Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie postanowieniem z 17 czerwca 2014 r., sygn. akt II SAB/Ol 33/14 odrzucił skargę A. S. w zakresie żądania dotyczącego pkt od I do III wniosku skarżącego z dnia [...] stycznia 2014 r. W uzasadnieniu sąd wskazał, że w dniu [...] stycznia 2014 r. Dyrektor Wojewódzkiego Urzędu Pracy w Olsztynie skierował do A. S. pismo będące odpowiedzią na jego zarzuty odnoszące się do projektu dotyczącego szkolenia pracowników ochrony.
Pismem z [...] stycznia 2014 r. skierowanym do Dyrektora Departamentu Zarządzania Europejskimi Funduszami Społecznymi Urzędu Marszałkowskiego Województwa Warmińsko - Mazurskiego skarżący wystąpił o udzielenie następujących informacji:
- I. podanie adresu i nazwy instytucji, do której może złożyć odwołanie od pisma z dnia [...] stycznia 2014 r. Dyrektora Wojewódzkiego Urzędu Pracy w Olsztynie w kwestii niewyjaśnienia w całości dyskryminacyjnego zachowania i odmowy zakwalifikowania do projektu,
- II. podania adresu i nazwy Sądu, do którego może złożyć pozew w tej sprawie,
- III. podanie adresu i pełnej nazwy instytucji, którą może i chce pozwać w tej sprawie w celu zasądzenia od pozwanego należnego mu szkolenia w projekcie w I edycji projektu i zadośćuczynienia na jego rzecz,
- IV. podanie terminu i miejsca, gdzie pod wyznaczonym adresem może zapoznać się z całością dokumentacji zgromadzonej w jego sprawie.
W odpowiedzi na powyższe Marszałek Województwa Warmińsko – Mazurskiego poinformował skarżącego odnośnie pkt I, że zgodnie z treścią art. 231 k.p.a. skarga na działanie Wicedyrektora ds. funduszy europejskich Wojewódzkiego Urzędu Pracy w Olsztynie została przekazana do rozpatrzenia dyrektorowi tego urzędu. Odnosząc się do żądanych informacji w pkt II i III wniosku wskazano, że żądane informacje dotyczą zastosowania prawa w konkretnym przypadku. Odpowiedź na zadane pytania wiąże się z dokonaniem oceny stanu faktycznego i prawnego i organy nie udzielają przedmiotowych informacji. Odnośnie do żądania zawartego w pkt IV wniosku poinformowano skarżącego, że dokumentacja realizowanego projektu jest w posiadaniu projektodawcy i urzędu pracy.
W skardze z dnia [...] lutego 2014 r. skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie A. S. zażądał zobowiązania Marszałka Województwa Warmińsko - Mazurskiego do udzielenia informacji stanowiącej odpowiedź na jego pytania zawarte w piśmie z [...] stycznia 2014 r.
W odpowiedzi na skargę Marszałek Województwa Warmińsko - Mazurskiego wniósł o jej odrzucenie względnie oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w piśmie z dnia [...] stycznia 2014 r. Wskazał również na to, że w sprawach dotyczących skargi powszechnej nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego, natomiast ustalenie organu czy sądu właściwego go rozpoznania roszczeń skarżącego wymaga czynności interpretacyjnych zarówno w sferze faktów jak i prawa w sprawie indywidualnej.
Pismem z dnia [...] kwietnia 2014 r. pełnomocnik skarżącego podtrzymał dotychczasowe stanowisko zawarte w skardze, zarzucając dodatkowo naruszenie art. 8, art. 12 i art. 35 k.p.a.
W odpowiedzi na powyższe organ stwierdził w piśmie z [...] kwietnia 2014 r., że przedstawiona argumentacja nie znajduje pokrycia w stanie faktycznym.
Na rozprawie w dniu [...] czerwca 2014 r. sąd postanowił o wyłączeniu do odrębnego rozpoznania i rozstrzygnięcia skargi A. S. w zakresie bezczynności organu dotyczącego udzielenia informacji na pkt IV wniosku z dnia [...] stycznia 2014 r., określając jej przedmiot jako bezczynność w udzieleniu informacji publicznej. Postanowieniem z dnia 1 października 2014 r., sygn. akt I OSK 2320/14 NSA oddalił skargę kasacyjną skarżącego w tej sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie odrzucił skargę w zakresie bezczynności organu dotyczącej żądania skarżącego dotyczącego pkt od I do III wniosku z dnia [...] stycznia 2014 r., gdyż nie mieściła się ona w zakresie kognicji sądu administracyjnego. Sąd stwierdził, że żaden przepis ustawy regulującej politykę rozwoju, na podstawie której odbywa się finansowanie projektów, w tym projektu, w którym chciał brać udział skarżący, nie uprawnia skarżącego do domagania się rozpatrzenia przez organ odwołania od odmowy zakwalifikowania go do wzięcia udziału w projekcie. Skoro więc organ nie ma obowiązku w tym zakresie, oznacza to, że nie może w związku z niewykonaniem czynności dotyczących żądań skarżącego (udzielenia informacji publicznej) pozostawać w bezczynności.
Ponadto, udzielenie odpowiedzi na pytania skarżącego wymagałoby podjęcia działań, które przekraczają ramy wyznaczone dla procedury udzielania informacji publicznej. Odniósł się też do pojęcia sprawy administracyjnej.
Od tego postanowienia skarżący wniósł skargę kasacyjną, zaskarżając je w zakresie odrzucenia skargi na bezczynność organu co do udzielenia odpowiedzi na pierwsze trzy pytania zawarte we wniosku skarżącego. Zarzucił mu naruszenie art. 29 ust. 2 pkt 11 oraz art. 30a ust. 3 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju i przyjęcie za swoje ustalenia organu, że nie miał obowiązku udzielenia informacji w żądanym zakresie, gdyż nie należą do zakresu pojęcia sprawy administracyjnej. Zarzucił też naruszenie art. 3 par. 3 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie, pomimo że żądane informacje umożliwiły wniesienie protestu dotyczącego niezakwalifikowania go do programu operacyjnego, natomiast bezczynność organu pozbawiła skarżącego możliwości skorzystania z tego prawa. Zarzucił też naruszenie art. 58 par. 1 pkt p.p.s.a. (nie określono jaki punkt) poprzez jego błędną wykładnię polegająca na przyjęciu, że sprawa ta nie należy do właściwości sądu administracyjnego, pomimo że przepis szczególny art. 30c ust. 1 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju przewiduje sądową kontrolę działalności administracji w tym zakresie.
Wniósł o uchylenie tego postanowienia we wskazanej części i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, ewentualnie uchylenie i rozpoznanie skargi oraz przyznanie pełnomocnikowi skarżącego wynagrodzenia z tytułu pomocy prawnej udzielonej w urzędu, gdyż nie zostało ono uiszczone w całości lub części. W uzasadnieniu wskazał, że wszystkie podmioty udzielające pomocy w ramach ww. ustawy są zobowiązane do poinformowania wnioskodawcy o wynikach etapów oceny jego projektu. Podmiot wdrażający projekt jest beneficjentem pomocy, lecz ostatecznym beneficjentem jest odbiorca pomocy – osoba składająca wniosek o zakwalifikowanie do projektu pomocowego. Żądanie informacji obejmuje pouczenie o środkach zaskarżenia. Zdaniem skarżącego jest on wnioskodawcą projektu.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Marszałek wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej. Wskazał, że osoba niezakwalifikowana do wzięcia udziału w projekcie nie ma możliwości odwołania się od tej odmowy. Prawo to przysługuje wnioskodawcy zgłaszającemu projekt, którym skarżący nie był. Wskazał też na inne nietrafne argumenty skargi kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Przede wszystkim wskazać należy, że zgodnie z art. 3 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej: p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na:
- 1) decyzje administracyjne,
- 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo które kończą postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty,
- 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie,
- 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa;
4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach;
- 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej;
- 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej;
- 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego;
- 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a.
Sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 3 p.p.s.a.).
Skarżący wniósł skargę (w zakresie niniejszej sprawy) na bezczynność organu w zakresie dostępu do informacji publicznej stanowiącej odpowiedzi na żądania:
- I. podania adresu i nazwy instytucji, do której może złożyć odwołanie od pisma z dnia [...] stycznia 2014 r. Dyrektora Wojewódzkiego Urzędu Pracy w Olsztynie w kwestii niewyjaśnienia w całości dyskryminacyjnego zachowania i odmowy zakwalifikowania do projektu,
- II. podania adresu i nazwy sądu, do którego może złożyć pozew w tej sprawie,
- III. podania adresu i pełnej nazwy instytucji, którą może i chce pozwać w tej sprawie w celu zasądzenia od pozwanego należnego mu szkolenia w projekcie w I edycji projektu i zadośćuczynienia na jego rzecz.
Zamiarem skarżącego było bowiem skierowanie do sądu sprawy jego niezakwalifikowania do wzięcia udziału w projekcie "[...]" realizowanym przez [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...], będącej beneficjentem tego projektu.
Zauważyć jednak trzeba, że aby sąd administracyjny mógł dokonać oceny legalności działania organu administracji publicznej, sprawa poddawana jego kontroli musi mieścić się w zakresie kognicji tego sądu, określonym w art. 3 p.p.s.a. Rozpatrywana sprawa nie ma natomiast charakteru sprawy administracyjnej.
Przede wszystkim wskazać jednak trzeba, że ustawa, która reguluje dofinansowanie ww. projektu – ustawa z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (tj. Dz. U. z 2009 r. Nr 84, poz. 712 ze zm.) – nie zakłada odwołania się od decyzji odmawiającej zakwalifikowania do wzięcia udziału w projekcie do sądu administracyjnego. Dopuszcza tylko sądową kontrolę decyzji odmawiającej finansowania projektu, a podmiotem uprawnionym do wniesienia skargi jest wnioskodawca (potencjalny beneficjent projektu), biorący udział w konkursie na otrzymanie finansowania, w tym przypadku ww. spółka, nie zaś uczestnicy projektu. Rację ma zatem sad pierwszej instancji twierdząc, że przywołana ustawa o zasadach prowadzenia polityki rozwoju nie przewiduje jakichkolwiek środków odwoławczych w celu dochodzenia swoich uprawnień, w sytuacji, gdy określona osoba nie uzyska zakwalifikowania do skorzystania z dobrodziejstwa przeprowadzanego i dofinansowanego ze środków Unii Europejskiej szkoleń czy dofinansowań.
Skoro przedmiotem skargi w rozpoznawanej sprawie jest bezczynność organu w odpowiedzi na żądane informacje, które w pkt I wniosku skarżącego z dnia [...] stycznia 2014 r. dotyczyły kwestionowania rozstrzygnięcia w trybie skargowym na urzędnika administracji publicznej, który nie podlega bezpośrednio Marszałkowi województwa (który notabene ma niewielki związek w tym projektem) oraz pkt II i III wskazania instytucji oraz sądu, do których skarżący mógłby się odwołać oraz wnieść pozew w związku ze sposobem rozpoznania jego skargi oraz brakiem zakwalifikowania do realizowanego przez Beneficjenta projektu w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki, to wskazać należy, że dopuszczalność skargi w tym zakresie jest uzależniona od faktu, czy podejmowane czynności lub akty w tym zakresie dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Skoro brak jest w przywołanej wyżej ustawie regulacji przyznającej określone uprawnienia lub obowiązki wynikające wprost z przepisów prawa, to również brak jest możliwości uznania, że w takim zakresie doszło do bezczynności organu.
W rozpatrywanej sprawie natomiast zarówno skarżący, jak i pełnomocnik ustanowiony w sprawie nie wskazali takiego przepisu prawa, z którego wynikałby obowiązek podjęcia przez organ administracji publicznej określonej czynności lub aktu. Nie można zatem mówić o bezczynności organu w tym zakresie.
Odnosząc się zaś do żądania skarżącego zawartego w jego wniosku wskazać trzeba, że słusznie postąpił Marszałek (który nie był organem procedującym w sprawie przyznawania dofinansowań projektów) przekazując Dyrektorowi Wojewódzkiego Urzędu Pracy skargę na działania jego podwładnego oraz informując skarżącego, że nie może udzielić odpowiedzi na dwa kolejne pytania, bo nie jest to możliwe bez dokonania czynności w zakresie ustaleń faktycznych i prawnych w sprawie, którą organ ten w ogóle się nie zajmował. Co więcej, odpowiedź na te pytania stanowiłaby swoistą poradę prawną, która nie jest informacja publiczną w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej i co do której organ nie ma obowiązku działać. Pouczenie o środkach zaskarżenia charakterystyczne jest ponadto dla aktów wydawanych przez organy administracji publicznej i nie jest informacją publiczną w rozumieniu ustawy regulującej dostęp do niej, lecz spełnieniem obowiązku wynikającego z k.p.a.
Odnosząc się do zarzutów skargi kasacyjnej, którymi związany jest NSA przy jej rozpatrywaniu (z urzędu bierze jedynie pod uwagę nieważność postępowania, która w niniejszej sprawie nie zachodzi), trzeba wskazać, że zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 11 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju ogłoszenie o konkursie na dofinansowanie projektów zawiera informację o środkach odwoławczych przysługujących wnioskodawcy i warunkach, na jakich są wnoszone, zgodnie z art. 30a ust. 3 i art. 30b. Celem tej regulacji jest stworzenie możliwości podmiotowi, który jest autorem projektu ubiegającego się o dofinansowanie (wnioskodawcy) zaskarżenia decyzji odmawiającej mu finansowania (art. 30b ust. 1 ww. ustawy).
Skarżący natomiast nie jest autorem projektu, a jedynie chce wziąć w nim udział jako uczestnik. Zauważyć trzeba, że środki odwoławcze przysługują wnioskodawcy, nie zaś innym podmiotom. Informacja ta nie ma ponadto cech informacji publicznej, lecz jest wprost efektem realizacji obowiązku nałożonego tą ustawą na podmiot wyłaniający projekty przeznaczone do finansowania. Skoro więc skarżącemu nie przysługuje prawo zaskarżenia decyzji odmawiającej finansowania projektu, organ nie ma obowiązku informować go o zasadach i trybie zaskarżenia. Skoro skarżącemu nie przysługuje możliwość odwołania się od odmowy finansowania projektu, to również art. 30a ust. 3 ww. ustawy, zgodnie z którym właściwa instytucja, o której mowa w ust. 2, pisemnie informuje wnioskodawcę o wynikach poszczególnych etapów oceny jego projektu wraz z podaniem otrzymanej punktacji lub informacji o spełnieniu bądź niespełnieniu kryteriów wyboru projektów.
Informacja ta zawiera uzasadnienie oceny, a w przypadku gdy ocena jest negatywna - także pouczenie o możliwości wniesienia protestu, w trybie i na zasadach określonych w art. 30b (...), nie będzie miał w sprawie zastosowania. Skarżący zatem błędnie przyjmuje, że odwołanie przysługuje jemu, podczas gdy ustawa wyraźnie stanowi, że przysługuje ono autorowi projektu (będącego wnioskującym o udzielenie dofinansowania ewentualnym beneficjentem tego dofinansowania). Wskazać również wyraźnie trzeba, że zarzut ten został nieprawidłowo sformułowany, gdyż sąd nie stosuje wprost przepisów ww. ustawy, lecz p.p.s.a. Należało zatem powiązać wskazywane naruszenie z naruszeniem przez sąd wojewódzki przepisów p.p.s.a., czego skarżący nie uczynił. Związanie granicami skargi kasacyjnej oznacza bowiem konieczność jej prawidłowego sformułowania.
Z związku z tym, wbrew zarzutowi drugiemu skargi kasacyjnej, sąd nie mógł naruszyć art. 3 § 3 p.p.s.a. zgodnie z którym sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach poprzez jego niezastosowanie, gdyż jak wykazano wyżej skarżącemu nie przysługiwało prawo wniesienia środka prawnego od decyzji odmawiającej finansowania projektu.
Odnosząc się do trzeciego zarzutu wskazać trzeba, że zgodnie z art. 58 § 1 pkt 1 (skarżący nie wskazał który punkt tego artykułu został naruszony, ale w uzasadnieniu skargi kasacyjnej odnosi się do art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a.) i § 3 p.p.s.a. sąd odrzuca skargę jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. W związku z tym, że sprawa nie mieści się w kognicji sądu administracyjnego, zasadnie sąd skargę odrzucił. Tym samym zarzut trzeci również nie jest zasadny.
W kwestii wynagrodzenia za pomoc prawna udzielona z urzędu pełnomocnik powinien zwrócić się z wnioskiem do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, gdyż to on jest właściwy w tej kwestii.
Wobec powyższych okoliczności Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. w zw. z art. 182 § 1 i 3 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.