Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 6 maja 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę W. D. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] sierpnia 2013 r., nr [...], którą utrzymano w mocy decyzję Wojewody Podlaskiego z dnia [...] maja 2013 r., nr [...], w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.
Wyrok powyższy zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:
Decyzją z dnia [...] listopada 1967 r., [...], Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Dąbrowie Białostockiej orzekło o przejęciu na rzecz Państwa nieruchomości rolnej o pow. 4,86 ha, położonej we wsi D. gmina C. oraz w uroczysku B. i B., stanowiącej własność B. D..
Wnioskiem z dnia 15 września 2008 r. W. D. (następca prawny poprzedniej właścicielki) wystąpił o stwierdzenie nieważności powyższego rozstrzygnięcia. Decyzją z dnia [...] maja 2013 r. Wojewoda Podlaski odmówił stwierdzenia nieważności powyższej decyzji, a po rozpoznaniu odwołania W. D. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, decyzją dnia [...] sierpnia 2013 r., utrzymał zaskarżone rozstrzygnięcie w mocy. Organ wskazał: Z akt sprawy wynika, iż B. D. opuściła swoje gospodarstwo w 1965 r. i wyjechała do Białegostoku, gdzie zameldowana była na pobyt stały od dnia 16 czerwca 1965 r., w aktach tych znajduje się upomnienie Prezydium Gromadzkiej Rady Narodowej w Chodorówce Nowej z dnia 17 sierpnia 1966 r. skierowane do B. D., w sprawie dostawy zbóż, ziemniaków i zwierząt rzeźnych z wyznaczonym dodatkowym terminem do 23 sierpnia 1966 r., a w decyzji z 1967 r. stwierdzono, że "od dłuższego czasu grunty leżą odłogiem i nie są poddawane odpowiednim zabiegom agrotechnicznym".
Zeznania świadków z dnia 30 czerwca 2009 r., które przedstawił wnioskodawca, nie potwierdzające jednoznacznie, iż w dniu wydania decyzji o przejęciu gospodarstwo nie było zaniedbane, a grunty faktycznie były uprawiane, należy ocenić krytycznie. Z kolei brak powiadomienia strony o toczącym się postępowaniu stanowi podstawę do wznowienia postępowania, a nie stwierdzenia nieważności.
Skargę na powyższą decyzję wniósł W. D., zarzucając naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez odmowę stwierdzenia nieważności powołanej decyzji o przejęciu gospodarstwa, w sytuacji gdy decyzja ta została wydana z rażącym naruszeniem prawa materialnego: § 1 ust. 1 rozporządzenia w zw. z art. 2 ust. 1 ustawy poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, które doprowadziło do przyjęcia, że gospodarstwo rolne B. D. było w dacie przejęcia opuszczone, jak też naruszenia prawa procesowego: art. 61 § 4 k.p.a. poprzez niepowiadomienie stron o toczącym się postępowaniu oraz art. 45 k.p.a. (stan prawny z daty wydania decyzji o przejęciu gospodarstwa) poprzez skorzystanie z instytucji doręczenia zastępczego, w sytuacji gdy strona postępowania była znana organowi oraz naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez przekroczenie zasady swobody oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego przez oparcie zaskarżonej decyzji na wybiórczym materiale dowodowym i dowolną, a nie swobodną jego ocenę, polegającą na przyjęciu, iż w przedmiotowej sprawie w świetle zeznań świadków nie można jednoznacznie stwierdzić, że w dniu wydania kwestionowanej decyzji gospodarstwo nie było zaniedbane, a omawiane grunty były faktycznie uprawiane, oraz że nie można domniemywać, iż adres strony nie był znany organowi.
Odpowiadając na skargę, Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie.
Rozpoznając skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził: warunkiem przejęcia gospodarstwa rolnego na rzecz Skarbu Państwa było łączne spełnienie dwóch przesłanek: opuszczenie gospodarstwa przez właściciela (w tym małżonka, rodziców i dzieci) oraz zaniechanie uprawy gospodarstwa w całości lub w większej części. Powyższa regulacja nie określa długości okresu w jakim występowało zaniechanie uprawy gospodarstwa w całości lub w znacznej części, które dawałoby podstawę do przejęcia gospodarstwa na własność Państwa. Z akt niniejszej sprawy wynika, iż właścicielka opuściła przedmiotowe gospodarstwo w 1965 r. i już do niego nie powróciła, zaś zamiary jakie nią kierowały są bez znaczenia dla sprawy. Kwestia zweryfikowania, czy zaniechano uprawiania gospodarstwa jest obecnie trudna do ustalenia, z uwagi na skąpy materiał dowodowy i znaczny upływ czasu od wydania decyzji o przejęciu.
Wskazać jednak należy, że w aktach sprawy znajduje się upomnienie Prezydium Gromadzkiej Rady Narodowej w Chodorówce Nowej z dnia 17 sierpnia 1966 r., które jako dokument urzędowy, w świetle art. 76 k.p.a. stanowi dowód na to, co zostało w nim potwierdzone, a mianowicie nie wywiązywania się z dostaw, co wskazuje wprost na zaniedbania w prowadzeniu gospodarstwa. Zeznania świadków nie wskazują jednoznacznie przez kogo dokładnie gospodarstwo było użytkowane i jaki był stan faktyczny w 1967 r. W szczególności zeznania te nie wskazują precyzyjnie w jakim okresie, a w szczególności czy w dacie wydania decyzji i w jaki sposób P. D., czy też W. D. użytkowali gospodarstwo. Brak jest również jakichkolwiek umów o powierzeniu tym osobom użytkowania gospodarstwa. Prawidłowo zatem organ przyjął, że brak jest podstaw do uznania, iż w sposób oczywisty został naruszony art. 2 ustawy z dnia 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym.
Nieskuteczny jest także zarzut, że organ I instancji nie doręczył decyzji o przejęciu gospodarstwa w sposób prawidłowy P. D. przez co naruszył art. 61 § 4 k.p.a. oraz art. 45 k.p.a. (w ówczesnej wersji). Zarzut ten może stanowić jedynie przesłankę wznowienia postępowania, a nie przyczynę stwierdzenia nieważności decyzji.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł W. D., prawidłowo reprezentowany, domagając się uchylenia zaskarżonego orzeczenia i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania. Wyrokowi zarzucono:
- 1. naruszenie prawa materialnego, tj. § 1 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie opuszczonych gospodarstw rolnych z dnia 5 sierpnia 1961 r. (Dz.U. Nr 39, poz. 198) w zw. z art. 2 ustawy z dnia 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym, w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 15 lipca 1961 r. zmieniającą ustawę z dnia 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw, związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym (Dz.U. Nr 32, poz. 161) poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, które doprowadziło do przyjęcia, iż gospodarstwo rolne B. D. było opuszczone, w sytuacji gdy materiał dowodowy zebrany w przedmiotowej sprawie wskazuje, iż przedmiotowe gospodarstwo w dacie wydania decyzji w przedmiocie przejęcia było w całości uprawiane oraz poddawane właściwym zabiegom agrotechnicznym przez użytkowników;
- 2. naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 145 § 1 pkt 2 w związku z art. 151 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez oddalenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie skargi skarżącego w sytuacji, gdy decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi została wydana z naruszeniem przepisów prawa, a to art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez przekroczenie zasady swobody oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego przez oparcie zaskarżonej decyzji na wybiórczym materiale dowodowym i dowolną a nie swobodną jego ocenę, polegającą na ustaleniu, iż przejęcie gospodarstwa rolnego B. D. nastąpiło w czasie, gdy było ono opuszczone przez właściciela i nie było uprawiane w całości lub większej części oraz przez nie wykazanie nie tylko spełnienia przesłanki, jaką jest opuszczenie tego gospodarstwa, ale również nie wskazanie na zaistnienie takich przyczyn, które uzasadniały skorzystanie z tak drastycznego środka, jakim jest orzeczenie o przejęciu tego gospodarstwa przez Państwo, w sytuacji gdy prawidłowa ocena zeznań świadków, analizowana w oparciu o zasady logicznego rozumowania i w odniesieniu do wszystkich okoliczności w sprawie, przemawia za stwierdzeniem, iż grunty przedmiotowego gospodarstwa były uprawiane oraz poddawane właściwym zabiegom agrotechnicznym przez użytkownika, a co skutkowało naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez nie stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Artykuł 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718), dalej jako "p.p.s.a.", stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę z urzędu nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1–6 p.p.s.a., należało zatem odnieść się do zasadniczych zarzutów stanowiących istotę podstaw kasacji.
Oceniając zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał je za nieusprawiedliwione.
Podstawę materialnoporawną decyzji o przejęciu na rzecz Państwa nieruchomości rolnej stanowiącej własność B. D. stanowił art. 2 ustawy z dnia 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. i uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw, związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym (Dz.U. Nr 39, poz. 174 ze zm.), "ustawa", oraz § 1 rozporządzenia RM z dnia 5 sierpnia 1961 r. w sprawie opuszczonych gospodarstw rolnych (Dz.U. Nr 38, poz. 198), "rozporządzenie". Z art. 2 ust. 1 ustawy, stanowiącego, że gospodarstwa rolne opuszczone przez właścicieli mogą być przejęte na własność Państwa, wynika, że decyzja o przejęciu gospodarstwa była wydawana w ramach tzw. uznania administracyjnego. Orzekanie w ramach uznania administracyjnego nie oznacza dowolności organu w wydawaniu decyzji, ale wykazanie przesłanek ustanowionych przez przepis, stanowiący podstawę rozstrzygnięcia sprawy. Istotą w sprawie przejęcia gospodarstwa rolnego, na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy było ustalenie, że gospodarstwo rolne zostało opuszczone przez właścicieli.
Przesłanki jakimi powinien się kierować organ zawiera rozporządzenie, bowiem to jego przepisy określają co należy rozumieć pod pojęciem "opuszczonego gospodarstwa rolnego". Za takie § 1 ust. 1 rozporządzenia uważa gospodarstwo, na którym nie zamieszkuje właściciel ani jego małżonek, dzieci lub rodzice, a przy tym gospodarstwo to nie jest w całości lub w większej części uprawiane lub poddawane właściwym zabiegom agrotechnicznym przez właściciela bądź użytkownika albo dzierżawcę. Zaistnienie tych przesłanek opuszczenia gospodarstwa rolnego mogło stanowić podstawę przejęcia na własność Państwa.
W sprawie nie ma wątpliwości co do tego, że B. D., właścicielka gospodarstwa we wsi D., opuściła je, zaś nikt z kręgu osób bliskich, wskazanych w wyżej cytowanym § 1 ust. 1, w gospodarstwie nie zamieszkiwał. Kwestią było tylko to czy gospodarstwo było uprawiane i poddawane właściwym zabiegom agrotechnicznym.
Zgodzić należy się z Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie, że materiał dowodowy sprawy, poprzedzający wydanie decyzji z [...] listopada 1967 r. o przejęciu gospodarstwa, jest bardzo skąpy, bowiem jest to ta decyzja i wcześniejsze z 23 sierpnia 1966 r. upomnienie w sprawie dostaw płodów i zwierząt. W postępowaniu nadzorczym materiał ten został uzupełniony o zeznania świadków, wskazanych przez skarżącego, z których miałoby wynikać, iż gospodarstwo było uprawiane przez braci właścicielki gospodarstwa. Jednak nie można zarzucić organom nadzoru oceny, że z zeznań tych w istocie nie wynika, że gospodarstwo B. D. nie wypełniało przesłanek wskazanych w § 1 ust. 1 rozporządzenia.
Podkreślenia wymaga, że decyzja o przejęciu gospodarstwa rolnego kontrolowana była w trybie stwierdzenia nieważności, w świetle art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Przesłanką stwierdzenia nieważności, o której mówi ten przepis jest rażące naruszenie prawa, zatem takie, które jest na tyle wyraziste, że nie da się zaakceptować w porządku prawnym. W sprawie, w jej stanie faktycznym, na który składają się dowody postępowania zwykłego i nadzorczego nie można zarzucić organom nadzoru błędu w uznaniu, że naruszenia ustawy i rozporządzenia w takim stopniu nie można było stwierdzić.
Wobec powyższego orzeczono jak w sentencji, na podstawie art. 184 p.p.s.a.