Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 17 września 2020 r., sygn. akt II OSK 53/19

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 26 kwietnia 2018 r., sygn. akt II SA/Kr 193/18, po rozpoznaniu skargi M.R-M. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] listopada 2017 r. znak: [...] w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę i zatwierdzenia projektu budowlanego, uchylił zaskarżoną decyzję (pkt I) i zasądził od organu na rzecz skarżącej kwotę 980 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania (pkt II).

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy.

Starosta Tatrzański decyzją z dnia [...] maja 2017 r., znak: [....], nr [...] orzekł o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu J.M. pozwolenia na budowę dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej wraz z urządzeniami budowlanymi, tj.: wewnętrzne instalacje wody, kanalizacji sanitarnej, centralne ogrzewanie, ciepła woda użytkowa, elektryczne, komunikacja wewnętrzna, dojścia i dojazdy, przyłącz kanalizacji sanitarnej do istniejącej sieci miejskiej, przyłącz wody z istniejącej studni, przyłącz eNN zalicznikowo, kanalizacja deszczowa ze studnią chłonną, na działkach nr [...], [...] obr. [...] w [...].

Od decyzji tej odwołanie wniosła M.R-M..

Wojewoda Małopolski decyzją z dnia [...] listopada 2017 r., znak [....] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazano art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm. w związku z art. 16 ustawy z dnia 9 marca 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw), dalej: "k.p.a.", oraz art. 80 ust. 1 pkt 2, art. 81 ust. 1 pkt 2 i art. 82 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2017 r. poz. 1332 ze zm.).

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego naruszenia przez Starostę Tatrzańskiego dyspozycji art. 10 § 1 k.p.a. – opisano dotychczasowy przebieg postępowania. Wskazano, że organ pierwszej instancji zawiadomieniem z dnia [...] maja 2017 r. znak: [....] poinformował strony postępowania o tym, że pełnomocnik inwestora w dniu 28 kwietnia 2017 r. przedłożył poprawioną dokumentację projektową oraz pouczył strony o możliwości zapoznania się z aktami sprawy do dnia 10 maja 2017 r. Jak wynika ze zwrotnych potwierdzeń odbioru, pełnomocnik M.R-M.otrzymał powyższe zawiadomienie w dniu 18 maja 2017 r., czyli po terminie wyznaczonym w zawiadomieniu z dnia 2 maja 2017 r. oraz po wydaniu zaskarżonej decyzji (decyzja została wydana w dniu [...] maja 2017 r.).

Wojewoda Małopolski dostrzegł nieprawidłowości w działaniu organu pierwszej instancji, tzn. niezapewnienie stronom możliwości zapoznania się z zebranym w sprawie materiałem dowodowym. Wskazał jednak, że wedle utrwalonego orzecznictwa zarzut naruszenia postanowień art. 10 § 1 k.p.a. przez niezawiadomienie strony o zebraniu materiału dowodowego oraz możliwości wypowiedzenia się i składania wniosków może odnieść skutek wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych.

Zdaniem organu odwoławczego uwagi wniesione przez skarżącą pismem z dnia 16 listopada 2017 r. nie wpłynęłyby na rozstrzygnięcie dokonane przez organ pierwszej instancji. Wojewoda Małopolski nie dopatrzył się istnienia związku przyczynowego między naruszeniem przepisów postępowania a wynikiem sprawy. A zatem, wydanie zaskarżonej decyzji przez organ pierwszej instancji przed upływem terminu na możliwość zapoznania się z materiałem dowodowym nie miało istotnego znaczenia dla zapadłego w sprawie rozstrzygnięcia, tj. udzielenia pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji.

Ponadto organ odwoławczy podkreślił, że ani pełnomocnik skarżącej ani ona sama nie stawili się w Delegaturze Małopolskiego Urzędu Wojewódzkiego w Tarnowie pomimo pouczenia zawartego w piśmie Wojewody Małopolskiego z [...]października 2017 r., znak: [...] o możliwości zapoznania się z całością akt sprawy i wnoszenia ewentualnych uwag i zastrzeżeń.

Organ wskazał, że zakres uprawnień kontrolnych organu administracji architektoniczno - budowlanej określony został w art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego. Tylko w tym zakresie, w przypadku stwierdzenia naruszeń, organ administracji może podjąć działania korygujące. Następnie, organ dokonał sprawdzenia projektu budowlanego z wymogami określonymi w ww. przepisie i uznał, że prawidłowe było wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę.

Opisaną wyżej decyzję zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie M.R-M., zarzucając jej naruszenie mających istotny wpływ na wynik sprawy przepisów postępowania, tj.:

1. - art. 10 § 1 k.p.a. poprzez uniemożliwienie skarżącej zapoznania się z uzupełnionym projektem budowlanym wyrażające się w wyznaczeniu skarżącej terminu do zapoznania się z uzupełnionym projektem budowlanym przed doręczeniem pełnomocnikowi skarżącej zawiadomienia o możliwości przeglądania ww. uzupełnienia projektu budowlanego, co tym samym uczyniło jego przeglądanie przez skarżącą niemożliwym i pozbawiło ją możliwości czynnego udziału w postępowaniu;
2. - art. 8 k.p.a. w zw. z art. 10 k.p.a. poprzez przyjęcie, że uniemożliwienie skarżącej zapoznania się z uzupełnionym projektem budowlanym nie stanowi przesłanki uchylenia decyzji Starosty Tatrzańskiego nr [...] z dnia [....] maja 2017 r. znak [....], podczas gdy zapewnienie stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania i umożliwienie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszenia żądań stanowi bezwzględne uprawnienie strony nie uzależnione od żadnych warunków, co pominął organ II instancji wydając zaskarżoną decyzję;
3. - art. 8 k.p.a. w zw. z art. 10 § 1 k.p.a. polegające na utrzymaniu w mocy przez organ II instancji wydanej w niniejszej sprawie przez organ I instancji decyzji administracyjnej przed doręczeniem skarżącej zawiadomienia o możliwości zapoznania się u uzupełnionym projektem budowlanym, co uczyniło prawo skarżącej do zapoznania się z ww. uzupełnieniem projektu budowlanego iluzorycznym i fikcyjnym;
4. - art. 8 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt. 4 k.p.a. poprzez uznanie przez organ II instancji, że pozbawienie strony możliwości udziału w postępowaniu i obrony swoich praw nie stanowi przesłanki uchylenia decyzji organu I instancji przez organ II instancji albowiem strona została pozbawiona możliwości obrony swoich praw w postępowaniu zakończonym decyzją nieostateczną, podczas gdy zgodnie z obowiązującą w nauce prawa zasadą wnioskowania z większego na mniejsze pozbawienie możliwości obrony swoich spraw jeżeli wywiera skutek w postaci uchylenia decyzji ostatecznej tym bardziej winno wywrzeć skutek uchylenia decyzji nieostatecznej w przeciwnym razie prowadzi to do sytuacji prowadzenia przez organ II instancji wadliwego postępowania pomimo dostrzeżenia wady i pozbawia go możliwości uchylenia decyzji organu I instancji pomimo dostrzeżenia przez organ II instancji w/w wady.

Na podstawie tych zarzutów skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji wraz z poprzedzającą ją decyzją organu I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Małopolski wniósł o jej oddalenie w całości podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Uczestnik postępowania J,M. w piśmie z dnia 11 kwietnia 2018 r. wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga jest uzasadniona, choć nie z powodów w niej wskazanych. Sąd badając sprawę z urzędu dostrzegł następujące nieprawidłowości w zatwierdzonym projekcie budowlanym.

Zdaniem Sądu, projektowana inwestycja – zgodnie z przedłożonym projektem - nie posiada udokumentowanego, prawnego dostępu do drogi publicznej.

Sąd powołał § 14 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz. U. z 2015 r. poz. 1422 z późn. zm.), dalej: "rozporządzenie w sprawie warunków technicznych" i wskazał, że niniejszej sprawie na karcie 31 projektu budowlanego znajduje się dokument pt. "Oświadczenie o możliwości połączenia działki z drogą publiczną" z dnia 23 października 2014 r., zgodnie z którym nieruchomość stanowiąca działkę ewidencyjną nr [...] obr. [...] w [...] nie posiada możliwości bezpośredniego połączenia z drogą publiczną – gminną ul. [...]. Do działki [...] należy zapewnić dojście i dojazd poprzez drogę wewnętrzną na działce ewidencyjnej [....] obr. [....]. Na przejazd ww. nieruchomością należy uzyskać zgodę wszystkich jej właścicieli. Również na karcie 32 projektu wskazano, że (pkt 3.2. układ komunikacyjny) "Dojazd do projektowanych budynków z ul. [...] przez istniejącą drogę wewnętrzną działka nr [...] obr. [...] ".

Tymczasem w aktach sprawy znajduje się wyłącznie oświadczenie inwestora o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane dla działek nr [...] i [...] (k. 19 akt adm.). Brak również choćby wypisu z rejestru gruntów, z którego wynikałby stan własności działki stanowiącej drogę wewnętrzną – nie jest zatem wiadome czy inwestor posiada jakikolwiek tytuł do nieruchomości, z której zamierza korzystać jako z drogi dojazdowej do własnej inwestycji. Nadto zamierzenie inwestycyjne nie obejmuje budowy połączenia z drogą wewnętrzną (działką nr [....]), tym samym inwestycja jest niejako "zawieszona" w próżni – bez możliwości legalnego dojazdu do drogi publicznej.

Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2016 r. wydanym przez organ I Instancji na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1332 z późn. zm.)., inwestor został wezwany do usunięcia nieprawidłowości i braków projektu budowlanego. Między innymi w pkt. III ppkt. 3, organ wskazał, że: "w treści opisowej oraz rysunkowej projektu budowlanego wpisano do obszaru inwestycji działkę ew. nr [...], która nie jest objęta wnioskiem o pozwolenie na budowę. Powyższe wyjaśnić i doprowadzić do spójności".

W odpowiedzi na to wezwanie, inwestor w piśmie z dnia 18 kwietnia 2016 r. (k. 45 akt adm.) wskazał: " w treści opisowej nie figuruje działka nr [....]".

Sąd stwierdził, że w świetle przytoczonych fragmentów projektu budowlanego nie jest to prawda, gdyż poprzez tę właśnie nieruchomość inwestor zapewnia sobie dostęp do drogi publicznej, jednak najistotniejsze jest to, że inwestor w żaden sposób nie wykazuje prawa do dysponowania działką nr [...] stanowiącą drogę wewnętrzną, a organy okoliczność tę akceptują.

Sąd wskazał, że kwestię dostępu do drogi publicznej przedmiotowej inwestycji organ będzie obowiązany wyjaśnić w ponownie prowadzonym postępowaniu.

Dalej Sąd stwierdził, że w projekcie na k. 37a i 38 znajdują się dwa różne projekty zagospodarowania terenu – jeden z nich (k.

38) zatytułowany został po dokonanych skreśleniach "uzgodnienie przyłączy". Rysunki te różnią się od siebie, a nie może być wątpliwości jaki jest ostatecznie projekt zagospodarowania terenu – jak na karcie 37a czy jak na karcie 38 projektu budowlanego. Rozbieżność tę organ będzie obowiązany wyjaśnić w ponownie prowadzonym postępowaniu.

Zdaniem Sądu, kolejna niewyjaśniona przez organy kwestia polega na tym, że z projektu nie wynika, ile rzeczywiście mieszkań zostało zaprojektowanych w każdym ze zbliźniaczonych budynków jednorodzinnych.

W przywoływanym już wyżej postanowieniu z dnia [...] kwietnia 2016 r. wydanym przez organ I Instancji na podstawie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, którym wzywano inwestora do usunięcia nieprawidłowości i braków projektu budowlanego, organ wskazał na konieczność zredukowania zaprojektowanych lokali mieszkalnych do dwóch.

W odpowiedzi inwestor wskazał, że z projektu – karta 58, 59, 60 wynika, że zaprojektowano dwa lokale. Z zatwierdzanego projektu wynika, że na parterze (karta 58) przewidziano w każdym z budynków mieszkanie oznaczone symbolem M1, na pierwszym piętrze (k.

59) przewidziano w każdym z budynków mieszkanie oznaczone symbolem M2 - przy czym na czerwono dokonano korekty rysunku, z której wynika (prawdopodobnie), że zlikwidowano drzwi wejściowe do mieszkania, nie jest jednak jasne czy i czym drzwi zostały (jeśli w ogóle) zastąpione. Natomiast na rzucie poddasza (k. 60), znajduje się również mieszkanie oznaczone symbolem M2. Nie jest jednak jasne czy mieszkanie oznaczone symbolem M2 jest mieszkaniem "dwupoziomowym" (obejmuje pierwsze piętro i poddasze), czy też jednak pozostaje trzecim mieszkaniem w budynku jednorodzinnym. W tym zakresie brak w projekcie jasnego opisu i rysunku. W szczególności nie jest możliwe niewątpliwe określenie w jaki sposób część mieszkania na piętrze pierwszym i na poddaszu jest ze sobą powiązana funkcjonalnie w taki sposób, aby mieszkanie oznaczone symbolem M2 mogło stanowić przedmiot odrębnej własności lokalu.

Sąd wskazał, że także i tę okoliczność organ będzie obowiązany wyjaśnić i spowodować, aby projekt budowlany nie budził w tym zakresie niejasności.

W ocenie Sądu zarzuty skargi, tj. zarzut naruszenia art. 10 oraz art. 8 k.p.a. nie są uzasadnione. Zarzuty te są w znacznym zakresie powieleniem zarzutów odwołania a wyjaśnienia organu II Instancji zawarte w uzasadnieniu decyzji są w odniesieniu do nich wyczerpujące i wystarczające. W szczególności organ wskazał, że dostrzegł nieprawidłowości w działaniu organu pierwszej instancji, tzn. niezapewnienie możliwości zapoznania się stronom z zebranym w sprawie materiałem dowodowym, dlatego podjął czynności zmierzające do naprawienia błędów organu I instancji.

Sąd zwrócił uwagę, że ani pełnomocnik skarżącej, ani sama skarżąca nie skorzystali z możliwości zapoznania się z całością akt sprawy i wniesienia ewentualnych uwag i zastrzeżeń, o czym zostali poinformowani przez organ II instancji pismem z 25 października 2017 r.

Sąd wskazał, że zarzuty skargi okazały się całkowicie nieusprawiedliwione, jednak decyzja jako naruszająca przepisy postępowania, jak i prawa materialnego została uchylona na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 z późn. zm.), dalej "p.p.s.a." Sąd wskazał, że nie uchyla decyzji organu I Instancji, gdyż dopiero po zweryfikowaniu i wyjaśnieniu wskazanych powyżej okoliczności organ II Instancji wyda decyzję stosowną do poczynionych ustaleń.

Skargi kasacyjne od powyższego wyroku złożyli: J.M. i M.R-M.

J.M. zaskarżył wyrok w całości, zarzucając:

1. I. naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a., tj.:
2. 1. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez ograniczenie się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do ogólnikowego stwierdzenia, że zaskarżona decyzja narusza przepisy postępowania i prawa materialnego bez powołania konkretnych przepisów prawa, których naruszenie przez organ stało się podstawą uchylenia zaskarżonej decyzji, co uniemożliwia ustalenie stanu faktycznego i prawnego, stanowiącego podstawę zaskarżonego wyroku, a co za tym idzie jednoznaczne sformułowanie zarzutów skargi kasacyjnej;
3. 2. art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez przyjęcie, że "nie jest wiadome, czy inwestor posiada jakikolwiek tytuł do nieruchomości, z której zamierza korzystać jako z drogi dojazdowej do własnej inwestycji’' w sytuacji, w której z akt postępowania sądowo- administracyjnego wprost wynika, że skarżący jest współwłaścicielem działki ew. nr [...], na której znajduje się droga dojazdowa do inwestycji (vide protokół rozprawy przed WSA z dnia 26 kwietnia 2018 r.);
4. 3. art. 106 § 4 p.p.s.a. i art. 106 § 3 p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie przy wydawaniu zaskarżonego wyroku danych wynikających z systemu teleinformatycznego umożliwiającego dostęp do centralnej bazy danych ksiąg wieczystych, pozwalających na ustalenie czy skarżący jest rzeczywiście współwłaścicielem działki ew. nr [....], w sytuacji, w której - jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku - WSA powziął istotne wątpliwości co do stanu prawnego działki ew. nr [...] stanowiącej drogę dojazdową do inwestycji;
5. 4. art. 106 § 3 p.p.s.a. poprzez zaniechanie przeprowadzenia z urzędu dowodu z dokumentu, tj. wypisu z rejestru gruntów lub odpisu z księgi wieczystej dla działki ew. nr [....] w sytuacji, w której - jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku - WSA powziął istotne wątpliwości co do stanu prawnego działki ew. nr [....] stanowiącej drogę dojazdową do inwestycji;
6. 5. art. 134 § 1 p.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7 k.p.a oraz art. 77 § 4 k.p.a. poprzez przyjęcie, że w toku postępowania administracyjnego inwestor miał obowiązek wykazać prawo do dysponowania działką ew. nr [...] stanowiącą drogę wewnętrzną, w sytuacji w której stan prawny działki ew. nr [....] wynika z powszechnie dostępnego systemu teleinformatycznego, umożliwiającego dostęp do centralnej bazy danych ksiąg wieczystych, a co za tym idzie nie wymaga odrębnego dowodu;
7. 6. art. 134 § 1 p.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez:
8. • przyjęcie, że potrzebna jest budowa odrębnego połączenia projektowanego zamierzenia inwestycyjnego z działką ew. nr [....], na której znajduje się droga wewnętrzna, w sytuacji w której teren inwestycji objęty zaskarżoną decyzją przylega do działki ew. nr [....] i tym samym istnieje bezpośrednie połączenie pomiędzy inwestycją a działką, po której przebiega droga wewnętrzna łącząca zamierzenie inwestycyjne z drogą publiczną;
9. • przyjęcie, że w dokumentacji projektowej na k. 37a i 38 znajdują się dwa różne projekty zagospodarowania przestrzennego i nie wiadomo, który jest wiążący, w sytuacji w której projekt znajdujący się na k. 38 nie stanowi projektu zagospodarowania przestrzennego, ale uzgodnienie przyłączy, a z kolei projekt zagospodarowania przestrzennego znajdujący się na k. 37a został zatwierdzony przez Starostę Tatrzańskiego i stanowi załącznik do decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę;
10. - przyjęcie, że organy administracyjne nie wyjaśniły kwestii związanej z liczbą mieszkań zaprojektowanych w każdym ze zbliźniaczonych budynków jednorodzinnych w sytuacji, w której z wyjaśnień złożonych przez skarżącego oraz z treści projektu budowlanego wprost wynika, że w każdym z budynków zaprojektowano dwa lokale mieszkalne;
11. II. naruszenie prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), tj.:
12. 1. art. 5 ust. 1 pkt 9 oraz art. 35 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane w związku z § 14 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych w związku z art. 2 pkt 14 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, dalej: "u.p.z.p." w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie powołanych przepisów prawa materialnego, które doprowadziło do przyjęcia, że organ II instancji w nienależyty sposób skontrolował przedłożony przez inwestora projekt budowlany w zakresie ustalenia, czy zamierzenie inwestycyjne posiada odpowiedni dostęp do drogi publicznej;
13. 2. art. 34 ust. 3 pkt 1 w związku z art. 35 ust. 1 i 3 Prawa budowlanego w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie powołanych przepisów prawa materialnego, które doprowadziło do przyjęcia, że organ II instancji w nienależyty sposób skontrolował przedłożony przez inwestora projekt budowlany w zakresie odnoszącym się do projektu zagospodarowania przestrzennego;
14. 3. art. 34 ust. 3 pkt 2 w związku z art. 35 ust. 1 pkt 1 i 3 i art. 35 ust. 3 w związku z art. 3 ust. 2a Prawa budowlanego w związku z § 11 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie powołanych przepisów prawa materialnego, które doprowadziło do przyjęcia, że organ II instancji w nienależyty sposób skontrolował przedłożony przez inwestora projekt budowlany w zakresie odnoszącym się do liczby zaprojektowanych lokali mieszkalnych oraz spełnienia przez mieszkanie oznaczone M2 przesłanek samodzielności pozwalających na uczynienie tego lokalu przedmiotem odrębnej własności.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie (art. 185 § 1 p.p.s.a.) oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

M.R-M. zaskarżyła wyrok w zakresie punktu I., który uchyla decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] listopada 2017 r., znak: [....], a nie uchyla poprzedzającej ją decyzji Starosty Tatrzańskiego nr [...] z dnia [....] maja 2017 r., znak [....].

Sądowi I instancji skarżąca kasacyjnie zarzuciła naruszenie:

1. I. prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie, tj.:
2. a) § 14 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych poprzez nieuchylenie decyzji Starosty Tatrzańskiego nr [....] z dnia [....] maja 2017 r., mimo że sporna inwestycja nie posiada udokumentowanego, prawnego dojścia i dojazdu umożliwiającego dostęp do drogi publicznej;
3. b) art. 35 ust. 2 Prawa budowlanego poprzez nieuchylenie decyzji Starosty Tatrzańskiego nr [....] z dnia [....] maja 2017 r., mimo że sporna inwestycja nie posiada udokumentowanego, prawnego dojścia i dojazdu umożliwiającego dostęp do drogi publicznej;
4. II. przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
5. a) naruszenie art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. art. 7, 9, 77 § 1 oraz 80 k.p.a. wobec niedostrzeżenia przez Sąd, że organ nie dokonał wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy i błędnie ocenił zgromadzony materiał dowodowy, a w konsekwencji niesłusznie uznał, że nie zaistniała konieczność uchylenia decyzji organu I instancji;
6. b) naruszenie art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 w zw. z art. 9, art. 12 § 1, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a wobec niedostrzeżenia przez Sąd, że postępowanie administracyjne było wadliwe i pobieżnie przeprowadzone, brak było ustaleń prawidłowego stanu faktycznego, nie wyjaśniono istoty sprawy oraz dokonano dowolnej oceny zebranych dowodów, co skutkowało wyciągnięciem błędnych wniosków, zastosowaniem niewłaściwych podstaw prawnych, wydaniem merytorycznie błędnych decyzji, a także wadliwością uzasadnienia, które nie zawierało wyczerpującego wyjaśnienia w zakresie podstaw faktycznych i prawnych;
7. c) naruszenie art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 8 i 11 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. przejawiające się w tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie, mimo że organ II instancji oraz organ I instancji sporządził uzasadnienia decyzji w sposób uniemożliwiający jasne i niewątpliwe ustalenie stanu faktycznego w sprawie, w rezultacie czego uzasadnienia decyzji są niezrozumiałe;
8. d) naruszenie art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 10 § 1 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie, że organ I instancji oraz organ II instancji uniemożliwiły skarżącej zapoznania się z uzupełnionym projektem budowlanym, w szczególności poprzez wyznaczenie skarżącej terminu do zapoznania się z uzupełnionym projektem budowlanym przed doręczeniem pełnomocnikowi skarżącej zawiadomienia o możliwości przeglądania uzupełnionego projektu budowlanego, co tym samym czyniło przeglądanie uzupełnienia projektu budowlanego przez skarżącą niemożliwym i pozbawiło ją możliwości czynnego udziału w postępowaniu;
9. e) naruszenie art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 8 k.p.a. w zw. z 10 k.p.a. poprzez uznanie, że nieprawidłowości w działaniu organu I instancji, tj. pozbawienie skarżącej możliwości czynnego udziału w sprawie i uniemożliwienie wypowiedzenia się co do zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz zgłoszenia żądań, nie stanowi podstawy do uchylenia decyzji organu I instancji.

Mając na uwadze powyższe, skarżąca kasacyjnie wniosła o zmianę zaskarżonego wyroku w punkcie I. poprzez uchylenie decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia [...] listopada 2017 r., znak: [....] oraz uchylenie poprzedzającej ją decyzji Starosty Tatrzańskiego nr [....] z dnia [...] maja 2017 r., znak [....] Ponadto, wniesiono o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania wg norm prawem przepisanych.

M.R-M. złożyła również odpowiedź na skargę kasacyjną J.M., wnosząc o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie kosztów postępowania.

J.M. złożył odpowiedź na skargę kasacyjną M.R-M., wnosząc o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga kasacyjna wniesiona przez J.M. jest zasadna.

Zupełnie niezrozumiałe i nieznajdujące odzwierciedlenia w projekcie budowlanym jest twierdzenie Sądu I instancji, że projektowana inwestycja nie posiada dostępu do drogi publicznej.

Zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego, obiekt budowlany jako całość oraz jego poszczególne części, wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy, biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania, projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym zapewnienie dostępu do drogi publicznej. Stosownie zaś do § 14 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, do działek budowlanych oraz do budynków i urządzeń z nimi związanych należy zapewnić dojście i dojazd umożliwiający dostęp do drogi publicznej, odpowiednie do przeznaczenia i sposobu ich użytkowania oraz wymagań dotyczących ochrony przeciwpożarowej, określonych w przepisach odrębnych.

Z powyższych regulacji wynika, że dostęp do drogi publicznej jest niezbędnym warunkiem umożliwiającym podjęcie na określonym terenie realizacji konkretnego zamierzenia inwestycyjnego.

Wskazać należy, że przepisy Prawa budowlanego nie definiują pojęcia "dostępu do drogi publicznej", w związku z tym zasadne jest wykorzystanie definicji zawartej w ustawie z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z art. 2 pkt 14 u.p.z.p., przez "dostęp do drogi publicznej" należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej.

Jak wynika z projektu budowlanego, sporna inwestycja posiada dostęp do drogi publicznej przez drogę wewnętrzną – dz. nr [...] (k. 32, pkt 3.2. Układ komunikacyjny - "Dojazd do projektowanych budynków z ul. [...] przez istniejącą drogę wewnętrzną działka nr [...] obr. [...]"). Kwestia ta w ogóle nie była sporna w toku postępowania administracyjnego, gdyż dostęp do drogi publicznej wynika jasno z dokumentacji projektowej. Ponadto zupełnie niezrozumiałe jest twierdzenie Sądu I instancji, że inwestor miałby wykazywać prawo do dysponowania działką nr [...] stanowiącą drogę wewnętrzną, skoro wniosek o pozwolenie na budowę nie obejmuje tej działki. Inwestycja ma być realizowana na działkach nr [....] i [....], a na działce nr [....] inwestor nie planuje jakichkolwiek robót, w tym wskazywanej przez Sąd I instancji "budowy połączenia z drogą wewnętrzną".

Należy ponadto zauważyć, że skarżący jest współwłaścicielem działki nr [...], stanowiącej drogę wewnętrzną, co wynika z oświadczenia złożonego na rozprawie przed Sądem I instancji (protokół rozprawy z dnia 26 kwietnia 2018 r., k. 63 akt sądowych) potwierdzonego następnie złożonym aktem notarialnym (Rep. A Nr [....] z dnia 19 czerwca 2006 r., k. 93 akt sądowych) i wypisem z rejestru gruntów (k. 107 akt sądowych). Sąd I instancji, w sytuacji, gdy powziął wątpliwość co do kwestii własnościowych działki nr [....] mógł wezwać J.M. o przedłożenie stosownych dokumentów.

Należy również zauważyć niekonsekwencję w działaniu Sądu I instancji, który na rozprawie zwrócił się do pełnomocnika inwestora o wyjaśnienie powyższej kwestii i uzyskał oświadczenie, że J.M. jest współwłaścicielem działki nr [...]. Nie wezwał przy tym pełnomocnika do złożenia dokumentów potwierdzających to oświadczenie. Następnie uchylając zaskarżoną decyzję, w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazał, że "nie jest (...) wiadome, czy inwestor posiada jakikolwiek tytuł do nieruchomości".

Wskazać należy, że współwłaściciel, w przypadku braku podziału do korzystania z nieruchomości wspólnej, może korzystać z rzeczy wspólnej, co oznacza, że może również korzystać z przejazdu przez działkę wspólną, tak zresztą jak pozostali współwłaściciele. Nie jest do tego potrzebna, jak stara się wykazać M.R-M. w odpowiedzi na skargę kasacyjną, zgoda pozostałych współwłaścicieli. Trudno bowiem uznać, że przejazd współwłaściciela przez działkę stanowi czynność przekraczającą zwykły zarząd. Z charakteru współwłasności wynika uprawnienie do współposiadania w zakresie nie wyłączającym pozostałych współwłaścicieli (art. 206 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny - Dz.U. z 2017 r. 459 ze zm., dalej: "k.c."). Uprawnienie to wynika z prawa współwłasności, jako prawa własności przysługującego niepodzielnie kilku osobom (art. 195 k.c.). Prawo to cechuje jedność przedmiotu własności, wielość podmiotów i niepodzielność samego prawa.

Niepodzielność prawa wyraża się w tym, że każdy ze współwłaścicieli ma prawo do całej rzeczy. Posiadanie rzeczy przez współwłaściciela jest zatem posiadaniem właścicielskim i samoistnym, stanowi bowiem realizację jego niepodzielnego prawa do rzeczy (zob. wyrok NSA z dnia 19 września 2017 r., sygn. akt II OSK 2267/16, orzeczenia.nsa.gov.pl).

Wbrew twierdzeniom Sądu I instancji, projektowana inwestycja spełnia zatem warunek dostępu do drogi publicznej, o którym mowa w art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego i § 14 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych.

Niezasadnie również Sąd I instancji wskazuje, że w projekcie budowlanym na k. 37a i 38 znajdują się dwa różne projekty zagospodarowania terenu. Jak wynika z projektu budowlanego, na k. 37a znajduje się projekt zagospodarowania terenu, natomiast na k. 38 uzgodnienie przyłączy. Wbrew twierdzeniom Sądu I instancji, projekt budowlany nie zawiera zatem dwóch różnych projektów zagospodarowania terenu.

Błędnie również Sąd I instancji wskazuje, że z projektu budowlanego nie wynika, ile rzeczywiście mieszkań zostało zaprojektowanych w każdym ze zbliźniaczonych budynków jednorodzinnych. Z projektu budowlanego wynika bowiem, że w każdym z budynków zaprojektowano dwa lokale mieszkalne (k. 58, 59, 60): na parterze przewidziano w każdym z budynków mieszkanie oznaczone symbolem M1 (k. 58), na pierwszym piętrze i poddaszu przewidziano w każdym z budynków mieszkanie oznaczone symbolem M2 (k. 59, 60).

Zasadne są zatem zarzuty naruszenia przez Sąd I instancji przepisów prawa materialnego zawarte w pkt II. 1-3 skargi kasacyjnej wniesionej przez J.K. Sąd I instancji nieprawidłowo uznał, że organy w nienależyty sposób skontrolowały przedłożony przez inwestora projekt budowlany w zakresie ustalenia, czy zamierzenie inwestycyjne posiada dostęp do drogi publicznej, w zakresie dotyczącym projektu zagospodarowania terenu, jak i liczby zaprojektowanych lokali mieszkalnych.

Skarga kasacyjna wniesiona przez M.R-M. jest zaś niezasadna.

Nieusprawiedliwione są zarzuty naruszenia prawa materialnego dotyczące konieczności uchylenia decyzji organu I instancji z uwagi na brak dostępu inwestycji do drogi publicznej, bowiem – jak już wyżej wskazano – sporna inwestycja posiada dostęp do drogi publicznej.

Na uwzględnienie nie zasługiwały również zarzuty naruszenia przepisów postępowania zawarte w pkt II. a-c skargi kasacyjnej, dotyczące niedostrzeżenia przez Sąd, że organ nie dokonał wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy, błędnie ocenił zgromadzony materiał dowodowy, nieprawidłowo ustalił stan faktyczny, sporządził uzasadnienie decyzji w sposób wadliwy i niezrozumiały. Zarzuty te są ogólnikowe i w istocie nie zawierają uzasadnienia. Organy wyjaśniły istotę sprawy, prawidłowo ustaliły stan faktyczny i oceniły zgromadzony materiał dowodowy, co znalazło odzwierciedlenie w uzasadnieniach decyzji, spełniających wymagania art. 107 § 3 k.p.a.

Odnosząc się do zarzutów dotyczących naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 10 § 1 k.p.a., wskazać należy, że zawiadomienie o możliwości zapoznania się z aktami sprawy, w tym z poprawioną dokumentacją projektową, zostało doręczone pełnomocnikowi M.R-M. w dniu 18 maja 2017 r., a więc po terminie wyznaczonym w zawiadomieniu, jak również po wydaniu decyzji przez organ I instancji. Tym samym strona nie miała możliwości zapoznania się z zebranym w sprawie materiałem dowodowym przed wydaniem decyzji przez organ I instancji. Nieprawidłowość ta została dostrzeżona przez organ II instancji, jak i Sąd I instancji i słusznie oceniona, jako niemogąca stanowić podstawy do uchylenia decyzji organu I instancji, nie miała bowiem ona wpływu na wynik sprawy. Naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. oceniać należy z punktu widzenia uniemożliwienia stronie podjęcia konkretnie wskazanej czynności procesowej oraz wpływu tego uchybienia na wynik sprawy.

W niniejszej sprawie wydanie decyzji przez organ I instancji przed doręczeniem zawiadomienia o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym nie miało wpływu na zapadłe w sprawie rozstrzygnięcie, tj. udzielenie pozwolenia na budowę. Podkreślić bowiem należy, że w razie spełnienia wymagań określonych w art. 35 ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4 Prawa budowlanego, organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, o czym stanowi art. 35 ust. 4 tej ustawy. Organ administracji architektoniczno - budowlanej, w razie spełnienia powyższych wymogów, ma obowiązek wydać rozstrzygnięcie zgodne z żądaniem wnioskodawcy. Spełnienie tych wymogów w niniejszej sprawie obligowało zatem organ do wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę.

Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny uwzględniając skargę kasacyjną J.M. uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę na podstawie art. 188 w zw. z art. 151 p.p.s.a.

Skarga kasacyjna M.R-M. podlegała oddaleniu, o czym orzeczono na podstawie art. 184 p.p.s.a.

O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.