Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z 31 sierpnia 2022 r. sygn. akt IV SA/Po 286/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, po rozpoznaniu sprawy ze skargi U. N., na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koninie (dalej jako "SKO" lub "Kolegium") z 6 kwietnia 2022 r., nr SKO-ŚR-4184/238/2022 wydaną w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego, oddalił skargę.
W ocenie Sądu I instancji Kolegium dokonało prawidłowej wykładni przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych przyjmując, że w sprawie nie wystąpiły okoliczności, wskazane w przepisie art. 17 ust. 1 a u.ś.r. Niewątpliwie nie można automatycznie wykluczać wnioskodawczyni z kręgu potencjalnych osób, którym mogłoby być przyznane świadczenie pielęgnacyjne. Jednakże byłoby to możliwe tylko w razie zaistnienia obiektywnych przyczyn, z których dzieci osoby wymagającej opieki, nie byłyby w stanie wypełniać swoich obowiązków alimentacyjnych. To bowiem dzieci są w pierwszej kolejności zobowiązane do sprawowania opieki nad rodzicami. Taką obiektywną przyczyną byłoby posiadanie orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności przez dzieci. Ponieważ taka sytuacja w przedmiotowej sprawie nie miała miejsca, wyklucza to przyznanie skarżącej wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad babcią.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła U. N., zaskarżając ów wyrok w całości. W skardze kasacyjnej zarzucono:
- I. naruszenie prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy:
- 1) poprzez błędną wykładnię art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust. 1a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r. poz. 111 ze zm.) - dalej u.o.ś.r. polegającą na: przyjęciu, że faktyczne sprawowanie przez odwołującą opieki nad niepełnosprawną babcią, nie jest wystarczające do uzyskania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na okoliczność, iż babcia ma dzieci, na których jako spokrewnionych w pierwszym, stopniu - spoczywa obowiązek alimentacyjny,
- 2) uznaniu, że potencjalny obowiązek alimentacyjny dzieci względem wymagającej opieki babci bez względu na szczególne okoliczności wyprzedza obowiązek alimentacyjny wnuczki, co w konsekwencji doprowadziło do błędnej konstatacji, iż w sytuacji odwołującej nie zaktualizował się wynikający z przepisów ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2019 r. poz. 2086 ze zm.) - dalej k.r.o. obowiązek alimentacyjny względem babci, co z kolei przesądziło o braku prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, - nieuprawnionym przyjęciu, że przepisy u.o.ś.r. pozwalają organowi na ustalanie możliwości i formy realizacji obowiązku alimentacyjnego przez osobę zobowiązaną, a przez to wkraczanie w kompetencje zastrzeżone dla sądu powszechnego,
- 3) błędnym uznaniu, że przy braku formalnego potwierdzenia stanu zdrowia w postaci orzeczenia o niepełnosprawności osób zobowiązanych do alimentacji w pierwszej kolejności ocena ich możliwości sprawowania opieki nad niepełnosprawną babcią może być dokonana wyłącznie w aspekcie możliwości realizacji obowiązku alimentacji w formie świadczeń finansowych, a nie w odniesieniu, do przyczyn obiektywnych odnoszących się do faktycznego sprawowania opieki,
- 4) poprzez zastosowanie normy prawnej wyrażonej w art. 17 ust. 1b u.o.ś.r. bez uwzględnienia okoliczności, iż na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13 doszło do uznania niekonstytucyjności części wskazanej normy prawnej w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną ze względu na datę powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki,
- II. przepisów postępowania mających wpływ na wynik sprawy:
- 1) art. 77 § 1 i art. 7 w zw. z art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.) - dalej K.p.a. poprzez: niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy w szczególności odnoszących się do zakresu faktycznej opieki sprawowanej przez odwołującą i realnych możliwości sprawowania przez dzieci babci niepełnosprawnej opieki w zakresie wymaganym stanem zdrowia osoby z niepełnosprawnością, a przez to nieuprawnione uznanie, że kryterium stopnia pokrewieństwa wyznaczające kolejność zobowiązania do alimentacji stanowi samo w sobie przeszkodę w nabyciu przez odwołującą prawa do świadczenia pielęgnacyjnego,
- 2) art. 11 i art. 107 § 3 K.p.a. z uwagi na brak adekwatnego uzasadnienia decyzji przejawiający się w nie wyczerpującym i nieprzekonującym wyjaśnieniu motywów wydanego rozstrzygnięcia.
W oparciu o powyższe zarzuty wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu oraz poprzedzającej go decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w z dnia 6 kwietnia 2022 r. nr SKO-Śr-4184/238/2022 i decyzji Burmistrza Miasta i Gminy Ślesin z dnia 27 stycznia 2022 r.
Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 – dalej "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej.
Zarzuty na jakie powołano się w skardze kasacyjnej zostały oparte na obu podstawach kasacyjnych, określonych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., jednakże istota sprawy dotyczy wykładni powołanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa materialnego, tj. art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U z 2022 r. poz. 615 ze zm.; dalej: u.ś.r.), art. 17 ust. 1a u.ś.r. Odniesienie się do tych zarzutów wymaga poczynienia kilku uwag natury ogólnej.
Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
Warunki wprowadzone w art. 17 ust. 1a u.ś.r. uzależniają również prawo do świadczenia pielęgnacyjnego od tego, czy istnieją inne osoby spokrewnione w pierwszym stopniu, mogące sprawować opiekę nad niepełnosprawnym. Osoby spokrewnione w pierwszym stopniu, jako zobowiązane na gruncie k.r.o. do alimentacji w pierwszej kolejności, wyprzedzają przy tym w prawie do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego osoby spokrewnione w stopniu dalszym, chyba że są one małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności
W myśl art. 129 § 1 k.r.o., jeżeli jest kilku zstępnych lub wstępnych, obowiązek alimentacyjny obciąża bliższych stopniem przed dalszymi. Na podstawie zaś art. 132 k.r.o., obowiązek alimentacyjny zobowiązanego w dalszej kolejności powstaje dopiero wtedy, gdy nie ma osoby zobowiązanej w bliższej kolejności albo gdy osoba ta nie jest w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi.
Wykładnia przytoczonych przepisów w orzecznictwie sądów administracyjnych i Naczelnego Sądu Administracyjnego nie była jednolita. W orzecznictwie ukształtowały się dwa stanowiska, które w odmienny sposób odnosiły się do tego, pod jakim warunkiem osoby wymienione w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. mogą nabyć prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, gdy istnieją rodzice osoby wymagającej opieki, osoby spokrewnione z nią w pierwszym stopniu lub małżonek osoby wymagającej opieki.
Według pierwszego stanowiska, prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób innych niż: matka, ojciec, opiekun faktyczny dziecka, osoba będąca rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, osoby na których zgodnie z przepisami ustawy z 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny względem podopiecznego w dalszej kolejności, powstaje nie tylko w sytuacji, gdy osoby zobowiązane do alimentacji w bliższym stopniu oraz współmałżonek osoby wymagającej wsparcia legitymują się orzeczeniami o znacznym stopniu niepełnosprawności, ale także wówczas, gdy osoby te z przyczyn obiektywnych nie są w stanie realnie sprawować opieki.
Natomiast według drugiego stanowiska warunkiem koniecznym dla uzyskania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego przez wyżej wymienione osoby jest legitymowanie się przez rodziców osoby wymagającej opieki, osoby spokrewnione w pierwszym stopniu lub małżonka orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności – zgodnie z literalnym brzmieniem art. 17 ust. 1a u.ś.r.
Przyjęcie jednego z dwóch przedstawionych przeciwstawnych sposobów wykładni wyżej wymienionych przepisów ma kluczowe znaczenie w sprawie, albowiem z okoliczności sprawy wynika, że o świadczenie pielęgnacyjne wystąpiła wnuczka osoby wymagającej opieki w sytuacji, gdy w dacie wydania kontrolowanej przez Sąd Wojewódzki decyzji żyły jej dwie córki, które nie legitymowały się orzeczeniami o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Z uwagi na istniejącą rozbieżność wykładni wskazanych przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych Rzecznik Praw Obywatelskich wystąpił o podjęcie uchwały przez skład siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego. W dniu 14 listopada 2022 r. Naczelny Sąd Administracyjny podjął uchwałę I OPS 2/22 następującej treści:
"1. Warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 osobom wskazanym w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, jest legitymowanie się przez rodziców osoby wymagającej opieki, osoby spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 1a u.ś.r.);
2. Warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., z tytułu sprawowania opieki nad osobą pozostającą w związku małżeńskim osobie wskazanej w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., innej niż współmałżonek, jest legitymowanie się przez współmałżonka osoby wymagającej opieki orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r.)"
Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu powyższej uchwały przyjął także, że regulacja art. 17 ust. 1a i ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. statuująca warunek legitymowania się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jako okoliczność uzasadniająca przyznanie świadczenia osobom zobowiązanym do alimentacji w dalszej kolejności, nie jest rozwiązaniem, które wymaga zakwestionowania ze względu na normy Konstytucji RP. Podkreślono przy tym, że rozbieżności w stosowaniu powyższego przepisu nie dotyczyły rozumienia tekstu prawnego, spowodowanego jego niejednoznacznością i koniecznością poszukiwania normy prawnej w optymalny sposób realizującej zamiar prawodawcy, ale kwestii odstąpienia od jednoznacznego brzmienia przepisów i stosowania ich z pominięciem warunków wprost w nim wyrażonych, czyli z pominięciem fragmentu przepisu, który musiałby zostać uznany nie tyle ze zbędny, co za niedopuszczalny, rażąco naruszający Konstytucję RP, prowadzący do sprzeczności z chronionymi przez nią wartościami.
Natomiast wprowadzenie przez ustawodawcę określonej kolejności dla członków rodziny do ubiegania się o przyznanie świadczenia socjalnego nie oznacza, że państwo nie wywiązuje się z obowiązku ochrony rodziny i nie uwzględnia jej dobra, jak też nie udziela wsparcia rodzinom znajdującym się w trudnym położeniu ze względu na niepełnosprawność. Uwzględnienie kontekstu systemowego i celu ustawy oznacza wzięcie pod uwagę pełnego katalogu świadczeń opiekuńczych przewidzianych w tej ustawie. W przypadku świadczenia pielęgnacyjnego zasady dostępu do niego zostały określone z uwzględnieniem określonego pierwszeństwa osób zobowiązanych do alimentacji w pierwszej kolejności. Limitowanie dostępu do świadczenia pielęgnacyjnego w oparciu o kryterium zobiektywizowane nie może również zostać uznane za rażące naruszenie zasad równości i sprawiedliwości społecznej. Kryterium to zapewnia dostęp do świadczenia wszystkim osobom będącym w takiej samej sytuacji faktycznej, nie ma ono także charakteru dyskryminującego i nie jest niemożliwe do spełnienia, udzielanie świadczenia nie jest oparte w konsekwencji o uznanie organu (vide: uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 14 listopada 2022 r., I OPS 2/22, www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
Ogólna moc wiążąca uchwał konkretnych i abstrakcyjnych nie pozwala na samodzielne rozstrzygnięcie przez jakikolwiek skład sądu administracyjnego sprawy w sposób sprzeczny ze stanowiskiem zawartym w uchwale i przyjęcie wykładni prawa odmiennej od tej, która została przyjęta przez skład poszerzony Naczelnego Sądu Administracyjnego. W myśl bowiem art. 269 § 1 zdanie pierwsze p.p.s.a., jeżeli jakikolwiek skład sądu administracyjnego rozpoznający sprawę nie podziela stanowiska zajętego w uchwale składu siedmiu sędziów, całej Izby albo w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedstawia powstałe zagadnienie prawne do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi.
W świetle powyższego, jako chybiony należało ocenić zarzut dokonania przez Sąd pierwszej instancji błędnej wykładni prawa materialnego, tj. art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. Sąd ten bowiem trafnie przyjął, że obowiązek alimentacyjny względem babci skarżącej winien być w pierwszej kolejności realizowany przez córki, w sytuacji nie legitymowania się przez te osoby orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
W konsekwencji chybione okazały się także zarzuty opisane w pkt I ppkt 2 i 3 skargi kasacyjnej, gdyż odnoszą się do kwestii już omówionej wyżej. Skład wydający ww. uchwałę z 14 listopada 2020 r. podniósł w szczególności, że limitowanie dostępu do świadczenia pielęgnacyjnego w oparciu o kryterium zobiektywizowane (jakim w realiach rozpoznawanej sprawy kasacyjnej jest legitymowanie się przez dzieci osoby wymagającej opieki orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności) nie może zostać uznane za rażące naruszenie zasad równości i sprawiedliwości społecznej.
Wreszcie za niezasadny należało także uznać zarzut opisany w pkt I ppkt 4 skargi kasacyjnej. Niewątpliwie przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r. stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia. Przepis ten powinien być interpretowany z uwzględnieniem wiążącego, w myśl art. 190 Konstytucji RP, wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, z którego wynika, że w odniesieniu do grupy opiekunów osób, których niepełnosprawność wymagająca opieki powstała po ukończeniu 18. roku życia, przesłanka nabycia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego utraciła cechę konstytucyjności. Jednak w przedmiotowej sprawie ta kwestia nie była powodem odmowy przyznania skarżącej kasacyjnie świadczenia pielęgnacyjnego.
Organy za zasadniczy powód odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego uznały brak legitymowania się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności przez osoby zobowiązane do alimentacji w pierwszej kolejności.
Za niezasadny należy również uznać drugi z zarzutów skargi kasacyjnej – naruszenia przepisów postępowania, które miało polegać na naruszeniu art. 77 § 1 i art. 7 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie zakresu faktycznej opieki sprawowanej przez odwołującą i realnych możliwości sprawowania przez dzieci babci niepełnosprawnej opieki w zakresie wymaganym stanem zdrowia osoby z niepełnosprawnością. Jak to już bowiem wyżej wyjaśniono, wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej, jedynie w sytuacji, w której córki osoby wymagającej opieki legitymowałyby się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, możliwe byłoby przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego wnuczce, o ile oczywiście organy ustaliłby spełnienie kryteriów pozytywnych wskazanych w art. 17 ust. 1 u.ś.r. Niezasadne w tych okolicznościach byłoby prowadzenie postępowania odnośnie zakresu faktycznej opieki sprawowanej przez skarżącą i realnych możliwości sprawowania przez dzieci babci niepełnosprawnej opieki w zakresie wymaganym stanem zdrowia osoby z niepełnosprawnością.
Podsumowując powyższe wywody, za niezasadne w konsekwencji należy uznać zarzuty zawarte w pkt II ppkt 2 petitum skargi.
Przepis art. 193 zd. drugie p.p.s.a. wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zd. pierwsze p.p.s.a. Uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W takim uzasadnieniu Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji.
Z tych wszystkich względów skarga kasacyjna podlegała oddaleniu, zgodnie z art. 184 w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a.