Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z 2 lipca 2020 r., sygn. akt III SA/Gd 152/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, dalej również jako "WSA", oddalił skargę J.G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], dalej jako "SKO" lub "Kolegium", z dnia [...] listopada 2019 r., nr SKO [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego.
Skarżąca wniosła od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości. W skardze kasacyjnej zarzuciła naruszenie:
- 1. prawa materialnego, tj. art. 17 ust 5 pkt 2 lit. a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2020 r. poz. 111 ze zm.), dalej jako "u.ś.r.", polegające na pominięciu celów tej ustawy i przyjęcie, że okoliczność pozostawania przez osobę wymagającą opieki w związku małżeńskim stanowi negatywną przesłankę do przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego, podczas gdy okoliczności niniejszej sprawy wskazują, że małżonek obowiązany do sprawowania opieki nie jest obiektywnie zdolny tego obowiązku wypełnić, a zrealizować tę pomoc jest w stanie – w zastępstwie współmałżonka nie mającego takiej możliwości - osoba zobowiązana do alimentacji w dalszej kolejności - skarżąca;
- 2. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.), dalej jako "p.u.s.a.", poprzez zaniechanie wnikliwej kontroli legalności zaskarżonej decyzji i oddalenie skargi, pomimo że w toku postępowania administracyjnego nie dokonano dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego.
W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Gdańsku oraz zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych. Ponadto oświadczyła, że zrzeka się przeprowadzenia rozprawy.
W uzasadnieniu skarżąca kasacyjnie wskazała, że w niektórych sytuacjach możliwe jest przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad osobą niepełnosprawną osobie zobowiązanej do alimentacji w dalszej kolejności, mimo że osoba niepełnosprawna pozostaje w związku małżeńskim z osobą, która nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Przykładowo wskazała na sytuację, w której małżonek osoby niepełnosprawnej faktycznie, z przyczyn od siebie niezależnych i nie wynikających z jego woli, nie jest zdolny do sprawowania nad nią opieki. Wskazała przy tym na cel omawianej regulacji tj. przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego osobom, które rzeczywiście sprawują opiekę nad bliskimi osobami niepełnosprawnymi i wymagającymi takiego wsparcia. Skarżąca kasacyjnie zaznaczyła, że mąż jej niepełnosprawnej siostry pracuje zawodowo, dlatego też nie jest wstanie opiekować się chorą małżonką, a podejście prezentowane przez organ należy uznać za zbyt formalistyczne, nieuwzględniające zróżnicowanych okoliczności faktycznych niniejszej sprawy.
Ponadto podniosła, że świadomie nie podejmowała zatrudnienia w celu sprawowania osobistej opieki nad niepełnosprawną siostrą, przy czym gdyby tej opieki nie sprawowała to byłaby w gotowości do podjęcia zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
- 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
- 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
W sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, tak jak w niniejszej sprawie, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego.
Skarżąca kasacyjnie podniosła jeden zarzut naruszenia przepisów postępowania, w którym wskazała na naruszenie art. 1 p.u.s.a. wiążąc to z brakiem dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Tak sformułowany zarzut nie mógł zostać uwzględniony, gdyż jest on niewłaściwie sformułowany, a co więcej - całkowicie nieuprawniony.
Przepis ten (art. 1 p.u.s.a.) definiuje bowiem pojęcie sprawy sądowoadministracyjnej, której rozstrzygnięcie leży w kompetencji sądu administracyjnego. Ma on charakter ustrojowy i może stanowić podstawę kasacyjną jedynie w drodze wyjątku, np. gdy sąd odmówił rozpoznania skargi, mimo prawidłowości jej wniesienia, czy też orzekał w sprawie, która nie podlega rozpoznaniu przez sądy administracyjne, albo też rozpoznając prawidłowo wniesioną skargę dokonał kontroli w sprawie w oparciu o inne kryterium, niż kryterium legalności. Omawiany przepis nie odnosi się (nie jest związany) do postępowania dowodowego. Norma ta nie może być zatem ustawowym wzorcem kontroli prawidłowości postępowania sądu pierwszej instancji.
Ponadto okoliczność, że skarżąca kasacyjnie nie zgadza się ze stanowiskiem i argumentacją Sądu pierwszej instancji, przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, nie uzasadnia zarzutu naruszenia powyższego przepisu. Nie ulega wątpliwości, że przedmiotowa sprawa należy do kognicji sądów administracyjnych i została rozpoznana przez właściwy sąd, nie wskazano też, by Sąd pierwszej instancji zastosował w sprawie inne kryteria kontroli niż kryterium legalności.
Na uwzględnienie nie zasługiwał także zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 17 ust 5 pkt 2 lit. a u.ś.r.
Świadczenie pielęgnacyjne jest jednym ze świadczeń rodzinnych uregulowanych w u.ś.r. (art. 2 pkt 2 u.ś.r.) przysługującym z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności. Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczenie to przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności. Jednakże jak stanowi art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Zatem art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. określa negatywną przesłankę po stronie osoby wymagającej opieki, której zaistnienie powoduje wyłączenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osobom uprawnionym na podstawie art. 17 ust. 1 u.ś.r. Z literalnego brzmienia przywołanego wyżej unormowania wynika bowiem, że jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, a jej małżonek nie ma orzeczonego znacznego stopnia niepełnosprawności, świadczenie pielęgnacyjne nie będzie przysługiwało. Ustawodawca wyszedł z założenia, że w sytuacji zawarcia związku małżeńskiego tworzy się nowa rodzina, która nakłada na małżonków obowiązek wzajemnego wsparcia i pomocy, wyprzedzający obowiązek alimentacyjny krewnych.
Zatem brak jest podstaw prawnych do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego skarżącej na niepełnosprawną siostrę. Siostra skarżącej pozostaje bowiem w związku małżeńskim, a jej mąż nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Zobowiązanie współmałżonka do sprawowania takiej opieki jest konsekwencją istnienia w sferze prawnej związku małżeńskiego, jako szczególnej więzi charakteryzującej się nie tylko elementami emocjonalnymi, ale także elementami natury prawnej. Z przepisu art. 23 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego (dalej k.r.o.) wynika bowiem, że małżonkowie mają w małżeństwie równe nie tylko prawa, ale także obowiązki, a ponadto, są obowiązani do wspólnego pożycia, do wzajemnej pomocy i wierności oraz do współdziałania dla dobra rodziny, którą przez swój związek założyli. Nawet w przypadku ustania małżeństwa w wyniku rozwodu, zgodnie z art. 60 § 1 k.r.o., małżonek rozwiedziony, który nie został uznany za wyłącznie winnego rozkładu pożycia i który znajduje się w niedostatku, może żądać od drugiego małżonka rozwiedzionego dostarczania środków utrzymania w zakresie odpowiadającym usprawiedliwionym potrzebom uprawnionego oraz możliwościom zarobkowym i majątkowym zobowiązanego.
Z kolei z art. 130 k.r.o. wynika, że obowiązek jednego małżonka do dostarczania środków utrzymania drugiemu małżonkowi po rozwiązaniu lub unieważnieniu małżeństwa albo po orzeczeniu separacji wyprzedza obowiązek alimentacyjny krewnych tego małżonka. Dopóki zatem istnieje związek małżeński, osoby w nim pozostające poddane są przedstawionym wyżej rygorom prawnym właśnie ze względu na istnienie między nimi prawnej więzi małżeństwa. Rygory te nie są bowiem wynikiem jedynie woli małżonków, lecz ich źródłem jest wola ustawodawcy, która stanowi dla obojga małżonków podstawę zgłaszania roszczeń w sferze opiekuńczej (wyrok NSA z 20 stycznia 2016 r., I OSK 3283/14).
Z omawianego przepisu jednoznacznie wynika więc, że w przypadku pozostawania przez osobę wymagająca opieki w związku małżeńskim, świadczenie pielęgnacyjne może być przyznane na podmioty, o których mowa w art. 17 ust. 1 i 1a u.ś.r., wyłącznie gdy oboje małżonkowie są niepełnosprawni w stopniu znacznym, co wyklucza dopełnienie przez nich obowiązku wzajemnej opieki z uwagi na stan zdrowia i niedołężność. Jednakże jak już wspomniano z taką sytuacją nie mamy do czynienia w przedmiotowej sprawie (por. wyrok NSA z 11 sierpnia 2020 r., I OSK 599/20, wyrok NSA z 20 stycznia 2020 r., I OSK 2031/20).
Reasumując Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym stoi na stanowisku i podziela linię orzeczniczą, zgodnie z którą w oparciu o literalne brzmienie art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r., zasadne i konieczne jest ograniczenie ustawowego prawa do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego przez osoby wymienione w art. 17 ust. 1 u.ś.r. ze względu na pozostawanie osoby wymagającej opieki w związku małżeńskim. Natomiast otrzymanie świadczenia pielęgnacyjnego przez osoby wymienione w art. 17 ust. 1 u.ś.r. pomimo pozostawania przez osobę wymagającą opieki w związku małżeńskim jest możliwe jedynie w sytuacji, w której współmałżonek takiej osoby legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Nie sposób zatem przyznać racji skarżącej kasacyjnie, że sytuacja w której małżonek osoby niepełnosprawnej faktycznie, z przyczyn od siebie niezależnych i nie wynikających z jego woli, nie jest zdolny do sprawowania nad nią opieki umożliwia przyznanie świadczenie osobie zobowiązanej do alimentacji w dalszej kolejności. W niniejszej sprawie (w ocenie skarżącej) przyczyną uniemożliwiającą małżonkowi opiekę nad siostrą skarżącej są obowiązki zawodowe. Podkreślić więc należy, że realizacja obowiązku zaistniałego po stronie małżonka osoby wymagającej opieki może przybrać formę świadczeń osobistych, sprawowania opieki lub też może mieć wymiar finansowy.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, nie stwierdzając zarzucanych naruszeń, na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną jako niemającą usprawiedliwionych podstaw. Podstawą do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym był przepis art. 182 § 2 i 3 in fine p.p.s.a.