze, za których jest przewidziany obowiązek opłacania składek na Fundusz Emerytur Pomostowych (pkt 2). Pracodawca - płatnik wskazanych składek zobowiązany jest prowadzić: wykaz stanowisk pracy, na których są wykonywane prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze oraz ewidencję pracowników wykonujących prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze, za których jest przewidziany obowiązek opłacania składek na Fundusz Emerytur Pomostowych (ust. 4). Powinien on także powiadomić pracowników o dokonaniu wpisu do prowadzonej przez siebie ewidencji (ust. 5).
Pracownikowi, w przypadku nieumieszczenia w ewidencji pracowników wykonujących prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze, za których jest przewidziany obowiązek opłacania składek na Fundusz Emerytur Pomostowych, przysługuje skarga do Państwowej Inspekcji Pracy (ust. 6). Przyznanie uprawnienia do zawiadomienia właściwych organów inspekcji pracy o niewpisaniu pracownika do ewidencji określonej w art. 41 ust. 4 pkt 2 ustawy o emeryturach pomostowych nie dowodzi, że pracownik ten może skutecznie żądać rozstrzygnięcia przez te organy, czy rodzaj świadczonej przez niego pracy powinien być zaliczony do kategorii prac wykonywanych w szczególnych warunkach lub pracy o szczególnym charakterze. Nie oznacza to też, że organy PIP w takich przypadkach – wykorzystując instrumenty przewidziane w art. 11a ustawy o PIP – mogą nakazać pracodawcy umieszczenie pracownika w ewidencji.
Należy bowiem pamiętać, że to pracodawca określa wykaz stanowisk pracy, na których - w jego zakładzie pracy - wykonywane są prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze (art. 41 ust. 4 pkt 1 ustawy o emeryturach pomostowych). Zatem pracodawca (płatnik składek), tworząc przedmiotowy wykaz, jest uprawniony do kwalifikowania danego rodzaju pracy jako wykonywanej w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze.
Z powyższego wynika, że organy inspekcji pracy - otrzymawszy skargę pracownika złożoną w oparciu o art. 41 ust. 6 ustawy o emeryturach pomostowych - zobowiązane są prowadzić postępowanie kontrolne na podstawie art. 10 ust. 1 pkt 9a ustawy o PIP. Postępowanie to może zakończyć się wydaniem, na podstawie art. 11a ustawy o PIP, nakazu o wpisaniu pracownika do ewidencji, jeżeli dane stanowisko pracy zostało przez samego pracodawcę zaliczone do wykazu stanowisk pracy, na których są wykonywane prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze, a pomimo to pracownik - spełniający wszystkie warunki do objęcia go obowiązkiem opłacania składek na Fundusz Emerytur Pomostowych - nie został umieszczony w ewidencji.
W związku z tym należy podzielić pogląd wyrażony w powołanym przez Sąd I instancji wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 kwietnia 2011 r. sygn. akt I OSK 1969/10 Lex nr 919866, że nakazanie wpisania do ewidencji pracownika świadczącego pracę na stanowisku niezaliczonym do wykazu stanowisk, o jakim mowa w art. 41 ust. 4 pkt 1 ustawy o emeryturach pomostowych, byłoby w istocie wiążącym ustalaniem, czy określone stanowisko (zajmowane przez danego pracownika) spełnia wymogi przewidziane w ustawie o emeryturach pomostowych. Tymczasem do dokonywania tego rodzaju ustaleń (jakie stanowiska spełniają warunki ustawy o emeryturach pomostowych) organy inspekcji pracy nie są umocowane.
Na pełną aprobatę zasługuje ponadto utrwalony już w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd, że oceniając przedmiotowy zakres stosowania nakazów unormowanych w art. 11a ustawy o PIP, należy mieć również na uwadze zawarte w ustawie o emeryturach pomostowych regulacje określające zakres kompetencji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych oraz sądów powszechnych w sprawach ubezpieczeń społecznych, w tym i emerytur pomostowych. Takie regulacje w sposób oczywisty ograniczają bowiem zakres właściwości organów Państwowej Inspekcji Pracy do spraw, w których kwalifikacja pracowników wykonujących prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze nie jest sporna. W razie pojawiających się w tym zakresie zastrzeżeń właściwym do rozstrzygnięcia sporu nie jest organ Państwowej Inspekcji Pracy lecz Zakład Ubezpieczeń Społecznych, a następnie sąd powszechny. Na takie wyznaczenie granic rozdzielenia właściwości Zakładu Ubezpieczeń Społecznych i właściwości Państwowej Inspekcji Pracy wskazuje regulacja zawarta w ustawie z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2010 r. Nr 220, poz. 1447 ze zm.).
W myśl art. 10 ust. 1 tej ustawy, przedsiębiorca może złożyć do właściwego organu administracji publicznej lub państwowej jednostki organizacyjnej wniosek o wydanie pisemnej interpretacji co do zakresu i sposobu stosowania przepisów, z których wynika obowiązek świadczenia przez przedsiębiorcę daniny publicznej oraz składek na ubezpieczenia społeczne i zdrowotne, w jego indywidualnej sprawie. Udzielenie interpretacji następuje w drodze decyzji, od której przysługuje odwołanie (art. 10 ust. 5 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej). Odwołanie od decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych służy do właściwego sądu pracy i ubezpieczeń społecznych. Na właściwość w tego rodzaju sprawach sądu pracy i ubezpieczeń społecznych w szeregu orzeczeniach wskazał Sąd Najwyższy. W postanowieniu z dnia 18 stycznia 2012 r. o sygn. akt II UK 113/11 SN stwierdził, że w sprawach z odwołania od decyzji organu rentowego w przedmiocie interpretacji co do zakresu i sposobu stosowania przepisów, z których wynika obowiązek świadczenia przez przedsiębiorcę składek na ubezpieczenia społeczne lub zdrowotne, w jego indywidualnej sprawie, właściwy jest sąd powszechny (sąd pracy i ubezpieczeń społecznych).
Także Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale siedmiu sędziów z dnia 13 listopada 2012 r. o sygn. akt I OPS 4/12 wskazał, że sprawy o emerytury pomostowe oraz sprawy dotyczące obowiązku opłacania składek na Fundusz Emerytur Pomostowych są sprawami z zakresu ubezpieczeń społecznych.
Oznacza to, że sporny charakter sprawy zakwalifikowania pracy pracownika do prac wykonywanych w szczególnych warunkach, co jest warunkiem umieszczenia tego pracownika w omawianej ewidencji, wymaga rozstrzygnięcia tej kwestii przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych, a następnie, w razie złożenia odwołania, przez sąd pracy i ubezpieczeń społecznych. Tak więc to w postępowaniu przed organem rentowym, ewentualnie także przed sądem pracy i ubezpieczeń społecznych, w przypadku wniesienia odwołania, winno dojść do ustalenia, czy praca świadczona przez E. O. jest pracą o szczególnym charakterze, w rozumieniu art. 3 ust. 3 ustawy o emeryturach pomostowych. Sprawa ta wykracza bowiem poza granice sprawy administracyjnej, prowadzonej przez organy Państwowej Inspekcji Pracy w przedmiocie nakazania pracodawcy umieszczenia pracownika w ewidencji pracowników wykonujących prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze.
Organy Państwowej Inspekcji Pracy w takim postępowaniu mogą nakazać pracodawcy umieszczenie pracownika w ewidencji pracowników wykonujących prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze w oparciu o stan faktyczny, w którym zakwalifikowanie pracy danego pracownika do tego rodzaju prac nie jest sporne, ewentualnie, gdy spór został już rozstrzygnięty, a dane pracownika nie figurują w ewidencji. Istnienie sporu w tym względzie uniemożliwia natomiast władczą ingerencję organu Państwowej Inspekcji Pracy w trybie art. 11a ustawy o PIP.
O spełnieniu warunków wymaganych do nabycia prawa do emerytury pomostowej, w tym warunku wykonywania pracy o szczególnym charakterze i wymaganego okresu świadczenia takiej pracy (art. 4 pkt 2 ustawy o emeryturach pomostowych), rozstrzyga organ rentowy, a w razie wniesienia odwołania - sąd powszechny (art. 25 ustawy o emeryturach pomostowych). W ramach tego postępowania ustala się, czy został spełniony przez pracownika warunek wykonywania pracy w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze przez co najmniej 15 lat. Tak więc to organ rentowy, a w razie sporu i wniesienia odwołania - sąd powszechny, rozstrzyga o tym, czy przez wymagany okres co najmniej 15 lat pracownik wykonywał prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze. W tym postępowaniu rozstrzyga się także o tym, czy były to prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze, wykonywane w pełnym wymiarze czasu pracy, w rozumieniu art. 3 ustawy o emeryturach pomostowych.
Prawo do emerytury pomostowej zależy więc od tego, czy pracownik wykonywał prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze przez okres co najmniej 15 lat, a nie od tego, czy był umieszczony w ewidencji pracowników wykonujących prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze. O tym, że pracownik spełnia lub nie spełnia warunku nabycia prawa do emerytury pomostowej, nie może zatem rozstrzygać wpis do ewidencji, o której mowa w art. 41 ust. 4 pkt 2 ustawy o emeryturach pomostowych, ani decyzja administracyjna organów Państwowej Inspekcji Pracy, wydawana na podstawie art. 11a i art. 12 ustawy o PIP. Oznaczałoby to bowiem, że o spełnieniu przez pracownika jednego z warunków nabycia prawa do emerytury pomostowej rozstrzygałyby organy Państwowej Inspekcji Pracy oraz w przypadku wniesienia skargi - sądy administracyjne. Nie ulega zaś wątpliwości, że decyzje administracyjne podejmowane przez organy Państwowej Inspekcji Pracy w tych sprawach nie są objęte właściwością sądów powszechnych.
Przemawia to za stanowiskiem, że prowadzenie ewidencji, o której mowa w art. 41 ust. 4 pkt 2 ustawy o emeryturach pomostowych, oraz wydawanie decyzji administracyjnych przez organy Państwowej Inspekcji Pracy w sprawach związanych z prowadzeniem tej ewidencji, ma służyć jedynie dokumentowaniu tego, że pracownik wykonuje prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze. Umieszczenie lub nieumieszczenie w ewidencji nie przesądza natomiast o tym, czy pracownik spełnia lub nie spełnia warunku nabycia prawa do emerytury pomostowej. Umieszczenie w ewidencji, o której mowa w art. 41 ust. 4 pkt 2 ustawy o emeryturach pomostowych, wskazuje jedynie, że pracownik wykonuje prace na stanowisku, na którym jest wykonywana praca w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze, co nie jest równoznaczne z tym, że za takiego pracownika pracodawca ma obowiązek opłacania składek. Wskazują na to wyraźnie przepisy art. 41 ust. 1 pkt 2 oraz art. 41 ust. 4 pkt 2 i ust. 6, w których jest mowa o pracownikach, za których jest przewidziany obowiązek opłacania składek, a nie o pracownikach, za których opłaca się składki.
Pracownik, za którego przewidziany jest obowiązek opłacania składek, to pracownik, który wykonuje prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze, ale ocena i rozstrzygnięcie w razie sporu, czy za takiego pracownika pracodawca jest obowiązany opłacać składki na Fundusz Emerytur Pomostowych, należy do właściwości organu rentowego i sądu powszechnego. Prowadzenie ewidencji, o której mowa w art. 41 ust. 4 pkt 2, oraz centralnego rejestru pracowników, o którym stanowi art. 41 ust. 1 pkt 2 ustawy o emeryturach pomostowych, ma ułatwić pobór składek i orzekanie w tego rodzaju sprawach przez organ rentowy, a nie wyłączać jego właściwości w tych sprawach (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 grudnia 2012 r., sygn. akt I OSK 511/12, z dnia 4 stycznia 2013 r. sygn. akt I OSK 908/12 publ. cbois.nsa.gov.pl).
W niniejszej sprawie wobec istnienia sporu co do charakteru pracy wykonywanej przez E. O. organy PIP nie były uprawnione do prowadzenia w tym zakresie samodzielnych ustaleń oraz wkraczania w materię zastrzeżoną dla organów rentowych i sądu powszechnego. Sąd I instancji, uchylając wydane w tej sprawie decyzje, nie naruszył zatem przepisów powołanych w skardze kasacyjnej.
Z tych względów Naczelny Sad Administracyjny, na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku. O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 P.p.s.a.