Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 11 sierpnia 2020 r. sygn. akt II SA/Ol 72/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, po rozpoznaniu skargi A. K., uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Elblągu z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...] oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego.
Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy:
Wnioskiem z dnia 15 października 2019 r. A. K. zwróciła się o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad ojcem.
Decyzją z dnia [...] listopada 2019 r., Burmistrz Miasta i Gminy Młynary odmówił przyznania stronie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki ojcem M. Z., legitymującym się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
W uzasadnieniu organ wskazał, że M. Z. jest osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym i niezdolną do samodzielnej egzystencji. W toku przeprowadzonego postępowania ustalono, że strona jest spokrewniona w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, nie posiada ustalonego prawa do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno - rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego, nie ma ustalonego prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów, nie jest zatrudniona i nie wykonuje innej pracy zarobkowej. Wskazano, że z przedłożonego do wniosku Orzeczenia Lekarza Orzecznika ZUS w Elblągu z dnia [...] września 2019 r. nie wynika, od kiedy powstała niepełnosprawność M. Z. Organ I instancji przytoczył treść art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2220), dalej powoływanej jako "u.ś.r." i wskazał, przepis ten jednoznacznie wskazuje, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki nie posiada niepełnosprawności powstałej do 18 lub 25 roku życia.
Po rozpatrzeniu odwołania A. K., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Elblągu decyzją z dnia [...] grudnia 2019 r., utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.
Uzasadniając swoje stanowisko organ odwoławczy wskazał, że z wywiadu środowiskowego wynika, że M. Z. jest osobą niepełnosprawną, wymagającą opieki osoby drugiej i nie jest sam w stanie zadbać o własne potrzeby. Jego żona E. ma problemy z poruszaniem się, nie może wykonywać wielu prac fizycznych, potrzebuje rehabilitacji i usprawnienia, który to proces jest długi. Jedyną osobą, która może sprawować opiekę nad obojgiem rodziców jest córka A. K. Wskazano, że strona jest córką M. Z., jest osobą na której zgodnie z przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, ciąży obowiązek alimentacyjny wobec ojca.
Podkreślono, że M. Z. pozostaje w związku małżeńskim z E. Z., która ma ustalony umiarkowany stopień niepełnosprawności, nie wymaga opieki, a więc opiekę tę może sprawować nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym mężem. W świetle powyższych ustaleń, Kolegium nie rozważało spełnienia przesłanki wynikającej z art. 17 ust. 1b u.ś.r., o której mowa w uzasadnieniu decyzji organu I instancji.
W skardze na ww. decyzję skarżąca wskazała, że na jej matce, jako małżonce, spoczywa obowiązek opieki nad mężem, ale jej sprawność fizyczna jest bardzo ograniczona.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie uwzględniając skargę wskazał, że dokonując wykładni art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. nie można poprzestać na jego literalnym brzmieniu. Należy opowiedzieć się za funkcjonalną wykładnią powyższego przepisu i dopuścić – w niektórych przypadkach obiektywnej niezdolności małżonka do alimentacji (w formie zapewnienia opieki) drugiego znacząco niepełnosprawnego małżonka – możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego innej osobie, z kręgu osób wymienionych w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r.
W ocenie Sądu nie powinno budzić wątpliwości, że w sytuacji, gdy małżonek, w szczególności schorowany, nie jest w stanie opiekować się drugim niepełnosprawnym w stopniu znacznym, niezdolnym do samodzielnej egzystencji małżonkiem, to zgodnie z Kodeksem rodzinnym i opiekuńczym obowiązek opieki prawnie, a nie tylko na zasadzie słuszności, przechodzi na krewnych, w szczególności dzieci (zstępnych).
Podkreślono, że E. Z. – małżonka niepełnosprawnego w stopniu znacznym M. Z. - posiada orzeczenie stwierdzające jej niepełnosprawność w stopniu umiarkowanym. Sąd zwrócił przy tym uwagę, że definicja znacznego stopnia niepełnosprawności różni się od definicji stopnia umiarkowanego zdolnością do samodzielnej egzystencji. Zgodnie bowiem z art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 2020 r., poz. 426), do znacznego stopnia niepełnosprawności zalicza się osobę z naruszoną sprawnością organizmu, niezdolną do pracy albo zdolną do pracy jedynie w warunkach pracy chronionej i wymagającą, w celu pełnienia ról społecznych, stałej lub długotrwałej opieki i pomocy innych osób w związku z niezdolnością do samodzielnej egzystencji. Zgodnie zaś z art. 4 ust. 2 ww. ustawy - do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności zalicza się osobę z naruszoną sprawnością organizmu, niezdolną do pracy albo zdolną do pracy jedynie w warunkach pracy chronionej lub wymagającą czasowej albo częściowej pomocy innych osób w celu pełnienia ról społecznych.
Pomimo, że współmałżonek osoby wymagającej opieki nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, ale ze względów obiektywnych (głównie zdrowotnych), nie jest w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi alimentacyjnemu, to aktywuje się rzeczony obowiązek innych osób, o których mowa w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., na których ciąży obowiązek alimentacyjny (z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności), tj. krewnych w linii prostej (zstępnych przed wstępnymi) oraz rodzeństwa (po wstępnych), którzy zdołają go efektywnie wypełnić.
W związku z tym zachodzi konieczność jednoznacznej oceny, czy obiektywnie zachodzi, czy nie - brak zdolności małżonka do sprawowania opieki nad niepełnosprawnym współmałżonkiem, zaś oceny tej można dokonać, kierując się zasadami logiki oraz doświadczenia życiowego.
Mając na uwadze powyższe Sąd uznał, że zarówno w wypadku organu I jak i II instancji doszło naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Organ II instancji niedostatecznie wnikliwe ustalił i przeanalizował wszystkie istotne okoliczności sprawy. Nie można bowiem z góry przyjąć, że tylko współmałżonek niepełnosprawny w stopniu znacznym, nie jest zdolny do sprawowania opieki nad małżonkiem tego wymagającym. Nie ulega wątpliwości, że matka skarżącej nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W świetle aktualnie zgromadzonego materiału dowodowego istnieją, zdaniem Sądu, uzasadnione wątpliwości co do tego, czy faktycznie matka skarżącej jest w stanie sprawować opiekę nad swoim mężem. Kwestia ta powinna być przedmiotem analizy w ponownie przeprowadzonym postępowaniu.
Ponadto Sąd, powołując się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13 oraz orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, uznał za wadliwe stanowisko organu I instancji, że skarżąca nie może uzyskać przedmiotowego świadczenia z tego względu, że nie można ustalić, czy niepełnosprawność jej ojca powstała nie później niż do ukończenia 18 roku życia albo w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Elblągu, zarzucając naruszenie:
- 1) prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, polegającą na przyjęciu, że zastosowanie wyłącznie językowej wykładni tego przepisu narusza konstytucyjne zasady równości i sprawiedliwości społecznej, a także zasadę ochrony i opieki nad rodziną (a co za tym idzie - uznanie przez Sąd o konieczności jednoznacznej oceny, czy obiektywnie zachodzi, czy nie - brak zdolności małżonka do sprawowania opieki nad niepełnosprawnym współmałżonkiem, zaś oceny tej można dokonać, kierując się zasadami logiki oraz doświadczenia życiowego);
- 2) naruszenie przepisów prawa procesowego w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 oraz art. 80 k.p.a.), polegające na uwzględnieniu skargi przy błędnym przyjęciu, iż organy administracji naruszyły przepisy postępowania (tj. art. 7 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a.) w stopniu istotnym, który mógł mieć wpływ na wynik sprawy.
W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o:
- 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie;
- 2) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie do ponownego rozpoznania.
Jednocześnie, na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a., wniesiono o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. W tych okolicznościach w sprawie badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych. W skardze kasacyjnej podniesione zostały zarzuty dotyczące zarówno naruszenia prawa materialnego jak i przepisów postępowania, mając jednak na uwadze, że istota sporu dotyczy kwestii materialnoprawnych, w pierwszej kolejności należy się odnieść do zarzutu dotyczącego naruszenia prawa materialnego.
W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, polegająca na przyjęciu, iż zastosowanie wyłącznie wykładni językowej tego przepisu narusza konstytucyjne zasady równości i sprawiedliwości społecznej. Powołany art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Z literalnego brzmienia przywołanego wyżej unormowania wynika, że zawsze, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, a jej małżonek nie ma orzeczonego znacznego stopnia niepełnosprawności, świadczenie pielęgnacyjne nie będzie przysługiwało. Ustawodawca wyszedł z założenia, że w sytuacji zawarcia związku małżeńskiego tworzy się nowa rodzina, która nakłada na małżonków obowiązek wzajemnego wsparcia i pomocy, wyprzedzający obowiązek alimentacyjny krewnych.
Zatem brak podstaw prawnych do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego córce na niepełnosprawnego ojca, który pozostaje w związku małżeńskim, a jego żona nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Jedyny wyjątek w tym zakresie w świetle art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy. dotyczy więc sytuacji, gdy oboje małżonkowie są niepełnosprawni w stopniu znacznym, co wiąże się z sytuacją braku możliwości dopełnienie przez nich obowiązku wzajemnej opieki z uwagi na stan zdrowia i niedołężność. Wyraźne wskazanie przez ustawodawcę, że tylko w sytuacji legitymowania się przez współmałżonka osoby wymagającej opieki orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, nie zostaje wyłączone prawo do świadczenia pielęgnacyjnego krewnych zobowiązanych do świadczenia alimentacyjnego w dalszej kolejności po małżonku, stanowi wyjątek, którego nie można poddawać rozszerzającej wykładni, skoro wyjątek ten wynika z nadania przez ustawodawcę szczególnego charakteru istniejącym między małżonkami relacjom i więzom prawnym.
Powyższy pogląd został wyrażony m.in. w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 stycznia 2020 r. sygn. akt I OSK 2462/19, z 14 grudnia 2018 r., sygn. akt I OSK 3539/18, z 20 stycznia 2016 r. sygn. akt I OSK 3283/14, z 27 listopada 2014 r. sygn. akt I OSK 1219/13, z 6 listopada 2014 r. sygn. akt I OSK 251/14, z 20 września 2013 r. sygn. akt I OSK 2623/12, z dnia 11 sierpnia 2020 r. sygn. akt I OSK 599/20, który skład orzekający w niniejszej sprawie w całości podziela.
Zasadny jest również zarzut dotyczący naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 80 k.p.a. Jak wynika z akt sprawy A. K. w dniu 15 października 2019 r. złożyła wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad ojcem M. Z., do wniosku dołączone zostało orzeczenie lekarza orzecznika ZUS z dnia [...] września 2019 r., z którego wynika, że M. Z. jest niezdolny do samodzielnej egzystencji do 30 września 2022 r. Do wniosku dołączone zostało oświadczenie A. K. z dnia 15 października 2019 r., złożone pod odpowiedzialnością karną w którym oświadczyła "Nie podejmuje zatrudnienia z uwagi na opiekę nad tatą polegającą na wykonywaniu czynności związanych z prowadzeniem gospodarstwa domowego wykonuje tacie takie czynności jak: sprzątanie, robienie zakupów, wykonywanie opłat czynszowych oraz wszelkich innych czynności zaspakajających prawidłowe funkcjonowanie osoby niepełnosprawnej przez całą dobę".
W aktach znajduje się również orzeczenie o stopniu niepełnosprawności z dnia [...] września 2019 r. na podstawie którego E. Z. mająca wówczas 55 lat została zaliczona do stopnia niepełnosprawności umiarkowanego do 30 września 2022 r. W wywiadzie środowiskowym z dnia 9 grudnia 2019 r. A. K. podała, że mieszkała z rodzicami, ale około 8 miesięcy wyprowadziła się mieszka kilka ulic dalej, ale nadal opiekuje się ojcem przychodzi codziennie, czasami zostaje na noc. Podała, że matka E. Z. jest po dwóch operacji [...], choruje na [...], leczy się z powodu [...], porusza się samodzielnie, lecz nie wróciła jeszcze pełna sprawność. Zdaniem wnioskodawczyni A. K., matka nie może sprawować opieki nad ojcem.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego okoliczności faktyczne występujące w tej sprawy nie uzasadniają odejścia od literalnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy. Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu znane są orzeczenia, w których prezentowane jest stanowisko, że sam fakt, że osoba niepełnosprawna pozostaje w związku małżeńskim, zaś jej małżonek nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, nie jest przesądzający dla możliwości przyznania świadczenia pielęgnacyjnego innemu członkowi rodziny. Jednak takie orzeczenia dotyczyły spraw w których miały miejsce szczególne, wyjątkowe okoliczności faktyczne, czy to dotyczące mocno zawansowanego wieku małżonka który miał sprawować opiekę, czy też faktu, że małżonkowie od lat nie mieszkają razem nie prowadzą wspólnego gospodarstwa pozostając nadal małżeństwem, jak również mogą dotyczyć szczególnych okoliczności związanych ze stanem zdrowia małżonka, który ma sprawować opiekę.
Występują bowiem takie sytuacje, w których małżonek posiada orzeczenie o zaliczeniu do stopnia niepełnosprawności umiarkowanego, jednak wraz z upływem czasu od jego wydania może dojść do wyraźnego pogorszenia stanu zdrowia w stosunku do stanu zdrowia jaki miał miejsce w dacie wydania orzeczenia, jeżeli to pogorszenie stanu zdrowia wynika z dokumentacji lekarskiej. Wówczas można rozważać, czy możliwe byłoby przyznanie świadczenia innemu członkowi rodziny. W takich szczególnych, wyjątkowych sytuacjach, w których zobowiązany do sprawowania opieki małżonek nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności można dokonać wykładni art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy przy zastosowaniu wykładni celowościowej i systemowej.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w okolicznościach rozpoznawanej sprawy nie mamy do czynienia z sytuacją szczególną, wyjątkową. Orzeczenie o zaliczeniu E. Z. do stopnia niepełnosprawności umiarkowanego zostało wydane w dniu [...] września 2019 r., wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego A. K. złożyła w dniu 15 października 2019 r., w tym czasie nie zaszły żadne nowe okoliczności dotyczące pogorszenia stanu zdrowia E. Z., nie została przedłożona żadna nowa dokumentacja lekarska, również wieku E. Z. 55 lat nie można zaliczyć do zaawansowanego. W przedmiotowej sprawie A. K. takich okoliczności nie wykazała. Nie wynikają one również z dokumentów zgromadzonych w aktach sprawy. Nie było więc w sprawie żadnych przesłanek do odstąpienia od wprost wynikających z treści przepisu art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy dyrektyw wykładni językowej.
Dodatkowo należy jeszcze zwrócić uwagę na jedną istotną okoliczność, mianowicie ustawa o świadczeniach rodzinnych nie zawiera definicji sprawowania opieki, ale z treści art. 17 ust. 1 wynika, że aby można było mówić o opiece w jej rozumieniu musi ona być stała lub długoterminowa, to sprawujący opiekę jest tą osobą bez opieki której osoba niepełnosprawna nie mogłaby funkcjonować. Za opiekuna nie można uznać osoby, która w różny sposób, czy to poprzez pomoc w czynnościach dotyczących prowadzenia gospodarstwa domowego, czy też poprzez pomoc w wykonywaniu niektórych czynności przy osobie wymagającej opieki, pomaga, wspiera osobę, która faktycznie opiekę tę wykonuje, szczególnie gdy ta pomoc ma miejsce między osobami bliskimi jakimi są rodzice i dzieci. Tym czasem w załączonym do wniosku o ustalenie świadczenia pielęgnacyjnego oświadczeniu A. K. podała, że wykonuje czynności związane z prowadzeniem gospodarstwa domowego takie jak sprzątanie, robienie zakupów, wykonywanie opłat czynszowych oraz inne czynności zaspakajające prawidłowe funkcjonowanie osoby niepełnosprawnej przez całą dobę.
Z powyższego oświadczenia przede wszystkim wynika, że A. K. pomaga rodzicom w wykonywaniu zwykłych czynności dnia codziennego, jakie wykonuje się zwykle w każdym gospodarstwie domowym, pomaga matce w sprawowaniu opieki nad ojcem. Nie wykonuje również żadnych czynności przez całą dobę, albowiem jak sama podała w wywiadzie środowiskowym około 8 miesięcy temu wyprowadziła się od rodziców.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zasadne są zarzuty skargi kasacyjnej. Zgodnie zaś z art. 188 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny w razie uwzględnienia skargi kasacyjnej, uchylając zaskarżone orzeczenie, rozpoznaje skargę, jeżeli uzna, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona. Dlatego też działając na podstawie art. 188 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i oddalił. skargę.
W niniejszej sprawie pełnomocnik skarżącego kasacyjnie – na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o przeprowadzenie rozprawy, stąd też rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.