Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 7 lutego 2020 r. oddalił skargę E.R. i P.N. na decyzję Wojewody [...] z [...] czerwca 2019 r. w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość.
Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Decyzją z [...] marca 2017 r. Prezydent W. zezwolił na realizację inwestycji drogowej, polegającej na budowie drogi gminnej ul. [...] na odcinku od ul. [...] do skrzyżowania z ulicami [...] i [...] oraz ul. [...] na odcinku od ul. [...] do ul. [...]. Realizacją inwestycji objęta została m.in. działka ewidencyjna nr [...] o pow. 70 m2, w obrębie [...] w W., która powstała z podziału działki nr [...], stanowiąca współwłasność skarżących.
Decyzją z [...] października 2018 r. Prezydent W. orzekł o ustaleniu odszkodowania za powyższą działkę, przyznaniu odszkodowania z tytułu wygaśnięcia hipoteki umownej ustanowionej na przedmiotowej nieruchomości na rzecz Powszechnej Kasy Oszczędności Bank Polski S.A. z siedzibą w Warszawie tytułem zaliczenia na spłatę świadczenia głównego, wierzytelności zabezpieczonej hipoteką wraz z odsetkami, pomniejszeniu ustalonego odszkodowania za przedmiotową nieruchomość o przyznane odszkodowanie z tytułu wygaśnięcia hipoteki ustanowionej na przedmiotowej nieruchomości i ustaleniu przysługującego do wypłaty odszkodowania w wysokości 0,00 zł, powiększeniu ustalonego odszkodowania o kwotę równą 5% wartości przedmiotowej nieruchomości i przyznaniu tak ustalonej kwoty powiększenia w całości na rzecz skarżących, zobowiązaniu Prezydenta W. jako organu wykonawczego W. reprezentowanego przez Zarząd Miejskich Inwestycji Drogowych do zapłaty ustalonego odszkodowania jednorazowo w terminie 14 dni od dnia, kiedy decyzja stanie się ostateczna.
Po rozpatrzeniu odwołania skarżących Wojewoda [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ wskazał, że podstawę ustalenia odszkodowania za przejętą nieruchomość stanowił operat szacunkowy z [...] sierpnia 2017 r. sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego, którego aktualność została potwierdzona w dniu [...] sierpnia 2018 r., a kryteria selekcji nieruchomości podobnych oraz poprawek kwotowych zostały doprecyzowane w piśmie z [...] kwietnia 2019 r., w związku z czym organ uznał, że przedmiotowy operat może służyć za przydatny i wiarygodny dowód o wartości spornej działki.
W ocenie organu biegła właściwie zastosowała metodę wyceny, a dokonując wyboru nieruchomości porównawczych przy określaniu wartości rynkowej przedmiotowej nieruchomości, kierowała się ich podobieństwem do działki szacowanej. Wojewoda zaznaczył, że organ administracji nie może jednak wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy, ponieważ nie dysponuje takimi wiadomościami specjalnymi. Organ ma natomiast obowiązek dokonania oceny operatu szacunkowego pod względem formalnym. Zdaniem organu odwoławczego operat szacunkowy jest spójny, właściwie uzasadniony, a przyjęte w nim daty, założenia, ilość i rodzaj nieruchomości podobnych są prawidłowe. Przedstawiona w nim analiza i charakterystyka rynku nieruchomości podobnych odzwierciedla istniejące na nim ceny rynkowe, w związku z czym określona w tym dokumencie wartość nieruchomości mogła być podstawą do ustalenia odszkodowania w przedmiotowej sprawie.
Nie zgadzając się z powyższą decyzją, skarżący wywiedli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania.
Przywołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w [...] oddalił skargę. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że w dacie wydania decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej sporna działka była objęta miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i została przeznaczona pod drogę. Tym samym w ocenie Sądu w związku tożsamością celu wywłaszczenia i przeznaczenia nieruchomości w miejscowym planie zagospodarowania, rzeczoznawca majątkowy prawidłowo zbadał rynek nieruchomości o przeznaczeniu drogowym. Zdaniem Sądu wycena nieruchomości została dokonana w sposób rzetelny i operat szacunkowy mógł stanowić podstawę do ustalenia odszkodowania za przejętą nieruchomość. Operat spełnia wymogi formalne określone w rozporządzeniu oraz jest zgodny z regulacjami wynikającymi z ustawy o gospodarce nieruchomościami. Całość operatu stanowi spójne, logiczne opracowanie, zawiera niezbędne informacje istotne do dokonania wyceny, rozwiązania merytoryczne i metodyczne, przedstawia tok obliczeń oraz wynik końcowy.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyli skarżący, zaskarżając to rozstrzygnięcie w całości i wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Dodatkowo skarżący zrzekli się rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucili naruszenie:
- 1) § 36 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 207 poz. 2109, z późn. zm.), dalej: rozporządzenie, przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, w szczególności przez określenie wartości nieruchomości z pominięciem art. 134 ust. 1 w zw. z art. 151 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2018 r. poz. 2204, z późn. zm.), dalej: ugn, tzn. przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych, nie zaś przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, odpowiadające wartości rynkowej nieruchomości;
- 2) art. 134 ust. 3 i 4 ugn przez niezastosowanie i pominięcie zasady wyceniania na korzyść właściciela z uwzględnieniem dotychczasowego przeznaczenia nieruchomości;
- 3) art. 156 ust. 1 ugn w zw. z § 36 ust. 1 rozporządzenia przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że operat szacunkowy został sporządzony zgodnie z przepisami prawa, podczas gdy sporządzona wycena opierała się na niewłaściwym doborze nieruchomości podobnych oraz w oparciu o niezasadne przyjęcie cen działek drogowych w sytuacji, gdy rzeczoznawca majątkowy był zobligowany przyjąć ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży gruntów przyległych o funkcji mieszkaniowo-usługowej,
- 4) art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej: ppsa, w zw. z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. o ustroju sądów administracyjnych, dalej: pusa, w zw. z art. 134 § 1 ppsa w zw. z art. 141 § 4 ppsa oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. art. 151 ppsa przez niewłaściwą kontrolę legalności zaskarżonej decyzji i nieuwzględnienie skargi, mimo wydania jej z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, tj.:
- a) art. 6, art. 7, art. 8 § 1 oraz art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, dalej: kpa, w zw. z art. 18 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2018 r. poz. 1474), dalej: specustawa, przez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na przeprowadzeniu postępowania dowodowego w sposób pobieżny, bez uwzględnienia wszystkich okoliczności sprawy, a także niebudzący zaufania do organów władzy publicznej, co w konsekwencji doprowadziło do niewyjaśnienia stanu faktycznego przez:
- – niedokonanie w sposób prawidłowy i wyczerpujący oceny sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego, pozorne odniesienie się do ustaleń operatu z ograniczeniem się do przywołania brzmienia przepisów prawnych i przyjęciem za własne ustaleń faktycznych wynikających z operatu w sytuacji, gdy organ powinien dokonać samodzielnej i rzetelnej oceny przedłożonego operatu szacunkowego;
- – rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy w oparciu o wadliwie sporządzony operat szacunkowy, co uniemożliwiło dokonanie prawidłowych ustaleń faktycznych, tj. przyjęcie rzeczywistych cen transakcyjnych i odpowiedniej wysokości odszkodowania dla przejętej nieruchomości poprzez jej porównanie z występującymi na rynku lokalnym cenami transakcyjnymi dla gruntów przyległych;
- – zaniechanie wzięcia pod rozwagę danych dotyczących ceny transakcyjnej uiszczonej przez skarżących przy zakupie nieruchomości;
- – zaniechanie wzięcia pod rozwagę rozwijającej się infrastruktury najbliższej okolicy nieruchomości, wpływającej na wzrost jej wartości;
- – bezpodstawne wzięcie pod uwagę, przy transakcji do porównania, transakcji, które nie miały charakteru rynkowego;
- – zaniechanie poczynienia ustaleń w zakresie wartości nieruchomości wywłaszczanej zgodnie z tzw. zasadą korzyści,
- b) art. 10 § 1 kpa przez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na niezapewnieniu skarżącym aktywnego udziału w postępowaniu administracyjnym przez nie poinformowanie ich o możliwości wypowiedzenia się co do materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, w szczególności co do wyjaśnień złożonych przez biegłego sądowego, a także brak uwzględnienia twierdzeń i zarzutów skarżących powołanych w pismach w postępowaniu administracyjnym;
- c) art. 8 § 1 kpa przez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przeprowadzeniu postępowania w sposób niewzbudzający zaufania do organów władzy publicznej w związku z pominięciem wszystkich twierdzeń i zarzutów powoływanych w toku postępowania przed organami obu instancji,
- 5) art. 141 § 4 ppsa polegające na zaniechaniu oceny, czy sporządzony w sprawie operat szacunkowy spełnia wymagania materialnoprawne co do ustawowych zasad określania wartości nieruchomości, wynikających przede wszystkim z ustawy o gospodarce nieruchomościami i rozporządzenia.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego też, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy.
Przechodząc do rozpoznania zarzutów skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny za uzasadnione uznał zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego, a w szczególności § 36 ust. 4 rozporządzenia i art. 134 ust. 3 i 4 ugn oraz związane z nimi zarzuty naruszenia przepisów postępowania polegające na uznaniu, że wysokość odszkodowania została określona na podstawie prawidłowo sporządzonego operatu szacunkowego. Odnotować bowiem należy, że wysokość przyznanego odszkodowania została ustalona w oparciu o wartość spornej działki ustaloną wyłącznie na podstawie cen transakcyjnych okolicznych działek przeznaczonych na drogi publiczne. W tym miejscu należy zwrócić uwagę, że działanie takie jest wprawdzie zgodne z treścią § 36 ust. 4 rozporządzenia, który przewiduje, że w przypadku gdy wartość rynkowa wywłaszczanej lub przejętej z mocy prawa nieruchomości na realizację inwestycji drogowej może być ustalona w oparciu o ceny transakcyjne nieruchomości drogowych to taka metoda wyceny powinna być stosowana przed metodą polegającą na uwzględnieniu przeznaczenia nieruchomości przeważających wśród gruntów przyległych.
Podejście takie pomija jednak linię orzeczniczą sądów administracyjnych, która wskazuje, że zastosowanie § 36 ust. 4 rozporządzenia nie może odbywać się z pominięciem zastosowania art. 134 ust. 3 i 4 ugn, co zostało wyrażone m.in. w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 października 2017 r., sygn. akt I OSK 3142/15. Zgodnie z tymi przepisami wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według aktualnego sposobu jej użytkowania, jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, nie powoduje zwiększenia jej wartości, a jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z tego przeznaczenia. Przepisy te stanową zasadę korzyści powodującą, że ustalenie odszkodowania za wywłaszczoną lub przejętą z mocy przepisów prawa nieruchomość odbywa się w wysokości odpowiadającej najkorzystniejszej dla wywłaszczenia nieruchomości.
Oznacza to, że ustalenie wysokości odszkodowania za nieruchomość przejętą na cele realizacji inwestycji drogowej w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego powinno odbyć się po przeanalizowaniu wysokości wartości spornej nieruchomości ustalonej zarówno z uwzględnieniem aktualnego sposobu użytkowania takiej nieruchomości, jak i przeznaczenia tej nieruchomości zgodnego z celem wywłaszczenia. Dopiero ustalenie tych wartości daje możliwość ich porównania i ustalenia wysokości odszkodowania w wartości korzystniejszej dla dotychczasowego właściciela nieruchomości. Ustalenie wartości odszkodowania wyłącznie w oparciu o jedną metodę wyliczenia wartości nieruchomości – tak jak miało to miejsce w rozpoznawanej sprawie – powoduje, że ustalone w rozpoznawanej sprawie odszkodowanie zostało wyznaczone z potencjalnym naruszeniem zasady korzyści wynikającej z art. 134 ust. 3 i 4 ugn, czego nie dostrzegł Sąd pierwszej instancji.
W konsekwencji powyższego w rozpoznawanej sprawie należało stwierdzić naruszenie zasad dotyczących ustalania wysokości odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość wynikających z art. 134 ust. 1, 3 i 4, art. 151 ust. 1, art. 156 ust. 1 ugn oraz § 36 ust. 1 i 4 rozporządzenia. Uznając jednocześnie, że sporządzony w opisany powyżej sposób operat szacunkowy nie dawał podstaw do stwierdzenia, czy został on sporządzony z zachowaniem zasady korzyści, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w rozpoznawanej sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania związanych z prowadzeniem postępowania wyjaśniającego a w szczególności art. 6, art. 7, art. 8 § 1 i art. 77 § 1 kpa. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie dawał bowiem podstaw do przyjęcia, że wartość nieruchomości ustalona w sporządzonym operacie szacunkowym stanowiąca podstawę ustalenia wysokości odszkodowania została określona z poszanowaniem zasady korzyści.
Za nieuzasadniony Naczelny Sąd Administracyjny uznał z kolei zarzut naruszenia art. 10 § 1 kpa. Zgodnie bowiem z ugruntowanym stanowiskiem reprezentowanym w orzecznictwie sądów administracyjnych naruszenie wspomnianego przepisu, na podstawie którego organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, należy oceniać z punktu widzenia uniemożliwienia stronie podjęcia konkretnie wskazanej czynności procesowej oraz wpływu tego uchybienia na wynik sprawy (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 września 2020 r., sygn akt II OSK 53/19, czy z 16 grudnia 2020 r. sygn. akt II OSK 1767/18). W tym miejscu należy wskazać, że autor skargi kasacyjnej wskazał jedynie, że brak poinformowania skarżących o prawie wypowiedzenia się w zakresie treści materiału dowodowego powoduje, iż nie mieli oni możliwości odniesienia się do uwag, które biegły sądowy poczynił w odniesieniu do wątpliwości stwierdzonych przez organ odwoławczy dotyczących operatu szacunkowego.
Nie wykazano jednakże, jak możliwość odniesienia się do tych uwag mogła wpłynąć na wynik postępowania, a zatem nie wykazano, że brak realizacji obowiązku określonego w art. 10 § 1 kpa miał rzeczywisty wpływ na wynik postępowania.
Niezasadny okazał się także zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 ppsa. W myśl tego przepisu uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Z naruszeniem przytoczonego przepisu mamy zatem do czynienia wówczas, gdy uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się sąd, podejmując zaskarżone orzeczenie, a wada ta nie pozwala na kontrolę instancyjną orzeczenia, lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu albo gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 3380/18), bądź gdy uzasadnienie nie zawiera stanowiska odnośnie do stanu faktycznego przyjętego, jako podstawa zaskarżonego rozstrzygnięcia (uchwała 7 sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09).
Zaskarżony wyrok analizowany pod tym kątem nie wykazuje powyższych wad. Wyrok ten zawiera bowiem zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia, a także jej wyjaśnienie. Sąd dokonał także szczegółowej analizy operatu szacunkowego w tym w szczególności zasadności podstaw przyjęcia określonych transakcji i sposobu ustalenia wysokości odszkodowania za sporną nieruchomość. Zaznaczyć w tym miejscu należy, że w ramach zarzutu naruszenia art. 141 § 4 ppsa nie jest możliwe kwestionowanie stanowiska sądu pierwszej instancji w zakresie prawidłowości przyjętego za podstawę orzekania stanu faktycznego ani stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa, co zostało wyrażone wprost w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 marca 2021 r., sygn. akt II GSK 977/18. Tym samym za nieprawidłowe należało uznać powiązanie przez autora skargi kasacyjnej tego zarzutu z oddaleniem skargi kasacyjnej.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 188 ppsa, orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku, tzn. uznając skargę kasacyjną za uzasadnioną, uchylił zaskarżony wyrok, a przyjmując, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, po rozpoznaniu skargi, uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ppsa.
Ponownie rozpoznając sprawę, organ odwoławczy zobowiązany będzie uzupełnić postępowanie wyjaśniające w zakresie ustalenia wartości spornej działki z uwzględnieniem aktualnego sposobu użytkowania tej nieruchomości oraz wartości nieruchomości wynikającej z przeznaczenia tej nieruchomości, a następnie dokonać ustalenia wysokości odszkodowania za tę działkę mając na uwadze zasadę korzyści wynikającej z art. 134 ust. 3 i 4 ugn.
Tak ustalone odszkodowanie będzie odpowiadało słusznemu odszkodowaniu w rozumieniu art. 21 ust. 2 Konstytucji RP.
O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 ppsa.
Jednocześnie w myśl art. 182 § 2 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a druga strona, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia odpisu skargi kasacyjnej, nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.