Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia 9 czerwca 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu odrzucił skargę Stowarzyszenia Obywatelskiego "[...] " na uchwałę Rady Miejskiej w K. z dnia [...] listopada 2007 r., nr [...], w przedmiocie zasad wydzierżawiania lub wynajmowania nieruchomości.
W skardze na powyższą uchwałę Stowarzyszenie zarzuciło Radzie Miejskiej naruszenie prawa materialnego, poprzez jego błędną wykładnię, a mianowicie:
- - art. 37 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. 1997 r. Nr 115, poz. 741, ze zm., zwanej dalej u.g.n.), polegające na tym, że Rada Miejska podjęła uchwałę, w której wyraziła zgodę na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia umów najmu lub dzierżawy na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony nieruchomości stanowiących własność gminy z przeznaczeniem również na cele komercyjne;
- - art. 37 ust. 3 u.g.n., gdyż takie uprawnienie przysługuje wyłącznie w przypadkach określonych w tymże przepisie, tj. w razie przeznaczenia takich nieruchomości pod budownictwo mieszkaniowe lub na realizację urządzeń infrastruktury technicznej albo innych celów publicznych, jeżeli cele te będą realizowane przez podmioty, dla których są to cele statutowe i których dochody przeznacza się w całości na działalność statutową.
Stowarzyszenie wniosło o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości lub części bądź stwierdzenie, że została ona wydana z naruszeniem prawa, w sytuacji gdy przepis szczególny wyłącza stwierdzenie nieważności.
Rada Miejska K. w uchwale z dnia [...] września 2015 r., nr [...] wniosła o uwzględnienie skargi Stowarzyszenia Obywatelskiego "[...] ".
Na rozprawie w dniu 9 czerwca 2016 r., pełnomocnik Rady Miejskiej, powołując się na stanowisko zawarte w uchwale z dnia 25 września 2015 r., wniósł o uwzględnienie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że skarga, pomimo wniosku Rady Miejskiej K. o jej uwzględnienie, podlega odrzuceniu ze względu na brak naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego skargę Stowarzyszenia Obywatelskiego "[...] " na zaskarżoną uchwałę. Zdaniem Sądu, skarżące Stowarzyszenie nie wykazało, aby doszło do naruszenia jego interesu prawnego przez podjęcie zaskarżonej uchwały. Stosownie do brzmienia przepisu wprowadzającego taki wymóg, tj. art. art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r. poz. 446, zwanej dalej u.s.g.), skargę na uchwałę lub zarządzenie podjęte przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa, może wnieść każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone. Zgodnie natomiast z art. 101 ust. 2a u.s.g., skargę na uchwałę lub zarządzenie, o których mowa w ust. 1, można wnieść do sądu administracyjnego w imieniu własnym lub reprezentując grupę mieszkańców gminy, którzy na to wyrażą pisemną zgodę.
Sąd stwierdził, że Stowarzyszenie nie wnosi skargi jako podmiot reprezentujący grupę mieszkańców gminy (w aktach sądowych sprawy brak jest upoważnień, które warunkowałyby uznanie, że Stowarzyszenia działa na rzecz i w interesie określonej społeczności lokalnej, w tym także swoich członków), lecz jako organizacja społeczna. Nie można zaś wnieść skargi na uchwałę z powołaniem się na interes bliżej nieokreślonej grupy osób. Sąd uznał, że skarga została wniesiona przez Stowarzyszenie wyłącznie w interesie własnym (jako organizacja społeczna), co wymagało wykazania przez nie naruszenia własnego, indywidualnego interesu prawnego. Nawet ewentualna sprzeczność uchwały z prawem nie daje legitymacji do wniesienia skargi, jeżeli uchwała ta nie narusza prawem chronionego interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego (zob. wyrok NSA z dnia 14 marca 2002 r., II SA 2503/01).
Jednocześnie, na skarżącym spoczywa obowiązek wykazania się nie tylko indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, ale także zaistniałym w dacie wnoszenia skargi - a nie w przyszłości - naruszeniem tego interesu prawnego lub uprawnienia. Wnoszący skargę w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. musi zatem wykazać to, że istnieje związek pomiędzy skarżoną uchwałą, a jego indywidualną sytuacją prawną, oraz to, że uchwała wpływa na jego sferę materialnoprawną ograniczając lub pozbawiając go uprawnień. Sąd powołał się w tym zakresie na: wyrok SN z dnia 7 marca 2003 r., sygn. akt III RN 42/02, OSNP z 2004/7/114; wyrok NSA w Warszawie z dnia 23 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2451/11; wyrok NSA z dnia 12 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 1761/12).
Sąd wywodził dalej, że interes prawny swoje źródło posiada w normach prawnych. Mogą być to normy prawa administracyjnego, cywilnego, a także inne gałęzie prawa materialnego. Winien być konkretny, bezpośredni i realny. Wskazany wcześniej związek pomiędzy własną, indywidualną sytuacją prawną strony skarżącej, a zaskarżoną uchwałą musi więc powodować - w dacie wniesienia skargi - następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia danego podmiotu konkretnych uprawnień lub nałożenia na niego konkretnych obowiązków. Skarga na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis, a podstawą zaskarżenia jest niezgodność uchwały z prawem i równoczesne naruszenie przez nią konkretnie rozumianych interesów lub uprawnień konkretnego podmiotu. Dopiero bowiem ustalenie, że skarżący posiadają legitymację do wniesienia skargi na uchwałę organu gminy, otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania sprawy (zob. wyrok NSA z dnia 31 maja 2015 r., sygn. akt I OSK 2952/14).
Sąd stwierdził, że przywołana w skardze argumentacja nie świadczy o tym, że w wyniku podjęcia uchwały nr [...] został naruszony przepis prawa materialnego odnoszący się bezpośrednio do Stowarzyszenia, poprzez ograniczenie lub pozbawienie samego Stowarzyszenia lub tworzących go członków, konkretnych uprawnień lub nałożenia na niego konkretnych obowiązków. Po pierwsze, Stowarzyszenie ani też żaden z jego członków, nie jest wymieniony z imienia i nazwiska w tej uchwale, co wskazuje na to, że nie dotyczy ona ich indywidualnych praw. Związku między zaskarżoną uchwałą, a własną, indywidualną sytuacją prawną Stowarzyszenia nie można również wywieść z treści regulaminu tej organizacji społecznej. Wynika to nie tylko z tego, że w judykaturze wyklucza się aby jedynie statutowa działalność stanowiła o naruszeniu interesu prawnego (np. zgodnie z wyrokiem NSA z dnia 1 grudnia 2010 r. sygn. akt II OSK 1919/10, uprawnienie do zaskarżenia uchwały organu gminy nie możne wynikać z ogólnych reguł działania organizacji społecznych i ich celów funkcjonowania), ale także z faktu, że zgodnie z § 4 regulaminu Stowarzyszenia, celem tej organizacji jest wyłącznie inicjowanie i wspieranie działań na rzecz upowszechniania i umacniania postaw obywatelskich mieszkańców polegających na trosce o dobro wspólne, jakim jest gmina; kształcenie etyki obywatelskiej i postaw patriotycznych; troska o warunki życia codziennego mieszkańców; działanie na rzecz rzetelnej i demokratycznej samorządności, rozwój jednostek pomocniczych gminy oraz zrównoważonego rozwoju gminy.
Brak jest zatem jakichkolwiek wzmianki wskazującej, że przedmiotem regulaminowej działalności Stowarzyszenia jest podejmowanie działań mających za przedmiot podejmowane przez Radę Miejską uchwały. Dalej, o naruszeniu interesu prawnego w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g. nie może świadczyć okoliczność, że jedna z działek położonych w centralnym miejscu K. została objęta w trybie bezprzetargowym umową dzierżawy, a następnie przeznaczona - w takim samym trybie - do sprzedaży. O naruszeniu, w takim przypadku, interesu prawnego nie świadczy pojawiający się w skardze argument o tym, że członkowie Stowarzyszenia są mieszkańcami K., którym leży na względzie dbałość o wygląd estetyczny i wizerunkowy reprezentacyjnej części miasta (cyt. ze skargi: "w tak wyjątkowym miejscu nie powinien znajdować się zakład fryzjerski") oraz troska o możliwość uzyskania przez Gminę wielokrotnie wyższego dochodu z tytułu dysponowania w trybie przetargowym gruntem.
Nie negując zatem pozytywnej roli dla społeczności lokalnych dobrowolnych zrzeszeń jakim jest skarżące Stowarzyszenie, nie można zapominać, że z ustawy o samorządzie gminnym wynika wyraźnie, że co prawda mieszkańcy gminy tworzą z mocy prawa wspólnotę samorządową (art. 1 ust. 1 u.s.g.), jednakże podejmują oni rozstrzygnięcia w głosowaniu powszechnym (poprzez wybory i referendum) lub za pośrednictwem organów gminy (art. 11 ust. 1 u.s.g.). Sąd powtórzył, że skarga z art. 101 ust. 1 u.s.g. nie ma charakteru skargi powszechnej określanej mianem actio popularis.
Dalej Sąd stwierdził, że inicjatywa zawarcia i samo zawarcie ewentualnej umowy dzierżawy należy tylko i wyłącznie do organu wykonawczego gminy. Również wskazanie naruszenia przepisu art. 37 ust. 3 i ust. 4 u.g.n. nie rodzi po stronie skarżącej uprawnienia do wystąpienia z żądaniem stwierdzenia nieważności uchwały nr [...]. Potwierdzeniem stawianych zarzutów nie jest również fakt uchwalenia w dniu 9 marca 2015 r. nowej uchwały w sprawie zasad wydzierżawiania i wynajmowania nieruchomości stanowiących mienie Gminy K., nawet wówczas, gdyby do takiej zmiany miałoby dojść pod wpływem działań skarżącej strony.
Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że stronie skarżącej przysługuje w przedmiotowej sprawie wyłącznie interes faktyczny, który nie korzysta z ochrony prawnomaterialnej. Stowarzyszenie nie wykazało związku między zaskarżoną uchwałą a jego własną, indywidualną sytuacją prawną, a dodatkowo aby ten związek miał powodować następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia konkretnych uprawnień lub nałożenia obowiązków na tę organizację. Stowarzyszenie nie może skutecznie zaskarżyć uchwały samorządu gminy, która nie narusza bezpośrednio interesów prawnych Stowarzyszenia, a narusza (w ocenie skarżącego) interesy mieszkańców Gminy. W tej sytuacji poczucie dbałości o mienie gminne czy też nawet wykazanie niezgodnego z prawem działania gminy nie może stanowić o istnieniu legitymacji do wniesienia skargi w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym. Skarżący byliby uprawnieni do skutecznego zaskarżenia uchwały wyłącznie wówczas, gdyby skarżona uchwała naruszała ich uprawnienia zagwarantowane w przepisach prawa.
Sąd dodał, że powyższe stanowisko nie oznacza przy tym, że objęta skargą uchwała nie może być poddana kontroli Sądu, tym bardziej jeśli się uwzględni stanowisko wyrażone przez Radę Miejską. Do zainicjowania takiej kontroli powołane zostały jednak określone podmioty ochrony prawnej, czy to w osobie Wojewody, sprawującego nadzór nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego w zakresie podejmowanych przez nie uchwał, czy też w osobie Prokuratora, stojącego na straży praworządności.
W skardze kasacyjnej od powyższego postanowienia Stowarzyszenie Obywatelskie "[...] " zarzuciło:
- I) naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy:
- a) art. 141 P.p.s.a poprzez brak wskazania podstaw prawnych uznania przez Sąd, iż skarżący nie miał interesu prawnego we wniesieniu skargi z powodu braku pisemnych upoważnień mieszkańców gminy K.oraz z powodu braku związku między skarżoną uchwałą a interesem skarżącego,
- b) art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a. poprzez jego zastosowanie i odrzucenie skargi z powodu braku interesu prawnego skarżącego podczas gdy przy prawidłowo ustalonym stanie faktycznym skarżący miałby interes prawny we wniesieniu skargi;
- c) art. 9 w zw. z art. 12 P.p.s.a poprzez jego niezastosowanie podczas gdy skarżący jako organizacja społeczna ma możność brania udziału w niniejszym postępowaniu, i w konsekwencji błędnym przyjęciu przez Sąd pierwszej instancji, że:
- 1. skarżący jako grupa mieszkańców K. w rzeczywistości nie wniósł skargi jako podmiot reprezentujący grupę mieszkańców gminy, podczas gdy z działalności statutowej skarżącego wynika, iż skarżący (Stowarzyszenie Obywatelskie) wszelkie czynności podejmuje działając właśnie na rzecz i w imieniu mieszkańców gminy, tj. społeczności lokalnej,
- 2. skarga na uchwałę nr [...] z dnia [...] listopada 2007 r. Rady Miejskiej K. mogłaby zostać wniesiona przez skarżącego gdyby uchwała wymieniała członków Stowarzyszenia (skarżącego) z imienia i nazwiska, mimo iż skarżona uchwała ma charakter generalny skierowany do wszystkich mieszkańców gminy K., zaś skarżący działał w imieniu i na rzecz mieszkańców gminy K.,
- 3. skarżący nie wykazał związku pomiędzy skarżoną uchwałą, a jego sytuacją prawną, mimo iż skarżona uchwała ma charakter generalny skierowany do wszystkich mieszkańców gminy K., zaś skarżący działał w imieniu i na rzecz mieszkańców gminy K.,
- 4. skarżący posiada tylko interes faktyczny niepodlegający ochronie materialnoprawnej, a nie interes prawny do wniesienia skargi,
- 5. uznaniu, że,,(...)poczucie dbałości o mienie gminne czy też nawet wykazanie niezgodnego z prawem działania gminy nie może stanowić o istnieniu legitymacji do wniesienia skargi w trybie art. 101 u.s.g (...)" podczas gdy skarżący jako organizacja społeczna działająca w imieniu mieszkańców gminy (społeczności lokalnej) winna mieć możliwość weryfikowania czy organy samorządowe - organy władzy publicznej - działają w granicach prawa i czy działają na rzecz rzetelnej i demokratycznej samorządności,
- 6. uznaniu, że w aktach sprawy brak jest upoważnień, które warunkowałyby uznanie iż skarżący działa na rzecz i w interesie społeczności lokalnej w tym także swoich członków, podczas gdy w aktach sprawy znajdują się pisemne upoważnienia członków Stowarzyszenia (skarżącego) Pana B. K., K. S., Krzysztofa Szymańskiego, M. P.;
- II) naruszenie przepisów prawa materialnego:
- a) art. 101 ust. 1 u.s.g. poprzez jego niezastosowanie podczas gdy przy prawidłowo ustalonym stanie faktycznym skarżący miałby interes prawny we wniesieniu skargi,
- b) art. 45 ust. 1 Konstytucji poprzez jego niezastosowanie a w konsekwencji pozbawienie skarżącego prawa do sądu.
W oparciu o powyższe zarzuty Stowarzyszenie wniosło o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do rozpoznania oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Przepis art. 183 § 1 P.p.s.a. stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Z uwagi na to, że wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. okoliczności skutkujących nieważność zaskarżonego wyroku w niniejszej sprawie nie stwierdzono, należało ograniczyć się do podstaw kasacji.
W pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegały zarzuty naruszenia powołanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa materialnego, gdyż zarzut naruszenia przepisów postępowania jest procesową konsekwencją dokonanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, zakwestionowanego przez autora skargi kasacyjnej, zastosowania przepisów prawa materialnego.
Podniesione w skardze zarzuty naruszenia prawa materialnego nie mogły odnieść zamierzonego skutku. Stosownie do treści art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. (Dz. U. z 2016 r. poz. 446, dalej u.s.g.), każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Zgodnie zaś z art. 101 ust. 2a u.s.g., skargę na uchwałę lub zarządzenie, o których mowa w ust. 1, można wnieść do sądu administracyjnego w imieniu własnym lub reprezentując grupę mieszkańców gminy, którzy na to wyrażą pisemną zgodę. Przepis art. 101 ust. 1 u.s.g. nie daje podstawy do korzystania przez każdego z prawa wniesienia skargi w interesie publicznym.
Nie można również traktować powołanego powyżej przepisu art. 101 ust. 1 jako podstawy zaskarżenia uchwały organu gminy przez każdego, kto subiektywnie uznaje uchwałę za podjętą z naruszeniem prawa. Skarżący powinien bowiem wykazać związek między zaskarżoną uchwałą, a własną, indywidualną sytuacją prawną, który musi powodować następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia konkretnych uprawnień lub nałożenia obowiązków. Podstawą interesu prawnego jest przepis prawa materialnego, dotyczący bezpośrednio sfery prawnej podmiotu, który się na niego powołuje, i który daje możliwość ochrony temu podmiotowi w postępowaniu administracyjnym (por. J. Zimmermann, glosa do wyroku NSA z 2 lutego 1996 r., sygn. akt IV SA 846/95, OSP 1997/4/83, s. 203). A zatem, szczególną cechą interesu prawnego w prawie administracyjnym jest przede wszystkim bezpośredniość związku pomiędzy sytuacją danego podmiotu, a normą prawa materialnego, z którego wywodzi on swój interes prawny.
Interes prawny musi więc wynikać z przepisu prawa materialnego, na podstawie którego można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby. Od tak pojmowanego interesu prawnego należy, odróżnić interes faktyczny, istniejący w sytuacji, w której dana osoba jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowana rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, ale nie może tego zainteresowania potwierdzić przepisami prawa powszechnie obowiązującego, mogącymi stanowić podstawę skutecznego żądania stosownych czynności organu administracji. Podstawą interesu prawnego dla określonego podmiotu może być przepis prawa materialnego, z którego wynika, że dana osoba może lub powinna uzyskać konkretne korzyści, albo może być obarczona powinnością określonego zachowania.
W warunkach niniejszej sprawy zasadne jest stanowisko Sądu pierwszej instancji, że w aktach sprawy brak jest upoważnień, które warunkowałyby uznanie, że skarżące Stowarzyszenie działa na rzecz i w interesie społeczności lokalnej. Odnotować trzeba, że w aktach sprawy znajdują się wprawdzie cztery upoważnienia do wniesienia skargi na przedmiotową uchwałę, lecz są to upoważnienia czterech członków Stowarzyszenia. W takiej sytuacji Stowarzyszenie nie wnosi skargi jako podmiot reprezentujący grupę mieszkańców gminy, lecz jako organizacja społeczna. Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd Sądu pierwszej instancji, że skarga została wniesiona przez Stowarzyszenie wyłącznie w interesie własnym (jako organizacja społeczna), co wymagało wykazania przez nie naruszenia własnego, indywidualnego interesu prawnego. Dlatego też brak jest możliwości zaskarżenia przez organizację społeczną uchwały, stanowiącej akt prawa miejscowego, która nie dotyczy bezpośrednio interesu prawnego lub obowiązków organizacji, lecz dotyczy wyłącznie problematyki pozostającej w zakresie statutowych działań organizacji.
Odnosząc się do zarzutów naruszenia przepisów postępowania uznać należy, że są one bezzasadne. Podkreślenia wymaga, że skarżący kasacyjnie nie podał precyzyjnie naruszonego jego zdaniem przepisu art. 141 P.p.s.a. Art. 141 P.p.s.a. ma zaś 4 jednostki redakcyjne - § 1, § 2, § 3 i § 4. Wnoszący kasację nie podał, który paragraf tego przepisu został w jego ocenie naruszony przez Sąd pierwszej instancji. Jednak z opisu naruszenia wynika niewątpliwie, że chodzi o przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. Wbrew twierdzeniom kasacji Sąd nie naruszył wskazanego przepisu.
Sąd podał podstawę prawną uznania, że Stowarzyszenie nie posiada interesu prawnego do zaskarżenia uchwały Rady Miejskiej w K. z dnia [...] listopada 2007 r. nr [...], tj. art. 101 ust. 1 u.s.g i szczegółowo uzasadnił swoje stanowisko w tym zakresie. Brak akceptacji dla tego stanowiska jest w istocie kwestionowaniem trafności orzeczenia, a prawidłowości orzeczenia nie można skutecznie podważać w drodze zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a.
Również bezzasadny jest zarzut naruszenia art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a., skoro bowiem interes prawny skarżącego, o którym mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g. nie został naruszony, to nie mógł on skutecznie zaskarżyć uchwały. Tym samym uznać należy, że Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym postanowieniu, prawidło zastosował art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a.
Z tych względów, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, dlatego na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił skargę kasacyjną.