Uzasadnienie
Wyrokiem z 23 maja 2017 r., sygn. akt II SA/Lu 48/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę Gminy Lublin na decyzję Wojewody Lubelskiego z [...] listopada 2016 r., nr [...], w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości.
Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:
Na podstawie decyzji Prezydenta Miasta Lublin z [...] listopada 1977 r., znak: [...], wywłaszczono na rzecz Skarbu Państwa nieruchomość stanowiącą własność J. W. (akt własności ziemi [...]), oznaczoną jako działka nr [...] o pow. 0,0302 ha. Wywłaszczenia nieruchomości dokonano na wniosek Polskiego Związku Motorowego z przeznaczeniem pod budowę toru kartingowego, na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64).
Pismem z 29 kwietnia 2014 r. do Prezydenta Miasta Lublin spadkobiercy J. W.: M. M., K. W. i A. W., wnieśli o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, obecnie stanowiącej część działki ewidencyjnej nr [...].
Postanowieniem z [...] maja 2014 r. Wojewoda Lubelski (dalej także: "Wojewoda") wyłączył Prezydenta Miasta Lublin od prowadzenia przedmiotowej sprawy i do jej prowadzenia wyznaczył Starostę Lubelskiego (dalej także: "Starosta").
W dniu 20 października 2014 r. w oparciu o załączoną przez wnioskodawców dokumentację geodezyjno-prawną wywłaszczonej nieruchomości przeprowadzono oględziny, które wykazały, że grunt objęty żądaniem zwrotu znajduje się w narożniku gruntu zajmowanego przez Rodzinny Ogród Działkowy "[...]" (dalej także: "ROD"). Jest to teren wolny od zabudowy, porosły chwastem i samosiejkami, brak na nim upraw działkowych. Obecny podczas oględzin Prezes ROD J. M. oświadczył, że teren ten nigdy nie był użytkowany przez działkowców.
Decyzją z [...] maja 2015 r., znak: [...], Starosta Lubelski orzekł o zwrocie na rzecz wnioskodawców projektowanej działki nr [...] o pow. 0,0133 ha, uznając jednocześnie, iż w niniejszej sprawie zastosowania nie mają przepisy ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych (Dz. U. z 2014 r. poz. 40 ze zm.), "u.r.o.d.".
Decyzją z [...] sierpnia 2015 r., znak: [...], po rozpoznaniu odwołania O. w L., Wojewoda Lubelski uchylił decyzję organu pierwszej instancji i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Wojewoda wskazał, że Starosta prawidłowo dokonał oceny przesłanek dotyczących zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, gdyż teren ten nie został zagospodarowany pod budowę toru kartingowego i autodromu. Jednakże z uwagi na zajęcie gruntu objętego wnioskiem o zwrot przez ROD, należało rozważyć, czy stowarzyszeniu ogrodowemu przysługują roszczenia związane z odtworzeniem ogrodu i ustaleniem odszkodowania stosownie do treści art. 26 u.r.o.d., po uprzednim ustaleniu czy, stosownie do treści art. 26 ust. 6 tej ustawy, stowarzyszenie posiada tytuł prawny do wskazanej nieruchomości bądź, czy nieruchomość zajmowana jest przez ROD, który stał się ogrodem stałym w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 maja 1981 r. o pracowniczych ogrodach działkowych (Dz. U. z 1996 r. Nr 85, poz. 390 ze zm.; dalej także: u.p.o.d.).
Decyzją z [...] maja 2016 r., znak: [...], Starosta Lubelski orzekł o zwrocie nieruchomości oznaczonej jako projektowana działka nr [...]. W uzasadnieniu wskazał, że wymieniona działka nie została zagospodarowana zgodnie z celem wywłaszczenia, wobec czego należało orzec jej zwrot na rzecz wnioskodawców. Mając na względzie, że ogród działkowy znajdujący się na działce podlegającej zwrotowi jest ogrodem działkowym stałym, w oparciu o przepisy ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych orzekł o obowiązku odtworzenia ogrodu przez Gminę Lublin.
Odwołania od powyższej decyzji wniosły Gmina Lublin reprezentowana przez Prezydenta Miasta Lublin oraz O. w L. Gmina Lublin zarzuciła wskazanej decyzji naruszenie art. 136 ust. 3, art. 137 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r., poz. 1774 ze zm.), "u.g.n.", oraz art. 21, art. 22 ust. 1 pkt 2 i ust. 2, art. 26 u.r.o.d., przez ich niewłaściwą wykładnię i błędne zastosowanie, a także art. 7 i art. 77 § ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23; dalej: "k.p.a."), poprzez niewyjaśnienie istotnych okoliczności sprawy.
O. w L. zarzucił decyzji naruszenie art. 26 ust. 1 i ust. 5 u.r.o.d., przez ich wadliwą wykładnię. Ponadto wniósł o rozpatrzenie wniosku O. w L. skierowanego do Starosty z dnia 18 lutego 2015 r. dotyczącego podjęcia czynności w sprawie likwidacji całości ogrodu i związanym z tym obowiązkiem ciążącym na podmiocie likwidującym ogród.
Rozpatrując złożone odwołanie Wojewoda Lubelski stwierdził, że nie zasługuje ono na uwzględnienie. Organ odwoławczy wskazał, że Starosta Lubelski należycie ocenił zgromadzony materiał dowodowy i podjął trafne rozstrzygnięcie.
Zdaniem Wojewody Starosta prawidłowo ustalił, że obszar działki projektowanej nr [...] nie stanowił indywidualnej parceli ogrodowej, ale użytkowany był jako grunt wspólny, dostępny dla użytkowników działek ogrodowych. Na nieruchomości nie stwierdzono istnienia składników roślinnych i budowlanych, które należałoby poddać wycenie. W tym stanie rzeczy należało orzec jedynie o obowiązku odtworzenia przez Gminę Lublin ogrodu działkowego, co zgodnie z art. 21 u.r.o.d. polega na zawarciu ze stowarzyszeniem ogrodowym umowy dającej stowarzyszeniu ogrodowemu tytuł prawny do nieruchomości nie mniejszej od powierzchni likwidowanego ROD, w miejscu odpowiednim do potrzeb i funkcjonowania nowego ROD, odpowiadający tytułowi prawnemu, który posiadało ono do nieruchomości zajmowanej przez likwidowany ROD.
Ponadto, w ocenie organu odwoławczego, błędne jest twierdzenie Gminy, że w rozpoznawanej sprawie nie było podstaw do zastosowania art. 26 u.r.o.d. Nie budzi bowiem wątpliwości organu, że ROD funkcjonujący na podlegającej zwrotowi działce stał się ogrodem stałym w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 maja 1981 r. o pracowniczych ogrodach działkowych.
Skargę na decyzję Wojewody Lubelskiego złożyła Gmina Lublin, wnosząc o jej uchylenie. Strona skarżąca zarzuciła organowi drugiej instancji naruszenie: art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., art. 136 ust. 3, art. 137 ust. 1 i 2 u.g.n., a także art. 8 ust. 1, art. 21, art. 22 ust. 1 i ust. 2 i art. 26 u.r.o.d. Zdaniem Gminy organy dokonały określenia celu wywłaszczenia na podstawie niekompletnego materiału dowodowego i błędnie uznały, że teren objęty wnioskiem o zwrot nie został do dnia dzisiejszego wykorzystany zgodnie z celem wywłaszczenia. Ustalając cel wywłaszczenia organy obu instancji oparły się jedynie na decyzji wywłaszczeniowej i nie zbadały czy w dacie wywłaszczenia dawna działka nr [...] objęta była planem zagospodarowania przestrzennego. Analiza zapisów takiego planu pozwoliłaby bowiem na doprecyzowanie celu wywłaszczenia i jednoznaczne jego określenie. Ponadto ROD "[...]" nie mógł stać się ogrodem stałym w myśl przepisu art. 33 u.p.o.d., gdyż nie spełniał wskazanych tam kryteriów, to jest nie był ogrodem mającym ustaloną lokalizację.
Skarżąca zarzuciła również, że brak jest podstaw do orzekania o obowiązku odtworzenia ogrodu działkowego, gdyż teren objęty wnioskiem o zwrot, zajmowany przez ROD "[...]", nie jest przeznaczony na cele rodzinnego ogrodu działkowego, albowiem nigdy nie był użytkowany przez działkowców. Na gruncie tym nie znajdują się ani żadne uprawy działkowe, ani infrastruktura ogrodowa, a tym samym nie jest on niezbędny dla realizacji celów, o których mowa w art. 3 u.r.o.d. Nadto utworzenie nowego rodzinnego ogrodu działkowego, do czego organy obu instancji zobowiązały Gminę, jest niemożliwe, a tym samym zaskarżona decyzja jest niewykonalna, ponieważ gmina ta nie ma obowiązku odtworzenia parceli ogrodowych, które stanowią element niezbędny do funkcjonowania rodzinnego ogrodu działkowego. Odtworzenie natomiast jedynie terenu ogólnego jest niewystarczające do założenia rodzinnego ogrodu działkowego. Wykonanie wspomnianego zobowiązania nałożonego na Gminę jest niemożliwe również z tego powodu, że jak wskazuje art. 8 ust. 1 u.r.o.d., rada gminy może w drodze uchwały utworzyć rodzinny ogród działkowy tylko na wniosek stowarzyszenia ogrodowego. Sama decyzja organu pierwszej instancji nie stanowi wystarczającej podstawy do podjęcia uchwały tworzącej ten ogród działkowy.
W ocenie strony brak jest też podstaw do zastosowania przepisu art. 26 u.r.o.d., ponieważ ROD "[...]" nie przysługuje tytuł prawny do nieruchomości będącej przedmiotem niniejszego postępowania i nie stał się on ogrodem stałym w rozumieniu art. 33 u.p.o.d.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, rozpatrując ww. skargę, wskazał, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Sąd ten przytoczył treść art. 136 ust. 1 i ust. 3, a także art. 137 ust. 1 u.g.n. Podzielił dominujący w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd, zgodnie z którym wystąpienie jednej z przesłanek zbędności, o których mowa w art. 137 u.g.n., nakazuje organowi administracji publicznej uznać tę nieruchomość za zbędną na cel wywłaszczenia, co w konsekwencji winno skutkować jej zwrotem. Powołany przepis, zawierający ustawową definicję pojęcia zbędności nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, nakłada na organy administracji publicznej obowiązek ścisłej wykładni, bez możliwości dokonywania jakichkolwiek odstępstw od jego treści (przykładowo wyroki NSA z dnia: 22 czerwca 2001 r., sygn. akt I SA 241/00, 22 sierpnia 2003 r., sygn. akt I SA 2622/01, 4 września 2003 r., sygn. akt II SA/Gd 1552/00, 16 kwietnia 2009 r., sygn. akt I OSK 581/08 oraz 1 października 2010 r., sygn. akt I OSK 1612/09, LEX nr 745102).
Zdaniem Sądu pierwszej instancji powołane wyżej przepisy mają również zastosowanie do nieruchomości wywłaszczonych w trybie art. 6 ustawy z dnia 18 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, co wynika z art. 216 u.g.n., a spór w niniejszej sprawie dotyczy tego, czy cel wywłaszczenia został zrealizowany oraz tego, czy organ miał prawo zastosować przepisy u.r.o.d. oraz zobowiązać Gminę do odtworzenia ogrodu w innym miejscu.
W ocenie tego Sądu organy prawidłowo ustaliły, że objęta wnioskiem o zwrot działka przeznaczona była pod budowę toru kartingowego i autodromu, co zostało jednoznacznie określone w decyzji wywłaszczeniowej z [...] listopada 1977 r. Sąd pierwszej instancji zgodził się z organami obu instancji, że cel wywłaszczenia winien być rozumiany ściśle. Jakkolwiek w orzecznictwie sądów administracyjnych za dopuszczalne przyjmuje się niekiedy także szerokie rozumienie celu wywłaszczenia, jednakże dotyczy to inwestycji o złożonym charakterze, wieloetapowych oraz takich, których realizacja – ze swej istoty – może być znacznie rozciągnięta w czasie, w szczególności budowy osiedli mieszkaniowych.
Ponadto konieczność szerokiego rozumienia celu wywłaszczenia jest dopuszczalna także wówczas, gdy sama decyzja wywłaszczeniowa formułuje ten cel niejednoznacznie, co uzasadnia podjęcie dalszych działań zmierzających do prawidłowego odczytania tego celu.
Zdaniem Sądu pierwszej instancji w rozpoznawanej sprawie taka sytuacja nie miała miejsca, albowiem decyzja wywłaszczeniowa wyraźnie określiła, w jaki sposób ma być zagospodarowana przedmiotowa działka, które to inwestycje zostały zrealizowane na nieruchomościach sąsiadujących z przedmiotową działką, lecz jej nie objęły. Prawidłowo więc zdaniem tego Sądu organy obu instancji oceniły, że cel wywłaszczenia nie został zrealizowany, gdyż objęta wnioskiem o zwrot działka wchodzi w obszar Rodzinnego Ogrodu Działkowego "[...]", który nie był celem wywłaszczenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny podniósł, że nie ma podstaw do interpretowania tego celu z uwzględnieniem postanowień ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego, czy też realizacyjnego planu zagospodarowania przestrzennego.
Niezależnie od powyższego Sąd ten stwierdził, że nawet gdyby uwzględnić rozwiązania przyjęte w opisanych aktach planistycznych, to i tak nie można byłoby przyjąć, że celem wywłaszczenia opisanej nieruchomości była realizacja ogrodów działkowych. W Ogólnym Planie Zagospodarowania Przestrzennego "Perspektywa" miasta Lublin sporna działka została przeznaczona pod tereny rolne bez prawa zabudowy i strzelnicę myśliwską, zaś w planie realizacyjnym pod park maszyn, a więc również – nie pod ogrody działkowe. Obowiązujące natomiast w dacie wywłaszczenia przepisy ustawy z dnia 9 marca 1949 r. o pracowniczych ogrodach działkowych przewidywały tworzenie ogrodów działkowych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (art. 4), a w razie braku "prawomocnego" planu - uchwałą miejskiej rady narodowej bądź uchwałą powiatowej rady narodowej (art. 7 ust. 1). Plan miejscowy powinien więc wprost określać jakie obszary przeznacza pod ogrody działkowe.
Ogólny Plan Zagospodarowania Przestrzennego "Perspektywa" miasta Lublin nie przewidywał na przedmiotowej działce ogrodów działkowych, lecz "teren rolny bez zabudowy" i "strzelnicę myśliwską", a więc odmienny niż ogrody działkowe. W ocenie Sądu pierwszej instancji pracownicze ogrody działkowe – w rozumieniu przepisu art. 1 ust. 1 i 2 u.p.o.d. – stanowią "obszar ziemi uprawnej, podzielony na działki, ogrodzony, wyposażony w urządzenia niezbędne do uprawy działek oraz urządzenia społeczne i sanitarne, przeznaczone do użytku [...], którego celem jest stworzenie ludziom pracy i ich rodzinom możliwości wykorzystania wolnego czasu z pożytkiem dla zdrowia oraz poprawa ich sytuacji gospodarczej drogą uzyskania ziemiopłodów na potrzeby własnego gospodarstwa domowego". Za taki cel, zdaniem tego Sądu, nie można natomiast uznać terenów rolnych bez zabudowy, na których zlokalizowana ma być strzelnica myśliwska.
Pracownicze ogrody działkowe były tworzone – zgodnie z art. 4 u.p.o.d. – "w każdym osiedlu [...] pozbawionym ogrodów". Sąd ten wskazał, że na terenie, na którym położona jest przedmiotowa działka, dopiero w ostatnich latach powstaje zabudowa mieszkaniowa, zaś w latach 70-tych i 80-tych ubiegłego stulecia, był terenem niezamieszkałym.
W tej sytuacji trafne było zdaniem Sądu pierwszej instancji stanowisko organów obu instancji, iż celem wywłaszczenia opisanej nieruchomości była budowa toru kartingowego i autodromu oraz że cel ten nie został zrealizowany do dnia dzisiejszego.
Zdaniem Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego, wbrew zarzutom Gminy Lublin, organy prawidłowo stwierdziły, że w sprawie mają zastosowanie przepisy u.r.o.d. Sąd ten przytoczył szereg przepisów ww. ustawy – art. 26 ust. 1-3 i ust. 6 oraz art.
21. Wskazał, że w sprawie zachodzi sytuacja określona w powyższych przepisach. Podzielił zdanie organów, że ROD "[...]" ma charakter ogrodu stałego, albowiem został on wpisany do rejestru pracowniczych ogrodów działkowych Krajowej Rady Polskiego Związku Działkowców pod nr [...], a tym samym spełnia wymagania, o których mowa w art. 21 ust. 6 u.r.o.d.
Sąd ten wskazał, że podstawę prawną pozwalającą na uznanie ww. ogrodu działkowego za ogród stały stanowi niewątpliwie art. 11 u.p.o.d. W świetle ustępu 1 tego artykułu (w brzmieniu obowiązującym do dnia 21 września 2005 r., zgodnie z art. 44 pkt 1 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o rodzinnych ogrodach działkowych, Dz. U. nr 169, poz. 1419) na gruntach, które w planie zagospodarowania przestrzennego mają inne przeznaczenie, mogą być zakładane czasowo pracownicze ogrody działkowe. Czasowe ogrody zakłada się na okres nie krótszy niż 5 lat. Urządzenia na terenie takich ogrodów powinny mieć charakter czasowy. Zgodnie z ustępem 2 art. 11 u.p.o.d., likwidacja takiego czasowego ogrodu następowała na mocy decyzji, wydanej co najmniej na rok przed terminem, na który ustalona została lokalizacja czasowego ogrodu. Natomiast w świetle ustępu 3 art. 11 u.p.o.d., w przypadku niewydania decyzji, o której mowa wyżej, czasowy pracowniczy ogród działkowy stawał się – z mocy prawa – ogrodem stałym.
Sąd ten podkreślił, że również stosownie do aktualnego brzmienia tego ostatniego przepisu, ustalonego na mocy art. 53 u.r.o.d., z dniem 19 stycznia 2014 r., w braku decyzji, o której mowa w ust. 2, czasowy rodzinny ogród działkowy staje się ogrodem stałym, a nieruchomość zajęta przez ten ogród przechodzi w nieodpłatne użytkowanie w rozumieniu ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz. U. z 2017 r. poz. 459) na rzecz stowarzyszenia ogrodowego prowadzącego rodzinny ogród działkowy.
Sąd pierwszej instancji wskazał, że ogród działkowy "[...]" nie był przewidziany w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, gdyż tereny zajęte pod ten ogród miały być przeznaczenie pod tereny rolne bez prawa zabudowy oraz strzelnicę myśliwską. Ogród ten został natomiast utworzony czasowo decyzją z [...] października 1984 r. Niekwestionowane jest też, że wspomniany ogród nie został zlikwidowany, albowiem nie wydano decyzji, o której mowa w art. 11 ust. 2 u.p.o.d.
Z powyższego, zdaniem tego Sądu, wynika zatem, że w świetle art. 11 ust. 3 u.p.o.d., ogród działkowy "[...]" stał się ogrodem stałym. Zgromadzony w aktach administracyjnych sprawy materiał dowodowy nie pozwala na przyjęcie, że ogród ten stał się ogrodem stałym, na podstawie art. 33 u.p.o.d., już w maju 1981 r. Bezsporne jest natomiast, że decyzją z [...] października 1984 r. sporna działka została przekazana w nieodpłatne użytkowanie na okres 10 lat na rzecz Z. w L., a więc w czasowe użytkowanie, dlatego tę datę należy uznać za datę powstania na tej działce ogrodu działkowego, który następnie stał się ogrodem stałym.
W konsekwencji stwierdzić należy, że organy prawidłowo potraktowały ten ogród jako stały i zastosowały przepisy u.r.o.d.
W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, wbrew zarzutom podniesionym w skardze, organy zobowiązane były orzec o obowiązku odtworzenia zlikwidowanego ogrodu przez Gminę Lublin w innym miejscu. Obowiązek ten wynika wprost z art. 26 ust. 1 i 5 u.r.o.d., który dopuszczając likwidację części ogrodu, przewiduje, że jeżeli likwidacja tej części powoduje, że inna część rodzinnego ogrodu działkowego nie nadaje się do prawidłowego wykorzystania na dotychczasowe cele, podmiot likwidujący jest obowiązany, na wniosek stowarzyszenia ogrodowego, do likwidacji tej (innej części) rodzinnego ogrodu działkowego. Wprawdzie w sprawie nie został złożony wniosek Stowarzyszenia, lecz zdaniem tego Sądu brak wniosku nie stoi na przeszkodzie nałożenia przez organ na podmiot likwidujący obowiązku odtworzenia ogrodu.
Sąd ten nie zgodził się ze skarżącą, według której odtworzenie ogrodu lub jego części nie jest możliwe wobec braku wniosku stowarzyszenia ogrodowego, o jakim mowa w art. 8 ust. 1 u.r.o.d. Takiego warunku nie przewiduje bowiem art. 26 tej ustawy, co więcej, obowiązek orzeczenia o odtworzeniu ogrodu w całości lub w części pomyślany jest na korzyść stowarzyszenia, stąd też żądanie od niego zgody na odtworzenie ogrodu byłoby zdaniem tego Sądu niezrozumiałe.
Trzeba mieć przy tym na uwadze, że odtworzenie likwidowanego ogrodu wiąże się bowiem z zawarciem umowy ze stowarzyszeniem ogrodowym (art. 26 ust. 5 w zw. z art. 21 ust. 1 u.r.o.d.), a więc uzależnione jest ono od woli tego Stowarzyszenia. Orzeczenie o obowiązku odtworzenia ogrodu działkowego przez podmiot likwidujący w decyzji orzekającej zwrot wywłaszczonej nieruchomości, nie zobowiązuje natomiast stowarzyszenia ogrodowego do zawarcia umowy, o której mowa w art. 21 ust. 1 u.r.o.d. Brak zatem wniosku stowarzyszenia o odtworzenie likwidowanego ogrodu, nie stanowi więc przeszkody do nałożenia takiego obowiązku na podmiot likwidujący.
W ocenie Sądu pierwszej instancji bezspornym jest fakt, że przedmiotowa działka położona jest w narożniku gruntu zajmowanego przez ROD "[...]" i stanowi teren wolny od zabudowy, porośnięty chwastem i samosiejkami, na którym brak jest upraw działkowych. Teren ten był przeznaczony do wspólnego korzystania dla działkowców i służył jako miejsce do składowania gałęzi i kompostowania odpadów organicznych oraz części zielonych roślin (k. 96 akt adm. I inst.). Zdaniem tego Sądu obszar działki projektowanej nr [...] nie stanowił indywidualnej parceli ogrodowej, lecz użytkowany był jako grunt wspólny, dostępny dla użytkowników działek ogrodowych.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wskazał, że w niniejszej sprawie nie można mówić o niewykonalności decyzji z tego względu, że Gmina nie dysponuje obecnie terenem umożliwiającym odtworzenie ogrodu. Niewykonalność decyzji w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a., stanowiąca przeszkodę wydania decyzji musi mieć bowiem charakter trwały. Decyzja trwale niewykonalna to decyzja, której adresat jest trwale pozbawiony możliwości czynienia użytku z ustanowionych w niej praw lub trwale pozbawiony możliwości wykonania obowiązków, a więc tylko wówczas można mówić o niewykonalności decyzji, gdy przeszkoda istnieje nie tylko w dacie jej wydania, ale jest "nieusuwalna przez cały czas" (zob. wyrok NSA z dnia 8 lipca 1999 r., IV SA 970/97), a taka sytuacja w niniejszej sprawie nie występuje. Aktualny brak nieruchomości, odpowiednich na odtworzenie ogródków działkowych, nie oznacza, że Gmina nigdy takich nieruchomości nie będzie mieć, zwłaszcza, że organ wyznaczył jej 3 letni termin na wykonanie tego obowiązku.
Nadto Sąd ten nie zgodził się ze skarżącą, że przedmiotowa działka nie stanowi części ROD "[...]" przeznaczonej na cele tego ogrodu, co miałoby oznaczać, że ta nieruchomość jest zbędna dla realizacji celów rodzinnego ogrodu działkowego wymienionych w art. 3 u.r.o.d. Chociaż obszar działki projektowanej nr [...] nie stanowił indywidualnej parceli ogrodowej, to był on użytkowany jako grunt wspólny, dostępny dla użytkowników działek ogrodowych. Taki charakter użytkowania przedmiotowej działki służy prawidłowemu funkcjonowaniu rodzinnego ogrodu działkowego, a zatem niewątpliwie mieści się w podstawowych celach tego ogrodu, o jakich mowa w art. 3 u.r.o.d.
Zdaniem Sądu pierwszej instancji na wynik sprawy nie mógł mieć wpływu fakt, że ROD "[...]" nie przysługuje tytuł prawny do opisanej na wstępie nieruchomości, będącej własnością Gminy i ogród ten nie stał się ogrodem stałym w rozumieniu art. 33 u.p.o.d. Decyzją z [...] października 1984 r. omawiana nieruchomość została przekazana w nieodpłatne użytkowanie na okres 10 lat na rzecz Z. w L., a więc w czasowe użytkowanie. Istotne jest również, że wskazaną wyżej datę należy uznać za datę powstania na tej działce ogrodu działkowego, który następnie stał się ogrodem stałym.
Sąd ten podkreślił, że faktycznie ROD "[...]" nie miał stałej lokalizacji. Jego powstanie umożliwiał jednak art. 11 ust. 1 u.p.o.d. W decyzji z [...] kwietnia 1984 r. o zezwoleniu P. na wykonanie ogrodzenia Ogrodu Działkowego przy ulicy Z. wspomina się o czasowej lokalizacji ogrodu. Zdaniem tego Sądu z akt sprawy wynika jednak, że ROD "[...]" uzyskał charakter ogrodu stałego na podstawie art. 11 ust. 3 u.p.o.d., na skutek zaniechania wydania decyzji o jego likwidacji w terminie określonym w art. 11 ust. 2, to jest co najmniej na rok przed terminem, na który została ustalona jego lokalizacja. Stan ten potwierdza karta rejestracyjna Ogrodu nr [...], wskazująca datę protokolarnego odbioru terenu: 19 września 1984 r. i przerejestrowanie z ogrodu czasowego nr [...] w 1994 r. Zaniechanie w terminie likwidacji ogrodu i dopuszczenie w ten sposób do powstania ogrodu stałego w rozumieniu ustawy wywołało skutek w postaci jego podporządkowania przepisom wspomnianej ustawy, a także przepisom u.r.o.d., którą to ustawą dokonano zmiany art. 11 ust. 3 u.p.o.d.
Zgodnie ze znowelizowanym brzmieniem tego ostatniego przepisu, nadanym przez art. 53 u.r.o.d., w braku decyzji o likwidacji, czasowy rodzinny ogród działkowy staje się ogrodem stałym, a nieruchomość zajęta przez ten ogród przechodzi w nieodpłatne użytkowanie w rozumieniu kodeksu cywilnego na rzecz stowarzyszenia ogrodowego prowadzącego rodzinny ogród działkowy. Przepis art. 26 ust. 6 u.r.o.d. stanowi zaś jednoznacznie, że przepisy ust. 1-5 stosuje się w przypadku, gdy do nieruchomości zajmowanej przez rodzinny ogród działkowy lub jego części objętej likwidacją stowarzyszeniu ogrodowemu przysługuje tytuł prawny lub jest ona zajmowana przez rodzinny ogród działkowy, który stał się ogrodem stałym w rozumieniu przepisów u.p.o.d. Sąd ten wskazał, że w tej sytuacji prawidłowo organy orzekły o odtworzeniu ogrodu w części objętej decyzją o zwrocie, do czego były zobowiązane na podstawie art. 26 ust. 3 u.r.o.d.
Sąd pierwszej instancji nie podzielił również argumentu skarżącej, że definicja zawarta w art. 2 pkt 5 u.r.o.d. nie uprawnia do odtworzenie jedynie samej parceli bez terenu ogólnego. Zgodnie z art. 21 u.r.o.d. odtworzenie r.o.d. polega nie tylko na zawarciu przez podmiot likwidujący ze stowarzyszeniem ogrodowym umowy dającej stowarzyszeniu ogrodowemu tytuł prawny do nieruchomości nie mniejszej od powierzchni likwidowanego r.o.d. w miejscu odpowiednim do potrzeb i funkcjonowania nowego r.o.d. odpowiadający tytułowi prawnemu, które posiadało ono do nieruchomości zajmowanych przez likwidowany r.o.d. (ust. 1), ale także na założeniu nowego r.o.d. i odtworzeniu urządzeń i budynków odpowiadających rodzajem urządzeniom i budynkom likwidowanego r.o.d. (ust. 2).
Za niezasadne Sąd ten uznał pozostałe zarzuty skargi dotyczące naruszenia przepisów postępowania. Zdaniem tego Sądu organy prawidłowo ustaliły i oceniły wszystkie istotne okoliczności w sprawie, zgodnie z wymogami określonymi w art. art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a., a organ odwoławczy – również zgodnie z art. 136 k.p.a. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji odpowiada wymaganiom art. 107 § 3 k.p.a.
Mając powyższe na uwadze Sąd pierwszej instancji skargę oddalił.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Gmina Lublin reprezentowana przez radcę prawnego, zaskarżając wyrok w całości. Domagała się uchylenia powyższego orzeczenia w całości i przekazania sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, ewentualnie uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i uwzględnienia skargi. Nadto wniosła o rozpoznanie sprawy na rozprawie oraz zasądzenia kosztów postępowania. Wyrokowi zarzuciła:
- 1) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. przepisu art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz. U. z 2016r. poz.2147), "u.g.n.", poprzez błędną ich wykładnię i przyjęcie, że na nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot, nie został zrealizowany ceł wywłaszczenia i jako zbędna powinna ona zostać zwrócona byłym właścicielom pomimo, iż zgromadzony w sprawie materiał dowodowy potwierdzał, iż nieruchomość zagospodarowana została zgodnie z celem wywłaszczenia;
- 2) naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit a) p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 i 2 pkt 1) p.p.s.a. i art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz. U. z 2016r. poz. 1066), "p.u.s.a.", w zw. z art. 136 ust. 3 i z art. 137 ust. 1 u.g.n. - poprzez wadliwe wykonanie obowiązku kontroli rozstrzygnięć organów administracyjnych, skutkujące oddaleniem przez Sąd skargi i zaakceptowaniem wadliwych decyzji administracyjnych, pomimo naruszenia przez organy prawa materialnego i błędnego uznania, iż nie doszło do zrealizowania celu wywłaszczenia na spornej nieruchomości, co stoi w sprzeczności ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym;
- 3) naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 i 2 pkt 1) p.p.s.a. i art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. w zw. z art. 7, 77 i 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2017r. poz. 1257) - poprzez wadliwe wykonanie obowiązku kontroli przez Sąd rozstrzygnięć organów administracyjnych i oddalenie skargi pomimo tego, że organy naruszyły przepisy postępowania poprzez nienależytą i powierzchowną ocenę materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego uznania, iż na nieruchomości nie został zrealizowany cel wywłaszczenia.
W uzasadnieniu rozwinięto powyższe zarzuty. Zdaniem Gminy dopuszczalne jest szersze interpretowanie celu wywłaszczenia, w szczególności, gdy mamy do czynienia z dużymi przedsięwzięciami. Rozumienie "celu wywłaszczenia" rozwinęło się w orzecznictwie w dużej mierze wokół terenów wywłaszczonych pod osiedla mieszkaniowe. Nie znaczy to, zdaniem Gminy, że nie można szukać w takich orzeczeniach analogii do rozbudowy innej (dużej) infrastruktury miejskiej. Decyzje wywłaszczeniowe wskazywały cele wywłaszczenia bardzo ogólnie bądź nieprecyzyjnie. Tak jak w przypadku osiedli mieszkaniowych, tak i w przypadku innych dużych przedsięwzięć zachodziły modyfikacje w zakresie lokalizacji poszczególnych elementów zagospodarowania terenu. Z taką sytuacją mamy do czynienia w tej sprawie, gdzie część wywłaszczanych terenów miała być zagospodarowana pod tor kartingowy, a inne pozostać niezagospodarowane i przeznaczone pod rozwój roślinności.
W tej sprawie pominięto okoliczności (znajdujące wyraz w zgromadzonych dokumentach), które pozwalały wnioskować, że sporny teren - pomimo modyfikacji planów w tym rejonie - przeznaczony został pierwotnie pod tereny rolne bez prawa zabudowy, a następnie pod ogrody działkowe. Zaplanowano więc w tym rejonie roślinność, zastrzegając brak możliwości budowy. Tym samym przedmiotowa nieruchomość została zagospodarowana zgodnie z jej przeznaczeniem w planie miejscowym obowiązującym w dacie wywłaszczenia. Teren ten zagospodarowano i wykorzystywano od momentu wywłaszczenia do dziś zgodnie z celem, na jaki do wywłaszczono.
Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje więc zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej.
W myśl art. 136 ust. 1 u.g.n. nieruchomość wywłaszczona nie może być użyta na cel inny niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, z uwzględnieniem art. 137, chyba że poprzedni właściciel lub jego spadkobierca nie złożą wniosku o zwrot tej nieruchomości. W ust. 3 w zdaniu pierwszym przyjęto zaś, że poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Jak stanowi art. 137 ust. 1 u.g.n. nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: 1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo 2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany.
Zgodzić się należy ze stanowiskiem skarżącego kasacyjnie, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie podkreślano, dokonując oceny realizacji celu wywłaszczenia i zbędności nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, że ustalenie to nabiera szczególnej wymowy w przypadku, gdy celem tym jest infrastruktura o złożonym charakterze, na przykład budowa osiedla mieszkaniowego. Budowa infrastruktury technicznej dużego obiektu lub pewnego założenia architektonicznego, stanowi bowiem element złożonej i wieloetapowej inwestycji, a zatem jej realizacja może trwać niejednokrotnie dłuższy okres czasu. Osiedle mieszkaniowe jest pewnym swego rodzaju mikroorganizmem urbanizacyjnym, który rządzi się zasadami uwzględniającymi potrzeby jego mieszkańców, a zatem z tego powodu nie można również – co do zasady – wykluczyć możliwości, by teren osiedlowy, pierwotnie przeznaczonym pod określone zagospodarowanie, został w przyszłości zagospodarowany w sposób odmienny, ale służący mieszkańcom osiedla (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 listopada 2014 r. sygn. akt I OSK 846/13 i I OSK 850/13, z dnia 13 czerwca 2014 r. sygn. akt I OSK 2768/12, z dnia 4 sierpnia 2015 r. sygn. akt I OSK 1044/14 i z dnia 24 kwietnia 2014 r. sygn. akt I OSK 2502/12, z dnia 9 listopada 2017 r. sygn. akt I OSK 75/16).
W niniejszej sprawie, w ocenie skarżącego kasacyjnie, wyżej przywołane przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami nie powinny być zastosowane, gdyż cel wywłaszczenia został osiągnięty, a to oznacza, że przepis prawa materialnego został niewłaściwie zastosowany. Zdaniem strony, tak jak w przypadku osiedli mieszkaniowych, tak i w przypadku innych dużych przedsięwzięć zachodziły modyfikacje w zakresie lokalizacji poszczególnych elementów zagospodarowania terenu. Jego zdaniem z taką sytuacją mamy do czynienia w tej sprawie, gdzie część wywłaszczanych terenów miała być zagospodarowana pod tor kartingowy, a inne pozostać niezagospodarowane i przeznaczone pod rozwój roślinności.
Nie można jednak przyjąć, jak wskazuje skarżący kasacyjnie, że nastąpiła dozwolona modyfikacja planowanej inwestycji. Stan zagospodarowania tego terenu jednoznacznie wskazuje, że nie wykorzystano go na cel związany z budową toru kartingowego. Z akt sprawy wynika, że obszar działki ewidencyjnej nr [...] położony jest na terenie zajętym przez Rodzinny Ogród Działkowy "[...]". Działka znajduje się w narożniku gruntu zajmowanego przez Rodzinny Ogród Działkowy "[...]". Jest to teren wolny od zabudowy, porosły chwastem i samosiejkami, brak na nim upraw działkowych. Teren ten nie stanowił indywidualnej parceli ogrodowej, ale użytkowany był jako grunt wspólny, dostępny dla użytkowników działek ogrodowych.
Lokalizacja spornej działki na terenie ogródków działkowych przesądza, że w tej sprawie nie mamy do czynienia z modyfikacją celu wywłaszczenia, a bezspornie zrealizowano inne przedsięwzięcie, które nie jest zgodne z celem, na jaki działkę wywłaszczono.
Wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie celu wywłaszczenia nie można wywodzić także z zapisów planu zagospodarowania przestrzennego (w dacie wywłaszczenia objęty był ustaleniami Ogólnego Planu Zagospodarowania Przestrzennego "Perspektywa" m. Lublin zatwierdzonego Uchwałą Nr 111/1406/69 Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Lublinie z dnia 3 czerwca 1969 r.). W sytuacji, gdy cel wywłaszczenia wynika z dokumentacji związanej z wywłaszczeniem, ustalenie celu wywłaszczenia winno nastąpić przede wszystkim na podstawie tej dokumentacji. W tej sprawie cel wywłaszczenia wynika bezpośrednio z decyzji Prezydenta Miasta Lublin z dnia [...] listopada 1977 r.
Stąd też wskazany w skardze kasacyjnej zarzut dotyczący naruszenia art. 136 § 3 u.g.n. w zw. z art. 137 ust. 1 u.g.n. jest niezasadny i nie zasługuje na uwzględnienie.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd pierwszej instancji przeprowadził prawidłową kontrolę postępowania dowodowego prowadzonego przez organy administracji i prawidłowo uznał, że skutkiem ustaleń dotyczących stanu faktycznego mogło być podjęcie decyzji o zwrocie nieruchomości. Nie mogą więc być uznane za skuteczne zarzuty naruszenia przepisów postępowania wskazane w skardze kasacyjnej. Źródłem sporu co do zrealizowania celu wywłaszczenia jest w istocie odmienna wykładnia art. 137 u.g.n., nie zaś błędy w ustaleniach faktycznych (nie ma bowiem sporu co do tego, że sporna działka znajduje się na terenie zajętym przez Rodzinny Ogród Działkowy "[...]".
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, wszystkie istotne dla sprawy okoliczności faktyczne zostały w tej sprawie wyjaśnione i rozważone. Zgromadzony materiał dowodowy potwierdza, że na przedmiotowej nieruchomości cel wywłaszczenia nie został zrealizowany. Tym samym, prawidłowa jest konstatacja Sądu pierwszej instancji, że przedmiotową nieruchomość należało uznać za zbędną w rozumieniu art. 137 ust. 1 u.g.n., a zatem zachodziły przesłanki do jej zwrotu określone w przepisach art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 u.g.n.
Z podanych wyżej względów, uznając, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł o jej oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.