Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 19 czerwca 2018 r., sygn. akt I OSK 2428/17

Uzasadnienie

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 19 czerwca 2017 r., sygn. akt II SA/Kr 1329/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylił decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia [...] grudnia 2008 r. i z dnia [...] września 2008 r. stwierdzające nieważność decyzji o przejęciu na rzecz Skarbu Państwa własności nieruchomości położonej [...].

Wyrok został wydany w następujących, istotnych dla rozpoznania skargi kasacyjnej, okolicznościach faktycznych i prawnych:

Decyzją z dnia [...] sierpnia 1983 r. nr [...] wydaną przez Kierownika Wydziału Gospodarki Komunalnej Urzędu Dzielnicowego [...] z upoważnienia Naczelnika Dzielnicy [...] orzeczono o przejęciu na własność Skarbu Państwa nieruchomości położonej [...] o powierzchni 528 m2, zabudowanej budynkiem mieszkalnym przy ul. [...], a także orzeczono o przyznaniu współwłaścicielom z tego tytułu odszkodowania. Przejęcie nastąpiło w trybie ustawy z dnia 22 kwietnia 1959 r. o remontach i odbudowie oraz o wykańczaniu budowy i nadbudowie budynków mieszkalnych oraz ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64)

Postępowanie nadzwyczajne nieważnościowe w stosunku do w/w decyzji zostało zainicjowane wnioskiem z dnia 22 sierpnia 1990 r. M. T. i E. O., będących następcami prawnymi niektórych z wywłaszczonych właścicieli, a w dalszych latach do tego wniosku dołączyli także inni spadkobiercy – B. L., R. T. i M. C. Jak wynika z akt sprawy w toku trwającego od 1990 r. postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności organy administracji publicznej podejmowały szereg rozstrzygnięć, które następnie wskutek kontroli sądowoadministracyjnej były eliminowane z obrotu prawnego. Do chwili obecnej w sprawie wydane zostały wyroki NSA w Warszawie Ośrodka Zamiejscowego w Krakowie z dnia 7 kwietnia 1993 r. (SA/Kr 1477/91) i z dnia 14 lutego 2001 r. (SA/Kr 1664/99), a także Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie i Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 21 czerwca 2006 r. (II SA/Kr 108/06), z dnia 15 stycznia 2008 r. (I OSK 1931/06), z dnia 5 lipca 2011 r. (II SA/Kr 205/09), z dnia 21 maja 2013 r. (I OSK 2261/11) oraz będący przedmiotem niniejszej kontroli kasacyjnej II SA/Kr 1329/16.

Należy wskazać, że w toku postępowania nieważnościowego zmianie ulegał stan prawny przejętej przez Skarb Państwa nieruchomości, co miało wpływ na zmiany dotyczące kręgu stron postępowania. Z akt wynika, że przez pewien czas nieruchomość stanowiła składnik mienia komunalnego, stąd stroną była również Gmina Miasta [...], o czym przesądził Sąd Najwyższy postanowieniem z dnia 26 czerwca 1992 r. III ARN 32/92 w następstwie rozpoznania rewizji nadzwyczajnej Ministra Sprawiedliwości od postanowienia NSA odrzucającego skargę.

Nieruchomość w przeszłości znajdowała się w zarządzie przedsiębiorstwa państwowego: [...]. Przedsiębiorstwo to zostało następnie przekształcone spółkę akcyjną. Z chwilą wejścia w życie art. 2 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 79, poz. 464 ze zm.) powyższe przedsiębiorstwo nabyło prawo użytkowania wieczystego i własności budynku, co zostało potwierdzone decyzją Wojewody [...] z dnia [...] lutego 1995 r.

Z akt wynika, że 31 grudnia 2007 r. spółka [...] wniosła aportem do zarejestrowanej w 2006 r. w rejestrze przedsiębiorców spółki [...] Sp. z o.o. z siedzibą w K. prawo użytkowania wieczystego i prawo własności budynku. Z akt sprawy i stanowisk stron wynika również, że na dotychczasowym etapie postępowania nie budzą jakichkolwiek wątpliwości prawnych dwa prawne zagadnienia, które były ustalane i odmiennie oceniane w toku całego postępowania: 1) właściwość Samorządowego Kolegium Odwoławczego do prowadzenia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji;

2) wadliwość kwestionowanej decyzji w zakresie jej obarczenia wadą rażącego naruszenia z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (rażące naruszenie art. 6 i 7 ustawy remontowej, co doprowadziło do pozbawienia własności osób fizycznych bez istnienia ustawowych przesłanej do wydania decyzji, oraz skierowanie decyzji z [...] sierpnia 1983 r. w stosunku do osób nie mających zdolności prawnej). Zagadnienia te były przedmiotem szerokiej analizy w sprawie w dwóch wyrokach, a mianowicie w wyroku WSA w Krakowie z dnia 21 czerwca 2008 r. II SA/Kr 108/06, którym w następstwie rozpoznania skarg stwierdzono nieważność decyzji z dnia [...] lipca 2002 r. oraz uchylono decyzję Kolegium Odwoławczego przy Sejmiku Województwa [...] z [...] lipca 1991 r., decyzję Kolegium Odwoławczego przy Sejmiku Samorządowym Województwa [...] z [...] listopada 1996 r. oraz odrzucono skargę Prezydenta Miasta [...] na decyzję z dnia [...] lipca 2002 r. WSA w Krakowie w powyższym wyroku odnosząc się do argumentów co do zagadnienia nieodwracalności skutków prawnych wywiódł: że kwestionowana decyzja takiego skutku nie wywołała, gdyż "obciążenie danej nieruchomości użytkowaniem wieczystym nie jest bowiem skutkiem prawnym decyzji o przejęciu własności nieruchomości na rzecz Państwa, lecz kolejnym zdarzeniem prawnym".

W następstwie w/w wyroków Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z [...] września 2008 r. stwierdziło nieważność decyzji z [...] sierpnia 1983, a w następstwie wniosków o ponowne rozpatrzenie sprawy utrzymało w mocy swoje rozstrzygnięcie decyzją z dnia [...] grudnia 2008 r. Na tę decyzję skargę wniosła spółka [...] sp. z o.o. w K. Wśród zarzutów skargi podniesiono naruszenie art. 27 § 1 w związku z art. 24 § 3 K.p.a. poprzez uczestnictwo w rozpoznaniu sprawy i wydaniu decyzji członków Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...], którzy już wcześniej orzekali w tej samej sprawie administracyjnej. Ponadto zarzucono uchybienie art. 156 § 2 K.p.a. w związku z art. 5 ustawy o księgach wieczystych i hipotece, poprzez niewłaściwą ich interpretację prowadzącą do przyjęcia, że decyzja nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 5 lipca 2011 r., sygn. akt II SA/Kr 205/09, orzekł o oddaleniu powyższej skargi. W uzasadnieniu Sąd ten powtórzył najważniejsze tezy dotyczące właściwości organu, nieodwracalności skutków prawnych decyzji dotychczasowej, rażącego naruszenia prawa w wyniku prowadzenia postępowania w stosunku do osoby zmarłej, wykluczenia możliwości orzekania o stwierdzeniu nieważności tylko w odniesieniu do niektórych adresatów decyzji, podstawy prawnej decyzji dotychczasowej, jej wad w zakresie braku ustaleń faktycznych, Sąd I instancji w pierwszej kolejności podniósł, że jego zdaniem po wydaniu tych orzeczeń w stanie faktycznym sprawy nie zaszły takie zmiany, które niweczyłyby skutki związania wykładnią prawa i wskazaniami co do dalszego postępowania.

Dalej zważył, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] prawidłowo ustaliło krąg stron w tej sprawie, zawiadamiając o prowadzonym postępowaniu byłych właścicieli lub ich następców prawnych. Następnie wskazał, iż zarzut niewłaściwego składu Kolegium jest nietrafny, bo wyjątków w tym zakresie nie można interpretować rozszerzająco, nadto w sytuacji, gdy dany pracownik organu (jednoosobowego lub wieloosobowego) wydał decyzję, która następnie została uchylona wyrokiem sądu administracyjnego, a sprawa przekazana do ponownego rozpoznania i ten sam pracownik po raz kolejny wydaje (w imieniu organu) decyzję - nie zachodzi przesłanka wynikająca, czy to z art. 24 § 1 K.p.a., czy z art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a, jak też z art. 27 ust. 1a K.p.a., uzasadniająca jego wyłączenie. W jego przekonaniu wyłączenie dotyczy pracownika, który brał udział w wydaniu następnie zaskarżonej decyzji, a więc nie dotyczy sytuacji mającej miejsce w sprawie.

W ocenie Sądu I instancji, nie została wskazana przez skarżącą Spółkę jakakolwiek okoliczność uzasadniająca konkluzję, że udział w wydaniu decyzji przez wskazanych w skardze członków Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] nasuwałby wątpliwości co do ich bezstronności. Odnosząc się do zarzutu skargi co do braku uwzględnienia wywołania przez kontrolowaną w trybie nadzoru decyzję nieodwracalnych skutków prawnych, Sąd uznał go za niezasadny, wskazując na wyrok z dnia 21 czerwca 2006 r., w którym kwestia ta została rozważona i wiążąco przesądzona.

Sąd wówczas stwierdził, że nabycie użytkowania wieczystego spornego gruntu przez spółkę [...] nie jest nieodwracalnym skutkiem prawnym. Podobnie nie podzielił Sąd stanowiska skarżącej co do wywołania nieodwracalnych skutków czynnością przeniesienia prawa użytkowania wieczystego i prawa własności budynków na rzecz spółki [...] w 2007 r., gdyż ma to tylko znaczenie dla ustalenia prawidłowego kręgu stron postępowania. Sąd podkreślił, że również dokonanie na rzecz spółki [...] wpisu do księgi wieczystej nie jest bezpośrednim skutkiem wydania decyzji z [...] sierpnia 1983 r. Mocą tejże decyzji Skarb Państwa stał się właścicielem przedmiotowej nieruchomości gruntowej.

Sąd uznał, iż pośrednim skutkiem nabycia prawa użytkowania wieczystego jest wydanie decyzji z [...] maja 1995 r. Jak podkreślił Sąd I instancji kwestia ta była przedmiotem orzekania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 21 czerwca 2006 r. Wyraźnie w nim wskazano, że okoliczność nabycia prawa użytkowania wieczystego nie jest przesłanką uzasadniającą powstanie "nieodwracalnych skutków prawnych". Decyzja o przejęciu na rzecz Skarbu Państwa nie kreowała prawa użytkowania wieczystego. Rozważania, czy w razie utraty prawa własności przez Skarb Państwa, prawo użytkowania wieczystego wygaśnie ex lege, czy też koniecznym będzie podejmowanie innych postępowań przed sądami cywilnymi, bądź też zakres ewentualnych roszczeń pomiędzy Spółką [...] S.A., a Spółką [...] sp. z o.o. lub także wobec Skarbu Państwa, nie mogły ani stanowić podstawy zawieszenia postępowania administracyjnego w tej sprawie, ani też być traktowane jako kwestia prejudycjalna.

Odnosząc się do zarzutów dotyczących wadliwego ustalenia kręgu stron Sąd zawiadomił również kuratora spadku ustanowionego celem zabezpieczenia spadku dla nieznanych spadkobierców po zmarłej I. T., w osobie adwokata A. K. (akta sądowe, tom III, karta nr 533). Zawiadamiając ww. kuratora spadku o toczącym się postępowaniu, zobowiązał go do wskazania, w razie ustalenia, spadkobierców po zmarłej w dniu 20 grudnia 2008 r. I. T.. W ocenie Sądu I instancji kurator spadku ustanowiony przez Sąd Rejonowy [...] dla zmarłej w oparciu o § 1958 i 1960-1962 Bürgerliches Gesetzbuch odpowiada w swoje istocie polskim przepisom dotyczącym ustanowienia kuratora spadku. Zgodnie z art. 128 § 4 P.p.s.a. właśnie ustanowienie kuratora spadku czyni zbędnym zawieszanie postępowania w związku ze śmiercią strony i po zawiadomieniu go o postępowaniu – sąd administracyjny może rozpoznać sprawę.

Sąd podkreślił również, że zmarła I. T., w toku postępowania administracyjnego posiadała pełnomocnika w osobie B. L. Analizując art. 1108-11102 K.p.c. Sąd doszedł do wniosku, że w tej sprawie nie ma podstaw do uznania, że orzeczenie sądu niemieckiego ustanawiające kuratora spadku nieobjętego przez spadkobierców po zmarłej I. T. nie może być uznane za obowiązujące.

Wyrokiem z dnia 21 maja 2013 r. sygn. akt I OSK 2261/11 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną [...] S.A. z siedzibą w K., a ze skargi kasacyjnej [...] Sp. z.o.o. w K. uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania. Powodem oddalenia skargi kasacyjnej [...] SA w K. było uznanie, że podmiot ten nie ma interesu prawnego w sprawie. Ewentualne roszczenia cywilnoprawne z tytułu wniesienia do spółki prawa własności budynku i użytkowania (o stwierdzeniu nieważności decyzji z dnia [...] sierpnia 1983 r. została oddalona wyrokiem z dnia 5 lipca 20011 r., sygn. akt II SA/Kr 204/09, a Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 21 maja 2013 r., sygn. akt I OSK 2260/11, oddalił skargę kasacyjną od tego wyroku). Uchylając zaskarżony wyrok i przekazując sprawę do ponownego rozpoznania, NSA uwzględnił najdalej idący zarzut dot. braku udziału wszystkich stron w postępowaniu sądowoadministracyjnym.

Stwierdził, że okoliczności z tym związane są "wielce doniosłej natury, bo wkraczają na grunt nieważnościowy (art. 183 § 2 pkt 5 P.p.s.a.), który jest poddany kontroli sądowej z urzędu". NSA uznał, że nie zachodziła możliwość reprezentowania następców prawnych I. T. Zmarła ona w dniu 20 grudnia 2008 r., a więc po wydaniu zaskarżonej decyzji, lecz przed wniesieniem skargi przez kuratora ustanowionego przez Sąd [...]. Nie zwalniało to wszak Sądu I instancji od zastosowania regulacji zawartej w przepisach art. 124 § 1 pkt 1 i art. 128 § 1 pkt 1 i § 2 P.p.s.a. za błędne uznał możliwość reprezentowania przez kuratora ustanowionego przez Sąd [...]. Trafność tego zarzutu jest już wystarczającym powodem do uchylenia zaskarżonego wyroku w celu powtórzenia postępowania w przepisany sposób, bo uchybienie procedurze wyklucza możliwość rozpoznania sprawy przez Sąd Kasacyjny.

Jednocześnie w uzasadnieniu swojego wyroku NSA uznał za celowe wypowiedzenie się co do pewnych zarzutów. Stwierdził mianowicie, że kwestia udziału w wydaniu zaskarżonej decyzji tych samych członków Kolegium, którzy wcześniej orzekali w tej sprawie, nie została "właściwie rozważona". Wprawdzie, jak argumentował NSA, generalnie (p. art. 24 § 1 pkt 5 w związku z art. 27 § 1 k.p.a. w odpowiednim brzmieniu i uchwała 7 sędziów NSA z dnia 22 lutego 2007 r., sygn. akt II GPS 2/06, ONSAiWSA z 2007 r., nr 3, poz.

61) wyłączenie dotyczy tylko członków orzekających w decyzji objętej wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, to jednak w orzecznictwie dominują poglądy o szerszym działaniu tej reguły. W tej materii nie można zaaprobować poglądu o konieczności zawężającej interpretacji przywołanych norm oraz wywodzić braku konieczności wyłączenia z faktu uchylenia decyzji wydanej przez te osoby, które uczestniczyły w dalszym postępowaniu w tej samej sprawie. Wyłączenie ma bowiem skutek również w takich sytuacjach, zwłaszcza gdy istnieje możliwość wyznaczenia innego pracownika, jak w przypadku członków samorządowych kolegiów odwoławczych. Poza tym dotyczy przede wszystkim decyzji merytorycznych, stąd kwestia ta wymaga ustalenia i rozważenia w aspektach podniesionych w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 marca 2009 r., sygn. akt II OPS 2/09 (ONSAiWSA z 2009 r., nr 4, poz. 60), uchwały 7 sędziów tego Sądu z dnia 22 lutego 2007 r., sygn. akt II GPS 2/06 (ONSAiWSA z 2007 r., nr 3, poz. 61), i wyroków Trybunału Konstytucyjnego m.in. z dnia 15 grudnia 2008 r., sygn. akt P 57/07 (OTK-A z 2008 r., nr 10, poz. 178) i z dnia 6 grudnia 2011 r., sygn. akt SK 3/11 (OTK-A z 2011 r., nr 10, poz. 113). Przede wszystkim celem tej instytucji jest zapewnienie bezstronności i obiektywności postępowania jako elementów standardu sprawiedliwości proceduralnej. Toteż trudne do podzielenia są rozważania Sądu I instancji w tej materii.

NSA uznał ponadto, że Sąd pierwszej instancji nie rozważył dostatecznie zagadnienia nieodwracalnych skutków prawnych wywołanych decyzją z dnia [...] sierpnia 1983 r. W tym zakresie, stwierdził, "niepodobna odeprzeć wywodów skargi kasacyjnej, że dotychczasowe orzeczenia sądów administracyjnych nie mogły uwzględniać tej okoliczności, że prawo własności budynku przy [...] i gruntu pod nim, znajdującego się w użytkowaniu wieczystym, zostały przeniesione na inny podmiot. Co prawda wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 stycznia 2008 r. zapadł po tej dacie, wszak nie mógł oceniać skutków tego zdarzenia, jako że kontroluje wyrok sądu I instancji, a ten zapadł wcześniej. W orzecznictwie powszechnie przyjmuje się, że obrót prawny nieruchomością wyklucza stwierdzenie nieważności decyzji, jak była podstawą nabycia prawa (p. uchwała 7 sędziów Sądu Najwyższego z dnia 28 maja 1992 r., sygn. akt III AZP 4/92 (OSNC z 1992 r., nr 12, poz. 211) i wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 292/11 (LEX nr 1219128) oraz cytowane tam orzecznictwo).

Oczywistym jest, że wpis do księgi wieczystej prawa własności powstałego na podstawie decyzji ma charakter odwracalny (p. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 września 2002 r., sygn. akt II SA/Ka 2651/00 (ONSAiWSA z 2004 r., nr 1, poz. 18), wszak nie o wpis tu chodzi, gdyż jest on tylko skutkiem innej czynności prawnej (zwłaszcza, że konstytutywny dla prawa użytkowania wieczystego wpis nie dotyczy późniejszych czynności prawnych, czyli następujących po pierwotnym ustanowieniu użytkowania wieczystego). Problem ochrony pojawia się zresztą na gruncie nabycia użytkowania wieczystego ustanowionego na nieruchomości niebędącej własnością państwową w kontekście zaufania do wpisu w księdze wieczystej (p. wyrok Sądu Najwyższego z 21 czerwca 1968 r., sygn. akt III CRN 139/68 (OSNC z 1969 r., nr 5, poz. 93). Mimo że co do zasady rękojmia wiary publicznej ksiąg wieczystych chroni nabywcę użytkowania wieczystego nawet wówczas, gdy wpis w księdze wieczystej był wadliwy (p. uchwała Sądu Najwyższego z 15 lutego 2011 r., sygn. akt III CZP 90/10 (OSNC z 2011 r., nr 7-8. poz. 76), chyba że umowa o przeniesienie własności była nieważna (p. wyrok Sądu Najwyższego z 24 stycznia 2002 r., sygn. akt III CKN 405/99 (OSNC z 2002 r., nr 11, poz. 142).

Dotychczasowe wiążące stanowisko zostało zajęte tylko w kwestii skutków w postaci nabycia prawa użytkowania wieczystego i własności budynku przez spółkę [...]. Natomiast sądy obu instancji nie wypowiedziały się co do przeniesienia tych praw na spółkę [...]. Rozważania Sądu I instancji przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku w tej materii są niewystarczające i nieprzekonujące, zwłaszcza w świetle przytoczonych poglądów orzecznictwa. Przywołanie uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 marca 2000 r., sygn. akt OPS 14/99, bez jej nie omówienia, jest zatem bezskuteczne. Tymczasem jej teza wymaga poczynienia ustaleń i rozważań w kontekście stanu faktycznego niniejszej sprawy.

W piśmie procesowym z dnia 21 kwietnia 2017 r. [...] Spółka z.o.o. w K. podtrzymała w całości zarzuty oraz argumentację przedstawioną w skardze z dnia 15 stycznia 2009 r. na decyzję SKO z dnia [...] grudnia 2008 r. Dodatkowo podniesiono zarzut naruszenia art. 28 w związku z art. 29 w związku z art. 107 § 1 K.p.a. oraz art. 7 w związku z art. 10 § 1 w związku z art. 28 w związku z art. 77 § 1 w związku z art. 107 § 1 i § 3 w związku z art. 109 § 1 K.p.a.

W piśmie procesowym z dnia 10 maja 2017 r. uczestnicy postępowania podtrzymali swoje stanowisko w sprawie i wnieśli o oddalenie skargi.

W wyniku ponownego rozpoznania sprawy wskazanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylił decyzje SKO stwierdzające nieważność. W pierwszej kolejności w uzasadnieniu Sąd wskazał na realizację zaleceń w kwestii prawidłowej reprezentacji strony zmarłej przed wniesieniem skargi. Odwołując się do treści uzasadnienia NSA Sąd Wojewódzki stwierdził, że co do oceny naruszenia był związany oceną stąd jak uznał skład kolegium orzekającym w sprawach zakończonych decyzjami z [...] września 2008 r. i [...] grudnia 2008 r. był nieprawidłowy. Osoby orzekające kolegialnie w tych sprawach brały udział w postępowaniu zakończonym decyzjami z [...] lipca 1991 r. i [...] listopada 1996 r. Zgodnie natomiast z art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Stosownie zaś do art 27 § 1 K.p.a. - członek organu kolegialnego podlega wyłączeniu w przypadkach określonych w art. 24 § 1. Ponieważ sprawa zakończona decyzjami z [...] lipca 1991 r. i [...] listopada 1996 r. przedmiotowo dotyczyła tego samego postępowania (w sprawie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] z [...] sierpnia 1983 r. o przejęciu przez Skarb Państwa nieruchomości położonej w [...] i zabudowanej budynkiem przy [...]), należało uznać, że osoby te należą do kategorii pracowników organu kolegialnego, o których mowa w art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a., a zatem podlegają wyłączeniu postanowieniem wydanym przez przewodniczącego organu kolegialnego lub organu wyższego stopnia.

Fakt orzekania przez nich w sprawach zakończonych decyzją skarżoną i poprzedzającą ją decyzją tergo samego organu, przesądza o ich wadliwości wydanych decyzji w stopniu uzasadniającym eliminację tych decyzji z obrotu prawnego.

W następnej kolejności Sąd pierwszej instancji rozważył kwestię, czy decyzja Naczelnika Dzielnicy [...] o przejęciu przez Skarb Państwa nieruchomości i następujące po niej zdarzenia prawne wywołały nieodwracalne skutki prawne, które uniemożliwiają orzeczenie o nieważności tej decyzji. W tym miejscu Sąd wskazał, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 maja 2013 r. nie zakwestionował prawidłowości oceny dokonanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie co do wadliwości decyzji o przejęciu przez Skarb Państwa nieruchomości położonej w [...] a zabudowanej budynkiem przy [...] w stopniu uzasadniającym stwierdzenie nieważności tej decyzji i prawidłowości w tym zakresie co do ustaleń dokonanych przez organ. Kwestia ta była rozważana i przesądzona także w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 21 czerwca 2006 r. II SA/Kr 108/06. Przyczyną kwalifikowanej wadliwości decyzji z 1983 r. był fakt, iż przedmiotowa nieruchomość została włączona do zespołu budowlanego Nr [...] dawnej zabudowy na podstawie uchwały Rady Narodowej Miasta [...] Nr [...] z dnia 25 września 1969 r. W związku z tym podstawą prawną dla prowadzonych w tym budynku prac remontowych i adaptacyjnych, a następnie decyzji orzekającej o jej ewentualnym przejęciu na rzecz Skarbu Państwa powinien być przepis art. 6 i 7 ust. 1 ustawy z dnia 22 kwietnia 1959 r. o remontach i odbudowie oraz o wykańczaniu budowy i nadbudowie budynków, nie zaś art.16 ust. 1-4 tejże ustawy.

Ponadto decyzja z dnia [...] sierpnia 1983 r. nie zawiera ustaleń w przedmiocie wykazania, czy zachodziła konieczność uporządkowania na terenie miasta zespołu budowlanego dawnej zabudowy ze względów urbanistycznych lub architektonicznych w postaci dokonania przebudowy, rozbudowy, nadbudowy lub remontu, a także rozbiórki budynków lub ich części, czy też łączenia budynków na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Sąd pierwszej instancji wskazał dalej, że rozważeniu w niniejszej sprawie podlegać musi kwestia, czy wobec faktu, iż po przejęciu na własność przedmiotowej nieruchomości przez Skarb Państwa a następnie ustanowieniu na niej prawa użytkowania wieczystego na rzecz Przedsiębiorstwa [...]z przejściem przez ten podmiot własności budynków i ujawnienia tego faktu w księdze wieczystej nieruchomości a następnie zbycia tego prawa na rzecz strony skarżącej – wadliwa decyzja wywołała (nie wywołała) nieodwracalne skutki prawne, stanowiące negatywną przesłankę do stwierdzenia nieważności decyzji o przejęciu własności nieruchomości, co w konsekwencji ogranicza organ do możliwości orzeczenia, iż decyzja została wydana z naruszeniem prawa. Oceniając tą kwestię Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 maja 2013 r. uznał, iż stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie w sprawie II SA/Kr 108/06 jest niedostatecznie uzasadnione, w szczególności co nabycia prawa do nieruchomości przez stronę skarżącą.

Oceniając tą kwestię Sąd pierwszej instancji zwrócił uwagę na wyrok Trybunału Konstytucyjnego wydany w dniu 12 maja 2015 r. P 46/13, w którym orzeczono, iż art. 156 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, ze zm.) w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Wprawdzie ustawodawca do dnia dzisiejszego w związku z tym wyrokiem nie poczynił zmian w przepisach K.p.a. by dostosować je do rozstrzygnięcia Trybunału Konstytucyjnego, tym niemniej nie sposób orzeczenia tego ignorować dokonując oceny czy dane zdarzenie do jakiego doszło po wydaniu decyzji obarczonej wadą kwalifikowaną nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych o których mowa w art. art. 156 § 2 K.p.a. co skutkuje tym, iż zgodnie z art. 158 § 2 K.p.a. jeżeli nie można stwierdzić nieważności decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 156 § 2, organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie stwierdził nieważności decyzji.

Sąd Wojewódzki zauważył, że problem nieodwracalnych skutków prawnych decyzji ostatecznej dotkniętej wadą nieważności, był analizowany przez Sąd Najwyższy w uchwale składu 7 sędziów z dnia 28 maja 1992 r., sygn. III AZP 4/92. Zgodnie z tezą tej uchwały, jeśli obrót nieruchomościami poprzedzony był wydaniem decyzji administracyjnej lub przeniesienie własności nastąpiło w drodze decyzji administracyjnej, a decyzja jest wadą wymienioną w art. 156 § 1 k.p.a., zbycie nieruchomości na rzecz osoby trzeciej, chronionej rękojmią wiary publicznej ksiąg wieczystych, stanowi przeszkodę do stwierdzenia nieważności decyzji. W uzasadnieniu tej uchwały Sąd Najwyższy wskazał, iż "pojęcie nieodwracalnych skutków prawnych, występujące w przepisie art. 156 § 2 k.p.a., należy rozpatrywać wyłącznie w płaszczyźnie prawa obowiązującego, nie nawiązując do sfery faktów. Dla oceny skutków decyzji administracyjnej, dotkniętej wadą dającą podstawę do stwierdzenia jej nieważności, jest prawnie obojętne, czy istnieją faktyczne możliwości cofnięcia następstw wykonania decyzji.

Prawnie obojętne będzie wobec tego ustalenie, że są podstawy materialne, organizacyjne lub możliwości techniczne podjęcia działania, które doprowadzi do przywrócenia jakiejś rzeczy lub stanu faktycznego do ich pierwotnej postaci. Przepis bowiem wymaga rozpatrzenia wyłącznie skutków prawnych i poddania ocenie ich odwracalności. Nieodwracalności skutków prawnych decyzji administracyjnej, o których stanowi art. 156 § 2 k.p.a., nie należy porównywać z występującym w art. 363 § 1 k.c. pojęciem "niemożliwości przywrócenia stanu poprzedniego", albowiem dotyczy ono restytucji naturalnej w znaczeniu gospodarczym i nie odnosi się do restytucji uprawnień. Praktyczna niemożliwość restytucji występuje wtedy, gdy przywrócenie stanu poprzedniego jest wyłączone w wypadku utraty lub zniszczenia rzeczy oznaczonej co do tożsamości". W innym, fragmencie uzasadnienia Sąd Najwyższy stwierdził, iż " nieodwracalność skutku prawnego, jako przesłanka negatywna stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, wskazuje niedwuznacznie na to, że niezgodność decyzji z prawem nie wyklucza możliwości wywołania przez nią skutków prawnych.

Ustalenie przez organ administracji publicznej, że istnieją okoliczności wskazujące na nieodwracalność skutku prawnego decyzji administracyjnej obarczonej wadami wymienionymi w art. 156 § 1 k.p.a. oraz podjęcie następnie na podstawie art. 158 § 2 K.p.a. decyzji jedynie ograniczającej się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa, prowadzi do utrzymania stanu prawnego mającego swe źródło w bezprawnym akcie administracyjnym indywidualnym, ale z jednoczesnym zapewnieniem drogi do dochodzenia roszczeń odszkodowawczych przez poszkodowane strony. Decyzja obarczona ciężkimi wadami wymienionymi w art. 156 § 1 k.p.a. wywołuje skutki prawne, lecz nie takie, które powinna powodować decyzja prawidłowa, ale dotknięte ułomnościami o charakterze podmiotowym lub przedmiotowym. Te ułomne skutki prawne decyzji wadliwej nie są uznawane przez prawo i w celu ich cofnięcia eliminuje się taką decyzję z obrotu prawnego przez stwierdzenie jej nieważności.

Dopiero w przypadku ustalenia, że skutki prawne spowodowane taką decyzją są nieodwracalne, stwierdza się jedynie niezgodność decyzji z prawem. Odwracalność albo nieodwracalność skutku prawnego decyzji trzeba rozpatrywać, mając na uwadze zakres właściwości organów administracji publicznej oraz ich kompetencję, tzn. umocowanie do stosowania władczych i jednostronnych prawnych form działania. A więc, jeżeli cofnięcie, zniesienie, odwrócenie skutków prawnych decyzji wymaga takich działań, do których organ administracji publicznej nie ma umocowania ustawowego, czyli nie może zastosować formy aktu administracyjnego indywidualnego, nie może też skorzystać z drogi postępowania administracyjnego, to wtedy właśnie skutek prawny decyzji będzie nieodwracalny. Nie oznacza to, że jest to nieodwracalność absolutna, że mamy do czynienia z totalną niemożnością przywrócenia poprzedniego stanu prawnego w ramach całego porządku prawnego.

Jest to nieodwracalność skutku prawnego względna w tym znaczeniu, że "odwrócenie" tego skutku jest prawnie niedostępne dla organu administracji publicznej działającego w granicach obowiązywania norm prawa publicznego, w formach prawnych właściwych dla tej administracji i w trybie postępowania przypisanym tejże administracji. Decyzja wywoła wobec tego skutek prawny nieodwracalny wtedy, gdy ani przepisy prawa materialnego, ani też przepisy procesowe, stanowiące podstawę działania organu administracji publicznej, nie czynią danego organu właściwym do cofnięcia tego właśnie skutku przez wydanie decyzji. Tak samo skutek prawny decyzji, który może być odwrócony na podstawie norm prawa prywatnego przez sąd, dla organu administracji publicznej - tylko ze względu na zakres jego kompetencji - będzie nieodwracalny". Argumentacja ta znalazła uznanie także w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego który w wyroku z dnia 5 czerwca 2012 r. II OSK 292/11 orzekł, iż decyzja powodująca nabycie prawa własności nieruchomości wywołuje nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a., jeżeli następnie to prawo własności jest przedmiotem obrotu prawnego w warunkach pozwalających na zastosowanie przepisów o rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych.

W pełni akceptując wyżej wskazane poglądy, Sąd pierwszej instancji stwierdził, że co prawda decyzja Naczelnika Dzielnicy [...] o przejęciu przez Skarb Państwa nieruchomości położonej w [...] a zabudowanej budynkiem przy [...] jest obarczona wadą prawną w stopniu uzasadniającym stwierdzenie jej nieważności, tym niemniej jednak obrót tą nieruchomością a w szczególności zbycie prawa do niej na rzecz strony skarżącej, która nabywając to prawo działała w zaufaniu do zasady rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych, skutkuje przyjęciem, iż decyzja ta i okoliczności które nastąpiły później, wywołały nieodwracalne skutki prawne. Organ administracji kompetentny do oceny tej decyzji (aktualnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze) nie jest bowiem władny do cofnięcia, zniesienia czy też odwrócenia skutków prawnych wadliwej decyzji. Organ ten nie ma umocowania ustawowego do wywołania skutków, o których mowa wyżej.

Nie może on zastosować formy aktu administracyjnego indywidualnego ani też nie może skorzystać z drogi postępowania administracyjnego aby cel ten osiągnąć. Uznać zatem należy, iż nastąpił nieodwracalny skutek prawny uniemożliwiający stwierdzenie nieważności decyzji, co oczywiście nie stoi na przeszkodzie by orzec na podstawie art. art. 158 § 2 K.p.a. Zalecił aby ponownie rozpatrując sprawę organ rozstrzygnął ja w oparciu o art. 158 § 2 K.p.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli uczestnicy postępowania: B. L., K. O. i L. T. Skarżący zaskarżyli wyrok w całości, domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi skarżący kasacyjnie zarzucili naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), to jest:

1. 1. naruszenie art. 141 par.4 p.p.s.a. przez:
2. a. brak wskazania podstaw faktycznych rozstrzygnięcia w zakresie ustalenia, że nabycie prawa użytkowania wieczystego przez Spółkę z o.o. [...] nastąpiło w zaufaniu do zasady rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych, a w konsekwencji poczynienie dowolnej oceny co do skutków prawnych takiego zdarzenia w kontekście przesłanki "nieodwracalnych skutków prawnych" z art. 156 par.2 kpa.;
3. b. brak wskazania podstawy prawnej rozstrzygnięcia w odniesieniu do przesłanek uzasadniających uchylenie zaskarżonej decyzji wg. art. 145 par. 1 p.p.s.a.
4. 2. naruszenie art. 141 par.4 p.p.s.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a. w zw. z art. 193 p.p.s.a. przez niepoczynienie rozważań i ustaleń w kontekście stanu faktycznego niniejszej sprawy w zakresie skutków przeniesienia prawa użytkowania wieczystego na Spółkę z o.o. [...], a to z uwagi na konieczność pełnego rozważenia nieodwracalnych skutków prawnych wywołanych decyzją z dnia [...] sierpień 1983 r., co zostało wskazane w wyroku NSA z dnia 21 maja 2013 r.
5. 3. naruszenie art. 3 par. 1 p.p.s.a. w zw. z art. 145 par. 1 pkt. 1 p.p.s.a. w zw. z art. 190 p.p.s.a., art. 153 p.p.s.a. i art. 24 par.l pkt. 5 kpa w zw. z. art. 27 par. 1 kpa - poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na błędnym ustaleniu, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 maja 2013 r., sygn. akt I OSK 2261/11, wyraził wiążącą Sąd I instancji wykładnię prawa w zakresie zastosowania art. 24 par. 1 pkt. 5 kpa w zw. z art. 27 par. 1 kpa, tj. przyjęcie, że skład Samorządowego Kolegium Odwoławczego przy wydawaniu decyzji z dnia [...] września 2008 r. i decyzji z dnia [...] grudnia 2008 r. był nieprawidłowy, co powinno skutkować uchyleniem tych decyzji, w sytuacji gdy analiza treści uzasadnienia wyroku NSA w tym zakresie nie daje podstaw do takich ustaleń, a w konsekwencji niezasadne uwzględnienie skargi przez uchylenie zaskarżonych decyzji.
6. 4. naruszenie art. 3 par. 1 p.p.s.a. w zw. z art. 145 par. 1 p.p.s.a. w zw. z art. 24 par. 1 pkt. 5 kpa i w zw. z art. 27 par. 1 kpa przez ich błędną wykładnię polegająca na przyjęciu, że członkowie składu SKO, którzy brali udział przy wydaniu decyzji z dnia [...] lipca 1991 r. i z dnia [...] listopada 1996 r. podlegają wyłączeniu od udziału w dalszym postępowaniu, a tym samym ich udział w wydaniu decyzji SKO z dnia [...] września 2008 r. i z dnia [...] grudnia 2008 r. ma przesądzać o wadliwości tych decyzji, w sytuacji gdy wyłączenie przewidziane w art. 24 par. 1 pkt. 5 kpa w zw. z art. 27 par. 1 kpa zachodzi tylko wówczas, gdy decyzja, przy wydaniu której uczestniczył uprzednio członek organu kolegialnego, poddawana jest następnie kontroli /weryfikacji/ w postępowaniu zwykłym lub nadzwyczajnym, a w konsekwencji niezasadne uwzględnienie skargi przez uchylenie zaskarżonych decyzji.
7. 5. naruszenie art. 3 par. 1 p.p.s.a., art. 145 par. 1 p.p.s.a. w zw. z art. 156 par. 2 kpa i art. 158 par. 2 kpa w zw. z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej przez ich błędną wykładnię, polegająca na ustaleniu, że nabycie prawa użytkowania wieczystego przez Spółkę z o.o. [...] w zaufaniu do zasady rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych, skutkuje przyjęciem, iż decyzja z dnia [...] sierpnia 1983 r. orzekająca o przejęciu na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości objętej [...] zabudowanej budynkiem przy [...] wywołała nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 156 par. 2 kpa, co ma uzasadniać zastosowanie art. 158 par.2 kpa, podczas gdy prawidłowa wykładnia art. 156 par. 2 kpa w zw. z art. 7 Konstytucji nie daje podstaw do przyjęcia, że przeniesienie prawa do użytkowania wieczystego na inny podmiot stanowi nieodwracalny skutek prawny decyzji o przejęciu w sytuacji, gdy Skarb Państwa nadal pozostaje właścicielem tej nieruchomości, a w konsekwencji niezasadne uwzględnienie skargi przez uchylenie zaskarżonych decyzji.

W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację stojącą u podstaw podniesionych zarzutów.

Skarb Państwa – Prezydent Miasta [...] w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie od skarżących kasacyjnie zwrotu kosztów postępowania. Uczestnik postępowania w uzasadnieniu odpowiedzi odniósł się szczegółowo do zasadniczych zarzutów skargi kasacyjnej.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną strona skarżąca wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, przytaczając stosowną argumentację.

Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje

Postępowanie kasacyjne przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie związania granicami skargi kasacyjnej. Zasada ta ogranicza zakres rozpoznania sprawy sądowoadministracyjnej do weryfikacji zarzutów kasacyjnych w odniesieniu do tej części orzeczenia sądu pierwszej instancji, która została objęta zakresem zaskarżenia. Jedynie w drodze wyjątku Naczelny Sąd Administracyjny jest uprawniony i zobowiązany do przekroczenia granic zaskarżenia oraz podniesionych zarzutów, uwzględniając z urzędu przyczyny nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, o których mowa w art. 183 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.).

Ponieważ w przedmiotowej sprawie nie stwierdzono przyczyn nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, dlatego wskazana wyżej zasada związania granicami skargi kasacyjnej nie została przełamana. W konsekwencji kontrola zaskarżonego w całości wyroku sądu pierwszej instancji została ograniczona do weryfikacji zarzutów kasacyjnych, stanowiących skonkretyzowane podstawy kasacyjne, o których mowa w art. 174 p.p.s.a. Zgodnie z powyższym przepisem skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

1. 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Skarżący sformułowali w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa procesowego.

Naczelny Sąd Administracyjny po dokonaniu weryfikacji powyższych zarzutów doszedł do przekonania, że skarga kasacyjna niezależnie od częściowej zasadności podniesionych w niej zarzutów nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżone orzeczenie pomimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu, a zatem uchylenie decyzji organu nadzoru stwierdzających nieważność decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] z dnia [...] sierpnia 1983 r. o przejęciu na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości na podstawie art. 16 ust. 1-4 ustawy z dnia 22 kwietnia 1959 r. o remontach i odbudowie oraz o wykańczaniu budowy i nadbudowie budynków mieszkalnych oraz art. 8, 12, 14, 27 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości było prawidłowe.

Przechodząc do szczegółowej oceny zarzutów kasacyjnych, po pierwsze należy stwierdzić, że nie jest uzasadniony zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. przez niewskazanie w uzasadnieniu kontrolowanego wyroku "podstaw faktycznych" ustalenia, że "nabycie prawa użytkowania wieczystego przez Spółkę z o.o. [...] nastąpiło w zaufaniu do zasady rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych", oraz przez niewskazanie "podstawy prawnej rozstrzygnięcia w odniesieniu do przesłanek uzasadniających uchylenie zaskarżonej decyzji" w świetle art. 145 § 1 p.p.s.a. Zarzut ten zmierza w istocie do podważenia oceny prawnej dokonanej przez Sąd pierwszej instancji w zakresie istnienia podstaw do stwierdzenia, że weryfikowana decyzja SKO [...] z dnia [...] grudnia 2008 r. stwierdzająca nieważność decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] z dnia [...] sierpnia 1983 r. o przejęciu na własność Skarbu Państwa nieruchomości położonej przy [...], została wydana z naruszeniem art. 158 § 2 w zw. z art. 156 § 2 k.p.a. wobec zaistnienia negatywnej przesłanki stwierdzenia nieważności w postaci wywołania przez decyzję Naczelnika Dzielnicy [...] z dnia [...] sierpnia 1983 r. nieodwracalnych skutków prawnych i tym samym zaistnienia podstawy do stwierdzenia wydania tej decyzji z naruszeniem prawa.

Próba podważania sądowoadministracyjnej wykładni lub weryfikacyjnego stosowania prawa materialnego lub procesowego przez sąd administracyjny za pośrednictwem zarzutu wadliwego sporządzenia uzasadnienia wyroku nie jest dopuszczalna. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielny przedmiot zarzutu kasacyjnego tylko wtedy, gdy uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera co najmniej jednego z ustawowych elementów formalnych, gdy sąd nie zawarł w uzasadnieniu stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia lub jeżeli nie zawarł oceny prawnej co do istoty sprawy, albo gdy ze względu na istotne wady konstrukcyjne uzasadnienia (np. istotne sprzeczności treściowe, niejasność, niepełność lub nielogiczność wywodu) zaskarżone orzeczenie nie poddaje się kontroli kasacyjnej.

Uzasadnienie kontrolowanego wyroku zawiera wszystkie obligatoryjne elementy składowe, o których mowa w art. 141 § 4 p.p.s.a. Sąd pierwszej instancji zamieścił w uzasadnieniu stan faktyczny sprawy, zawarł w nim ocenę jego legalności, przedstawił i poddał ocenie wszystkie zarzuty skargi oraz wskazał i wyjaśnił podstawę prawną rozstrzygnięcia. Jakkolwiek w treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku rzeczywiście nie dokonano prawidłowej (pełnej) konkretyzacji art. 145 § 1 p.p.s.a. przez wskazanie, że podstawą uchylenia zaskarżonych decyzji są art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) w zw. z art. 24 § 1 pkt 5 i art. 27 § 1 k.p.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 158 § 2 i art. 156 § 2 k.p.a., to jednak okoliczność ta sama w sobie nie może stanowić podstawy do uznania, że doszło naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. przez niewskazanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Część tej podstawy została bowiem wskazana bezpośrednio w zakresie art. 24 § 1 pkt 5 i art. 27 § 1 k.p.a. oraz art. 158 § 2 i art. 156 § 2 k.p.a., natomiast część w zakresie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) i c) p.p.s.a. jest możliwa do zrekonstruowania na podstawie całościowej analizy i wniosków części rozważającej orzeczenia.

Tym samym powyższy brak nie uniemożliwia skutecznej i pełnej kontroli kasacyjnej prawidłowości wykładni i stosowania prawa przez Sąd pierwszej instancji. Z kolei kwestionowanie merytorycznej prawidłowości fragmentu uzasadnienia odwołującego się do zasady rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych (s. 32), której ochroną – według Sądu pierwszej instancji – została objęta skarżąca Spółka, nabywając w 2007 r. w zaufaniu do treści księgi wieczystej prawo użytkowania wieczystego do gruntu oraz prawo własności budynku, nie może odbywać się – jak już wspomniano – za pośrednictwem zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., lecz tylko i wyłącznie za pomocą szczegółowych zarzutów wadliwego ustalenia stanu faktycznego sprawy, błędnej wykładni prawa lub jego wadliwego zastosowania.

Po drugie, nie może odnieść zamierzonego skutku zasadniczy i przesądzający o konieczności utrzymania w mocy zaskarżonego wyroku zarzut naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a., art. 145 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 2 k.p.a. i art. 158 § 2 k.p.a. w zw. z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej "przez ich błędną wykładnię, polegającą na ustaleniu, że nabycie prawa użytkowania wieczystego przez Spółkę z o.o. [...] w zaufaniu do zasady rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych, skutkuje przyjęciem, iż decyzja z dnia [...] sierpnia 1983 r. orzekająca o przejęciu na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości" wywołała nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a., "podczas gdy prawidłowa wykładnia art. 156 § 2 k.p.a. w zw. z art. 7 Konstytucji nie daje podstaw do przyjęcia, że przeniesienie prawa do użytkowania wieczystego na inny podmiot stanowi nieodwracalny skutek prawny decyzji o przejęciu w sytuacji, gdy Skarb Państwa nadal pozostaje właścicielem tej nieruchomości, a w konsekwencji niezasadne uwzględnienie skargi przez uchylenie zaskarżonych decyzji".

Powyższy zarzut opiera się na błędnej interpretacji pojęcia nieodwracalnych skutków prawnych decyzji dotkniętej wadą nieważności z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

W nauce prawa administracyjnego oraz w orzecznictwie sądów administracyjnych dominuje szerokie rozumienie "nieodwracalnych skutków prawnych" unieważnialnej decyzji administracyjnej. Podejście to nakazuje przyjąć, że skutki prawne decyzji dotkniętej wadą nieważności to nie tylko skutki bezpośrednio wynikające z treści tej decyzji (samoistnie wyzwolone przez tę decyzję), lecz także dalsze skutki prawne powiązane z wydaniem i obowiązywaniem tej decyzji w obrocie prawnym. W konsekwencji w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a. nieodwracalnym skutkiem unieważnialnej decyzji administracyjnej mogą być także skutki prawne wynikające z dalszych decyzji administracyjnych lub innych zdarzeń prawnych, o ile przesłanką ich powstania i wyzwolenia była decyzja dotknięta wadą nieważności. Pogląd ten może oczywiście budzić kontrowersje na gruncie określonych założeń teoretycznych, jednak na gruncie koncepcji stosunku administracyjnoprawnego konkretyzowanego za pośrednictwem decyzji administracyjnej jest on akceptowalny i może zostać uznany za uzasadniony (por. M. Kamiński, Problem definiowania pojęcia nieodwracalnych skutków prawnych unieważnialanej decyzji administracyjnej a koncepcja skutku prawnego, "Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego" 2013, nr 4, s. 55-61, 64-72).

Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego początkowo skłaniało się do koncepcji wąskiego rozumienia skutków prawnych unieważnialnej decyzji administracyjnej, uznając, że skutki te nie mogą być identyfikowane z dalszymi skutkami prawnymi, które powstały na mocy kolejnej decyzji administracyjnej, dla której decyzja unieważnialna stanowiła przesłankę (zob. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 16 grudnia 1996 r., OPS 7/96, ONSA 1997/2/49). W kolejnych uchwałach Naczelny Sąd Administracyjny przyjął jednak odmienne podejście (koncepcję szerokiego rozumienia skutków unieważnialnej decyzji), stwierdzając, że skutki prawne powstałe w związku z obowiązywaniem decyzji dotkniętej wadą nieważności na podstawie innych zdarzeń prawnych (decyzji administracyjnych, umów cywilnoprawnych) mogą być uznane za skutki nieodwracalne tej decyzji (zob. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 23 lutego 1998 r., OPS 6/97, ONSA 1998/2/40; uchwała składu pięciu sędziów NSA z dnia 9 listopada 1998 r., OPK 4/98, ONSA 1999/1/13).

Punktowym odejściem od powyższej linii była uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 20 marca 2000 r. (OPS 14/99; ONSA 2000/3/93), w której ponownie przyjęto wąskie rozumienie skutku prawnego decyzji unieważnialnej (teza: "Dopuszczalne jest stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, na podstawie której Skarb Państwa nabył nieruchomość, jeżeli oddanie tej nieruchomości w użytkowanie wieczyste osobie trzeciej nastąpiło w toku postępowania o stwierdzenie nieważności tej decyzji"). Należy jednak pamiętać, że powyższa uchwała i jej teza zostały sformułowane na tle określonego stanu faktycznego sprawy (była to tzw. uchwała konkretna stanowiąca odpowiedź na pytanie prawne składu orzekającego NSA), w której w toku postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji o przyjęciu mienia przedsiębiorstwa na rzecz Skarbu Państwa doszło do ustanowienia prawa użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej na nieruchomości wchodzącej w skład tego mienia.

Drugą kwestią przesądzającą o wadliwości stanowiska zaprezentowanego w rozważanym zarzucie kasacyjnym jest sposób rozumienia drogi prawnej znoszenia skutków unieważnialnej decyzji administracyjnej. W tym zakresie stanowisko nauki prawa administracyjnej oraz judykatury Naczelnego Sądu Administracyjnego wydaje się ujednolicone. Odwracalne są jedynie te bezpośrednie i pośrednie skutki prawne unieważnialnej decyzji, które mogą zostać zniesione (cofnięte) przez wydanie decyzji stwierdzającej nieważność tej pierwszej decyzji. Jeżeli więc skutki prawne wywołane za pośrednictwem decyzji dotkniętej wadą nieważności nie będą mogły zostać zniesione za pomocą decyzji stwierdzającej nieważność decyzji unieważnialnej, należy przyjąć, że ta ostatnia decyzja wywołała skutki nieodwracalne w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a.

Konfrontując powyższe ustalenia ze stanem prawnym i faktycznym przedmiotowej sprawy, należy przede wszystkim zauważyć, że dotknięta wadą nieważności z art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. decyzja Naczelnika Dzielnicy [...] z dnia [...] sierpnia 1983 r. o przejęciu na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości stała się przesłanką wywołania z dniem 5 grudnia 1990 r. z mocy samego prawa skutku w postaci powstania na rzecz przedsiębiorstwa państwowego działającego pod firmą: Państwowe [...] (przedsiębiorstwa państwowego) prawa użytkowania wieczystego gruntu oraz prawa własności budynku, lokali i innych urządzeń posadowionych na tym gruncie. Powyższy skutek uwłaszczeniowy powstał na mocy art. 2 ust. 1 i 2 ustawy z dnia ustawy z 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Zgodnie z art. 2 ust. 1 cyt. ustawy grunty stanowiące własność Skarbu Państwa lub własność gminy (związku międzygminnego), z wyłączeniem gruntów Państwowego Funduszu Ziemi, będące w dniu 5 grudnia 1990 r. w zarządzie państwowych osób prawnych innych niż Skarb Państwa stają się z tym dniem z mocy prawa przedmiotem użytkowania wieczystego, natomiast posadowione na tych gruntach budynki, lokale lub inne urządzenia będące również w tym dniu w zarządzie państwowych osób prawnych stały się z tym dniem z mocy prawa własnością tych osób (art. 2 ust. 2).

Nabycie powyższych praw przez przedsiębiorstwo państwowe w zakresie gruntu zabudowanego budynkiem przy ul. [...] zostało potwierdzone deklaratoryjną decyzją Wojewody [...] z dnia [...] maja 1995 r. wydaną na podstawie art. 2 ust. 3 ustawy z dnia ustawy z 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Powyższa decyzja nie była oczywiście źródłem skutku w postaci nabycia przez przedsiębiorstwo państwowe prawa użytkowania wieczystego gruntu oraz prawa własności budynku, gdyż skutek ten powstał z mocy ustawy w związku z obowiązywaniem w dniu 5 grudnia 1990 r. decyzji z dnia [...] sierpnia 1983 r. o przejęciu na rzecz Skarbu Państwa spornej nieruchomości.

Naczelny Sąd Administracyjny dostrzega oczywiście, że wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] sierpnia 1983 r. został złożony już 22 sierpnia 1990 r., jednakże okoliczność ta sama w sobie nie zmieniła stanu prawnego istniejącego w dniu 5 grudnia 1990 r. Prawo własności do spornej nieruchomości przysługiwało w tym dniu Skarbowi Państwa, a grunty i budynki wchodzące w jej skład znajdowały się wtedy w zarządzie przedsiębiorstwa państwowego. Również w dniu wydania przez Wojewodę [...] ([...] maja 1995 r.) decyzji stwierdzającej powstanie powyższych skutków stan prawny w tym zakresie nie uległ zmianie (decyzja Kolegium Odwoławczego przy Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] września 1991 r. stwierdzająca nieważność decyzji z dnia [...] sierpnia 1983 r. została uchylona wyrokiem NSA – OZ w Krakowie z dnia 7 kwietnia 1993 r.).

W świetle powyższych uwag należy przyjąć, że już z dniem 5 grudnia 1990 r. decyzja z dnia [...] sierpnia 1983 r. stała się przesłanką wywołania na podstawie art. 2 ust. 1 i 2 ustawy z 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości skutków prawnych w postaci powstania na rzecz przedsiębiorstwa państwowego prawa użytkowania wieczystego gruntu oraz prawa własności budynku, lokali i innych urządzeń posadowionych na tym gruncie. W tym sensie decyzja ta z mocy ustawy i pośrednio wywołała skutek uwłaszczenia przedsiębiorstwa państwowego. Warto zauważyć, że skutek ten powstał w związku z obowiązywaniem decyzji z dnia [...] sierpnia 1983 r. o przejęciu na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości bez pośrednictwa innych (dalszych) zdarzeń prawnych (np. dalszej decyzji administracyjnej lub umowy o ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego i wpisu w księdze wieczystej).

Dlatego uprawniona jest konstatacja, że w związku z treścią art. 2 ust. 1 i 2 ustawy z 29 września 1990 r. decyzja z dnia [...] sierpnia 1983 r. wywołała nie tylko zasadniczy skutek prawny w postaci przejęcia prawa własności nieruchomości przez Skarb Państwa, lecz także dalsze skutki prawne w postaci nabycia prawa użytkowania wieczystego gruntu i prawa własności budynku przez przedsiębiorstwo państwowe jako państwową osobę prawną.

Powyższy pogląd nie stoi w sprzeczności z oceną wyrażoną w prawomocnym wyroku WSA w Krakowie z dnia 21 czerwca 2006 r. w sprawie o sygn. II SA/Kr 108/06. W powyższym orzeczeniu Sąd – bez szerszej analizy i przekonującego uzasadnienia – stwierdził jedynie apriorycznie, że przy ocenie, czy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne "nie powinny być brane pod uwagę takie późniejsze zdarzenia, które mogą stwarzać przeszkody w przywróceniu pierwotnego stanu prawnego. Nie są to bowiem bezpośrednie skutki wykonania samej decyzji administracyjnej, lecz następstwa tego, że decyzja administracyjna, choć obciążona ciężkimi wadami, pozostaje w obrocie prawnym i korzysta z domniemania legalności".

Sąd ten ograniczył dalsze rozważanie jedynie do bezpośrednich skutków prawnych decyzji z dnia [...] sierpnia 1983 r., stwierdzając, że decyzja o przejęciu nieruchomości na rzecz Państwa "wywołuje ten skutek, że następuje przeniesienie własności nieruchomości z osób fizycznych na rzecz Państwa. Obciążenie następnie tej nieruchomości użytkowaniem wieczystym nie jest skutkiem prawnym decyzji o przejęciu własności nieruchomości na rzecz Państwa, lecz kolejnego zdarzenia prawnego". Stanowisko zajęte przez Sąd pierwszej instancji nie obejmuje jednak oceny prawnej w zakresie powiązania obowiązywania decyzji z dnia [...] sierpnia 1983 r. z bezpośrednio skuteczną normą wynikającą z art. 2 ust. 1 i 2 ustawy z 29 września 1990 r. W uzasadnieniu wyroku z dnia 21 czerwca 2006 r. stwierdzono jedynie, że obciążenie spornej nieruchomości prawem użytkowania wieczystego nie jest skutkiem decyzji, lecz "kolejnego zdarzenia prawnego".

Tymczasem prawo użytkowania wieczystego i prawo własności na rzecz przedsiębiorstwa państwowego powstało z mocy samego prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. w związku z obowiązywaniem decyzji z dnia [...] sierpnia 1983 r., a nie w następstwie "kolejnego zdarzenia prawnego". W konsekwencji Naczelny Sąd Administracyjny, nie naruszając związania oceną prawną wynikającą z prawomocnego wyroku, był uprawniony do rozważenia bezpośredniego związku decyzji z dnia [...] sierpnia 1983 r. ze skutkami wynikającymi z art. 2 ust. 1 i 2 ustawy z 29 września 1990 r.

Oczywiście kolejne przekształcenia podmiotowe w zakresie prawa użytkowania wieczystego i prawa własności były już tylko dalszymi (pośrednimi) konsekwencjami powstania skutków prawnych, o których mowa w art. 2 ust. 1 i 2 ustawy z 29 września 1990 r. W 1999 r. przedsiębiorstwo państwowe zostało przekształcone w jednoosobową spółkę Skarbu Państwa, która następnie – w 2007 r. – przeniosła prawo użytkowania wieczystego gruntu wraz z prawem własności budynku na spółkę [...] Spółka z o.o. z siedzibą w K. Zagadnienie to – zgodnie z wytycznymi NSA zawartymi w wyroku z dnia 21 maja 2013 r. wydanym w sprawie o sygn. I OSK 2261/11 – zostało ostatecznie rozważone przez Sąd pierwszej instancji, który wydał kontrolowany w niniejszej sprawie wyrok.

Sąd ten przyjął, że decyzja z dnia [...] sierpnia 1983 r. w następstwie czynności cywilnoprawnych przeniesienia na spółkę [...] wywołała nieodwracalne skutki prawne, albowiem właściwy organ "nie jest władny" przez stwierdzenie nieważności tej decyzji do cofnięcia lub zniesienia skutków prawnych, które wywołała w obrocie prawnym wadliwa decyzja.

Na gruncie stanowiska zajętego przez Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszej sprawie problem przekształceń podmiotowych w zakresie prawa użytkowania wieczystego gruntu i prawa własności budynku jawi się jednak jako drugorzędny. Również koncepcja szerokiego i wąskiego rozumienia skutków prawnych decyzji dotkniętej wadą nieważności ma znaczenie jedynie pomocnicze. Istotne jest bowiem to, że w dniu 5 grudnia 1990 r. obowiązująca i skuteczna prawnie decyzja z dnia [...] sierpnia 1983 r. wywołała w związku i na podstawie treści art. 2 ust. 1 i 2 ustawy z 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości skutki prawne w postaci powstania na rzecz przedsiębiorstwa państwowego prawa użytkowania wieczystego gruntu oraz prawa własności budynku. Nie chodzi tu zatem o analizowany przez WSA w Krakowie w cyt. wyżej wyroku z dnia 21 czerwca 2006 r. problem "dalszych zdarzeń" i ich skutków po wydaniu powyższej decyzji, lecz o skutki, które powstały na podstawie tej właśnie decyzji w związku z treścią art. 2 ust. 1 i 2 ustawy z 29 września 1990 r.

Wobec powyższego należy przyjąć, że już z dniem 5 grudnia 1990 r. decyzja z dnia [...] sierpnia 1983 r. na mocy art. 2 ust. 1 i 2 ustawy z 29 września 1990 r. wywołała nieodwracalne skutki prawne w postaci powstania na rzecz innego podmiotu prawnego (przedsiębiorstwa państwowego) prawa użytkowania wieczystego gruntu oraz prawa własności budynku. Dalsze przekształcenia prawne zmieniły jedynie podmiot powyższych praw. Odwrócenie powyższych skutków nie jest natomiast prawnie możliwe w drodze stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] sierpnia 1983 r. Decyzja stwierdzająca nieważność decyzji z dnia [...] sierpnia 1983 r. doprowadziłaby bowiem do przywrócenia prawa własności nieruchomości gruntowej poprzednim właścicielom (ich następcom prawnym), natomiast nie mogłaby cofnąć skutków wadliwej decyzji, które powstały z dniem 5 grudnia 1990 r. na mocy art. 2 ust. 1 i 2 ustawy z 29 września 1990 r. Skutki w postaci powstania prawa użytkowania wieczystego gruntu i prawa własności budynku istnieją zatem od dnia 5 grudnia 1990 r. i uległy dalszym podmiotowym przekształceniom.

Obrót cywilnoprawny prawem użytkowania wieczystego oraz prawem własności budynku pozostaje pod ochroną zasady rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych, która swoim zakresem obejmuje także wtórnego nabywcę tego rodzaju praw. Zgodnie z uchwałą Sądu Najwyższego z dnia 15 lutego 2011 r. (sygn. akt III CZP 90/10; OSNC 2011/7-8/76) rękojmia wiary publicznej ksiąg wieczystych chroni nabywcę użytkowania wieczystego także w razie wadliwego wpisu w księdze wieczystej Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego jako właściciela nieruchomości. Stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] sierpnia 1983 r. spowodowałoby zatem stan, w którym do byłych właścicieli powróciłaby własność nieruchomości obciążona prawem użytkowania wieczystego gruntu oraz pozbawiona prawa własności budynku. Sytuacja tego rodzaju byłaby prawnie niedopuszczalna, a jej trwanie groziłoby naruszeniem zasad pewności obrotu prawnego i praworządności stosunków prawnorzeczowych.

Istotne jest również to, że stan ten mógłby trwać przez dłuższy czas przy braku pewności, że prawo własności byłych właścicieli nieruchomości zostanie przywrócone do stanu pierwotnego. W obrocie prawnym pozostałaby bowiem nie tylko decyzja Wojewody [...] z dnia [...] maja 1995 r. potwierdzająca skutki powstania prawa użytkowania wieczystego i prawa własności, lecz przede wszystkim chronione zasadą wiary publicznej ksiąg wieczystych wpisy prawa użytkowania wieczystego oraz prawa własności na rzecz spółki [...]. Nawet gdyby założyć, że stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] sierpnia 1983 r. mogłoby stać się podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] maja 1995 r., to i tak nie jest pewne, czy orzekające w sprawie stwierdzenia nieważności organy lub sądy administracyjne nie uznałaby, że decyzja z dnia [...] maja 1995 r. w związku z dalszym obrotem wywołała nieodwracalne skutki prawne.

W takiej sytuacji podstawy wpisów w księdze wieczystej prawa użytkowania wieczystego gruntu oraz prawa własności budynku pozostałaby niewzruszalne. Dodatkowo trzeba pamiętać, że zasada zasad rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych (art. 5-6 ustawy z dnia z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece) również stanowi barierę dla możliwości odwrócenia skutków prawnych decyzji z dnia [...] sierpnia 1983 r., skoro nabywca prawa użytkowania wieczystego jest chroniony niezależnie od wadliwości podstawy wpisów tego prawa w księdze wieczystej.

Na marginesie Naczelny Sąd Administracyjny zauważa również, że powyższa interpretacja pojęcia nieodwracalnych skutków prawnych z art. 156 § 2 k.p.a. jest zgodna ze stanowiskiem wyrażonym przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 12 maja 2015 r. w sprawie o sygn. P 46/13. Jakkolwiek podmiotem zobowiązanym do wykonania powyższego wyroku jest ustawodawca, to jednak organy stosujące prawo (w tym sądy administracyjne) są zobowiązane do interpretowania art. 156 § 2 k.p.a. w sposób uwzględniający, że stwierdzenie nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa w sytuacji, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

W trzeciej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że oczywiście bezzasadny jest zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a. w zw. z art. 193 p.p.s.a. przez "niepoczynienie rozważań i ustaleń w kontekście stanu faktycznego niniejszej sprawy w zakresie skutków przeniesienia prawa użytkowania wieczystego" na spółkę [...] Sp. z o.o. w kontekście przesłanki nieodwracalnych skutków prawnych wywołanych decyzją z dnia [...] sierpień 1983 r., zgodnie z wytycznymi zawartymi w wyroku w wyroku NSA z dnia 21 maja 2013 r. Zarzut ten jest wadliwy, gdyż wyrok NSA z dnia 21 maja 2013 r. w sprawie o sygn. I OSK 2261/11 został wydany na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., a zatem w zakresie związania jego treścią zastosowanie miał art. 190 p.p.s.a., a nie art. 153 w zw. z art. 193 p.p.s.a. Ponadto jak już stwierdzono, Sąd pierwszej instancji w pełni wykonał wytyczne Naczelnego Sądu Administracyjnego, rozważając problem przeniesienia w 2007 r. prawa użytkowania wieczystego oraz prawa własności budynku na spółkę [...] Sp. z.o.o. oraz wyrażając w tym zakresie umotywowaną ocenę prawną. Kontrolowany Sąd nie naruszył również wynikającego z art. 190 p.p.s.a. związania wykładnią ustaloną w powyższym zakresie przez Sąd kasacyjny.

Po czwarte, nie jest pozbawiony usprawiedliwionych podstaw zarzut naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 24 § 1 pkt. 5 i w zw. z art. 27 § 1 k.p.a. "przez ich błędną wykładnię polegająca na przyjęciu, że członkowie składu SKO, którzy brali udział przy wydaniu decyzji z dnia [...] lipca 1991 r. i z dnia [...] listopada 1996 r. podlegają wyłączeniu od udziału w dalszym postępowaniu, a tym samym ich udział w wydaniu decyzji SKO z dnia [...] września 2008 r. i z dnia [...] grudnia 2008 r. ma przesądzać o wadliwości tych decyzji".

Nie jest usprawiedliwiona kategoryczna i bliżej nieuzasadniona ocena Sądu pierwszej instancji, że członkowie organu kolegialnego, którzy brali udział w wydaniu decyzji uchylonej następnie przez organ odwoławczy lub sąd administracyjny, podlegają wyłączeniu od udziału w postępowaniu w kolejnych tokach instancji w tej samej sprawie administracyjnej na podstawie art. 24 § 1 pkt 5 w zw. z art. 27 § 1 k.p.a. Przesłanka z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. odnosi się bowiem do tych postępowań administracyjnych, w których ten sam pracownik organu bierze udział w wydaniu decyzji, a następnie dokonuje jej weryfikacji w zwyczajnym (np. odwoławczym) lub nadzwyczajnym trybie postępowania administracyjnego (np. w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji). Przesłanka ta nie dotyczy natomiast sytuacji, w których dany pracownik orzeka ponownie w tej samej sprawie w kolejnych tokach instancji po wzruszeniu decyzji wydanych w tej sprawie przez organ odwoławczy lub sąd administracyjny.

Po piąte, zasługuje również na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 190 p.p.s.a. w zw. art. 24 § 1 pkt. 5 i art. 27 § 1 k.p.a.

Sąd pierwszej instancji wadliwie uznał, że Naczelny Sąd Administracyjny w cyt. wyżej wyroku NSA z dnia 21 maja 2013 r. przesądził w sposób ostateczny i wiążący sprawę wykładni art. 24 § 1 pkt. 5 k.p.a. w zw. z art. 27 § 1 k.p.a., przyjmując, że członkowie samorządowego kolegium odwoławczego, którzy orzekali w poprzednich tokach instancji w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] sierpnia 1983 r., podlegają z mocy prawa wyłączeniu od udziału w nowym postępowaniu, które toczy się po uchyleniu decyzji nadzorczej przez sąd administracyjny. Ocena wyrażona w kontrolowanym wyroku nie znajduje jednak potwierdzenia w treści uzasadnienia wyroku NSA z dnia 21 maja 2013 r. Sąd kasacyjny wyrażając pogląd o zasadności szerokiego podejścia do podstawy wyłączenia pracownika organu, nakazał jedynie "ustalenie i rozważanie" powyższego problemu, albowiem zawarte w uzasadnieniu wyroku WSA w Krakowie z dnia 5 lipca 2011 r. rozważania były nieprzekonujące i "trudne do podzielenia".

Uznanie zasadności powyższych dwóch zarzutów nie stanowi jednak podstawy do uwzględnienia skargi kasacyjnej. Częściowa wadliwość rozważań Sądu pierwszej instancji nie wpłynęła bowiem na wynik sprawy rozumiany jako treść końcowego rozstrzygnięcia zawartego wyroku. Wobec przyjęcia przez Naczelny Sąd Administracyjny, że w sprawie zakończonej decyzją z dnia [...] grudnia 2008 r. nie doszło do realizacji przesłanki z art. 24 § 1 pkt 5 w zw. z art. 27 § 1 k.p.a., należało uznać, że podstawą uchylenia zaskarżonej decyzji przez Sąd pierwszej instancji nie mógł być art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. Błędna ocena kontrolowanego Sądu w tym zakresie nie miała jednak wpływu na prawidłowość wydanego wyroku, który zasadnie uchylił decyzje organu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 158 § 2 i art. 156 § 2 k.p.a. Oznacza to, że zaskarżony wyrok pomimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu, a wadliwą część rozważań Sądu a quo zastępuje ocena prawna Naczelnego Sądu Administracyjnego.

W tym stanie rzeczy, mając na względzie całość przedstawionej argumentacji, Naczelny Sąd Administracyjny – wobec uznania, że zaskarżone orzeczenie pomimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 158 § 2 i w zw. z art. 156 § 2 k.p.a. – orzekł na podstawie art. 184 p.p.s.a. w pkt. pierwszym wyroku o oddaleniu skargi kasacyjnej.

Na podstawie art. 206 w zw. z art. 207 § 1 i art. 204 pkt 2 p.p.s.a. w punkcie drugim wyroku orzeczono o odstąpieniu w całości od zasądzenia od skarżących kasacyjnie na rzecz strony skarżącej zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, uwzględniając skomplikowany charakter prawny przedmiotowej sprawy, uznanie zasadności części zarzutów kasacyjnych oraz znaczną długotrwałość postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności.

Zdanie Odrębne

UZASADNIENIE ZDANIA ODRĘBNEGO

1. s. Tamary Dziełakowskiej

Do złożenia zdania odrębnego skłoniło mnie przyjęcie odmiennej od wyrażonej w uzasadnieniu wyroku koncepcji "nieodwracalności skutków prawnych", o której mowa w art. 156 § 2 K.p.a., a tym samym uznanie, że będąca przedmiotem kontroli Sądu pierwszej instancji decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] grudnia 2008 r., utrzymująca w mocy wcześniejsze rozstrzygnięcie tego organu z dnia [...] września 2008 r. stwierdzające nieważność decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] z dnia [...] sierpnia 1983 r., była prawidłowa, co w konsekwencji powinno skutkować uchyleniem zaskarżonego wyroku i oddaleniem skargi "[...]" Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w K. O zasadności skargi kasacyjnej wniesionej przez spadkobierców właścicieli przejętej na własność Skarbu Państwa nieruchomości od wyroku uwzględniającego skargę tej Spółki w mojej ocenie przesądzał zatem zarzut naruszenia przepisów art. 156 § 2 K.p.a. i art. 158 § 2 K.p.a. (zarzut nr 5 skargi kasacyjnej).

W pozostałym zakresie tj. w odniesieniu do pozostałych podstaw kasacyjnych podzielam stanowisko wyrażone w uzasadnieniu orzeczenia co do ich niezasadności, tym niemniej pewne moje wątpliwości wywołuje też przyjęcie, że kwestia nieodwracalności skutków prawnych decyzji z [...] sierpnia 1983 r. w pewnym aspekcie nie została wiążąco przesądzona ze skutkiem wynikającym z art. 153 P.p.s.a. na wcześniejszym etapie jej rozpatrywania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie i Naczelny Sąd Administracyjny, do czego nawiążę w dalszej części rozważań.

Na wstępie jednak przypomnę istotne w mojej ocenie dla rozważanego zagadnienia prawnego fakty i okoliczności wynikające z akt sprawy.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 1983 r. orzeczono o przejęciu na własność Skarbu Państwa nieruchomości położonej w [...] zabudowanej budynkiem mieszkalnym i stanowiącej własność poprzedników prawnych skarżących kasacyjnie. W dniu 22 sierpnia 1990 r. wystąpiono z wnioskiem o stwierdzenie jej nieważności i postępowanie to do chwili obecnej nie jest zakończone. Po przejęciu nieruchomości przez Państwo pozostawała ona w zarządzie i użytkowaniu Państwowego Przedsiębiorstwa [...]. Decyzją Wojewody [...] z dnia [...] maja 1995 r. doszło do stwierdzenia nabycia przez to Przedsiębiorstwo z dniem [...] grudnia 1990 r. prawa użytkowania wieczystego gruntu wraz z prawem własności budynku. W tym miejscu należy nadmienić, że w trwającym już wówczas postępowaniu nieważnościowym do chwili wydania tej decyzji Przedsiębiorstwu [...] odmawiano przyznania statusu strony w rozumieniu art. 28 K.p.a. z tą argumentacją, że posiadany przez nie obligacyjny tytuł prawny, uprawniający wyłącznie do korzystania z lokali znajdujących się w budynku, nie świadczy o jego interesie prawnym w rozpoznaniu sprawy nieważności decyzji z [...] sierpnia 1983 r. (por. wydany w tej sprawie wyrok SA/Kr 1477/91 oddalający skargę Przedsiębiorstwa Państwowego [...] z braku legitymacji).

Sytuacja ta uległa zmianie w następstwie uwłaszczenia tego Przedsiębiorstwa decyzją z dnia [...] maja 1995 r. Decyzja ta dała podstawę do przyjęcia w dalszym toku postępowaniu, że powstała w wyniku przekształcenia przedsiębiorstwa państwowego [...] Spółka Akcyjna ma interes prawny, aby brać udział w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności. W następstwie rozpoznania skargi, a następnie skargi kasacyjnej tego podmiotu doszło do wydania wiążących ze skutkiem z art. 153 P.p.s.a. wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 21 czerwca 2006 r. (II SA/Kr 108/06) i Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 stycznia 2008 r. (I OSK 1931/06) jednoznacznie przesądzających o wadliwości, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., decyzji na podstawie której Skarb Państwa nabył własność nieruchomości. Istotne też jest, że w wyroku z dnia 21 czerwca 2006 r. o sygnaturze II SA/Kr 108/06 WSA w Krakowie, odnosząc się do argumentów tej Spółki o wystąpieniu przesłanki nieodwracalności skutków prawnych z art. 156 § 2 K.p.a. wywołanych kontrolowaną decyzją, odwołując się do uchwał Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 9 listopada 1998 r. OPK 4-7/98 i z 20 marca 2000 r. OPS 14/99, wywiódł: "Decyzja o przejęciu nieruchomości na rzecz Państwa w trybie ustawy remontowej wywołuje ten skutek, że następuje przeniesienie własności nieruchomości z osób fizycznych na rzecz Państwa.

Obciążenie następnie tej nieruchomości użytkowaniem wieczystym nie jest skutkiem prawnym decyzji o przejęciu własności nieruchomości na rzecz Państwa lecz kolejnego zdarzenia prawnego. W razie kwestionowania decyzji w postępowaniu o stwierdzenie jej nieważności i ustalenia, że decyzja ta dotknięta jest wadą nieważności, ocena, czy decyzja ta wywołała nieodwracalne skutki prawne, sprowadza się przede wszystkim do oceny skutku odjęcia własności poprzednim właścicielom i przejścia własności na Państwo. Jeżeli w drodze stwierdzenia nieważności decyzji można cofnąć skutek w postaci nabycia własności nieruchomości przez Państwo, to decyzja ta nie wywołała nieodwracalnych skutków". Po wyrażeniu tej oceny prawnej do toczącego się postępowania administracyjnego zgłosiła się [...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w K., która, powołując się na nabycie prawa użytkowania wieczystego i własności budynku wskutek zawartej umowy cywilnoprawnej, odwołała się do koncepcji nieodwracalności skutków prawnych uniemożliwiającej stwierdzenie nieważności decyzji z [...] sierpnia 1983 r. W swojej argumentacji wskazywała, że wyrażona w wyroku z dnia 21 czerwca 2006 r. ocena co do braku przesłanki z art. 156 § 2 K.p.a. nie odnosiła się ani do jej osoby, ani do zawartej przez nią umowy cywilnoprawnej nabycia prawa użytkowania wieczystego i własności budynku.

Tezę o wywołaniu przez decyzję z dnia [...] sierpnia 1983 r. nieodwracalnych skutków prawnych wspierała przy tym argumentem o nabyciu swojego prawa od podmiotu ujawnionego w księdze wieczystej, a zatem w warunkach działania domniemań przewidzianych w art. 3 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz. U. z 2017 r., poz. 1007) i rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych, o której mowa w art. 5 tej ustawy. Od tego momentu spór stron co do zaistnienia przesłanki nieodwracalności skutków prawnych związanych z decyzją z dnia [...] sierpnia 1983 r. skoncentrował się zasadniczo na okolicznościach związanych z nabyciem przez [...] Spółkę z o.o. prawa użytkowania wieczystego i własności budynku od [...] S.A. Podając w wątpliwość dobrą wiarę nowego nabywcy prawa użytkowania wieczystego gruntu wraz z prawem własności budynku spadkobiercy byłych właścicieli nieruchomości wskazywali na zawiązanie nowej spółki w toku postępowaniu po przesądzeniu przez sąd administracyjny wad kwestionowanej decyzji i zajęciu stanowiska, że ustanowienie prawa użytkowania wieczystego nie jest nieodwracalnym skutkiem prawnym, jak również zwracali uwagę na powiązania kapitałowe i osobowe obu podmiotów i zawierane między nimi umowy i porozumienia mające świadczyć, że działania te zmierzały wyłącznie do uwiarygodnienia tezy o nieodwracalności skutku prawnego wywołanego decyzją z dnia [...] sierpnia 1983 r. Kwestie te nie były szczegółowo analizowane, albowiem w ponownie prowadzonym postępowaniu administracyjnym zarówno Kolegium (w decyzjach z dnia [...] września 2008 i z [...] grudnia 2008 r.) jak również Sąd pierwszej instancji (w wyroku z dnia 5 lipca 2011 r. II SA/Kr 205/09) przyjęły, że zagadnienie to wiążąco przesądzono w cytowanym wyżej wyroku z dnia 21 czerwca 2006 r. Wywodzono, że skoro ustanowienie prawa użytkowania wieczystego nie jest skutkiem prawnym decyzji z [...] sierpnia 1983 r., lecz kolejnym zdarzeniem prawnym, jak przyjęto we wcześniejszym wyroku, to tym bardziej nie jest nim kolejne przeniesienie prawa użytkowania wieczystego na inny podmiot.

Uchylając wyrok z dnia [...] lipca 2011 r. i przekazując sprawę do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 21 maja 2013 roku (I OSK 2261/11) przy ocenie przesłanki z art. 156 § 2 K.p.a. polecił rozważyć Sądowi pierwszej instancji "dalszy obrót nieruchomością". Stwierdził: "Dotychczasowe wiążące stanowisko zostało zajęte tylko w kwestii skutków w postaci nabycia prawa użytkowania wieczystego i własności budynku przez spółkę [...]. Natomiast sądy obu instancji nie wypowiedziały się co do przeniesienia tych praw na spółkę [...]. Rozważania Sądu I instancji przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku w tej materii są niewystarczające i nieprzekonywujące, zwłaszcza w świetle przytoczonych poglądów orzecznictwa. Przywołanie uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 marca 2000 r. OPS 14/99, bez jej nie omówienia jest bezskuteczne.

Tymczasem jej teza wymaga ustaleń i rozważań w kontekście stanu faktycznego niniejszej sprawy". Przypomnieć w tym miejscu należy, że w uchwale tej przyjęto: "Dopuszczalne jest stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, na podstawie której Skarb Państwa nabył nieruchomość, jeżeli oddanie tej nieruchomości w użytkowanie wieczyste osobie trzeciej nastąpiło w toku postępowania o stwierdzenie nieważności tej decyzji’. Ponownie rozpoznając sprawę WSA w Krakowie, w wykonaniu powyższych zaleceń, przytaczając obszerne fragmenty dwóch uchwał Sądu Najwyższego z dnia 28 maja 1992 r. III AZP 4/92 oraz z 15 lutego 2011 r. III CZP 90/10 przyjął, że co prawda decyzja Naczelnika Dzielnicy [...] o przejęciu przez Skarb Państwa nieruchomości położonej w [...] a zabudowanej budynkiem przy [...] jest obarczona wadą prawną w stopniu uzasadniającym stwierdzenie jej nieważności, tym niemniej jednak obrót tą nieruchomością, a w szczególności zbycie prawa do niej na rzecz strony skarżącej, która nabywając to prawo działała w zaufaniu do zasady rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych, skutkuje przyjęciem, iż decyzja ta i okoliczności które nastąpiły później, wywołały nieodwracalne skutki prawne.

W uzasadnieniu wyroku do którego zgłosiłam zdanie odrębne przyjęto z kolei, że nieodwracalność skutków prawnych decyzji z [...] sierpnia 1983 r. należy łączyć nie, jak przyjął Sąd pierwszej instancji, z "dalszym obrotem nieruchomością" na rzecz spółki [...], co polecił rozważyć Naczelny Sąd Administracyjny, lecz z nabyciem przez Państwowe Przedsiębiorstwo [...] prawa użytkowania wieczystego i własności budynku. Tymczasem, jak wynika z przywołanych wyżej orzeczeń ten aspekt analizowanego zagadnienia wydawał się rozstrzygnięty. Naczelny Sąd Administracyjny przyjął jednak, że w świetle zaprezentowanej przez niego koncepcji potraktowania powstania prawa użytkowania wieczystego i własności budynku jako skutku prawnego decyzji z [...] sierpnia 1983 r., a nie jak wywiódł wcześniej WSA w Krakowie "kolejnego zdarzenia prawnego" w postaci decyzji uwłaszczeniowej z [...] maja 1995 r. ocena ta utraciła rację bytu. Nie podzielając zatem powyższego stanowiska, jak sygnalizowałam na wstępie uważam, że wkracza ono w zakres wiążącej oceny wyrażonej we wcześniejszych orzeczeniach.

Nie zgadzam się z zaprezentowanym w uzasadnieniu wyroku poglądem, że decyzja z dnia [...] sierpnia 1983 r. o przejęciu nieruchomości na rzecz Państwa wywołała nieodwracalny skutek prawny w rozumieniu art. 156 § 2 K.p.a., co w konsekwencji nie pozwala na stwierdzenie jej nieważności, lecz uzasadnia rozstrzygnięcie z art. 158 § 2 K.p.a. tj. stwierdzenie wydania jej z naruszeniem prawa. Z wywodów zawartych w uzasadnieniu wyroku wynika, że w ocenie NSA skoro siedem lat po wydaniu wadliwej decyzji weszła w życie ustawa z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, która uwłaszczyła "z mocy prawa" państwowe osoby prawne m. in. Państwowe Przedsiębiorstwo [...], to po pierwsze, jest to skutek decyzji z [...] sierpnia 1983 r. o przejęciu nieruchomości na własność Państwa ("przesłanka wywołania z dniem [...] grudnia 1990 r. z mocy prawa skutku powstania prawa użytkowania wieczystego"), a po drugie, właśnie ów skutek ma charakter nieodwracalny z tego względu, że stwierdzenie nieważności decyzji z [...] sierpnia 1983 r. nie mogłoby tego skutku, który powstał z dniem [...] grudnia 1990 r. cofnąć.

Wskazując na rolę, jaką w ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego odegrała decyzja z [...] maja 1995 r. o stwierdzeniu nabycia prawa użytkowania wieczystego i własności budynku przez Przedsiębiorstwo [...] wydana na podstawie art. 2 ust. 1 i ust. 2 w/w ustawy, NSA stwierdził, że "decyzja ta nie była oczywiście źródłem skutku w postaci nabycia przez przedsiębiorstwo państwowe prawa użytkowania wieczystego gruntu oraz prawa własności budynku, gdyż skutek ten powstał z mocy ustawy w związku z obowiązywaniem w dniu [...] grudnia 1990 r. decyzji z dnia [...] sierpnia 1983 r. o przejęciu na rzecz Skarbu Państwa spornej nieruchomości" (str. 20-21 uzasadnienia). Wcześniej zwrócił uwagę, że decyzja z [...] maja 1995 r. jedynie potwierdzała nabycie prawa użytkowania wieczystego i miała charakter deklaratoryjny. Z powyższego jednak nie wynika jednoznacznie czym kierował się NSA "przypisując" skutek powstania prawa użytkowania wieczystego decyzji z dnia [...] sierpnia 1983 r. a nie decyzji z [...] maja 1995 r. Czy zdecydował o tym wyłącznie deklaratoryjny charakter tej drugiej, czy fakt, że pierwsza z nich w istocie potwierdzała spełnienie jednej z przesłanek uwłaszczenia (Art. 2 ust. 1 w/w ustawy: "Grunty stanowiące własność Skarbu Państwa...).

Akcentowanie deklaratoryjnego charakteru decyzji uwłaszczeniowej zdaje się dyskredytować ten rodzaj decyzji w przypisywaniu im możliwości wywołania jakichkolwiek skutków prawnych. Wyjaśnić zatem trzeba, że w nauce prawa administracyjnego wśród licznych i przeprowadzanych według rożnych kryteriów podziałów decyzji administracyjnych najbardziej wątpliwy, zawodny i problematyczny jest ich podział właśnie na konstytutywne i deklaratoryjne, przy czym i tak tym ostatnim nie odmawia się cechy wywołania skutku prawnego w postaci przyznania określonego uprawnienia czy ustanowienia określonego obowiązku (potwierdzenia tego co wynika z przepisów). Już bowiem z samej istoty decyzji administracyjnej wynika, że rozstrzyga ona władczo o uprawnieniach i obowiązkach. Warto przytoczyć na ten temat stanowisko doktryny: "Rozstrzygnięcie sprawy co do jej istoty dzieli się niekiedy, a to z uwagi na jego skutki prawne, na konstytutywne i deklaratoryjne.

Skutki decyzji konstytutywnych powstawać mają od daty ich doręczenia, a decyzji deklaratoryjnych – z mocą wsteczną, od daty pojawienia się faktów prawotwórczych. Akt konstytutywny tworzy nowy stan prawny adresata, a deklaratoryjny – potwierdza go tylko i usuwa co do niego wątpliwości. Podział ten, choć z pozoru prosty i użyteczny, wcale takim się nie okazuje przy bliższym jego zbadaniu. Przede wszystkim dlatego, że nie ma decyzji która wszystkimi swoimi skutkami mieściłaby się w jednej albo w drugiej kategorii. Akt deklaratoryjny zawsze ma cechę konstytutywności, bo dopiero od jego doręczenia adresatowi ustają wątpliwości co do prawa, które jemu służy, zaś akt konstytutywny wsparty jest o niektóre przesłanki istniejące już przed jego wydaniem i doręczeniem. Próby nadania praktycznego znaczenia temu podziałowi i wyciągania z niego konsekwencji odnośnie do zakresu skutków prawnych są bardzo zawodne i niepewne w rezultatach (por. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, KPA.

Komentarz, wyd. 11, Warszawa 2011, Art.104 Nb 18, str. 405). W krytycznej glosie tego autora do uchwały Sądu Najwyższego z 29 czerwca 1995 r. II PZP 2/95 dostępnej w Systemie Prawnym Lex stwierdzono, że "w sumie – więcej było i jest wątpliwości odnośnie do omawianego podziału niż pewników przyjmowanych w doktrynie". Analiza przywołanych w niej poglądów wskazuje jednoznacznie, że różnica pomiędzy decyzją o charakterze konstytutywnym a deklaratoryjnym sprowadza się wyłącznie do momentu w którym powstają skutki prawne wiążącego ustalenia normy prawnej dla adresata decyzji. Akt konstytutywny sam określa początek nowej sytuacji, akt deklaratoryjny potwierdza ją od pewnej daty lub zdarzenia. Nie znajduję tym samym żadnych argumentów przemawiających na rzecz przyjętej w uzasadnieniu NSA tezy, że powstanie prawa użytkowania wieczystego i prawa własności budynku było skutkiem decyzji z dnia [...] sierpnia 1983 r., a nie skutkiem decyzji z [...] maja 1995 r. Nie ulega wątpliwości, że bez wydania decyzji potwierdzającej ziszczenie się przesłanek z art. 2 ust. 1 i ust. 2 ustawy z 29 września 1990 r. w tym oczywiście przesłanki pozostawania gruntu we własności Skarbu Państwa (co potwierdziła decyzja z [...] sierpnia 1983 r.) jak również, co znamienne w okolicznościach sprawy "nienaruszania praw osób trzecich" - decyzja uwłaszczeniowa nie była by wydana.

To właśnie ta decyzja z dnia [...] maja 1995 r., a nie decyzja z [...] sierpnia 1983 r. rozstrzygnęła władczo o powstaniu na rzecz P.P [...] prawa użytkowania wieczystego i prawa własności budynku i stała się podstawą do wpisania tego prawa do księgi wieczystej i przeniesienia tego prawa na rzecz innych podmiotów. Stąd też nie można przyjąć na gruncie prawa administracyjnego, że prawo to wykreowała sama ustawa i że w związku z tym jest to skutek decyzji z [...] sierpnia 1983 r., a nie decyzji z [...] maja 1995 r. Niewątpliwie skutkiem decyzji z [...] września 1983 r. było pozbawienie dotychczasowych właścicieli prawa własności nieruchomości na rzecz Państwa, a skutkiem decyzji z [...] maja 1995 r. było powstanie na rzecz [...] prawa użytkowania wieczystego i prawa własności budynku z dniem [...] grudnia 1990 r. Niewątpliwie pierwsza z tych decyzji zagwarantowała spełnienie zasadniczej przesłanki dla wydania drugiej. Bez funkcjonowania tej pierwszej w obrocie ta druga nie mogła by być wydana.

Zasadniczy zatem a nie tylko pomocniczy, jak stwierdził NSA, jawi się problem czy przy ocenie przesłanki z art. 156 § 2 K.p.a. należy uwzględniać i badać pod względem nieodwracalności jedynie te skutki, które wynikają z wydanej decyzji z pominięciem tych, które odnoszą się do innych kolejnych decyzji, umów, bądź dalszych czynności prawnych (skutki bezpośrednio wywołane przez decyzję) czy też uwzględniać także jako skutki tej decyzji również te, które są wynikiem innych zdarzeń, czynności prawnych czy decyzji dla których oceniana decyzja stanowiła podstawę (skutki pośrednie). Ta właśnie kwestia stanowi sedno problemu, a w stanie faktycznym rozpoznawanej sprawy sprowadza się do oceny czy ustanowienie prawa użytkowania wieczystego i prawa własności na rzecz Przedsiębiorstwa Państwowego [...] i dalszy obrót tą nieruchomością może być traktowany jako skutek kwestionowanej decyzji i oceniany w kontekście art. 156 § 2 K.p.a. jako odwracalny bądź nie, czy też jest to skutek co najwyżej kolejnej decyzji z [...] maja 1995 r. której istnienie w obrocie nie stoi na przeszkodzie wyeliminowaniu decyzji z [...] sierpnia 1983 r. ze skutkiem ex tunc przez stwierdzenie jej nieważności.

Nie trudno zauważyć, że przyjęcie szerokiego rozumienia skutków prawnych zwiększa zakres stosowania art. 158 § 2 K.p.a., a wąskiego – ogranicza, co już samo w sobie powinno przemawiać na korzyść rozstrzygnięcia stwierdzającego nieważność. Analiza dorobku orzeczniczego, w szczególności powołanych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku (str.

19) czterech uchwał Naczelnego Sądu Administracyjnego utwierdza mnie w przekonaniu, że przez skutki, o których mowa w art. 156 § 2 K.p.a. należy rozumieć wyłącznie skutki określone wyżej jako "bezpośrednie" z pominięciem tych "pośrednich" wywołanych przez kolejne zdarzenia, decyzje i czynności. Wobec tego, że większość tez i argumentów w nich zawartych była powołana we wcześniejszych wydanych w sprawie wyrokach nie zachodzi potrzeba ich powtarzania. Wskazać można jedynie, że w pierwszym z wyroków wydanych w sprawie, a zajmujących się tym problemem tj. w wyroku II SA/Kr 108/06 opowiedziano się za wąsko ujmowaną koncepcją skutków prawnych sprowadzaną wyłącznie do tych bezpośrednich (z powołaniem się na uchwały OPK 4- 7/98 i 14/99). Z kolei w ostatnim ze swoich wyroków z dnia 19 czerwca 2017 r. Sąd pierwszej instancji, przyjmując, że nabycie prawa użytkowania wieczystego i prawa własności przez skarżącą [...] Spółkę z o.o. nastąpiło "w zaufaniu do rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych" co wykluczyło możliwość stwierdzenia nieważności decyzji, mimowolnie opowiedział się za koncepcją szerokiego ujmowania skutków wraz ze wszystkimi pośrednimi skutkami tj. wywołanymi przez kolejne zdarzenia, decyzje, umowy itp. Przypomnieć należy, że w tym przypadku ocenie Sądu pierwszej instancji podlegała czynność prawna wniesienia przez [...] S.A. aportem prawa użytkowania wieczystego gruntu i prawa własności budynku do spółki [...], a strona skarżąca zgłaszała wątpliwości co do działania w tym przypadku rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych. Właśnie na przykładzie rozpatrywanej sprawy wyraźnie ujawniła się wadliwość koncepcji opowiadającej się za szerokim ujmowaniem "skutków", o których mowa w art. 156 § 2 K.p.a. Takie rozumienie tego przepisu dopuszcza bowiem i zakłada, że w pewnych przypadkach (tak jak w rozpoznawanej sprawie) organ administracji publicznej byłby zobligowany zbadać skuteczność i prawidłowość czynności cywilnoprawnych dla oceny których właściwa jest wyłącznie droga przed sądem powszechnym (przykładowo prawidłowość wniesienia aportu do spółki kapitałowej, działanie rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych). Tymczasem w postępowaniu nadzwyczajnym nadzorczym organ administracji nie ma kompetencji do oceny, czy osoby będące właścicielami nieruchomości korzystają z ochrony przewidzianej w art. 5 ustawy o księgach wieczystych i hipotece. Rękojmia wiary publicznej ksiąg wieczystych jest instytucją prawa cywilnego, a nie prawa administracyjnego. Organ orzekający o stwierdzeniu nieważności decyzji nie może w ogóle oceniać czy w danym przypadku prawo rzeczowe jest chronione rękojmią. Poza przedmiot sprawy nadzorczej wychodzą bowiem takie kwestie jak istnienie po stronie nabywcy dobrej wiary, ocena, czy rozporządzenia miały charakter odpłatny, czy przeciwko prawom ujawnionym w księdze działa rękojmia, czy wreszcie wystąpiły zdarzenia ją wyłączające (por. art. 5-8 w/w ustawy). Przemawia to za tym, że w wykładni pojęcia "nieodwracalnych skutków prawnych" nie powinno uwzględniać się tzw. skutków pośrednich wynikających z kolejnych czynności podjętych w następstwie ocenianej decyzji, gdyż zmusza to niejako organ do ich weryfikacji w okolicznościach konkretnej sprawy bez względu na jego kompetencje i właściwość. Wyjaśnić w tym miejscu należy, że takie podejście nie pozostaje w sprzeczności z powołaną zarówno w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, jak i w uzasadnieniu NSA uchwałą Sądu Najwyższego z 15 lutego 2011 r. III CZP 90/10 "Rękojmia wiary publicznej ksiąg wieczystych chroni nabywcę użytkowania wieczystego także w razie wadliwego wpisu w księdze wieczystej Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego". Jej przywoływanie w sprawie uważam za mylące i wprowadzające w błąd, albowiem jej teza nie ma najmniejszego związku z problematyką nieodwracalności skutków prawnych w rozumieniu art. 156 § 2 K.p.a., a w szczególności nie wyjaśnia jak ten przepis na gruncie prawa administracyjnego rozumieć i stosować. Dodatkowo, uchwała ta została podjęta w związku z wątpliwościami jakie miały miejsce w postępowaniu o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym prowadzonym właśnie w następstwie stwierdzenia nieważności decyzji nacjonalizacyjnej. Co więcej, w jej uzasadnieniu Sąd Najwyższy także zwrócił uwagę na występujące w orzecznictwie sądów administracyjnych rozbieżności co do rozumienia pojęcia "nieodwracalnych skutków prawnych" z art. 156 § 2 K.p.a., a zatem uchwała ta ani nie jest przydatna dla interpretacji omawianego zagadnienia, ani nie rozstrzyga jakie skutki decyzji (bezpośrednie czy i pośrednie) uznawać za nieodwracalne.

Kolejnym argumentem, przemawiającym za koniecznością wąskiej wykładni pojęcia "nieodwracalnych skutków prawnych" zawartego w art. 156 § 2 K.p.a. jest to, że takie jego rozumienie nie pozbawia strony możliwości zweryfikowania "pośrednich" skutków kwestionowanej decyzji we właściwych im dla tego celu postępowaniach. Nie ulega wątpliwości, że w rozpoznawanej sprawie, pomimo przesądzenia zasadniczej kwestii, a mianowicie obciążenia decyzji z dnia [...] sierpnia 1983 r. kwalifikowaną wadą prawną z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. istotne znaczenie dla stron postępowania ma także ostateczny jego wynik. Stwierdzenie nieważności decyzji spowoduje wyeliminowanie jej z obrotu ze skutkiem ex tunc (od początku).

Z kolei stwierdzenie, że decyzja została wydana z naruszeniem prawa pozostawi ją w obrocie. Wyłącznie to pierwsze rozstrzygnięcie niweczące bezpośredni skutek wywołany decyzją z [...] sierpnia 1983 r. tj. skutek przeniesienia własności nieruchomości, może w ostatecznym rozrachunku doprowadzić do rzeczywistej restytucji tego uprawnienia na rzecz spadkobierców poprzednich właścicieli przy zastosowaniu właściwych dla tego celu środków. Stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej ze skutkiem wstecznym oznacza bowiem, że decyzja ta nie może być traktowana jako prawidłowa podstawa innych decyzji lub czynności prawnych, co może mieć wpływ na ocenę legalności tych innych kolejnych decyzji lub czynności (por. uchwałę siedmiu sędziów NSA z dnia 13 listopada 2012 r., I OPS 2/12 zgodnie z którą "Stwierdzenie nieważności decyzji, w oparciu o którą wydano inną przedmiotowo zależną decyzję, może stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji zależnej na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa Nie jest to podstawa do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 K.p.a.").

Zatem w okolicznościach sprawy, stwierdzenie nieważności i zniweczenie skutku przeniesienia własności na Skarb Państwa może otworzyć drogę do zweryfikowania we właściwym postępowaniu administracyjnym kolejnej decyzji uwłaszczeniowej, jak również podważenia czynności cywilnoprawnych we właściwych dla tego celu postępowaniach sądowych np. w postępowaniu o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym. I wprawdzie nie jest wykluczone, że w tym ostatnim sąd powszechny, odwołując się właśnie do wcześniej cytowanej przeze mnie uchwały Sądu Najwyższego III CZP 90/10 podzieliłby zapatrywania skarżącej [...] co do ochrony jej prawa użytkowania wieczystego i prawa własności budynku domniemaniami przewidzianymi w art. 3 ustawy o księgach wieczystych i hipotece to kwestię tę badałby właściwy do tego sąd.

Należy podkreślić, że nieodwracalności skutków prawnych wywołanych decyzją dotkniętą wadą nieważności nie można utożsamiać z niemożnością przywrócenia stanu faktycznego istniejącego przed wydaniem decyzji (por. W. Chróścielewski - Pojęcie "nieodwracalne skutki prawne" w rozumieniu art. 156 § 2 K.p.a. [w] Współczesne zagadnienia prawa i procedury administracyjnej, Księga jubileuszowa dedykowana prof. zw. dr. hab. Jackowi M. Langowi, Oficyna Wolters Kluwer, Warszawa 2009 s. 90). Stwierdzenie nieważności odwracające jedynie bezpośredni skutek kwestionowanej decyzji przeniesienia własności mogłoby natomiast tą rzeczywistą restytucję tego prawa umożliwić. Takiej możliwości nie stwarza natomiast decyzja zalecona organowi nadzoru w sprawie przez Sądy obu instancji tj. decyzja stwierdzająca wydanie decyzji z [...] sierpnia 1983 r. z naruszeniem prawa. I choć ta ostatnia i owszem umożliwia podobnie jak decyzja stwierdzająca nieważność dochodzenie na drodze cywilnej odszkodowania to w kontekście możliwości, jaką stwarza ta pierwsza zdecydowanie jawi się jako mniej korzystna.

Ze wskazanych względów uważam, że interpretując przesłankę z art. 156 § 2 K.p.a. powinno się brać pod uwagę i oceniać pod względem cechy nieodwracalności wyłącznie skutki bezpośrednie kontrolowanej decyzji. Takie też jej rozumienie zostało zaprezentowane w uchwałach Naczelnego Sądu Administracyjnego m. in. OPS 7/96 i OPS 14/99. Niezrozumiałe jest dla mnie również nieuwzględnienie tej ostatniej z tego względu, że była to "uchwała konkretna stanowiąca odpowiedź na pytanie prawne składu orzekającego" (str. 19 uzasadnienia). Rozpoznawana sprawa również jest konkretna, a jej stan faktyczny jest bardzo zbliżony do tego jaki był podstawą jej podjęcia. Nie o podobieństwo stanów faktycznych zresztą chodzi, lecz o wyrażony w niej pogląd. W jej uzasadnieniu NSA stwierdził m. in. "Nie można zgodzić się ze stanowiskiem, że nieodwracalny skutek prawny wywołany określoną decyzją następuje wtedy, gdy w wyniku samego tylko stwierdzenia nieważności nie zostanie przywrócony poprzedni stan prawny.

Należy podzielić szeroko umotywowane stanowisko wyrażone w powołanej już uchwale NSA z dnia 16 grudnia 1996 r., OPS 7/96, że skutkiem samego tylko stwierdzenia jej nieważności decyzji nie musi być odzyskanie własności nieruchomości przez jej poprzedniego właściciela. Nie chodzi więc o "odwracalność" skutków prawnych w ogóle, ale przede wszystkim o "odwrócenie" skutków wywołanych przez decyzję dotkniętą nieważnością, w ramach postępowania o stwierdzenie nieważności. Trzeba mieć na uwadze także to, czy następstwa późniejszych decyzji wydanych w innych sprawach albo innych zdarzeń prawnych powodujące dalsze skutki prawne mogą być przedmiotem oceny w innych postępowaniach. W uzasadnieniu powołanej uchwały NSA z dnia 9 listopada 1998 r. OPK 4-7/98 trafnie podniesiono, że stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej znosi jej skutki prawne od dnia jej wydania w sprawie administracyjnej, a tym samym organ administracji nie jest władny i kompetentny do rozstrzygania innych odrębnych spraw, które w jakiś sposób dotyczą przedmiotu rozstrzygnięcia decyzji dotkniętej nieważnością." W rozpoznawanej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny błędnie zatem przyjął, że powstanie prawa użytkowania gruntu i własności budynku na rzecz Przedsiębiorstwa [...] jest skutkiem prawnym decyzji z [...] sierpnia 1983 r. Pogląd ten w konsekwencji zaważył na uznaniu, że jest on nieodwracalny.

Rzeczywiście, stwierdzenie nieważności decyzji o przejęciu nieruchomości na rzecz Państwa nie może odwrócić pośredniego jej skutku, polegającego na powstaniu prawa użytkowania wieczystego gruntu i prawa własności budynku na rzecz poprzednika prawnego skarżącej Spółki, ale z tego względu że powstanie tego prawa nie jest skutkiem decyzji o nabyciu nieruchomości przez Państwo, lecz w istocie skutkiem decyzji uwłaszczeniowej z [...] maja 1995 r. Dopiero stwierdzenie nieważności tej drugiej mogłoby ten skutek odwrócić. Wydany wyrok przez błędne przyjęcie, że prawo użytkowania wieczystego gruntu i własności budynku jest nieodwracalnym skutkiem prawnym kontrolowanej w postępowaniu nadzorczym decyzji z [...] sierpnia 1983 r. w istocie zamyka stronom drogę do wykazania we właściwym postępowaniu wadliwości decyzji z [...] maja 1995 r. (przynajmniej z tego powodu, że nieruchomość nie należała do Skarbu Państwa), jak również podważa sens, o ile nie uniemożliwia w ogóle, wykazania przed właściwym sądem powszechnym, że kolejny obrót prawem użytkowania wieczystego i własności budynku, jaki miał miejsce w toku postępowania nadzorczego mógł mieć na celu wyłącznie zapobiegnięcie restytucji prawa własności na rzecz poprzednich właścicieli.

NSA, przyjmując w uzasadnieniu wyroku, że stwierdzenie nieważności decyzji z [...] sierpnia 1983 r. "groziłoby naruszeniem zasad pewności obrotu prawnego i praworządności stosunków prawnorzeczowych" przypisał sobie kompetencje co do ostatecznego rozstrzygnięcia kolizji praw rzeczowych do których by doszło w następstwie stwierdzenia nieważności decyzji, a tym samym "wyręczył" sąd powszechny w załatwieniu sprawy cywilnej. Było to wynikiem wadliwego założenia, że decyzja stwierdzająca nieważność decyzji doprowadzi do faktycznego przywrócenia prawa własności poprzednim właścicielom i spowoduje, że prawo użytkowania wieczystego przysługujące skarżącej [...] Spółce z o.o. obciążać będzie nieruchomość osób fizycznych, co nie jest prawnie dopuszczalne (por. str. 23-24 uzasadnienia). Tymczasem stwierdzenie nieważności decyzji przenoszącej własność o ile niweczyłoby skutek przeniesienia własności na rzecz Skarbu Państwa to samo w sobie nie przywróciłoby przecież poprzedniego stanu faktycznego.

Nie pozbawiłoby zatem [...] jej praw ujawnionych w księdze wieczystej właśnie z uwagi na art. 5 ustawy o księgach wieczystych i hipotece. Jeżeli zaś chodzi o wystąpienie sprzecznego z prawem skutku stwierdzenia nieważności decyzji z [...] sierpnia 1983 r. w postaci powstania prawa użytkowania wieczystego na gruncie podmiotów innych niż wskazanych w art. 232 k.c., to należy wskazać, że wbrew temu co przyjął NSA w wyroku, od którego złożyłam zdanie odrębne, skutek taki nie wystąpi. Sposób wykładni przepisów dotyczących prawa użytkowania wieczystego oraz rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych w zakresie tego prawa, mających wykluczyć taką sytuację, oczywiście, co należy przyznawać, sprzeczną z prawem, w szczególności z art. 232 k.c., przedstawił SN w powołanej już uchwale III CZP 90/10. Argument większości oparty na dążeniu do uniknięcia takiej sytuacji jest więc, moim zdaniem, nietrafny.

Z powyższych względów, nie akceptując rozstrzygnięcia wyroku, skorzystałam z dyspozycji przepisu art. 137 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i zgłosiłam zdanie odrębne.