Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 27 kwietnia 2017r., sygn. akt IV SA/Wa 404/17 oddalił skargę P. S.A. z siedzibą w L. (dalej jako PGE lub spółka) na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] uchylającą decyzję Starosty Powiatu [...] z dnia [...] maja 2016 r. o odmowie wydania decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości i przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Wnioskiem z [...] września 2015 r. spółka wystąpiła do Starosty [...] o ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości obejmującej działkę nr [...] z obrębu K. gm. S., przez udzielenie zezwolenia na przebudowę, założenie i przeprowadzenie przewodów i urządzeń napowietrznej linii elektroenergetycznej WN [...] kV relacji K.-G. służących do przesyłu energii elektrycznej, w sytuacji, w której dla przedmiotowej nieruchomości nie jest prowadzona księga wieczysta, ani zbiór dokumentów, a właściciel nieruchomości - S. J. nie żyje i po jego śmierci nie przeprowadzono postępowania spadkowego. Jako podstawą złożonego wniosku strona wskazała art. 124 ust. 1, ust. 2 i ust. 6 w związku z art. 124 a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. ustawa o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r. poz. 1774 ze zm. dalej jako u.g.n.).
Starosta [...] decyzją z [...] maja 2016 r., znak Nr [...] odmówił wydania spółce decyzji w sprawie ograniczenia sposobu korzystania z opisanej wyżej nieruchomości, uzasadniając wydane rozstrzygnięcie brakiem spełnienia przesłanki przepisu art. 124 ust. 1 u.g.n., tj. nie przedstawieniem przez wnioskodawcę dokumentu - decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego, dopuszczającej przebudowę lub realizację nowej inwestycji. Organ I instancji wskazał, iż dołączona do wniosku decyzja Wójta Gminy [...] z [...] kwietnia 2015 r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dotyczy remontu linii elektroenergetycznej [...] kV K.-G.
W wyniku rozpoznania odwołania spółki od powyższej decyzji, Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2016 r. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Uzasadniając swoje stanowisko w sprawie organ odwoławczy wskazał, że inwestor do wniosku dołączył m. in. zaświadczenie Starosty Powiatu [...] z [...] lipca 2015 r., z którego wynika, że działka nr [...] stanowiła własność S. J., na podstawie aktu własności ziemi nr [...]. W wyniku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego inwestor ustalił, że S. J. nie żyje (odpis skrócony aktu zgonu nadesłany przez Urząd Stanu Cywilnego w [...]), a Sąd Rejonowy w [...] poinformował, że w urządzeniach ewidencyjnych prowadzonych przed tamtejszym Sądem brak jest zapisów dotyczących zmarłego S. J. Według organu odwoławczego, organ I instancji nie ustalił w wymaganej procedurze stron postępowania i nie zawiadomił ich o wszczęciu postępowania.
W ocenie organu II instancji, ograniczenie postępowania do wydania decyzji w sprawie i doręczenia jej tylko wnioskodawcy oznacza, że decyzja ta została wydana z naruszeniem art. 10 § 1 k.p.a, w związku z art. 61 § 4 k.p.a. przez brak ustalenia wszystkich osób będących stronami w sprawie i niezapewnienie im czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym. Niezależnie od powyższego organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji w zakresie merytorycznej oceny złożonego wniosku inwestora. Według Wojewody, decyzja Wójta Gminy [...] z [...] kwietnia 2015 r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego jednoznacznie określa cel jaki ma być realizowany na objętych nią nieruchomościach.
Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjne w Warszawie wniosła P. S.A. w L. Powołanym na wstępie wyrokiem z dnia [...] kwietnia 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę, stwierdzając, iż nie miała ona usprawiedliwionych podstaw, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza prawa.
Sąd stwierdził, że organ odwoławczy trafnie ocenił wadliwość postępowania przed organem I instancji jako istotną, a w związku z tym niemożliwą do uzupełnienia w postępowaniu odwoławczym, gdyż postępowanie w sprawie należy przeprowadzić ponownie w całości, poczynając od ustalenia stron postępowania i zawiadomienia ich o wszczęciu postępowania. Mając na uwadze, iż działka nr [...] z obrębu K. gm. [...] stanowiła własność S. J., który zmarł i co do którego Sąd Rejonowy w [...] nie prowadził postępowania, Sąd podzielił stanowisko organu odwoławczego w zakresie nieuregulowanego stanu prawnego działki nr [...].
Sąd wyjaśnił, iż według art. 124a u.g.n., przepisy art. 124 ust.1-2 i 4-7, art. 124b oraz art. 125 i art. 126 stosuje się odpowiednio do nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym. Do postępowania w sprawie ograniczenia sposobu korzystania z tych nieruchomości stosuje się art. 114 ust. 3 i 4, art. 115 ust. 3 i 4 oraz art. 118a ust. 2 i 3 u.g.n. W takiej sytuacji nie ma możliwości przeprowadzenia rokowań i zastępuje się je informacją o zamiarze ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, która to informacja zostaje podana do publicznej wiadomości w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości oraz przez ogłoszenie w prasie o zasięgu ogólnopolskim. Jeżeli w ciągu 2 miesięcy od dnia ukazania się ogłoszenia nie zgłoszą się osoby, którym przysługują prawa rzeczowe to można wszcząć postępowanie wywłaszczeniowe w szczególnym trybie. Przepis art. 124a u.g.n. odsyła wprost do przepisu art. 118a ust. 2 u.g.n., który w kontekście instytucji uregulowanej w art. 124 u.g.n., należy rozumieć tak, że po upływie wskazanego wyżej 2 miesięcznego terminu organ wydaje decyzję o zezwoleniu na ingerencję w nieruchomość w ramach określonych w art. 124 ust. 1 u.g.n. Decyzja taka podlega ogłoszeniu w trybie określonym w art. 49 k.p.a.
Sąd wskazał, że organ I instancji nie ustalił w opisanej wyżej procedurze stron postępowania i nie zawiadomił ich o wszczęciu postępowania. Sąd uznał, iż ograniczenie postępowania do wydania decyzji w sprawie i doręczenia jej tylko wnioskodawcy oznacza, że decyzja została wydana z naruszeniem art. 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 61 § 4 k.p.a., przez brak ustalenia wszystkich osób będących stronami w sprawie i niezapewnienia im czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym. Sąd stwierdził, iż wada postępowania, polegająca na przeprowadzeniu postępowania przez organ I instancji bez należytego ustalenia kręgu stron, uzasadniała podjęcie rozstrzygnięcia na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Wada ta w okolicznościach niniejszej sprawy nie mogła być konwalidowana przy zastosowaniu art. 136 k.p.a. z tego względu, że prowadziłoby to do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania zawartej w art. 15 k.p.a. Wobec faktu, że zaskarżona została decyzja kasacyjna organu odwoławczego za niezrozumiałe uznał Sąd podniesione w skardze zarzuty naruszenia prawa materialnego. Organ odwoławczy nie opierał się bowiem na tych przepisach, ustaliwszy uprzednio, że stan faktyczny sprawy nie został prawidłowo ustalony, co nie pozwalało na podjęcie merytorycznego rozstrzygnięcia.
Od powyższego wyroku skargę kasacyjną złożyła P. S.A. z siedzibą w L., zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu naruszenie:
- a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a, w zw. z art. 124 ust. 1 u.g.n. w zw. z art. 3 pkt. 7a i art. 3 pkt. 8 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez ich niezastosowanie i niestwierdzenie mającego wpływ na wynik sprawy naruszenia przepisów prawa materialnego polegającego na błędnym przyjęciu przez organ I i II instancji, że skarżąca nie przedstawiła w toku postępowania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, dopuszczającego przebudowę napowietrznej linii elektroenergetycznej [...] kV relacji K.-G., podczas gdy takim dokumentem jest złożona wraz z wnioskiem z dnia [...] września 2015 r. decyzja Wójta Gminy [...] z dnia [...] kwietnia 2015 r. znak: [...] o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego (dalej: "Decyzja Lokalizacyjna"), której treść ze względu na rzeczywisty charakter planowanych do wykonania przez inwestora prac, odczytywać należy jako ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego w postaci przebudowy, a nie remontu;
- b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie prowadzące do nieuchylenia decyzji nr [...] z dnia [...] grudnia 2016 r. wydanej przez Wojewodę [...] w sytuacji dokonania przez Wojewodę [...] w ślad za organem l instancji subiektywnej oceny materiału dowodowego sprawy i literalną wykładnię treści Decyzji Lokalizacyjnej, podczas gdy z szerokiego i obiektywnego kontekstu rozpatrywanej sprawy oraz wszystkich okoliczności faktycznych ustalonych w toku dotychczasowego postępowania wynika, że planowany przez skarżącą zakres prac do wykonania polega na przebudowie, a nie remoncie napowietrznej linii elektroenergetycznej [...] kV relacji K.-G.;
- c) art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie oraz nieodniesienie się do zarzutów naruszenia prawa materialnego przedstawionych przez skarżącą wobec błędnego przyjęcia, że Wojewoda [...] wydając decyzję nr [...] z dnia [...] grudnia 2016 r. nie opierał się na przepisach prawa materialnego z powodu ustalenia, że stan faktyczny sprawy nie został prawidłowo ustalony, co nie pozwalało na podjęcie merytorycznego rozstrzygnięcia, podczas gdy Wojewoda [...] w decyzji nr [...] z dnia [...] grudnia 2016 r. wskazał wprost, że podziela stanowisko organu I instancji w zakresie merytorycznej oceny złożonego wniosku skarżącej, a decyzja Wójta Gminy [...] z dnia [...] kwietnia 2015 r. [...] o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego jednoznacznie określa cel, jaki ma być realizowany na objętych nią nieruchomościach.
Na podstawie tak sformułowanych zarzutów skarżąca kasacyjnie wniosła o:
- 1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania;
- 2. zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.
Podkreślić należy, że przedmiotem oceny dokonanej w zaskarżonym wyroku była decyzja organu odwoławczego wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. o uchyleniu decyzji organu I instancji i przekazaniu mu sprawy do ponownego rozpatrzenia. Charakter i zakres zaskarżonej decyzji kasatoryjnej, powoduje, że przedmiotem rozważań zarówno Sądu I instancji, jak i Naczelnego Sądu Administracyjnego nie mogą być kwestie związane z merytorycznym rozstrzygnięciem sprawy, ale wyłącznie ocena zasadności wydania przez organ odwoławczy decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a.
Co istotne, w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, skarżąca kasacyjnie spółka ani w skardze kasacyjnej, ani wcześniej w skardze, nie kwestionowała zasadności uchylenia przez organ odwoławczy decyzji organu I instancji i przekazania mu sprawy do ponownego rozpatrzenia. Nie budzi bowiem wątpliwości, że postępowanie przed organem I instancji nie zostało przeprowadzone w sposób prawidłowy, albowiem z naruszeniem art. 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 61 § 4 k.p.a. nie ustalono osób będących stronami w sprawie i nie zapewniono im czynnego udziału w postępowaniu. W związku z tym zasadnie organ odwoławczy uchylił decyzję organu I instancji i przekazał mu sprawę do ponownego rozpatrzenia celem przeprowadzenia postępowania z udziałem stron. Rozstrzygnięcie organu II instancji było prawidłowe i nie mogło być inne.
Wszystkie zarzuty, zarówno skargi kasacyjnej jak i wcześniej skargi, sprowadzają się wyłącznie do kwestionowania fragmentu uzasadnienia decyzji organu II instancji, w którym organ ten odniósł się do decyzji lokalizacyjnej Wójta Gminy [...] z dnia [...] kwietnia 2015 r., co ma znaczenie dla merytorycznej oceny wniosku skarżącej kasacyjnie spółki.
W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie wskazywano, że decyzja organu odwoławczego wydana w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a. nie kształtuje stosunku materialnoprawnego, a jej następstwem jest powrót sprawy na drogę postępowania przed organem I instancji, gdzie sprawa toczy się od początku. Na nowo zostaje ustalony stan sprawy, zarówno faktyczny, jak i prawny. Z tego też powodu oceny wyrażone w decyzji organu II instancji, uchylającej decyzję i kierującej sprawę do ponownego rozpoznania nie wiążą organu I instancji. Organ odwoławczy nie może ingerować w rozstrzygnięcie sprawy przez organ I instancji, i ten organ nie jest związany poglądem prawnym sformułowanym w uzasadnieniu decyzji kasatoryjnej, a dotyczącym ewentualnego zastosowania lub wykładni przepisów prawa materialnego (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 marca 2007 r. II OSK 502/06; 1 grudnia 2009 r., II FSK 1046/08; 26 października 2010 r., II OSK 1644/09; 10 stycznia 2012 r., II OSK 1998/10; 21 lutego 2012 r., II GSK 9/11; 25 września 2012 r., II OSK 930/11; 26 września 2018 r., I OSK 3245/18).
Należy podkreślić, że w kodeksie postępowania administracyjnego nie ma odpowiednika art. 153 p.p.s.a., zgodnie z którym ocena prawna i wskazania, co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu "wiążą", a zatem inaczej niż w art. 138 § 2 k.p.a., gdzie zawarto jedynie stwierdzenie, że organ odwoławczy "powinien wskazać" okoliczności, które należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Skarżona w niniejszej sprawie decyzja organu odwoławczego została przy tym wydana przed dniem 1 czerwca 2017 r., kiedy to weszła w życie wprowadzona ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U.2017.935), nowelizacja dodająca art. 138 § 2a, zgodnie z którym jeżeli organ pierwszej instancji dokonał w zaskarżonej decyzji błędnej wykładni przepisów prawa, które mogą znaleźć zastosowanie w sprawie, w decyzji, o której mowa w § 2, organ odwoławczy określa także wytyczne w zakresie wykładni tych przepisów.
Słusznie zatem w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, Sąd I instancji kontrolując zgodność z prawem skarżonej decyzji organu odwoławczego, ograniczył się do przesłanek określonych w art. 138 § 2 k.p.a. W skardze kasacyjnej nie powołano żadnych argumentów na potwierdzenie, że organ odwoławczy mógł wydać inną decyzję, aniżeli uchylającą decyzję organu I instancji. Treść skargi kasacyjnej sprowadza się w istocie do polemiki z fragmentem uzasadnienia decyzji organu odwoławczego, w którym dokonano oceny decyzji lokalizacyjnej, a jak wskazano wyżej, ta ocena nie ma żadnego znaczenia dla dalszego toku postępowania i nie będzie miała wpływu na wynik sprawy.
Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw.