Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 27 maja 2014 r., sygn. akt I OSK 2410/12

Uzasadnienie

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 24 maja 2012 r. sygn. akt II SA/Ke 270/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego Kielce-Wschód w Kielcach na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia [...] listopada 2011 r. znak [...] w przedmiocie skierowania na egzamin sprawdzający kwalifikacje do kierowania pojazdami, uchylił zaskarżoną decyzję oraz stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu.

Wyrok powyższy zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach ww. decyzją z dnia [...] listopada 2011 r., po rozpatrzeniu odwołania [...] od decyzji wydanej z upoważnienia Starosty Staszowskiego znak: [...] z dnia [...] września 2011 r. orzekającej o skierowaniu na egzamin teoretyczny i praktyczny w zakresie prawa jazdy kat. [...] w związku z przekroczeniem 24 punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i umorzyło postępowanie organu pierwszej instancji.

Kolegium ustaliło, że w dniu [...] czerwca 2011 r. do Starostwa Powiatowego w Staszowie wpłynął wniosek Naczelnika Wydziału Ruchu Drogowego Komendy Wojewódzkiej Policji w Kielcach o skierowanie [...] na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji do kierowania pojazdami z powodu przekroczenia 24 punktów karnych za naruszenie przepisów ruchu drogowego. W uzasadnieniu wniosku wykazano 4 przypadki naruszenia przepisów w okresie od [...] września 2010 r. do [...] maja 2011 r., za które przypisano łącznie 25 punktów karnych.

Następnie organ odwoławczy, powołując m.in. treść art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b, art. 130 ust. 3 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (t.j. Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908 ze zm.), dalej ustawa, oraz § 8 ust. 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 20 grudnia 2002 r. w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego (Dz. U. z 2002 r. Nr 236, poz. 1998), dalej rozporządzenie, podzielił pogląd Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi zawarty w wyroku z dnia 14 marca 2007 r., sygn. akt III SA/Łd 483/06. W wyroku tym Sąd ten uznał, że § 8 ust. 6 rozporządzenia stanowiący, że nie można odliczyć punktów karnych, mimo przebytego szkolenia w przypadku przekroczenia 24 punktów jest niezgodny z ustawą. Z upoważnienia ustawowego wynika, że rozporządzenie miało określać jedynie liczbę punktów odejmowanych z tytułu odbytego szkolenia.

Regulacja § 8 ust. 6 rozporządzenia wprowadzająca dodatkowe ograniczenia w zakresie możliwości odejmowania punktów karnych po odbyciu szkolenia, wykracza poza delegację ustawową z art. 130 ust. 4, ingerując w sferę stanowiącą materię ustawową, a tym samym nie może być stosowana. W ocenie Sądu, art. 130 ust. 4 pkt 4 ustawy ustanawia zasadę, zgodnie z którą uczestnictwo w szkoleniu powoduje zmniejszenie liczby punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego. Jedyne ograniczenie wynikające z tego przepisu dotyczy kierowców w okresie 1 roku od dnia wydania po raz pierwszy prawa jazdy.

Dodatkowo Kolegium podało, że w gestii Policji leży przypisywanie punktów za konkretne naruszenia, dokonywanie wpisów do ewidencji i ich usuwanie. W konsekwencji także usuwanie punktów przyznanych na podstawie wpisu ostatecznego w razie odbycia szkolenia, o którym mowa w art. 130 ust. 3 ustawy.

Wobec tego, zdaniem organu odwoławczego, nie ma on prawa, podobnie jak starosta do usunięcia punków z ewidencji. Zdaniem organu, dane zawarte w ewidencji kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego mają walor dokumentu urzędowego, o którym mowa w art. 76 § 1 k.p.a. w związku z czym jest on zobligowany do uwzględnienia przedłożonego przez stronę zaświadczania wystawionego na podstawie § 8 ust. 2 rozporządzenia przez Dyrektora Wojewódzkiego Ośrodka Ruchu Drogowego w Tarnobrzegu o odbyciu w dniu [...] września 2011 r. szkolenia, o którym mowa w art. 130 ust. 3 ustawy, które ma charakter dokumentu urzędowego.

Organ odwoławczy stwierdził, że w rzeczywistości nie dokonał czynności związanych ze zmianą danych w ewidencji, które są zastrzeżone dla komendanta wojewódzkiego Policji, lecz uwzględnił tylko stan faktyczny, jaki miał miejsce w dniu orzekania i wynikające z niego konsekwencje prawne w świetle brzmienia art. 138 ust. 1 w związku z art. 135 ust. 1 pkt 1 lit. g ustawy.

W konkluzji organ stwierdził, że skoro [...] odbyła w dniu [...] września 2011 r. szkolenie w Wojewódzkim Ośrodku Ruchu Drogowego w Tarnobrzegu w celu zmniejszenia liczby punktów karnych, to liczbę posiadanych punktów - 25 należało pomniejszyć o 6 punktów, co w konsekwencji powoduje, że strona ma na swoim koncie 19 punktów.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach złożył Prokurator Rejonowy Kielce-Wschód w Kielcach, domagając się jej uchylenia. W skardze zarzucił:

1. - naruszenie prawa materialnego, tj. art. 130 ust. 3 ustawy w zw. z § 6 rozporządzenia polegającą na błędnym przyjęciu, że odbycie przez [...] szkolenia, o którym mowa w art. 130 ust. 3 ustawy, potwierdzonego zaświadczeniem wystawionym przez Dyrektora Wojewódzkiego Ośrodka Ruchu Drogowego w Tarnobrzegu, wywołuje automatycznie skutki określone w ust. 4 § 8 rozporządzenia (zmniejszenie o 6 liczby posiadanych punktów), podczas gdy zgodnie z ust. 6 § 8 rozporządzenia, "odbycie szkolenia nie powoduje zmniejszenia liczby punktów otrzymanych za naruszenie przepisów ruchu drogowego wobec osoby, która przed jego rozpoczęciem dopuściła się naruszeń, za które suma punktów ostatecznych i wpisanych tymczasowo przekroczyła 24.";
2. - naruszenie prawa materialnego, tj. art. 130 ust. 3 w zw. z art.114 ust. 1 ustawy polegającą na błędnym przyjęciu, że uczestnictwo w szkoleniu, o którym mowa w ust. 6 § 8 rozporządzenia po skierowaniu wniosku o kontrolne sprawdzenie kwalifikacji i jego rozpoznaniu, wywołuje skutki w postaci zmniejszenia ilości punktów, podczas gdy prawidłowa interpretacja ww. przepisów prowadzi do wniosku, że zmniejszenie liczby punktów w drodze odbycia szkolenia może nastąpić tylko do czasu przekroczenia liczby 24 punktów;
3. - naruszenie prawa procesowego mające istotny wpływ na treść orzeczenia, tj. art. 6 k.p.a. polegające na naruszeniu ustanowionej w ww. przepisie prawa zasady praworządności poprzez odmówienie zastosowania obowiązujących przepisów prawa, tj. § 8 ust. 6 rozporządzenia z uwagi na uznanie, że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji przekroczył delegację ustawową wynikająca z art. 130 ust. 4 ustawy, podczas gdy z art. 6 k.p.a. wynika, że organy mają obowiązek stosowania w ustalonym przez siebie stanie faktycznym obowiązujące aktualnie przepisy wymienione w katalogu zawartym w Konstytucji jako źródła prawa.

Prokurator zarzucił, że analiza powołanych przepisów prawa o ruchu drogowym prowadzi do wniosku, że Kolegium, odmawiając zastosowania § 8 ust. 6 rozporządzenia, bezpodstawnie odliczyło 6 punktów karnych tylko na podstawie zaświadczenia o odbyciu przez [...] szkolenia i tym samym naruszyło zasadę praworządności wyrażoną w art. 6 k.p.a. Prokurator podniósł, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze, w przeciwieństwie do sądów, nie może w procesie stosowania prawa dokonywać kontroli zgodności aktów podustawowych z ustawą, czy Konstytucją, a dokonując takiej oceny dopuściło się naruszenia normy zawartej w art. 6 k.p.a., co miało istotny wpływ na treść zaskarżonego orzeczenia.

Zdaniem Prokuratora, tylko w kompetencji Policji leży przypisywanie punktów za naruszenia, dokonywanie wpisów punktów karnych do ewidencji oraz ich usuwanie, a także usuwanie punktów karnych przyznanych na podstawie wpisu ostatecznego w razie odbycia szkolenia. Czynności te nie mogą więc być dokonane przez organy administracji publicznej, w niniejszej sprawie przez starostę, który nie jest również upoważniony do kwestionowania prawidłowości wpisów w ewidencji. W konsekwencji nie może on dokonać samodzielnie odliczenia punktów z tytułu odbytego szkolenia przez zainteresowanego. Dopóki Policja nie usunie - jako organ prowadzący - z ewidencji wpisu ilości uzyskanych punktów karnych, to organ administracji publicznej jest związany wskazaną przez Policję liczbą punktów przypisanych zgodnie z ewidencją naruszeń, jakich kierowca się dopuścił.

Prokurator nie zgodził się ponadto z poglądem Samorządowego Kolegium Odwoławczego, że odbycie przez kierowcę szkolenia w okresie, gdy zostało wszczęte postępowanie zmierzające do skierowania go na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji powoduje zmniejszenie ilości punktów. Analiza art. 130 ust. 3 i art. 114 ust. 1 ustawy prowadzi zdaniem Prokuratora do wniosku, że szkolenie mające na celu zmniejszenie ilości otrzymanych punktów karnych dotyczy jedynie tych kierowców, którzy do dnia podjęcia szkolenia nie przekroczyli granicy 24 punktów karnych. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych Prokurator podniósł, że udział w szkoleniu, zgodnie z intencją ustawodawcy, nie może być drogą do uniknięcia kontrolnego sprawdzenia kwalifikacji następującego po przekroczeniu 24 punktów, a służyć świadomej i celowej kontroli sytuacji przez kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Rozpatrując skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach uznał, że jest ona zasadna. Wskazał, że stan faktyczny ustalony w sprawie jest bezsporny i wynika ze zgromadzonych dowodów. Nie ulega wątpliwości, że [...] w okresie od [...] września 2010 r. do [...] maja 2011 r. dopuściła się wielokrotnego naruszenia przepisów ruchu drogowego, za które przypisano jej łącznie 25 punktów. Na tej podstawie Świętokrzyski Komendant Wojewódzki Policji w Kielcach wystąpił z wnioskiem o sprawdzenie kwalifikacji kierowcy na podstawie art. 114 ust.1 pkt 1b ustawy, w myśl którego kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji podlega osoba posiadająca uprawnienie do kierowania pojazdem, w razie przekroczenia 24 punktów otrzymanych za przekroczenie przepisów ruchu drogowego.

Nadto, jak wynika z ustaleń poczynionych przez organ odwoławczy na podstawie dołączonego do akt poświadczonego za zgodność zaświadczenia z dnia [...] września 2011 r. wystawionego przez zastępcę Wojewódzkiego Ośrodka Ruchu Drogowego w Tarnobrzegu, [...] w dniu [...] września 2011 r. odbyła szkolenie, o którym mowa w art. 130 ust. 3 ustawy. Zgodnie z owym przepisem prawa, kierowca wpisany do ewidencji może na własny koszt uczestniczyć w szkoleniu, którego odbycie spowoduje zmniejszenie liczby punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego. Nie dotyczy to kierowcy w okresie 1 roku od dnia wydania po raz pierwszy prawa jazdy.

Podkreślenia zdaniem Sądu I instancji wymaga, że norma zawarta w art. 114 ust.1 pkt 1b ustawy, a zwłaszcza użyte w nim sformułowanie "podlega" nie budzi wątpliwości co do obligatoryjnego charakteru poddania się kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji przez kierowcę, któremu przypisano 24 punkty za naruszenie przepisów ruchu drogowego na podstawie art. 130 ust.1 ustawy. Oceny takiej nie zmienia fakt, że postępowanie z art. 114 ust.1 pkt 1b prowadzone jest na wniosek komendanta wojewódzkiego Policji. Przepis wskazuje jedynie organ właściwy do złożenia wniosku, nie pozostawiając mu jednak swobody uznaniowej w tym zakresie, gdyż w razie przekroczenia przez kierowcę 24 punktów komendant wojewódzki Policji zobowiązany jest do złożenia wniosku o skierowanie na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji.

Zdaniem Kolegium, mimo przekroczenia przez kierującego pojazdem 24 punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego, zarówno starosta, jak i SKO nie mają obowiązku stosowania art. 114 ust.1 pkt 1b ustawy w sytuacji, gdy kierujący pojazdem na własny koszt odbędzie szkolenie. W ocenie tego organu, norma zawarta w art. 130 ust, 3 ustawy pozwala na zmniejszenie liczby punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego w każdym czasie.

W ocenie Sądu I instancji, z takim poglądem nie można się zgodzić. Celem bowiem regulacji zawartej w art. 114 ust.1 pkt 1b ustawy jest dyscyplinowanie i wdrażanie kierujących pojazdami do przestrzegania przepisów ustawy oraz zapobieganie wielokrotnemu naruszaniu przepisów ruchu drogowego. W świetle powyższego kierowca, który za naruszenie przepisów ruchu drogowego uzyskał więcej niż 24 punkty, ma bezwzględny obowiązek poddania się kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji i nie może skorzystać z uprawnienia, o jakim mowa w art. 130 ust. 3 ustawy. Temu celowi odpowiada uregulowanie zawarte w § 8 ust. 6 rozporządzenia, zgodnie z którym odbycie szkolenia nie powoduje zmniejszenia liczby punktów otrzymanych za naruszenia przepisów ruchu drogowego wobec osoby, która przed jego rozpoczęciem dopuściła się naruszeń, za które suma punktów ostatecznych i wpisanych tymczasowo przekroczyła 24.

Prawidłowa wykładnia przepisów art. 130 ust. 1, ust. 2 i ust. 3 oraz art. 114 ustawy wskazuje zdaniem Sądu I instancji, że po uzyskaniu 24 punktów karnych kierowca, chcąc zachować uprawnienie do kierowania pojazdami, nie może uniknąć kontrolnego sprawdzenia kwalifikacji, aby zaś dobrowolne odbycie przez niego szkolenia mogło zmniejszyć ilość uzyskanych przez niego punktów karnych, musi się ono odbyć przed przekroczeniem tej dopuszczalnej ilości punktów. Inna wykładnia ww. przepisów skutkowałaby tym, że to od kierowcy byłoby uzależnione, czy Starosta ma możliwość wydania decyzji o jakiej mowa w art. 114 ustawy pomimo, że przepis ten w sposób kategoryczny i jednoznaczny określa, że: "Kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji podlega osoba posiadająca uprawnienie do kierowania pojazdem na wniosek komendanta wojewódzkiego Policji w razie przekroczenia 24 punktów otrzymanych na podstawie art. 130 ust. 1". W ocenie Sądu I instancji, gdyby ustawodawca przewidział możliwość zwolnienia się kierowcy w takim przepadku z obowiązku poddania się kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji, wówczas niewątpliwie przepis ten zawierałby dodatkową regulację w brzmieniu: "pod warunkiem, że kierowca nie uczestniczył w szkoleniu o jakim mowa w art. 130 ust. 3", ewentualnie: "przepis ten nie ma zastosowania do kierowcy, który po przekroczeniu 24 punktów karnych poddał się szkoleniu, o jakim mowa w art. 130 ust. 3". Skoro jednak takich uregulowań brak, nie może zdaniem Sądu I instancji budzić wątpliwości, że z przepisu art. 114 ust. 1 ustawy wynika, że późniejsze, już po uzyskaniu 24 punktów karnych, uczestniczenie w szkoleniu o jakim mowa w art. 130 ust. 3 ustawy pozostaje bez wpływu na obowiązek poddania się kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji.

Sąd I instancji, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych oraz poglądy doktryny podał, że podziela wyrażony w nich pogląd, zgodnie z którym przewidziana przepisem art. 130 ust. 3 ustawy możliwość zmniejszenia liczby punktów dotyczy tylko tych kierowców, którzy w chwili przystąpienia do szkolenia nie przekroczyli 24 punktów.

Nieprawidłowo, zdaniem tego Sądu, Kolegium odmówiło zastosowania w sprawie § 8 ust. 6 rozporządzenia uzasadniając, że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji przekroczył delegację ustawową wynikającą z art. 130 ust. 4 ustawy. Sąd ten zgodził się ze skarżącym Prokuratorem, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach naruszyło wynikającą z art. 6 k.p.a. zasadę praworządności, zgodnie z którą organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Wskazał, że zgodnie z art. 87 ust. 1 i 2 Konstytucji R.P., jednym ze źródeł prawa są rozporządzenia. Organy administracji publicznej nie są uprawnione do dokonywania oceny zgodności rozporządzeń z Konstytucją, a co za tym idzie, do odmowy zastosowania obowiązującego rozporządzenia. Jest to uchybienie mające istotny wpływ na wynik sprawy.

Sąd I instancji ponadto podniósł, że w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd o przekroczeniu delegacji ustawowej w § 8 ust. 6 rozporządzenia nie jest jednolity.

Wskazał, że w wyroku z dnia 22 marca 2011 r., sygn. akt I OSK 723/10 Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że regulacja zawarta w § 8 ust. 6 rozporządzenia w pełni służy realizacji celu unormowań ustawowych. Udzielając upoważnienia w art. 130 ust. 4 ustawodawca zawarł wyraźne wskazania treściowe, wyznaczające kierunek unormowań przyjętych w rozporządzeniu. Miały one na uwadze dyscyplinowanie i wdrażanie kierujących pojazdami do przestrzegania przepisów ustawy oraz zapobieganie wielokrotnemu naruszaniu przepisów ruchu drogowego. Zaakceptowanie stanowiska przeciwnego pozostawałoby w kolizji z celem ustawy oraz mogłoby doprowadzić do zagrożenia dla ruchu drogowego, poprzez dopuszczenie do niego kierowców, którzy z różnych przyczyn utracili zdolność bezpiecznego kierowania pojazdami. Takie samo stanowisko wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 16 grudnia 2010 r., sygn. akt I OSK 275/10 oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w wyroku z dnia 29 stycznia 2009 r., sygn. akt II SA/Ol 878/08.

W wyroku z dnia 16 grudnia 2010 r., sygn. I OSK 275/10 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że aby prawidłowo ustalić relację pomiędzy ust. 3 i 4 art. 130 ustawy należy uwzględnić art. 124 ust. 1 pkt 3 lit. b ustawy. Wprowadza on obowiązek poddania badaniu psychologicznemu kierowcę, który przekroczył liczbę 24 punktów otrzymanych na podstawie art. 130 ust.

1. Przekroczenie wskazanej liczby punktów wywołuje konieczność przeprowadzenia badania psychologicznego w celu orzeczenia istnienia lub braku przeciwwskazań psychologicznych do kierowania pojazdem. Zatem zmniejszenie liczby punktów w wyniku odbytego szkolenia może nastąpić tylko wówczas gdy przypisana kierowcy liczba punktów nie przekroczyła 24. W przypadku przekroczenia tej liczby kierowca poddawany jest bowiem obowiązkowemu badaniu psychologicznemu i nie może skorzystać z dobrodziejstwa zmniejszenia liczby punktów karnych w drodze odbycia szkolenia na własny koszt. Właściwe odczytanie treści regulacji ustawowych przy zastosowaniu wykładni systemowej i funkcjonalnej prowadzi do wniosku, że wydany akt podustawowy nie jest sprzeczny z delegacja ustawową i nie jest sprzeczny z unormowaniami o randze ustawowej.

Sąd I instancji podał, że rozważania zawarte w uzasadnieniach ww. wyroków mają pełne zastosowanie w niniejszej sprawie.

Trafny jest także zdaniem Sądu I instancji zarzut skargi, że Kolegium nie jest uprawnione do samodzielnego ustalania ilości punktów karnych, jaka figuruje w ewidencji kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego. Ewidencja nie jest dokumentem urzędowym. Za dokument może być uznane zaświadczenie wydane w oparciu o dane wynikające z tej ewidencji. Organ odwoławczy nie zweryfikował zaświadczenia, lecz samodzielnie dokonał ustalenia, jaka ilość punktów w tej ewidencji powinna być ujawniona, przekraczając w ten sposób swoje uprawnienia. Zgodnie natomiast z art. 130 ust. 1 ustawy, ewidencję kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego prowadzi Policja (stosownie do § 3 ust. 1 rozporządzenia, Komendant Wojewódzki Policji właściwy ze względu na miejsce zamieszkania ewidencjonowanych). Przypisywanie punktów za konkretne naruszenia, dokonywanie wpisów do ewidencji i ich usuwanie należy do wyłącznej kompetencji Policji.

Także Policja usuwa punkty przyznane na podstawie wpisu ostatecznego w razie odbycia szkolenia, o którym mowa w art. 130 ust. 3 ustawy (§ 6 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia). Czynności te nie mogą być zatem dokonane ani przez starostę jako organ administracji publicznej, ani przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze. Kolegium nie było zatem władne dokonać samodzielnego odliczenia punktów z tytułu odbycia przez kierowcę szkolenia. Dopóki usunięcia punktów nie dokona Policja jako organ prowadzący ewidencję, dopóty inne organy są związane wskazaną przez Policję liczbą punktów.

Reasumując Sąd I instancji wskazał, że z uwagi na to, że [...] odbyła szkolenie w dniu [...] września 2011 r., a więc po przekroczeniu liczby 24 punktów w związku z naruszeniem przepisów ruchu drogowego, starosta miał bezwzględny obowiązek wydania decyzji o skierowaniu jej na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji na podstawie art. 114 ust.1 pkt 1 b ustawy. Za błędne w tej sytuacji Sąd ten uznał wyrażone w zaskarżonej decyzji stanowisko, że postępowanie w sprawie było bezprzedmiotowe, co powoduje konieczność uwzględnienia wniesionej przez Prokuratora skargi na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. Orzeczenie zawarte w pkt II wyroku Sąd ten oparł na przepisie art. 152 p.p.s.a.

Wskazał, by przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ odwoławczy uwzględnił przedstawione wyżej stanowisko prawne.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodło zarówno Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach, jak i [...].

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach zaskarżyło ww. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach w całości, zarzucając mu:

1. 1) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:
2. a) obrazę art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w związku z art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (j.t. Dz.U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908 z późn. zm.) poprzez niewłaściwe jego zastosowanie, polegające na przyjęciu przez Sąd I instancji, że istnieje konieczność skierowania kierowcy na egzamin sprawdzający kwalifikacje w zakresie uprawnień kat. [...] w części teoretycznej i praktycznej, pomimo że zebrany w sprawie materiał dowodowy wskazywał, że [...] w chwili orzekania zarówno przez organ I jak i II instancji nie przekroczyła 24 punktów karnych za naruszenie przepisów ruchu drogowego;
3. b) obrazę art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w związku z art. 130 ust. 3 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym w związku z § 6 i § 8 ust. 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 20 grudnia 2002 r. w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego (Dz.U. z 2002 r. Nr 236, poz. 1998 z późn. zm.) przez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że Kolegium nie jest uprawnione do samodzielnego uwzględnienia skutków odbycia przez kierowcę szkolenia o jakim mowa w art. 130 ust. 3 ustawy prawo o ruchu drogowym, w którym udział powoduje zmniejszenie liczby punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego oraz że Kolegium związane jest zapisami w ewidencji kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego prowadzonej przez komendanta wojewódzkiego Policji do czasu ich zmiany przez uprawniony organ,
4. c) obrazę art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w związki z art. 130 ust. 3 w zw. z art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym przez ich błędną wykładnię, polegającą na niewłaściwym zrekonstruowaniu treści normy prawnej wynikającej z powołanych wyżej przepisów i przyjęciu przez Sąd I instancji, że uczestnictwo w szkoleniu po skierowaniu przez komendanta Policji wniosku, o którym mowa w art. 114 ust. 1 lit. b ustawy prawo o ruchu drogowym, nie może spowodować zmniejszenia liczby punktów karnych;
5. 2) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:
6. a) obrazę art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 76 § 1 i 3 oraz art. 77 k.p.a. poprzez przyjęcie, że Kolegium w ramach nałożonego przez Kodeks postępowania administracyjnego obowiązku zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego nie może przeprowadzić dowodu przeciwko treści dokumentu urzędowego, jakim są dane zawarte w ewidencji kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego prowadzonej przez komendanta wojewódzkiego Policji właściwego ze względu na miejsce zamieszkania ewidencjonowanych i jest związane zapisami w ewidencji kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego prowadzonej przez komendanta wojewódzkiego Policji do czasu ich zmiany przez uprawniony organ;
7. b) naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez pominięcie przez Sąd I instancji dowodu w postaci zaświadczenia Dyrektora Wojewódzkiego Ośrodka Ruchu Drogowego w Tarnobrzegu o odbytym przez [...] w dniu [...].09.2010 r. szkoleniu, o którym mowa w art. 130 ust. 3 ustawy prawo o ruchu drogowym i wynikających z niego konsekwencji w postaci zmniejszenia o 6 liczbę posiadanych punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego;
8. c) obrazę art. 1 i 3 § 1 p.p.s.a. przez wyjście poza granice właściwości sądownictwa administracyjnego, tj. kontrolę działalności administracji publicznej, w szczególności poprzez faktyczne rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej i dokonanie oceny materiału dowodowego przez stanowcze przyjęcie, że Kolegium w ramach swobodnej oceny dowodów oraz obowiązku zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego nie może przeprowadzić dowodu przeciwko treści dokumentu urzędowego jakim są dane zawarte w ewidencji kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego prowadzonej przez komendanta wojewódzkiego Policji właściwego ze względu na miejsce zamieszkania ewidencjonowanych i jest związane zapisami w ewidencji kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego prowadzonej przez komendanta wojewódzkiego Policji do czasu ich zmiany przez uprawniony organ.

Wskazując na powyższe wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnego w Kielcach do ponownego rozpoznania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi Prokuratora Rejonowego Prokuratury Rejonowej Kielce - Wschód w Kielcach oraz zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podtrzymało argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej do Sądu I instancji decyzji administracyjnej. Ponadto wskazało, że w świetle art. 130 ust. 1 i ust. 3 ustawy Prawo o ruchu drogowym oraz § 6 ust. 1 pkt 4 i § 8 ust. 2 i 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 20 grudnia 2002 r. w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego należy podzielić pogląd Sądu I instancji, że starosta jak również Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie mają prawa do dokonania czynności polegających na usuwaniu punktów z ewidencji. Podkreślono że, uwadze Sądu I instancji umknął jednak fakt, że dane zawarte w ewidencji kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego mają walor dokumentu urzędowego, o którym mowa w art. 76 § 1 k.p.a. W związku z tym organy orzekające w sprawie, związane domniemaniem prawdziwości informacji zawartych w takim dokumencie urzędowym (ewidencji), uprawnione są do przyjęcia, że skarżący uzyskał liczbę punktów określonych w ewidencji.

Jednakże, stosownie do art. 76 § 3 k.p.a., domniemanie takie może być obalone przez przeprowadzenie dowodu przeciwko treści dokumentu. Wobec tego, Kolegium zobligowane było do uwzględnienia przedłożonego przez stronę zaświadczenia z dnia [...].09.2011 r., wystawionego na podstawie § 8 ust. 2 rozporządzenia przez Dyrektora Wojewódzkiego Ośrodka Ruchu Drogowego w Tarnobrzegu o odbyciu w dniu [...].09.2011 r. szkolenia, o którym mowa w art. 130 ust. 3 ustawy. Opisane zaświadczenie ma również charakter dokumentu urzędowego i Kolegium z uwagi na postanowienia art. 7 i 77 § 1 k.p.a. w związku z art. 76 § 3 k.p.a. obowiązane było wziąć pod uwagę jego skutki w przedmiotowym postępowaniu, w szczególności w sytuacji, gdy z jego treści wynikało, że szkolenie z którym wiąże się konieczność zmniejszenia o 6 liczbę posiadanych przez kierowcę punktów, odbyło się przed wydaniem przez organ I instancji decyzji na podstawie art. 114 ust. 1 pkt 1b ustawy.

Dodatkowo podniesiono, że Kolegium nie dokonało czynności związanych ze zmianą danych w ewidencji, które są zastrzeżone dla komendanta wojewódzkiego Policji, uwzględniło tylko stan faktyczny jaki miał miejsce w dniu orzekania i wynikające z niego konsekwencje prawne w świetle brzmienia art. 114 ust. 1 pkt 1b ustawy Prawo o ruchu drogowym.

Z brzmienia art. 130 ust. 3 ustawy nie można wywieść normy prawnej, która by ograniczała możliwość zmniejszenia przez kierowcę liczby punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego przez odbycie szkolenia, w sytuacji, gdy przed jego rozpoczęciem dopuścił się on naruszeń, za które suma punktów przekroczyła 24. Jedyne ograniczenie jakie można wywieść z powołanego wyżej przepisu dotyczy kierowców w okresie 1 roku od dnia wydania po raz pierwszy prawa jazdy. Stosownie zatem do art. 7, art. 76 § 1 i 3 oraz art. 77 § 1 k.p.a. Kolegium uwzględniło powyższą okoliczność. Orzekanie z pominięciem powołanych wyżej przepisów, poza ich oczywistym naruszeniem, niweczyłoby zasadę ekonomiki procesowej i podważałoby zdaniem Kolegium zasadę zaufania do organów Państwa.

Kolegium nie zgodziło się ze stanowiskiem Sądu I instancji, że nie jest uprawnione do samodzielnego uwzględnienia skutków odbycia szkolenia, o którym mowa w art. 130 ust. 3 ustawy Prawo o ruchu drogowym, w którym udział powoduje zmniejszenie liczby punktów.

W konsekwencji uzasadniony jest w ocenie Kolegium zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 114 ust. 1 lit. b ustawy Prawo o ruchu drogowym poprzez niewłaściwe jego zastosowanie, polegające na przyjęciu, że istnieje konieczność skierowania kierowcy na egzamin sprawdzający kwalifikacje w zakresie uprawnień kat. [...] prawa jazdy w części teoretycznej i praktycznej, pomimo iż zebrany w sprawie materiał dowodowy wskazywał, że [...] w chwili orzekania zarówno przez organ I jak i II instancji nie przekroczyła 24 pkt karnych za naruszenie przepisów ruchu drogowego.

Powołując się na art. 3 § 1 i 2 p.p.s.a. Samorządowe Kolegium Odwoławcze podniosło, że w odróżnieniu od sądu powszechnego sąd administracyjny nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty, a jedynie ocenia, czy tego rodzaju rozstrzygnięcie, wydane przez organ administracyjny, nie narusza prawa. Zdaniem Kolegium Sąd I instancji wyszedł poza granice kontroli legalności decyzji, dokonując rozstrzygnięcia sprawy i oceny stanu faktycznego sprawy poprzez stanowcze przyjęcie, iż Kolegium w ramach swobodnej oceny dowodów oraz obowiązku zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego nie może przeprowadzić dowodu przeciwko treści dokumentu urzędowego, jakim są dane zawarte w ewidencji kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego.

Zdaniem Kolegium, Sąd I instancji naruszył również art. 130 ust. 3 w zw. z art. 114 ust. 1 ustawy Prawo o ruchu drogowym przez ich błędną wykładnię, polegającą na niewłaściwym zrekonstruowaniu treści normy prawnej wynikającej z powołanych wyżej przepisów i przyjęcie, że uczestnictwo w szkoleniu po skierowaniu przez komendanta Policji wniosku, o którym mowa w art. 114 ust. 1 pkt. 1 lit. b ustawy Prawo o ruchu drogowym, nie może spowodować zmniejszenia liczby punktów karnych. Interpretacja taka w ocenie Kolegium nie znajduje oparcia w przepisach obowiązującego prawa.

Uzasadniając swoje stanowisko w powyższym względzie Kolegium wskazało, że po pierwsze, nałożenie przez organ administracji określonych obowiązków mocą decyzji administracyjnych musi wynikać ze ściśle z określonej normy prawnej. W konsekwencji nakazy i zakazy adresowane do jednostek muszą być interpretowane w sposób ścisły. Niedopuszczalne jest wywodzenie normy prawnej, z której wynikałby zakaz określonego postępowania w drodze wykładni rozszerzającej.

Zgodnie z art. 130 ust. 3 ustawy Prawo o ruchu drogowym, kierowca wpisany do ewidencji, o której mowa w ust. 1, może na własny koszt uczestniczyć w szkoleniu, którego odbycie spowoduje zmniejszenie liczby punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego. Nie dotyczy to kierowcy w okresie 1 roku od dnia wydania po raz pierwszy prawa jazdy. Z przepisu tego nie wynika aby możliwość uczestniczenia w szkoleniu ze skutkiem w nim wskazanym istniała tylko do chwili osiągnięcia 24 punktów.

Z art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b tejże ustawy wynika jedynie, że kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji podlega osoba posiadająca uprawnienie do kierowania pojazdem, skierowana decyzją starosty na wniosek komendanta wojewódzkiego Policji, w razie przekroczenia 24 punktów otrzymanych na podstawie art. 130 ust. 1 ustawy prawa o ruchu drogowym. Przepis ten nie normuje wprost sytuacji, w której już po wszczęciu postępowania administracyjnego z uwagi na brak zakazu wyartykułowanego w art. 130 ust. 3 ustawy Prawo o ruchu drogowym, doszło do zmniejszenia ogólnej liczby punktów z uwagi na odbycie w/w szkolenia.

Zdaniem autora skargi kasacyjnej, jest to celowy zabieg ustawodawcy, bowiem tryb postępowania w takich przypadkach normowany jest przepisami prawa procesowego (kodeksu postępowania administracyjnego) a nie przepisami prawa materialnego, chyba że (co nie ma miejsca w przedmiotowej sprawie) ustawodawca zamierzałby wprowadzić odrębności na rzecz danego postępowania.

W niniejszej sprawie Kolegium uczyniło zadość spoczywającemu na nim obowiązkowi wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych sprawy i po ustaleniu, że na dzień wydania rozstrzygnięcia zarówno przez organ I, jak i II instancji, kierowca nie przekroczył 24 punktów, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy Prawo o ruchu drogowym, Kolegium umorzyło postępowanie jako bezprzedmiotowe.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze podniosło, że kwestia wyinterpretowania z przepisów ustawy Prawo o ruchu drogowym normy prawnej, z której wynikałby brak możliwości odbycia szkolenia o jakim mowa w art. 130 ust. 3 tej ustawy ze skutkiem w nim określonym, w sytuacji gdy kierowca przed odbyciem szkolenia dopuścił się naruszeń, za które suma punków przekroczyła 24, była już przedmiotem analizy przez sądy administracyjne przy okazji badania zgodności z ustawą Prawo o ruchu drogowym § 8 ust. 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 20 grudnia 2002 r. w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego.

Wskazało, że zgodnie z ww. § 8 ust. 6 rozporządzenia, odbycie szkolenia nie powoduje zmniejszenia liczby punktów otrzymanych za naruszenia przepisów ruchu drogowego wobec osoby, która przed jego rozpoczęciem dopuściła się naruszeń, za które suma punktów ostatecznych i wpisanych tymczasowo przekroczyła 24.

Zarzuciło, że w niniejszej sprawie Sąd I instancji uchylając się od zbadania zgodności z ustawą prawo o ruchu drogowym przytoczonego wyżej przepisu rozporządzenia, wyprowadził tożsamy zakaz z brzmienia art. 130 ust. 3 w zw. z art. 114 ust. 1 ustawy.

Autor skargi kasacyjnej ponownie powołał się w tym miejscu na stanowisko WSA w Łodzi zawarte w uzasadnieniu wyroku tego Sądu z dnia 14.03.2007 r., sygn. akt III SA/Łd 483/06 oraz na wyrok NSA z dnia 15.07.2010 r., sygn. akt I OSK 885/09, na które Kolegium powołało się także w uzasadnieniu zaskarżonej do Sądu I instancji decyzji administracyjnej. W konkluzji stwierdził, że w świetle powyższego Sąd I instancji naruszył art. 130 ust. 3 w zw. z art. 114 ust. 1 ustawy Prawo o ruchu drogowym przez ich błędną wykładnię polegającą na niewłaściwym zrekonstruowaniu treści normy prawnej wynikającej z powołanych wyżej przepisów i przyjęciu, że uczestnictwo w szkoleniu po skierowaniu przez Komendanta Policji wniosku, o którym mowa w art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy Prawo o ruchu drogowym, nie może spowodować zmniejszenia liczby punktów karnych.

[...] zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi we wniesionej przez siebie skardze kasacyjnej naruszenie przepisów prawa materialnego, a to:

1. 1) art. 130 ust. 3 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908 ze zm.) w zw. z § 8 ust. 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 20 grudnia 2002 r. w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego (Dz. U. z 2002 r. Nr 236, poz. 1998 ze zm.) przez jego niewłaściwe zastosowanie;
2. 2) § 8 ust. 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 20 grudnia 2002 r. w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego przez jego błędną wykładnię (naruszającą delegację ustawową z art. 130 ust 4 ustawy Prawo o ruchu drogowym);
3. 3) art. 130 ust. 2 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym przez jego niewłaściwe zastosowanie, poprzez usankcjonowanie braku wykreślenia punktów za naruszenie przepisów po upływie roku od dnia naruszenia.

Powołując się na powyższe wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach i przekazanie temu Sądowi sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podzieliła wyrażony w decyzji zaskarżonej do Sądu I instancji pogląd Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach co do wykładni przepisów prawa powołanych w skardze kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), powoływanej dalej jako p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki zostały określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Żadna z przesłanek nieważności postępowania wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie zachodzi w niniejszej sprawie. Zatem sprawa ta mogła być przez Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznana tylko w granicach zakreślonych skargą kasacyjną.

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają między innymi wymienione w art. 176 p.p.s.a. podstawy kasacyjne, które zgodnie z art. 174 tej ustawy mogą stanowić: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W podstawach kasacji wnoszący skargę kasacyjną musi wskazać konkretną normę prawa materialnego, czy procesowego, której naruszenie zarzuca zaskarżonemu orzeczeniu.

W niniejszej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach w podstawach skargi kasacyjnej powołało się zarówno na pkt 1 art. 174 p.p.s.a., jak i na pkt 2 tego przepisu prawa. W takich przypadkach, co do zasady, w pierwszej kolejności badaniu podlegają zarzuty naruszenia prawa procesowego, co wynika z celowościowej wykładni art. 188 p.p.s.a. W sytuacji, gdy postawiony w skardze kasacyjnej zarzut procesowy jest w istocie konsekwencją zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego, uzasadnione jest dokonanie jego oceny w ramach analizy tych właśnie zarzutów (materialnych).

Natomiast [...] we wniesionej skardze kasacyjnej podniosła wyłącznie zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego.

Przechodząc do merytorycznej oceny zarzutów skargi kasacyjnej wniesionej przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach należy stwierdzić, że zarzuty te nie są usprawiedliwione.

W związku z podniesionymi w skardze kasacyjnej Kolegium zarzutami naruszenia wskazanych w niej przepisów postępowania należy na wstępie wyjaśnić charakter prawny prowadzonej przez komendanta wojewódzkiego Policji ewidencji kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego.

Zgodnie z art. 130 ust. 1 ustawy Prawo o ruchu drogowym, Policja prowadzi ewidencję kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego. Określonemu naruszeniu przypisuje się odpowiednią liczbę punktów w skali od 0 do 10 i wpisuje się do tej ewidencji. Zgodnie natomiast z art. 130 ust. 4 tejże ustawy, Minister właściwy do spraw wewnętrznych w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw transportu oraz Ministrem Sprawiedliwości, mając na uwadze dyscyplinowanie i wdrażanie kierujących pojazdami do przestrzegania przepisów ustawy oraz zapobieganie wielokrotnemu naruszaniu przepisów ruchu drogowego, określi, w drodze rozporządzenia: 1) sposób punktowania i liczbę punktów odpowiadających naruszeniu przepisów ruchu drogowego;

1. 2) warunki i sposób prowadzenia ewidencji, o której mowa w ust. 1, oraz tryb występowania z wnioskami o kontrolne sprawdzenie kwalifikacji;
2. 3) program szkolenia i jednostki upoważnione do prowadzenia szkolenia, o którym mowa w ust. 3;
3. 4) liczbę punktów odejmowanych z tytułu odbytego szkolenia;
4. 5) podmioty uprawnione do uzyskiwania informacji zawartych w ewidencji, o której mowa w ust. 1.

Zauważyć należy, że w wykonaniu tak zakreślonej delegacji ustawowej zostało wydane przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji rozporządzenie z dnia 20 grudnia 2002 r. w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego (Dz. U. Nr 236, poz. 1998 ze zm.), w którym wskazano, że ewidencję kierowców prowadzi komendant wojewódzki Policji właściwy ze względu na miejsce zamieszkania ewidencjonowanych (§ 3 ust. 1). Osoba zainteresowana ma prawo uzyskać od Policji ustną informację lub zaświadczenie o wpisach ostatecznych lub tymczasowych dotyczących punktów odpowiadających dokonanym przez siebie naruszeniom. Informacji udziela się lub zaświadczenie wydaje się w siedzibie organu prowadzącego ewidencję lub, w miarę możliwości technicznych, w innej jednostce Policji (§ 9). Ponadto informacji o wpisach udziela się podmiotom wymienionym w § 10.

Natomiast zgodnie z § 7 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia, komendant wojewódzki Policji występuje do organu właściwego w sprawach wydawania prawa jazdy z wnioskiem o kontrolne sprawdzenie kwalifikacji kierowcy, w zakresie wszystkich posiadanych przez niego kategorii praw jazdy, w razie przekroczenia przez niego 24 punktów otrzymanych za naruszenie przepisów ruchu drogowego.

Zestawienie ww. przepisów prawa wskazuje w sposób jednoznaczny, że ewidencja, o której mowa, jest urządzeniem szczególnym, oddanym w całości do wyłącznej kompetencji wskazanego organu Policji. Oznacza to m.in., że to w gestii Policji leży także usuwanie punktów przyznanych na podstawie wpisu ostatecznego w razie odbycia szkolenia, o którym mowa w art. 130 ust. 3 ustawy Prawo o ruchu drogowym. Stanowi o tym wyraźnie § 6 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia, stwierdzając, że to organ prowadzący ewidencję usuwa z ewidencji punkty przyznane na podstawie wpisu ostatecznego w razie odbycia szkolenia, o którym mowa w art. 130 ust. 3 ustawy.

Natomiast przepisy § 8 ust. 2 i 4 rozporządzenia precyzują, że zmniejszenia punktów organ prowadzący ewidencję dokonuje po przedstawieniu zaświadczenia o odbytym szkoleniu, wystawionego przez dyrektora wojewódzkiego ośrodka ruchu drogowego. Czynności te nie mogą być zatem dokonane przez starostę, który nie jest także uprawniony do kwestionowania prawidłowości wynikających z ewidencji wpisów. W konsekwencji nie jest on władny dokonać samodzielnego uwzględnienia (odliczenia) punktów z racji odbycia przez kierowcę szkolenia. Dopóki bowiem takiego usunięcia nie dokona Policja jako organ prowadzący ewidencję, dopóty Starosta jest związany wskazaną przez Policję liczbą punktów, przypisaną kierowcy zgodnie z ewidencją z racji naruszeń, których kierowca się dopuścił (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Kielcach z dnia 25.11.2010 r., sygn. akt II SA/Ke 691/10 - opubl. na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl., zwanej dalej CBOSA).

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że strona zainteresowana wykreśleniem punktów z ewidencji kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego może zwrócić się o podjęcie określonego aktu lub czynności, a w razie milczenia organu skorzystać ze skargi w oparciu o przepis art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. (zob. uzasadnienie wyroku NSA z dnia 13.07.2006 r., sygn. akt I OSK 1087/05, lex nr 275433, uzasadnienie wyroku NSA z dnia 31.03.2011 r., sygn. I OSK 1013/10, CBOSA). Podobne stanowisko zajęto w wyroku WSA w Gliwicach z dnia 06.03.2008 r., sygn. II SA/Gl 25/08 (lex nr 488478). Przedmiotowa sprawa nie dotyczyła wprawdzie skargi na tego rodzaju akt o charakterze ewidencyjnym lub bezczynność organu ewidencyjnego, ale innej pod względem przedmiotowym sprawy, dotyczącej skargi na skierowanie na sprawdzenie kwalifikacji do prowadzenia pojazdów w oparciu o art. 114 ust. 1 pkt 1b ustawy, ale prezentowana w niej wykładnia zasługuje na aprobatę także w realiach niniejszej sprawy.

Sąd wskazał w niej, że wiążące dla starosty znaczenie ma to, że skarżący nie wystąpił do właściwego organu Policji o zmianę zapisów ewidencyjnych w związku z odbyciem kursu, o którym mowa w art. 130 ust. 3 ustawy.

Zauważyć bowiem należy, że wpis do ewidencji kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego jest czynnością materialno-techniczną podlegającą kontroli sądowoadministracyjnej. Strona zainteresowania wykreśleniem punktów z ewidencji może zwrócić się do organu prowadzącego tę ewidencję o podjęcie określonego aktu lub czynności, a następnie - w zależności od tego, czy i jakie organ ten zajmie stanowisko - skorzystać ze skargi do sądu administracyjnego w oparciu o art. 3 § 2 pkt 4 lub pkt 8 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 13.07.2006 r., sygn. I OSK 1087/05, lex nr 27543, wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 16.06.2009 r., sygn. II SA/Bd 303/09, CBOSA). Kwestia ta nie może natomiast być rozpatrywana ani w postępowaniu administracyjnym, w którym ilość punktów uwidocznionych w prowadzonej przez Policję ewidencji kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego, jest przesłanką rozstrzygnięcia (np. w sprawie skierowania kierowcy na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji, o jakim mowa w art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy Prawo o ruchu drogowym), ani też w postępowaniu sądowym prowadzonym ze skargi na decyzje wydane w takich sprawach.

Zgodzić się należy zatem z Sądem I instancji, że dopuszczając możliwość samodzielnej oceny na podstawie przepisu art. 76 § 3 k.p.a. prawidłowości zapisów w przedmiotowej ewidencji, skarżące kasacyjnie Kolegium naruszyło przepisy prawa materialnego, tj. art. 130 ust. 3 ustawy Prawo o ruchu drogowym w zw. z § 6 ww. rozporządzenia przez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że starosta, czy Samorządowe Kolegium Odwoławcze będące organami niewłaściwymi rzeczowo w sprawie prowadzenia ewidencji kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego i dokonywania w niej wpisów oraz ich wykreślania, może bez uprzedniej czynności materialno-technicznej właściwego organu (tj. Komendanta Wojewódzkiego Policji) polegającej na usunięciu w trybie § 8 ust. 4 rozporządzenia w zw. z art. 130 ust. 3 ustawy punktów przyznanych za naruszenie przepisów ruchu drogowego, oceniać samodzielnie, czy takie punkty powinny być usunięte oraz rozstrzygać o ich usunięciu.

W istocie stanowisko organu odwoławczego zajęte w zaskarżonej decyzji, a podtrzymane w skardze kasacyjnej, sprowadzało się do tego, że organ ten może sam określać ilość punktów przypisanych skarżącemu kierowcy, z pominięciem zapisów ewidencyjnych prowadzonych przez właściwy organ Policji. Pogląd ten jest - jak już wyżej wykazano - nieuprawniony na gruncie obecnie obowiązujących rozwiązań prawnych ustawy Prawo o ruchu drogowym i ww. rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 20 grudnia 2002 r. w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego. Opierając się bowiem na błędnej wykładni przepisu art. 76 § 3 k.p.a. pomija ten aspekt, że w myśl tego ostatniego przepisu możliwa byłaby weryfikacja dokumentu urzędowego w postaci wniosku Komendanta Wojewódzkiego Policji w Kielcach o sprawdzenie kwalifikacji skarżącego kierowcy do kierowania pojazdami mechanicznymi jedynie pod względem jego zgodności z zapisami w ewidencji, a nie samodzielna ingerencja przez organ nieuprawniony do prowadzenia tej ewidencji, przy okazji rozpoznawania sprawy o skierowanie na egzamin sprawdzający kwalifikacje, w treść jej zapisów.

Dokument ten (wniosek o skierowanie na egzamin sprawdzający) informował jedynie o treści zapisów ewidencyjnych i żaden dowód podważający prawidłowość tej informacji w postępowaniu administracyjnym nie został przeprowadzony.

Za chybiony uznać należało także podniesiony w obydwu skargach kasacyjnych zarzut naruszenia wskazanych w nich przepisów prawa materialnego. Wbrew bowiem odmiennemu w tym względzie poglądowi obu skarżących kasacyjnie, Sąd I instancji dokonał prawidłowej wykładni przepisów ustawy regulujących tryb ustalania limitu granicznego punktów karnych, od którego zachodzi konieczność skierowania kierowcy na egzamin sprawdzający.

W tym kontekście wskazać należy, że materialnoprawną podstawą wydania decyzji był przepis art. 114 ust. 1 pkt 1b ustawy Prawo o ruchu drogowym, zgodnie z którym kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji podlega osoba posiadająca uprawnienie do kierowania pojazdem, skierowana decyzją starosty, na wniosek komendanta wojewódzkiego Policji, w razie przekroczenia 24 punktów otrzymanych na podstawie art. 130 ust.

1. 1. Z kolei art. 130 ust. 2 Prawa o ruchu drogowym stanowi, że punkty za naruszenie przepisów ruchu drogowego wpisane do ewidencji usuwa się po upływie 1 roku od dnia naruszenia, chyba że przed upływem tego okresu kierowca dopuścił się naruszeń, za które na podstawie prawomocnych rozstrzygnięć przypisana liczba punktów przekroczyłaby 24 punkty lub w przypadku kierowców, o których mowa w art. 140 ust. 1 pkt 3 - 20 punktów. Ten ostatni wypadek w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi, gdyż nie dotyczy [...], którą obowiązywała norma 24 punktów. Wobec tego rozstrzygnąć należało kwestię zasadności potraktowania przez organy i Sąd I instancji wykazanej w ewidencji sumy punktów za naruszenie przepisów w okresie rocznym, o którym mowa w art. 130 ust.
2. 2. ustawy. Okoliczność ta była jednak niesporna i matematyczne wyliczenie sumy punktów nie było w skardze kasacyjnej kwestionowane.

Zauważyć w tym miejscu należy, że w skardze kasacyjnej [...] podniesiono wprawdzie zarzut naruszenia art. 130 ust. 2 ustawy Prawo o ruchu drogowym przez jego niewłaściwe zastosowanie, a to poprzez usankcjonowanie braku wykreślenia punktów za naruszenie przepisów po upływie roku od dnia naruszenia, jednakże autor skargi kasacyjnej w żaden sposób nie uzasadnił owego zarzutu, jak również w związku z tym zarzutem nie zakwestionował ustaleń faktycznych poczynionych w sprawie, co uniemożliwia dokonanie przez Sąd II instancji oceny zasadności owego zarzutu skargi kasacyjnej. Zważyć bowiem należy, że rozpatrując skargę kasacyjną Sąd II instancji nie jest uprawniony do precyzowania za stronę postępowania zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej, jak również nie może domyślać się argumentów leżących u podstaw zarzutu skargi kasacyjnej.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie jest usprawiedliwiony zarzut skargi kasacyjnej, że formułując stanowisko prawne w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji rozstrzygnął sprawę administracyjną i wkroczył w kompetencje organu administracyjnego. Zważyć bowiem należy, że przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. nakłada na Sąd obowiązek zawarcia w uzasadnieniu wyroku m.in. wskazania podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Z reguły w przypadku wyroku kasacyjnego wskazania te mają podstawowe znaczenie dla przyszłego procedowania przez organy administracyjne, wiążąc z mocy art. 153 p.p.s.a. te organy, ale nie oznacza to, że dochodzi w takim wypadku do wkroczenia przez Sąd w kompetencje organu. Formułując tego rodzaju zarzut autor skargi kasacyjnej opacznie pojmuje istotę kontroli sądowoadministracyjnej i reguły kształtujące relacje Sądu z organem administracyjnym. Wiążąca organ ocena prawna dotyczyć może zarówno samej wykładni prawa materialnego i procesowego, jak i braku wyjaśnienia w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym istotnych okoliczności stanu faktycznego (por. wyrok NSA z dnia 29.07.1999 r., sygn. akt IV SA 1177/97, lex nr 47301).

W świetle powyższych rozważań traci na znaczeniu zarzut naruszenia prawa materialnego na skutek błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania w stanie faktycznym sprawy przepisów art. 114 ust. 1 pkt 1 i art. 130 ust. 3 ustawy, jako że jak już powiedziano, dane z ewidencji kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego wiążą organ właściwy w sprawie skierowania kierowcy na kontrolny egzamin sprawdzający i organ ten nie może prowadzić samodzielnych ustaleń w zakresie objętym ewidencją. Tym niemniej dla pełnej jasności sprawy stwierdzić należy, że podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty materialnoprawne nie są usprawiedliwione.

Przepis art. 130 ust. 1 ustawy nakazuje prowadzenie ewidencji kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego, przy czym określonemu naruszeniu przypisuje się odpowiednią liczbę punktów w skali od 0 do 10. W myśl ust. 2 omawianego przepisu prawa, punkty wpisane do ewidencji usuwa się po upływie 1 roku od dnia naruszenia, chyba że przed upływem tego okresu kierowca dopuścił się naruszeń, za które na podstawie prawomocnych rozstrzygnięć przypisana liczba punktów przekroczyłaby 24 punkty lub w przypadku kierowców, o których mowa w art. 140 ust. 1 pkt 3 – 20 punktów. Przepis ten w ust. 3 stanowi, że kierowca wpisany do ewidencji może uczestniczyć na własny koszt w szkoleniu, którego odbycie spowoduje zmniejszenie liczby punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego. Nie dotyczy to kierowcy w okresie 1 roku od dnia wydania po raz pierwszy prawa jazdy.

Aby prawidłowo ustalić relację pomiędzy ust. 3 i 4 art. 130 ustawy należy uwzględnić przepis art. 114 ust. 1 pkt 1b tej ustawy. Wprowadza on obowiązek poddania sprawdzeniu kwalifikacji kierowcy, który przekroczył liczbę 24 punktów otrzymanych na podstawie art. 130 ust.

1. 1. Przekroczenie wskazanej liczby punktów wywołuje konieczność wydania odpowiedniego skierowania.

Z analizy systemowej wyżej przytoczonych przepisów wynika, że zmniejszenie liczby punktów w wyniku odbytego szkolenia może nastąpić tylko wówczas, gdy przypisana kierowcy liczba punktów nie przekroczyła 24. W przypadku przekroczenia tej liczby kierowca poddawany jest bowiem obowiązkowemu sprawdzeniu kwalifikacji i nie może skorzystać z dobrodziejstwa zmniejszenia liczby punktów karnych w drodze odbycia szkolenia na własny koszt (por. wyroki NSA: z dnia 16.12.2010 r., sygn. akt I OSK 275/10 oraz z dnia 31.03.2011 r., sygn. akt I OSK 1013/10, CBOSA).

Właściwe odczytanie treści regulacji ustawowych przy zastosowaniu wykładni systemowej i funkcjonalnej prowadzi do wniosku, że wbrew zarzutom obu skarg kasacyjnych, wzmiankowany w skardze kasacyjnej akt podustawowy nie jest sprzeczny z delegacją ustawową i nie jest sprzeczny z unormowaniami o randze ustawy.

Wbrew odmiennemu w tym względzie twierdzeniom obu skarżących kasacyjnie, organ administracji I instancji oraz Sąd I instancji, stosując § 8 ust. 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 20 grudnia 2002 r. nie naruszyły przepisów Konstytucji RP i zakresu delegacji wynikającej z ustawy - Prawo o ruchu drogowym, bowiem rozporządzenie prawidłowo wykonując delegację ustawową w zgodzie z regulacjami ustawowymi wyłączyło możliwość zmniejszenia liczby punktów otrzymanych za naruszenie przepisów ruchu drogowego wobec kierowcy, który przed rozpoczęciem szkolenia dopuścił się naruszeń na łączną sumę punktów przekraczających 24. Regulacja zawarta w § 8 ust. 6 rozporządzenia w pełni służy więc realizacji celu unormowań ustawowych.

Podkreślenia wymaga, że udzielając upoważnienia w art. 130 ust. 4 ustawy do wydania określonego w nim rozporządzenia ustawodawca zawarł w nim wyraźne wskazania treściowe, wyznaczające kierunek unormowań przyjętych w rozporządzeniu. Miały one na uwadze dyscyplinowanie i wdrażanie kierujących pojazdami do przestrzegania przepisów ustawy oraz zapobieganie wielokrotnemu naruszaniu przepisów ruchu drogowego. Z powyższych względów kwestionowany zarówno w skardze kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego, jak i [...] przepis § 8 ust. 6 rozporządzenia nie tylko odpowiada unormowaniom zawartym w art. 114 ust. 1 pkt 1b oraz art. 130 ust. 2 i 3 ustawy Prawo o ruchu drogowym, lecz także realizuje wytyczne ustawodawcy co do treści aktu oraz kierunku regulacji i mieści się w granicach upoważnienia ustawowego z art. 130 ust. 4 (zob. uzasadnienie powołanego wyżej wyroku NSA z dnia 16.12.2010 r., sygn. I OSK 275/10).

W piśmiennictwie przyjmuje się podobnie, że na gruncie przepisów ustawy Prawo o ruchu drogowym odbycie szkolenia, o którym mowa w przepisie art. 130 ust. 3 tej ustawy nie powoduje zmniejszenia liczby punktów otrzymanych za naruszenie przepisów ruchu drogowego wobec osoby, która przed jego rozpoczęciem przekroczyła limit 24 punktów otrzymanych za naruszenia przepisów ruchu drogowego (por. Ryszard A. Stefański: "Prawo o ruchu drogowym. Komentarz", wyd. II, Dom Wydawniczy ABC, Warszawa 2005, str. 750; W. Kotowski: "Prawo o ruchu drogowym. Komentarz", wyd.3, ABC a Wolters Kluwer business, Warszawa 2011, str. 1182).

Postulowane w skardze kasacyjnej odczytanie przepisów ustawy i nadanie im takiej treści, że kierowca mógłby w drodze odbycia szkolenia zmniejszyć liczbę punktów karnych (po przekroczeniu limitu 24), niweczyłoby możliwość stosowania środka z art. 114 ust. 1 pkt 1b ustawy, a zatem osiągnięcia celu w postaci dyscyplinowania i wdrażania kierujących pojazdami do przestrzegania przepisów ustawy. Nie zostałaby także spełniona funkcja prewencyjna tych regulacji, które w myśl założenia ustawodawcy winny zapobiegać wielokrotnemu naruszeniu przepisów ruchu drogowego.

W świetle powyższego za niezasadne uznać należało przywołane wyżej zarzuty skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego, jak i zarzuty skargi kasacyjnej [...]. Obydwie zatem skargi kasacyjne podlegały oddaleniu, co orzeczono na podstawie art. 184 p.p.s.a.