Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 31 marca 2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 2970/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M. W. na decyzję Wojewody [..] z dnia [..] września 2016 r., nr [..] w przedmiocie ustalenia odszkodowania.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Nieruchomość oznaczona w ewidencji gruntów jako działka [..] z obrębu [..] w dniu 31 grudnia 1998 r. stanowiła własność M. i M. małż. W. na zasadzie wspólności ustawowej majątkowej małżeńskiej. Małżonkowie M. i M. W. złożyli wniosek o ustalenie odszkodowania za w/w nieruchomość, która zajętą została pod drogę publiczną gminną - ul. G. w Ł. Następnie wyrokiem Sądu Okręgowego w [..] VI Wydziału Cywilnego Rodzinnego Odwoławczego z dnia [.] listopada 2010 r. sygn. akt [..] orzeczono o rozwiązaniu małżeństwa pomiędzy M. W. i M. W. Decyzją nr [..] z dnia [..] marca 2013 r. Wojewoda [..] stwierdził nabycie przez Gminę Miasto Ł. z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości zajętej pod drogę publiczną - część ulicy G. Następnie organ prowadzący postępowanie zlecił rzeczoznawcy majątkowemu – M. S. wycenę przedmiotowej nieruchomości zajętej pod drogę. W dniu 6 września 2013 r. został sporządzony operat ustalający wartość nieruchomości w wysokości 9.109,00 zł.
Decyzją Nr [..] z dnia [..] listopada 2013 r. Starosta [..] ustalił odszkodowanie w wysokości 4.554,50 zł za 1/2 części przedmiotowej nieruchomości o pow. 0,0038 ha. na rzecz M. W. Pismem z dnia 25 listopada 2013 r. M. W. wystąpiła o ocenę prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego. Dnia 9 grudnia 2013 r. złożyła również odwołanie od w/w decyzji, w którym zakwestionowała przyznanie rażąco zaniżonego, jej zdaniem, odszkodowania.
W wyniku rozpatrzenia odwołania, decyzją Nr [..] z dnia [..] lutego 2014r., Wojewoda [..] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji stwierdzając, że w kwestionowanym operacie szacunkowym, na podstawie którego ustalono odszkodowanie, nie stwierdzono nieprawidłowości.
Powyższa decyzja została zaskarżona przez M. W. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Wyrokiem z dnia 9 lipca 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 1047/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Starosty [..] nr [..] z dnia [..] listopada 2013 r., zalecając organowi ponownie orzekającemu wyjaśnienie sprawy. Sąd uznał, że skoro skarżąca wniosła zarzuty do operatu, to organ powinien je wyjaśnić, zwracając się w pierwszej kolejności do rzeczoznawcy majątkowego o odniesienie się do tych zarzutów. W ocenie Sądu, choć organ administracji nie posiada kompetencji do samodzielnej merytorycznej oceny kwestii zaniżenia wysokości odszkodowania, to ma możliwość zwrócenia się do autora operatu o wyjaśnienie zarzutów strony, czy też ewentualnie zwrócenia się do organizacji biegłych rzeczoznawców o opinię w sprawie wartości dowodowej operatu.
Ponownie rozpatrując sprawę, Starosta [..] zlecił rzeczoznawcy majątkowemu wykonanie nowego operatu szacunkowego. W dniu 25 listopada 2014 r. uprawniony rzeczoznawca majątkowy T. R. sporządził nowy operat szacunkowy.
W piśmie z dnia 16 stycznia 2015 r. skarżąca zakwestionowała ustaloną wartość nieruchomości, wskazując, że nieruchomość powinna być wyceniona na poziomie podobnym jak działki sąsiednie. Uwagi zostały przekazane do autora celem ustosunkowania się do nich. Rzeczoznawca majątkowy pismem z dnia 10 lutego 2015 r. wyjaśnił procedurę wyceny przedmiotowej nieruchomości. Skarżąca w piśmie z dnia 16 stycznia 2015 r. wniosła również o udostępnienie do wglądu akt spraw postępowań odszkodowawczych prowadzonych w tym samym trybie przez organ I instancji dla nieruchomości nr [..] zajętych pod drogi przy ul. G. Postanowieniem nr [..] z dnia [..] stycznia 2015 r. Starosta [..] odmówił udostępnienia powołanych akt sprawy z uwagi na fakt, że M. W. nie jest stroną postępowań w ww. sprawach odszkodowawczych.
Wnioskodawczyni - reprezentowana przez r. pr. K.K.- złożyła zażalenie na ww. postanowienie.
Wojewoda [..] postanowieniem nr [..] z dnia [..] kwietnia 2015 r. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie o odmowie udostępnienia żądanych akt sprawy.
M. W. na ww. postanowienie złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Wyrokiem z dnia 20 października 2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 1869/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę.
W dniu 28 stycznia 2016 r. skarżąca wystąpiła o ponowne dokonanie oszacowania wartości nieruchomości z uwzględnieniem wycen wymienionych działek i kwot odszkodowań wypłaconych właścicielom z tytułu wywłaszczenia. W związku z faktem, że upłynął termin ważności operatu, Starosta [..] wystąpił do rzeczoznawcy majątkowego o potwierdzenie aktualności operatu z dnia 25 listopada 2014 r. Klauzulą z 29 stycznia 2016 r. T.R. potwierdził jego aktualność. Pismem z dnia 10 lutego 2016 r. Starosta [..] w odpowiedzi na wniosek skarżącej wyjaśnił, że brak podstaw do sporządzenia kolejnej wyceny, ponieważ biegły potwierdził aktualność operatu w klauzuli z 29 stycznia 2016. Organ wyjaśnił nadto, że powołane przez skarżącą działki o numerach ewidencyjnych [..], sąsiadujące z przedmiotową nieruchomością, wyceniane były w latach 2012 – 2013 i nie mogą stanowić podstawy do wyceny przedmiotowej nieruchomości.
Pismem z dnia 15 marca 2016 r. organ ponownie wystąpił do rzeczoznawcy o ustosunkowanie się do kolejnego wniosku o sporządzenie nowej wyceny z uwzględnieniem odszkodowań wypłaconych właścicielom nieruchomości położonych w przy ul. G.w Ł. Pismem z dnia 29 marca 2016 r. rzeczoznawca udzielił wyczerpującej odpowiedzi. Zdaniem rzeczoznawcy ceny ustalone za wymienione działki nie są cenami rynkowymi i nie znajdują się w bazie cen transakcyjnych, nie mogą więc stanowić podstawy do szacowania wartości nieruchomości.
Decyzją Nr [..] z dnia [..] czerwca 2016 r. Starosta [..] ustalił odszkodowanie w wysokości 6.935,00zł za udział w 1/2 części w nieruchomości. Rozstrzygniecie uzasadnił stwierdzeniem, iż przedmiotowa nieruchomość spełnia przesłanki przewidziane w art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.).
Od powyższej decyzji odwołanie złożyła M., która wniosła o uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia i ustalenie odszkodowania w wysokości 20.900,00zł, co w przypadku udziału 1/2 części stanowi kwotę 10.450,00 zł. z uwzględnieniem wartości sąsiednich działek. Za pozostałą część wnioskowanej nieruchomości, przypadającą poprzedniemu mężowi wnioskodawczym – M.W., nie zostało ustalone odszkodowanie.
Rozpoznając sprawę ponownie, organ II instancji nie znalazł podstaw do uwzględnienia odwołania. Stwierdził, że określenie wartości nieruchomości, stanowiące podstawę ustalenia odszkodowania, następuje zgodnie z wymogami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 z późn. zm.), wydanego w oparciu o delegację ustawową z art. 159 u.g.n. Dobór nieruchomości porównawczych należy do kompetencji autora wyceny. Operat szacunkowy sporządzony został na potrzebę niniejszego postępowania w dniu 25 listopada 2014 r. przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego – T.R., a aktualność operatu potwierdzona została w dniu 29 stycznia 2016 r. Organ nie stwierdził braków formalnych, błędów obliczeniowych, ani wewnętrznych niespójności wyceny, które pozwoliłyby na zakwestionowanie ustaleń operatu.
Ponadto organ wyjaśnił, że kwestia udostępnienia skarżącej akt sprawy z innych postępowań, w których nie była stroną postępowania, została ostatecznie rozstrzygnięta na niekorzyść skarżącej (wyżej powołany wyrok WSA w Warszawie).
Rozpoznając skargę od tej decyzji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że co prawda WSA w wyroku z 9 lipca 2014 r., sygn. akt 1047/14 nałożył na organ obowiązek wyjaśnienia zasadności żądania przez skarżącą akt postępowania administracyjnego dotyczącego odszkodowania za. nieruchomości sąsiednie, jednakże po uchyleniu wcześniejszej decyzji nastąpiła zmiana stanu prawnego. Prawomocnym wyrokiem WSA w Warszawie z dnia 20 października 2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 1869/15 oddalono skargę skarżącej na postanowienie Wojewody [..] z dnia [..] kwietnia 2015 r. w przedmiocie odmowy udostępnienia akt postępowania administracyjnego. Wyrok ten wiąże Sąd obecnie rozpoznający sprawę, a co za tym idzie, Sąd nie miał podstaw do odmiennej oceny kwestii możliwości udostępnienia tych akt skarżącej. Z tego powodu wniosek w tym przedmiocie złożony przez skarżącą nie został przez sąd uwzględniony.
Obowiązkiem sądu administracyjnego jest dokonanie oceny operatu pod kątem zgodności z wymogami przewidzianymi, tak w ustawie o gospodarce nieruchomościami, jak też rozporządzeniu w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Sąd stwierdził, że operat został sporządzony z naruszeniem § 36 rozporządzenia, ponieważ rzeczoznawca przyjął dla ustalenia wartości nieruchomości wywłaszczonej rynek nieruchomości przyległych przeznaczony pod zabudowę mieszkaniową, nie dokonując wyceny rynku regionalnego dotyczącego obrotu nieruchomościami przeznaczonymi pod drogi.
W ocenie Sądu, ta wada operatu nie powoduje jednak w tej konkretnej sprawie skutku w postaci konieczności uchylenia zaskarżonej decyzji. Uchylenie decyzji byłoby bowiem na niekorzyść skarżącej, gdyż nie ulega wątpliwości, że ceny nieruchomości przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową znacznie przewyższają ceny nieruchomości przeznaczonych pod drogi (notoria). W związku z tym, organ ponownie rozpoznając sprawę naruszyłby zakaz reformationis in peius (zakaz orzekania na niekorzyść strony) wyrażony w art. 139 K.p.a.
W ocenie Sądu, w pozostałym zakresie operat jest prawidłowy. Wynika z niego podobieństwo nieruchomości przyjętych do porównania, cechy tych nieruchomości ze względu na położenie, otoczenie, wielkość, możliwość inwestycyjną i ich charakterystykę (str. 11 operatu), co jest zgodne z § 4 ust. 3 rozporządzenia. Uwzględniając powyższe i metodę przyjętą przez biegłego należało przyjąć, że operat szacunkowy jako całość nie zawiera błędów formalnych, do porównania przyjęto nieruchomości porównawcze, a treść uzasadnienia decyzji organu I i II instancji wskazuje, że w sprawie nie naruszono art. 7, 77 § 1 oraz art. 80 Kpa.
Skarżąca zakłada, że skoro właściciele nieruchomości sąsiednich otrzymali wyższe odszkodowanie, to i ona powinna za podobną nieruchomość uzyskać co najmniej takie samo odszkodowanie. W ocenie Sądu, skarżąca czyni w tym wypadku nie do końca słuszne założenie, że operaty sporządzone w tamtych sprawach są prawidłowe, podczas gdy okoliczność ta nie jest pewna. Każda sprawa jest inna, a biorąc pod uwagę fakt, że jak wynika z twierdzeń skarżącej tamte operaty uwzględniały obrót nieruchomościami przede wszystkim z 2013 r., wartość nieruchomości mogła ulec zmianie. To do decyzji rzeczoznawcy należy wybór nieruchomości przyjętych do porównania, co oznacza że nie zawsze są to nieruchomości takie, które są położone w sąsiedztwie nieruchomości wycenianej. O kryterium podobieństwa decyduje nie tylko położenie, ale i inne cechy takie jak stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania i inne cechy mające wpływ na jej wartość (art. 4 pkt 16 u.g.n.).
Zakładanie zatem, że nieruchomości sąsiednie są z tego punktu widzenia nieruchomościami podobnymi nie zawsze jest prawidłowe. Inaczej mówiąc rzeczoznawca majątkowy nie miał bezwzględnego obowiązku uwzględnienia przy wycenie nieruchomości bezpośrednio graniczących z nieruchomością badaną. Stosownie do art. 157 u.g.n. strona mogła zakwestionować operat zwracając się do Stowarzyszenia Rzeczoznawców Majątkowych o weryfikację operatu, gdyż, ani organ, ani sąd nie ma wiedzy specjalistycznej potrzebnej do oceny merytorycznej operatu. Kwestia prawidłowości obliczeń, stosowanych współczynników korygujących – wymaga wiadomości specjalnych i ich podważenie jest możliwe wyłącznie kontrdowodem tj. inną opinią (w tym sporządzoną w trybie art. 157 u.g.n.).
Skarżący nie przedstawili takiego dowodu a organ, wobec tego, że co do przyjętej przez organ metodologii, nie miał podstaw do kwestionowania sporządzonego operatu, nie był zobligowany do przeprowadzenia tego dowodu z urzędu.
Sąd uznał, że wbrew wywodom skargi, organ zastosował się do wytycznych WSA zawartych w wyroku o sygn. Akt I SA/Wa 1047/14 gdyż, po dopuszczeniu dowodu z nowego operatu zwrócił się do jego autora o odniesienie się do zarzutów skarżącej składnych w toku postępowania i uzyskał w tym przedmiocie stosowne wyjaśnienia. W ocenie Sądu, wytyczne te utraciły częściowo moc na skutek utraty aktualności poprzedniej opinii. Zalecenia Sądu należy czytać funkcjonalnie, tj. jako aktualne w stosunku do poprzedniego operatu, gdyż sąd formułował je w związku z zarzutami do niego. Konieczność wywołania nowego dowodu w postaci operatu pojawiła się w trakcie postępowania na skutek utraty mocy przez operat poprzedni – co było niezależne od organu i strony. Nie doszło zatem do naruszenia przez organ art. 153 P.p.s.a.
Skargę kasacyjną od tego orzeczenia wniosła M. W., zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu:
- 1. naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 174 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 78 § 1 K.p.a. w zw. z art. 75 § 1 K.p.a. polegające na oddaleniu skargi M. W.na decyzję Wojewody [..] z dnia [..] września 2016 r. powodujące uznanie przez Sąd za właściwe pozostawienie bez rozpoznania przez organ I i II instancji wniosku o udostępnienie akt postępowania odszkodowawczego dotyczącego nieruchomości sąsiednich powołanemu rzeczoznawcy z zakresu szacowania wartości nieruchomości, które doprowadziło do ustalenia przez w/w rzeczoznawcę majątkowego odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość nr [..] z obrębu [..] w wysokości rażąco niskiej, a Sąd w zaskarżonym wyroku odniósł się do wniosku o udostępnienie rzeczonych akt wyłącznie skarżącej, gdy w toku postępowania kilkakrotnie został złożony wniosek o udostępnienie wskazanych akt spraw rzeczoznawcy majątkowemu, co w konsekwencji doprowadziło do nieustalenia przez rzeczoznawcę majątkowego faktycznej wartości wywłaszczonej nieruchomości, gdy możliwe przekazanie akt wyłącznie rzeczoznawcy majątkowemu do wglądu i zapoznaniu się przez niego ze znajdującymi się tam dokumentami, mogło było wpłynąć na ostateczną wysokość odszkodowania przyznanego skarżącej, a które to uchybienie w świetle powyższego miało istotny wpływ na wynik sprawy;
- 2. naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art 174 pkt. 2 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1, 80 k.p.a. poprzez przyjęcie przez Sąd, że organy w prowadzonym postępowaniu odszkodowawczym dopełniły spoczywającego na nich obowiązku wszechstronnego zebrania materiału dowodowego i jego pełnej oceny pozbawionej dowolności, co przejawiło się chociażby w milczącym i bezrefleksyjnym przyjęciu faktu, że skoro w systemie, z którego skorzystał rzeczoznawca majątkowy nie figurowały transakcje dotyczące działek sąsiednich w stosunku do wywłaszczonej nieruchomości skarżącej, to oznacza to, że nie mogły one być punktem odniesienia dla rzeczoznawcy majątkowego do ustalenia odszkodowania na poziomie podobnym do tego, które otrzymali sąsiedzi M. W.j za wywłaszczone nieruchomości, czym w rzeczywistości organy dopuściły się nieustalenia stanu faktycznego sprawy, co zostało usankcjonowane przez Sąd w wyroku oddalającym skargę M. W.., a co miało istotny wpływ na wynik sprawy;
- 3. naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art 174 pkt. 2 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt. 1 lit. "a" i "c" p.p.s.a w zw. z art. 139 k.p.a. poprzez niezrozumiałe przyjęcie przez Sąd, że na skutek ewentualnego uchylenia przez Sąd decyzji organu I i II instancji i ponownego prowadzenia przez organ administracji publicznej postępowania w przedmiocie słusznego odszkodowania, spowodowałoby naruszenie zakazu reformationis in peius, co nie polega na prawdzie, ponieważ zakaz wyrażony w art. 139 k.p.a. nie odnosi się do postępowań prowadzonych na skutek rozstrzygnięć o charakterze kasatoryjnym, zatem założenie poczynione przez Sąd o pogorszeniu sytuacji skarżącej nie miałoby w rzeczywistości miejsca, a które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy;
- 4. naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art 174 pkt. 2 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt. 1 lit "a" i "c" p.p.s.a. poprzez ich niezastosowanie, które miało swój skutek w oddaleniu zasadniej skargi M. W., gdy w przedmiotowej sprawie należało co najmniej uchylić decyzję organu I i II instancji i tym samym przekazać sprawę do ponownego rozpoznania, a co miało istotny wpływ na wynik postępowania;
- 5. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art, 174 pkt. 1 p.p.s.a. w zw. z art. 21 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej w zw. z art, 128 ust 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz, U. z 2016, poz. 2147 z późn. zm.; dalej: "u.g.n") poprzez niewłaściwą wykładnię pojęcia "słusznego odszkodowania" i przyjęciu przez Sąd, że przyznana skarżącej kwota 6 935,00 zł jest sumą odpowiednią, sprawiedliwą, słuszną i właściwą, gdy przyznana przez organ I instancji suma jest - również w porównaniu do otrzymanych przez sąsiadów pani W. odszkodowań, od tego samego organu administracji - zdecydowanie niższa, co wzbudza u skarżącej poczucie niezrozumiałego, odmiennego kształtowania przez organy administracji publicznej i sądy administracyjne sytuacji odszkodowawczej właścicieli wywłaszczonych nieruchomości, co nie odpowiada zasadzie słuszności;
- 6. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 174 pkt. 1 p.p.s.a. w zw. z art. 130 ust. 1 i 2 u.g.n. poprzez ich niewłaściwą wykładnię przejawiającą się w arbitralnym przyjęciu i potwierdzeniu prezentowanego dotychczas stanowiska, że organy właściwe do wydania decyzji w przedmiocie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość nie posiadają luzu decyzyjnego odnośnie wysokości przyznanego odszkodowania, a sporządzony operat szacunkowy jest wyłącznym i jedynym wskaźnikiem wartości szacowanej nieruchomości, możliwym do wykorzystania przy wydawaniu decyzji o odszkodowaniu.
Na tych podstawach wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 - zwanej dalej p.p.s.a.), rozpoznaje sprawę w jej granicach, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyć się musiała wyłącznie do zbadania zawartych w skardze zarzutów, sformułowanych w granicach podstawy kasacyjnej. Związanie NSA granicami skargi kasacyjnej oznacza, że konieczne jest prawidłowe sformułowanie zarzutów skargi kasacyjnej, uwzględniające jej dopuszczalne podstawy wymienione w art. 174 p.p.s.a. Sąd bowiem nie ma możliwości, aby uzupełniać granice zaskarżenia wskazane w skardze kasacyjnej, czy domyślać się intencji strony.
W rozpatrywanej sprawie skarga oparta została na podstawie określonej w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.
W przypadku podstawy uregulowanej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. konkretne zarzuty określone zostały w czterech odrębnych punktach. Nie są one jednak sformułowane w sposób całkowicie poprawny. Skarżąca w zarzucie numer 1. i numer 2. zarzuca naruszenie art. 151 p.p.s.a. w powiązaniu ze wskazanymi przez nią przepisami k.p.a. Tak sformułowane zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku. Przepis sformułowany w art. 151 p.p.s.a. jest tzw. przepisem wynikowym. Jego zastosowania jest zawsze następstwem złamania innych przepisów p.p.s.a. przez Sąd I instancji.
Zatem przepis art. 151 p.p.s.a. nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, podobnie przepis art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Strona skarżąca, chcąc powołać się na zarzut naruszenia tej regulacji, zobowiązana jest bezpośrednio powiązać taki zarzut z wytykiem naruszenia konkretnych przepisów, którym - jej zdaniem - uchybił sąd pierwszej instancji w toku rozpatrywania sprawy. Brak takich powiązań oznacza w konsekwencji nieskuteczność zarzutu naruszenia zaskarżonym wyrokiem normy art. 151 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z 1 października 2013 r., II OSK 1096/12). Co prawda skarżąca łączy naruszenie przez sąd art. 151 p.p.s.a. z naruszeniem odpowiednich przepisów k.p.a., lecz nie jest to właściwe, gdyż sąd nie orzeka na podstawie przepisów k.p.a., dlatego też nie mogło dojść do ich naruszenia przez sąd i tym samym oddalenia w związku z nimi skargi.
Ponadto, skarżąca w tych zarzutach nie wskazała żadnego przepisu p.p.s.a., statuującego obowiązek sądu, którego naruszenie przez sąd skutkowało wydaniem wyroku na podstawie art. 151 p.p.s.a. Zarzut ten zatem jest niepełny. Mając jednak na uwadze treść uchwały pełnego składu NSA z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09 sąd rozpoznający niniejszą sprawę uznał, że zarzuty skargi kasacyjnej nie są skonstruowane na tyle wadliwie, żeby nie mogła zostać ona rozpoznana.
Odnosząc się do zarzutów sformułowanych w punktach 1., 2. wskazać należy, iż ich istota sprowadza się do przeprowadzenia wadliwie postępowania dowodowego, które doprowadziło do błędnego wyniku, tj. do ustalenia odszkodowania w niższej wysokości aniżeli realna wartość prawa własności udziału w rozmiarze ½ w działce oznaczonej numerem ewidencyjnym [..]. Popełnione błędy procesowe w trakcie postępowania dowodowego zdaniem skarżącej kasacyjnie sprowadzają się do nierozpoznania wniosku skarżącej kasacyjnie o udostępnienie akt postępowań administracyjnych prowadzonych w przedmiocie ustalenia wysokości odszkodowań dla nieruchomości sąsiednich oznaczonych m.in. numerami ewidencyjnymi [..] biegłemu i niewykorzystanie przez biegłego rzeczoznawcę wiadomości tam zgromadzonych, które biegli w tamtych postępowaniach przyjęli jako podstawę do ustalania wysokości odszkodowań, czy też nie przyjęcie transakcji działek sąsiednich jako punkt odniesienia dla rzeczoznawcy do ustalenia odszkodowania dla nieruchomości M. W. Suma tych błędów procesowych doprowadziła do wydania błędnej decyzji, gdyż ustalone w jej treści odszkodowanie jest niewspółmiernie niższe niż rekompensata uzyskana przez właścicieli wywłaszczonych nieruchomości sąsiednich. W tym miejscu zwrócić należy przede wszystkim uwagę na to, iż skarżąca kasacyjnie nie kwestionuje w skardze kasacyjnej operatu szacunkowego sporządzonego przez biegłego T. R..
Tak sformułowane zarzuty (określone w punktach 1. i 2.) nie zasługują na uwzględnienie. Sąd I instancji dokonał prawidłowej kontroli zaskarżonej decyzji administracyjnej. Sądowa kontrola legalności decyzji administracyjnych w przedmiocie ustalenia odszkodowania w przypadku kwestionowania jego wysokości obejmuje weryfikację operatu lub operatów szacunkowych sporządzonych przez rzeczoznawcę w danej sprawie. Skarżąca kasacyjnie powinna w niniejszej sprawie, chcąc osiągnąć zamierzony wynik postępowania, sformułować zarzuty kasacyjne odnoszące się bezpośrednio do operatu szacunkowego sporządzonego przez T. R. Wskazać należy, że operaty szacunkowe oceniane są przez organy, a następnie przez sąd administracyjny w szczególności pod względem spełnienia określonych warunków formalnych. Operat, który jest opinią rzeczoznawcy majątkowego wydawaną w zakresie posiadanych przez niego wiadomości specjalnych odnoszących się do szacowania wartości nieruchomości, jest dowodem w sprawie administracyjnej i stosownie do art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. podlega ocenie, tak jak każdy inny dowód.
Ani sąd, ani też organ prowadzący postępowanie co do zasady nie wkraczają w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ z reguły nie dysponują wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły. W pierwszym rzędzie ocenie podlega więc spełnienie warunków formalnych, jakim powinien odpowiadać operat szacunkowy, a które określa § 56 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004. 207. 2109). Następnie operat oceniany jest przez organ także zgodnie z regułami logiki i doświadczenia życiowego (por. wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2019 r., I OSK 1542/17). Zakres oceny organu oraz sądu jest jednak ograniczony, gdyż wyboru metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych (art. 154 ust. 2 u.g.n.).
To z kolei przesądza o doborze danych, które biegły zamierza wykorzystać przy szacowaniu wartości nieruchomości, stosownie do przyjętej metody i techniki. Operat szacunkowy powinien tym samym spełniać nie tylko formalne wymogi takiego dokumentu, określone w rozporządzeniu, ale musi także opierać się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości. Dlatego uznać należy, że organ na podstawie tego dokumentu może samodzielnie ocenić jego wartość dowodową, może także w razie potrzeby żądać od rzeczoznawcy uzupełnienia tego dokumentu, albo wyjaśnień co do jego treści.
Zatem ocena wartości dowodowej operatów jest możliwa przez organ administracji i sąd administracyjny w sytuacji, gdy analiza treści operatu budzi wątpliwości co do ich spójności, logiczności, zupełności, nieścisłości, pominięciu istotnych dla ustalenia wartości nieruchomości elementów.
Warunkiem dokonania oceny operatu przez Naczelny Sąd Administracyjny jest podniesienie w skardze kasacyjnej odpowiedniego zarzutu. Zarzuty skargi kasacyjnej sformułowane w punktach 1. i 2. nie zostały skierowane przeciwko operatowi szacunkowemu, a tylko w ten sposób można było skutecznie doprowadzić do wzruszenia zaskarżonej decyzji. Skarżąca kasacyjna winna było bowiem wprost zakwestionować operat szacunkowy wskazując, że wyliczono zaniżoną wartość odszkodowania na skutek niewłaściwego doboru nieruchomości podobnych lub podnieść inne zarzuty. Pełnomocnik nie sformułował w skardze kasacyjnej zarzutu, że aprobata przez Sąd pierwszej instancji, a wcześniej organy powyższych działań biegłego była niezgodna z przepisami określającymi reguły obowiązujące w tej materii, w tym z art. 4 pkt 16 u.g.n., zawierającym definicję legalną nieruchomości podobnej, a następnie że dobór transakcji oraz wnioskowanie przeprowadzone na jego podstawie nie dają się racjonalnie uzasadnić jako wywiedzione przekonująco i zgodnie z zasadami logiki z rzetelnie przedstawionych obiektywnych przesłanek.
Skoro skarga kasacyjna nie zawiera żadnych zrzutów dotyczących naruszenia przepisów powołanego rozporządzenia i u.g.n., a to oznacza, iż Naczelny Sąd Administracyjny związany jest w tej części wynikami postępowania dowodowego i zobligowany jest przyjąć, że operat sporządzony został bez naruszenia przepisów określających zasady sporządzania operatów szacunkowych. Z tych powodów sposób procedowania organu z związku z koniecznością uzyskania opinii rzeczoznawców był prawidłowy, jak również kontrola przeprowadzona przez sąd pierwszej instancji była prawidłowa.
Tym samym zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 i 75 § 1, 80 k.p.a., polegający na oszacowaniu wartości nieruchomości spornej na podstawie wartości nieruchomości wskazanych przez skarżącą kasacyjnie jest niezasadny, albowiem skarżąca kasacyjnie nie wykazała, iż mający zastosowanie w sprawie operat sporządzony został z naruszeniem jakichkolwiek przepisów dotyczących zasad ustalania wartości nieruchomości i sporządzania operatów szacunkowych.
Przyjęcie, iż zarzuty z punktów 1. i 2. skargi kasacyjnej są bezzasadne czyni bezprzedmiotowym zarzut sformułowany w punkcie 3. Uznanie, iż wydana w sprawie decyzja odpowiada przepisom prawa wyklucza prowadzenie rozważań odnośnie jej uchylenia i ewentualnego naruszenia przez organ ponownie rozpoznający sprawę zakazu sformułowanego w art. 139 k.p.a.
Zgodnie z prezentowanym w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego poglądem, nie jest dopuszczalne w świetle brzmienia art. 174 p.p.s.a. formułowanie zarzutu skargi kasacyjnej jako naruszenie przepisu prawa "poprzez jego niezastosowanie" czy "pominięcie" (por. wyrok NSA z 1 czerwca 2004 r., OSK 284/04, niepubl., wyrok NSA z dnia 3 grudnia 2008 r., I OSK 1807/07; wyrok NSA z dnia 14 maja 2007 r., I OSK 1247/06; wyrok NSA z dnia 28 marca 2007 r., I OSK 31/07; postanowienie NSA z dnia 2 marca 2012r., I OSK 294/12; wyrok NSA z dnia 25 kwietnia 2012 r., II OSK 329/12; wyrok NSA z dnia 6 grudnia 2013 r., I OSK 2255/12; wyrok NSA z dnia 8 września 2017 r., I OSK 3080/15).
Należy się do tego stanowiska przychylić z tym zastrzeżeniem, że nie dyskwalifikowałoby zarzutu skargi kasacyjnej wskazanie na niezastosowanie określonego przepisu jedynie wtedy, gdyby strona skarżąca kasacyjnie jednocześnie wskazała przepis, który w jej przekonaniu został wadliwie zastosowany zamiast przepisu przez nią wskazywanego - wraz z podaniem uzasadnienia tego stanowiska. Wymogu tego skarga kasacyjna nie spełnia, stąd też zarzut określony w punkcie 4. nie mógł odnieść skutku procesowego.
Skarga kasacyjna w niniejszej sprawie oparta została także na podstawie określonej w art. 174 pkt. 1 p.p.s.a.
Przypomnieć należy, że podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia.
W pierwszym rzędzie należy zauważyć, iż przepisy art. 21 ust. 1 i 2 Konstytucji nie mają charakteru materialnoprawnego. Nie podlegają one bezpośredniemu stosowaniu, a stanowią jedynie wskazówkę interpretacyjną w zakresie stosowania przepisów ustawowych o charakterze materialnym (K. Zaradkiewicz, komentarz do art. 21 Konstytucji, w: red. M. Safjan, L. Bosek, Konstytucja tom I, Warszawa 2016, s. 577). Tym samym nie jest możliwa niewłaściwa wykładnia i zastosowanie obu przepisów Konstytucji, w tym oczywiście niewłaściwa wykładnia pojęcia "słusznego odszkodowania". Ze sformułowania zarzutu wynika, że skarżącej kasacyjnie chodzi nie tylko o błędną wykładnię przepisu, ale również błąd w subsumpcji polegający na przyjęciu, że kwota 6.935 zł odpowiada pojęciu "słusznego odszkodowania". Możliwa jest natomiast ewentualnie niewłaściwa wykładnia przepisu art. 128 ust. 1 u.g.n., który ma charakter przepisu materialnego.
Tutaj należy jednak podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który sam skarżący uznaje za prawidłowy, abstrahując od obiektywnych wyników postępowania dowodowego (por. wyrok NSA z dnia 13 sierpnia 2013 r., II GSK 717/12, LEX nr 1408530; wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., I GSK 934/12, LEX nr 1372091, wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2013 r., I OSK 2747/12, LEX nr 1269660; wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2327/11, LEX nr 1340137, wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2328/11, LEX nr 1340138; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2013 r., II GSK 2173/11, LEX nr 1358369). Jeżeli skarżąca kasacyjnie M. W. uważa, że ustalenia faktyczne są błędne, ponieważ wg niej wadliwie ustalono wartość odszkodowania, to zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię, który sformułowała w punkcie 5. skargi kasacyjnej, nie mógł osiągnąć skutku.
Zarzut naruszenia prawa materialnego nie może opierać się na wadliwym (kwestionowanym przez stronę) ustaleniu faktu (zob. wyrok NSA z dnia 13 marca 2013 r., II GSK 2391/11, LEX nr 1296051), a z treści zarzutu sformułowanego w punkcie 5. skargi wynika, iż M. W. nie uważa, że kwota 6935 złotych jest słusznym odszkodowaniem, tj. odszkodowaniem ustalonym zgodnie z art. 128 ust. 1 u.g.n. Uważa bowiem, iż sąsiedzi w latach 2012-2013 otrzymali wyższe kwoty, a z tego wywodzi wniosek, że on także powinna dostać takie same kwoty za 1 m2 gruntu. Należy w tym miejscu przypomnieć, iż aktualność operatu w jej sprawie został potwierdzona w 2016 r., tj. kilka lat później.
Gdy skarżący kasacyjnie nie podważa skutecznie okoliczności faktycznych sprawy - jak to miało miejsce w realiach niniejszej sprawy - zarzuty niewłaściwego zastosowania prawa materialnego są zarzutami zasadniczo bezpodstawnymi (por. wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., I FSK 1092/12, LEX nr 1372071; wyrok NSA z dnia 1 grudnia 2010 r., II FSK 1506/09, LEX nr 745674; wyroki NSA: z dnia 11 października 2012 r., I FSK 1972/11; z dnia 3 listopada 2011 r., I FSK 2071/09). Okoliczności faktyczne sprawy mogły być skutecznie zakwestionowane zarzutami naruszenia przepisów postępowania, jednakże w realiach niniejszej sprawy podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania również nie mogły odnieść skutku.
Nie mógł odnieść skutku również zarzut sformułowany w punkcie 6. skargi kasacyjnej. W pierwszym rzędzie zwrócić należy uwagę, iż obowiązkiem kasatora jest wskazanie na czym polegała błędna wykładnia przepisu art. 130 ust. 1 u.g.n. i jaka według niego powinna być prawidłowa interpretacja tej jednostki redakcyjnej ustawy. Ten sam tryb powinien być powtórzony względem art. 130 ust. 2 u.g.n. Z obowiązku tego skarżąca kasacyjna nie wywiązała się w pełni prawidłowo. Analiza treści uzasadnienia prowadzi jednak do wniosku, iż zdaniem skarżącej kasacyjnie przepisy te powinny być rozumiane w taki sposób, że ustalenie wartości odszkodowania nie koniecznie musi nastąpić w oparciu o operat szacunkowy. Wykładnia ta pozostaje w jaskrawej sprzeczności z treścią imperatywnej normy art. 130 ust. 2 u.g.n.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.