Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniuz 31 sierpnia 2022 r., sygn. akt IV SA/Po 286/22

Uzasadnienie

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 6 czerwca 2022 r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Burmistrza Miasta i Gminy Ś. z dnia [...] marca 2022 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania Pani U. N. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji lub niepodejmowania zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawną babcią Panią M. B..

Powyższe decyzje zapadły w opisanym poniżej stanie faktycznym i prawnym.

W dniu 2022-01-27 wpłynął do Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Ś. wniosek Pani N. U. zamieszkałej w miejscowości P. w Ś. o świadczenie pielęgnacyjne w związku ze sprawowaniem opieki nad babcią Panią B. M. zamieszkałą w miejscowości P. w Ś.. Po weryfikacji dokumentacji zgromadzonej w sprawie Pani N. U. Dyrektor Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Ś. działając z up. Burmistrza Miasta i Gminy Ś. wydając niniejszą decyzję orzekł, że:

1. - Pani N. jest osobą sprawującą opiekę nad babcią Panią M. B. (fakt sprawowania opieki potwierdzony został wywiadem środowiskowym przeprowadzonym przez pracownika socjalnego MGOPS w Ś. w dniu [...].02.2022r.); z dniem [...].01.2022r. złożyła oświadczenie, iż zrezygnowała z pracy w gospodarstwie rolnym.
2. - Pani B. M. jest [...], legitymuje się orzeczeniem Lekarza Rzeczoznawcy KRUS z dnia [...].06.2003r., zgodnie z treścią którego stwierdzono trwałą niezdolność do samodzielnej egzystencji od daty wniosku- do trwale.
3. - dzieci Pani B., które oświadczyły, że ze względu na podjętą pracę poza miejscem zamieszkania oraz inne miejsce zamieszkania nie mają możliwości zaopiekować się niepełnosprawną matką, która wymaga całodobowej opieki, wskazując jednocześnie iż wnuczka U. N. zamieszkuje razem z Panią B. w jednym gospodarstwie domowym.

Burmistrz Miasta i Gminy Ś. odmówił Pani U. N. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na niespełnienie przesłanek wynikających z art. 17 ust. 1 pkt 4, art. 17 ust. 1b, art. 17 ust 1a pkt. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r. poz. 111 z późn. zm.).

Od powyższej decyzji odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego złożyła Pani U. N. podnosząc, że babcia jest osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym i wymaga opieki. Jest jedyną osobą, która może opiekować się babcią. Dzieci nie są w stanie opiekować się niepełnosprawną matką.

Organ I instancji nie znalazł podstaw do zmiany swojej decyzji w trybie art. 132 k.p.a. i zgodnie z art. 133 k.p.a. odwołanie wraz z aktami sprawy przekazał organowi odwoławczemu.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z 06 kwietnia 2022r. na podstawie art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych utrzymało w mocy decyzję Burmistrza odmawiającą przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.

Organ odwoławczy wskazał, że obowiązek alimentacyjny zobowiązanego w dalszej kolejności powstaje dopiero wtedy, gdy nie ma osoby zobowiązanej w bliższej kolejności, a Pani M. B. ma bliższe osoby zobowiązane do alimentacji, są to dzieci (art. 17 ust. la ustawy z dnia 28 listopada 2003 roku o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r., poz. 111 z późn. zm.).

Przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych nie regulują kwestii opieki nad osobą niepełnosprawną wymagającą opieki i nie obligują do sprawowania takiej opieki żadnego z członków rodziny. Ustalają natomiast w sposób precyzyjny, która z osób obowiązanych i po spełnianiu jakich przesłanek może otrzymać rekompensatę finansową ze strony Państwa za rezygnację z zatrudnienia w celu sprawowania tej opieki. Orzekający organ nie posiada w tym swobody decyzyjnej i jest on obowiązany do stosowania obowiązujących przepisów prawa. Wnuczka należy do osób zobowiązanych do alimentacji wobec babki, choć w dalszej kolejności niż dzieci. Konieczne jest wykazywanie, że nie mogą świadczyć opieki osoby zobowiązane do alimentacji w pierwszej kolejności, tzn. dzieci babki. Kolejność osób zobowiązanych do alimentacji ma znaczenie w przypadku świadczenia pielęgnacyjnego.

Z kolei przepis art. 132 k.r.o. stanowi, że obowiązek alimentacyjny zobowiązanego w dalszej kolejności powstaje dopiero wtedy, gdy nie ma osoby zobowiązanej w bliższej kolejności albo, gdy osoba ta nie jest w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi lub gdy uzyskanie od niej na czas potrzebnych uprawnionemu środków utrzymania jest niemożliwe lub połączone z nadmiernymi trudnościami.

Organ wskazał, że z akt wynika że Pani M. B. posiada dwie córki. Córka W. W. oświadczyła, że "ze względu na dużą odległość miejsca pracy nie mam możliwości przebywać często w domu i zapewnić mojej mamie M. B. prawidłowej pomocy i opieki". Z wywiadu środowiskowego wynika, że mieszka w tym samym obejściu co matka, jednakże przez większość roku nie mam jej w miejscu zamieszkania z uwagi na wykonywanie pracy zarobkowej.

Córka D. K. oświadczyła, że "z uwagi na wspólne zamieszkiwanie mojej mamy M. B. z U. N. - wnuczką w jednym gospodarstwie domowym zgadzam się na jej opiekę". Z wywiadu środowiskowego wynika, że córka D. K. mieszka naprzeciwko swojej matki, żyje w gospodarstwie domowym z mężem, synem, synową i 3 dzieci. Współuczestniczy w obowiązkach domowych. Nie posiada zasobów własnych, by móc zapewnić matce właściwą opiekę, ma [...] lat, często choruje, okresowo wymaga pomocy dzieci.

Z akt sprawy wynika, że żadna z córek nie legitymuje się orzeczeniem o niepełnosprawności. W związku z tym, że dzieci nie mogą się opiekować matką to wnuczka zajmuje się babcią.

W okolicznościach niniejszej sprawy istotne jest to, że w myśl art. 132 k.r.o. obowiązek alimentacyjny zobowiązanego w dalszej kolejności powstaje dopiero wtedy, gdy nie ma osoby zobowiązanej w bliższej kolejności albo gdy osoba ta nie jest w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi lub gdy uzyskanie od niej na czas potrzebnych uprawnionemu środków utrzymania jest niemożliwe lub połączone z nadmiernymi trudnościami.

W niniejszej sprawie nie ulega wątpliwości, że Strona jest wnuczką wymagającej opieki Pani M. B.. Z akt sprawy wynika, że Pani M. B. jest [...]. Z akt sprawy wynika, że są osoby zobowiązane w bliższej, niż Strona, kolejności w rozumieniu art. 132 k.r.o. do spełnienia obowiązku alimentacyjnego. Z akt wynika że Pani M. B. posiada dwie córki, które, z przyczyn subiektywnych, nie mają możliwości opiekowania się matką. Córki nie legitymują się orzeczeniami o niepełnosprawności.

Zdaniem organu II instancji, powyższe okoliczności nie uzasadniają odstąpienia od literalnej wykładni art. 17 ust. 1a pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych i przyznania świadczenia stronie, jako wnuczce osoby wymagającej opieki. Z akt sprawy nie wynika, by w stosunku do dzieci Pani M. B. zachodziły okoliczności obiektywnie uniemożliwiające dzieciom osoby wymagającej opieki spełnienia obowiązku alimentacyjnego wobec matki, czy to w formie bezpośredniej opieki, czy też dostarczenia środków pieniężnych koniecznych do zapewnienia tej opieki. W trakcie postępowania Strona nie wykazała, że obowiązane do opieki dzieci legitymują się orzeczeniami o znacznym stopniu niepełnosprawności. Stan faktyczny został ustalony poprzez oświadczenia Strony. Przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych nie regulują kwestii opieki nad osobą niepełnosprawną wymagającą opieki i nie obligują do sprawowania takiej opieki żadnego z członków rodziny.

Ustalają natomiast w sposób precyzyjny, która z osób obowiązanych i po spełnianiu jakich przesłanek może otrzymać rekompensatę finansową ze strony Państwa za rezygnację z zatrudnienia w celu sprawowania tej opieki.

Organ wskazał także, że słusznie podkreśla się w orzecznictwie sądów administracyjnych, że przy dokonywaniu wykładni przepisów art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust. 1a u.ś.r. nie można ograniczać się jedynie do wykładni literalnej, której zastosowanie prowadziłoby do przyjęcia, że dalszym krewnym będzie przysługiwała prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, tylko w okolicznościach wymienionych w art. 17 ust 1a ww. ustawy. Konieczne w tym zakresie jest również posiłkowanie się wykładnią celowościową i systemową omawianych przepisów, przemawiającą za uznaniem, że ograniczenia wynikające z regulacji art. 17 ust. 1a u.ś. nie powinny mieć zastosowania w sytuacji, gdy preferowany przez ustawodawcę opiekun z obiektywnych względów (a więc niezależnych od niego) nie jest w stanie sprawować opieki nad potrzebującym tj., gdy zachodzą okoliczności wymienione w art. 132 k.r.o., do którego odsyła art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych.

Taką argumentację podziela również Kolegium orzekając w niniejszej sprawie, jednak pod warunkiem (zawsze przyjmowanym przez sądy administracyjne w tego typu sprawach), że zobowiązani do alimentacji w pierwszej kolejności z obiektywnych, a nie subiektywnych przyczyn nie mogą lub nie chcą zajmować się swoim rodzicem, a taka sytuacja nie wystąpiła w przedmiotowej sprawie.

Zatem z ustaleń dokonanych w tej sprawie wynika, że Pani M. B. ma córki, które niewątpliwie zobowiązane są do alimentacji przed skarżącą. Oznacza to, że istniałyby przesłanki do przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego jedynie gdy dzieci Pani M. B. nie byłyby w stanie zadośćuczynić obowiązkowi alimentacyjnemu. Nie chodzi tu tylko o brak możliwości sprawowania przez nie opieki nad niepełnosprawną matką w rozumieniu art. 17 ust. 1 u.ś.r., ale także o brak możliwości dostarczenia przez nie środków pieniężnych potrzebnych do zapewnienia odpowiedniej opieki przez inne osoby. Kolegium wskazuje, że taką okolicznością, która mogłaby uzasadniać niemożność spełnienia obowiązku alimentacyjnego byłoby posiadanie przez dzieci wyżej wymienionej orzeczeń o znacznym stopniu niepełnosprawności. Okoliczności, że dzieci nie wyrażają woli opieki nad matką, a praca zawodowa jako uzasadnienie odmowy wywiązania się z obowiązku alimentacyjnego nie stanowi okoliczności obiektywnych umożliwiających nie wywiązanie się z tego obowiązku. Są to okoliczności zależne od woli osób obowiązanych i jako takie nie mogą skutkować wyłączeniem stosowania art. 17 ust. 1a pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych.

W niniejszej sprawie nie zaszły okoliczności, które pozwoliłyby zaktualizować obowiązek alimentacyjny skarżącej względem jej babci przed obowiązkiem alimentacyjnym jej dzieci. To dzieci są w pierwszej kolejności zobowiązane do sprawowania opieki nad rodzicami i tylko zbieg nadzwyczajnych zdarzeń może spowodować przeniesienie obowiązku alimentacyjnego na kolejne zobowiązane osoby. Skoro zatem skarżąca nie była osobą w pierwszej kolejności zobowiązaną do spełnienia obowiązku alimentacyjnego na rzecz swojej babci, to nie mogła ona skutecznie ubiegać się o świadczenie pielęgnacyjne z tytułu opieki nad babcią.

Od powyższej decyzji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, wniosła Pani U. N. zaskarżając ją w całości i wnosząc o jej uchylenie oraz porzedzającej ją decyzji Burmistrza Miasta i Gminy Ś., a także o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w zwiazku z opieką nad babcią Pania M. B..

Zaskarżonej decyzji zarzuciła:

1. 1. naruszenie przepisu art. 17 ust 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, poprzez zastosowanie błędnej wykładni i przyjęcie, że odwołującej nie przysługuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego; jak również błędną wykładnie polegającą na pominięciu prawnie uzasadnionych celów wskazanej ustawy; przyjęciu, że faktyczne sprawowanie przez odwołującą opieki nad babcią nie jest wystarczające do uzyskania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na okoliczność, że babcia M. B. posiada dwójkę córek, na których to jako spokrewnionych w pierwszym stopniu spoczywa obowiązek alimentacyjny; błędnym przyjęciu, że potencjalny obowiązek alimentacyjny dzieci względem wymagającej opieki bez względu na szczególne okoliczności (takie jak miejsce zamieszkania, wiek choroby) wyprzedza obowiązek alimentacyjny wnuczki, co w konsekwencji doprowadziło do błędnej konstatacji, iż w sytuacji skarżącej nie zaktualizował się wynikający z przepisów kodeksu rodzinnego i opiekuńczego obowiązek alimentacyjne względem babci, co z kolei przesądziło o braku prawa do świadczenia pielęgnacyjnego; nieuprawnionym przyjęciu, że przepisu ustawy o świadczeniach rodzinnych pozwalają organowi na ustalanie możliwości i formy realizacji obowiązku alimentacyjnego przez osobą zobowiązaną, a przez to wkraczanie w kompetencje zastrzeżone dla sądu powszechnego; wadliwym uznaniu, ze przy braku formalnego potwierdzenia stanu zdrowia w postaci orzeczenia o niepełnosprawności osób zobowiązanych do alimentacji w pierwszej kolejności ocena ich możliwości sprawowania opieki nad niepełnosprawną babcią może być dokonywana wyłącznie w aspekcie możliwości realizacji obowiązku alimentacji w formie świadczeń finansowych, a nie w odniesieniu do przyczyn obiektywnych odnoszących się do faktycznego sprawowania opieki;
2. 2. poprzez zastosowanie normy prawnej wyrażonej w art. 17 ust. 1b u.o.ś.r. bez uwzględnienia okoliczności, iż na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13 doszło do uznania niekonsty tucyjności części wskazanej normy prawnej w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną ze względu na datę powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki,
3. 3. art. 7 a k.p.a. poprzez niepodjęcie z urzędu wszystkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego niniejszej sprawy oraz do załatwienia sprawy, niezebranie inierozpatrzenie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego oraz dowolną, a nie swobodną ocenę tych dowodów;
4. 4. art. 6, art. 7, art. 8 i art. 9 k.p.a. poprzez niezrealizowanie obowiązku czuwania organu, aby w toku postępowania Skarżąca nie poniosła szkody z powodu nieznajomości prawa, a w szczególności poprzez niewypełnienie obowiązku pouczenia Skarżącej o możliwości dokonania wyboru korzystniejszego świadczenia zgodnie z treścią art. 27 ust. 5 u.o.ś.r.,
5. 5. art. 7 k.p.a, 8 k.p.a., 9 k.p.a., 77 § 1 k.p.k., art. 80 k.p.a. poprzez utrzymanie decyzji w mocy, pomimo tego, że nie zebrano i nie rozważono całego materiału dowodowego w niniejszej sprawie, co skutkowało nienależytym i niewyczerpującym rozstrzygnięciu sprawy, błędnie stwierdzenie, że córki wymagającej opieki z przyczyn subiektywnych nie mogą sprawować opieki nad matką, podczas gdy przyczyny te należy określić jako obiektywne;
6. 6. art. 11 i art. 107 § 3 K.p.a. z uwagi na brak adekwatnego uzasadnienia decyzji przejawiający się w nie wyczerpującym i nieprzekonującym wyjaśnieniu motywów wydanego rozstrzygnięcia, art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, mimo, że dotknięta jest ona błędami związanym i z naruszeniem przepisów k.p.a.
7. 7. art. 32 ust. 1, art. 2, art. 71 ust 1, art. 69 Konstytucji RP poprzez naruszenie zasady równości wobec prawa oraz obowiązku udzielania szczególnej pomocy rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej oraz w trudnej sytuacji bytowej.

W uzasadnieniu skargi Skarżąca rozwinęła podnoszone zarzuty.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze po zapoznaniu się z treścią skargi nie znalazło przesłanek do zmiany swojej decyzji. Stanowisko swoje organ odwoławczy szczegółowo przedstawił w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji biorąc pod uwagę stan faktyczny i wskazując stosowne przepisy kodeksu postępowania administracyjnego oraz ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Skarga okazała się niezasadna.

W pierwszej kolejności Sąd wskazuje, że zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne są właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych, przy czym Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej, co oznacza, że w zasadzie sąd administracyjny rozpoznając merytorycznie skargę nie przyznaje wnioskowanych świadczeń. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku stwierdzenia istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. z 2022 r. poz. 329 z późn. zm., zwanej dalej – "p.p.s.a."). Zakres kontroli Sądu wyznacza art. 134 p.p.s.a. stanowiący, iż sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W tym miejscu Sąd wskazuje, że organy administracji publicznej I i II instancji prawidłowo i w stopniu wystarczającym dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy ustaliły stan faktyczny sprawy, który Sąd przyjmuje i uznaje za podstawę do swoich dalszych rozważań. W sprawie niesporne było, że Pani M. B. legitymuje się orzeczeniem o trwałej niezdolności do samodzielnej egzystencji co jest równoznaczne z orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (k. 8 akt adm.).

Materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 roku o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r. poz. 111 ze zm.), zwanej dalej: "u.ś.r.", obowiązujące na dzień wydania zaskarżonej decyzji, a w szczególności art. 17 u.ś.r.

Istotą sporu pomiędzy rozstrzygającymi sprawę organami, a Skarżącą jest zagadnienie, czy dopuszczalna była w świetle przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych odmowa przyznania świadczenia pielęgnacyjnego wnuczce (Skarżącej) U. N. z tytułu niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawną w stopniu znacznym babcią M. B. w sytuacji, gdy wymagająca opieki ma dwójkę dzieci – córki zobowiązane do opieki ze względu na obowiązek alimentacyjny osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, z których żadna nie legitymuje się orzeczeniem o niepełnosprawności w stopniu znacznym.

Wskazać więc należy, że zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:

1. 1) matce albo ojcu,
2. 2) opiekunowi faktycznemu dziecka,
3. 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,
4. 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności
5. - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

Według zaś ust. 1a tego przepisu ustawy, osobom innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki:

1. 1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;
2. 2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;
3. 3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Stosownie do art. 17 ust 1b u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała:

1. 1) nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub
2. 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że zasadnie przyjął organ odwoławczy, że w świetle wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 roku, sygn. K 38/13, przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r. uznany został za niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności. Skutkiem powyższego wyroku TK nie może wykluczyć prawa do świadczenia pielęgnacyjnego okoliczność powstania niepełnosprawności po ukończeniu 18. roku życia, względnie 25. roku życia, u osoby podlegającej opiece, w przypadku gdy wnioskodawca rezygnuje z pracy lub innej pracy zarobkowej.

W związku z powyższym, Sąd podziela stanowisko organu odwoławczego, że fakt, iż nie można ustalić daty, od której osoba niepełnosprawna została uznana za niezdolną do samodzielnej egzystencji, nie mógł stanowić przesłanki odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.

Następnie, Sąd wskazuje, że zasadnie uznał organ II instancji, że skoro osoba niepełnosprawna wymagająca opieki ma dzieci, z których żadne nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, to one są w pierwszej kolejności uprawnione do wystąpienia o świadczenie pielęgnacyjne.

Z akt sprawy, w szczególności akt administracyjnych I instancji, wynika, że M. B. w dacie złożenia wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego miała 83 lata i mieszka w miejscowości P., legitymuje się orzeczeniem równoznacznym z orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, choruje, przyjmuje leki i wymaga całodobowej opieki oraz pomocy w codziennych czynnościach innych osób. Jest [...].

W świetle oświadczeń i informacji uzyskanych w toku wywiadów środowiskowych organy ustaliły, że Pani M. B. ma dwie córki. Córka W. W. oświadczyła, że "ze względu na dużą odległość miejsca pracy nie mam możliwości przebywać często w domu i zapewnić mojej mamie M. B. prawidłowej pomocy i opieki". Z wywiadu środowiskowego wynika, że mieszka w tym samym obejściu co matka, jednakże przez większość roku nie mam jej w miejscu zamieszkania z uwagi na wykonywanie pracy zarobkowej (k. 4 akt adm. I inst.). Skarżąca wskazała w skardze, że W. W. pracuje za granicą.

Córka D. K. oświadczyła, że "z uwagi na wspólne zamieszkiwanie mojej mamy M. B. z U. N. - wnuczką w jednym gospodarstwie domowym zgadzam się na jej opiekę" (k. 5 akt adm. I inst.). Z wywiadu środowiskowego wynika, że córka D. K. mieszka naprzeciwko swojej matki, żyje w gospodarstwie domowym z mężem, synem, synową i 3 dzieci. Współuczestniczy w obowiązkach domowych. Nie posiada zasobów własnych, by móc zapewnić matce właściwą opiekę, ma [...] lat, często choruje, okresowo wymaga pomocy dzieci. Z akt sprawy wynika, że żadna z córek nie legitymuje się orzeczeniem o niepełnosprawności, nawet umiarkowanej.

W ocenie strony skarżącej powyższe okoliczności winny świadczyć o tym, że to Skarżącej powinno być przyznane świadczenie pielęgnacyjne, gdyż jest ona faktycznym opiekunem osoby niepełnosprawnej. Mieszka z babcią i sprawuje opiekę nad nią, co nie było kwestionowane.

Sąd tej oceny Skarżącej nie podziela, bowiem to dzieci Pani M. B. są osobami spokrewnionymi w pierwszym stopniu, żadne z nich nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności i to te osoby ustawodawca w pierwszej kolejności zakwalifikował do ubiegania się o prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia ze względu na opiekę nad osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym. Tymczasem, Skarżąca jest wnuczką osoby niepełnosprawnej, w związku z czym jest z nią spokrewniona w linii prostej, ale w drugim stopniu. Przepis art. 17 ust. 1a u.ś.r. wprowadza możliwość udzielenia świadczenia innym osobom niż spokrewnionym w stopniu pierwszym, lecz wyłącznie w przypadku, gdy łącznie zostaną spełnione warunki określone następnie w pkt 1-3 powołanego przepisu, a te nie zostały w niniejszej sprawie spełnione. Decyzja w sprawie przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego nie jest zatem decyzją uznaniową.

To decyzja związana, co oznacza, że organ zobowiązany jest do przyznania świadczenia w przypadku spełnienia przez wnioskodawcę wszystkich przesłanek określonych w ww. przepisach. Organ nie może natomiast według swojego uznania przyznać świadczenie, kierując się zasadami współżycia społecznego, czy też słuszności, w razie nawet ciężkiej sytuacji życiowej (por. wyrok WSA w Gliwicach z 29 maja 2019 r., sygn. akt II SA/Gl 426/19, https://cbois.nsa.gov.pl, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, zwana dalej "CBOSA").

Zarówno Burmistrz jak i Kolegium ustalili, że żadna z córek osoby niepełnosprawnej nie legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, które niejako warunkuje, w myśl powołanych wyżej przepisów, możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobie spokrewnionej w dalszej kolejności (wnuczce).

Należy w tym miejscu przytoczyć definicję legalną obowiązku alimentacyjnego z art. 128 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, zgodnie z którą obowiązek dostarczania środków utrzymania, a w miarę potrzeby także środków wychowania (obowiązek alimentacyjny) obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo. Z definicji ustawowej wynika zatem, że obowiązek alimentacyjny to obowiązek o charakterze materialnym, związanym z dostarczaniem środków utrzymania. Podobnie uznał Sąd Najwyższy w uchwale z 24 maja 1990 r., sygn. akt III CZP 21/90, przyjmując, że "Obowiązek alimentacyjny należy do kategorii stosunków obligacyjnych, a ze względu na swe źródło należy do zobowiązań prawnorodzinnych. Polega on na czynnościach mających na celu zaspokojenie potrzeb osoby, która sama utrzymać się nie może, a więc na różnorakich świadczeniach. Obejmuje on dostarczanie środków utrzymania, a w razie potrzeby także środków wychowania" (System Informacji Prawnej LEX nr 3575).

Z kolei w doktrynie wskazuje się: "W art. 128 K.r.o. ustawodawca określił również przedmiot świadczenia alimentacyjnego, który stanowią środki utrzymania, a w miarę potrzeby także środki wychowania osoby uprawnionej. W przepisie chodzi o świadczenie pieniężne" (G. Jędrejek, Kodeks rodzinny i opiekuńczy. Komentarz aktualizowany, LEX/el. 2019). Zatem, niemożność sprawowania osobistej opieki przez dzieci osoby niepełnosprawnej przez wzgląd na pracę, czy też inne okoliczności osobiste i rodzinne, nie stanowi zwolnienia z obowiązku alimentacyjnego, którego celem jest dostarczanie środków niezbędnych do egzystencji osoby uprawnionej. Obowiązek alimentacyjny nie jest bowiem związany z osobistą opieką. Zgodnie z art. 129 § 1 oraz § 2 K.r.o. obowiązek alimentacyjny obciąża zstępnych przed wstępnymi, a wstępnych przed rodzeństwem; jeżeli jest kilku zstępnych lub wstępnych - obciąża bliższych stopniem przed dalszymi, krewnych w tym samym stopniu obciąża obowiązek alimentacyjny w częściach odpowiadających ich możliwościom zarobkowym i majątkowym.

Powołany przepis wskazuje na kolejność realizacji obowiązku alimentacyjnego. Natomiast zgodnie z art. 132 K.r.o. obowiązek alimentacyjny zobowiązanego w dalszej kolejności powstaje dopiero wtedy, gdy nie ma osoby zobowiązanej w bliższej kolejności albo gdy osoba ta nie jest w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi lub gdy uzyskanie od niej na czas potrzebnych uprawnionemu środków utrzymania jest niemożliwe lub połączone z nadmiernymi trudnościami. Tak też powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych słusznie argumentował organ odwoławczy.

Należy mieć na względzie, że przepisy K.r.o. dotyczą obowiązku alimentacyjnego z punktu widzenia cywilnego, które nakładają obowiązek pomocy osobie potrzebującej. Cywilistyczna konstrukcja świadczeń alimentacyjnych nie może automatycznie przekładać się na regulacje dotyczące przyznawania świadczenia, o którym mowa w art. 17 ust. 1a u.ś.r. W sprawie nie jest kwestionowane to, kto ma obowiązek alimentacyjny względem osoby niepełnosprawnej. Jednakże sprawowanie nad nią faktycznej opieki przez wnuczkę nie może automatycznie prowadzić do uznania, że wobec tego, iż córki Pani B., które nie legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, a nie wywiązują się z określonego w K.r.o. obowiązku alimentacyjnego, uprawnia to Skarżącą do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego. Z woli ustawodawcy osoba wskazana w art. 17 ust. 1a u.ś.r. może uzyskać świadczenie, jeżeli zostaną spełnione łącznie warunki określone w pkt 1-3.

Przyjąć zatem należy, iż obowiązek alimentacyjny może polegać albo na świadczeniu określonych sum pieniężnych, albo na dostarczaniu w naturze określonej ilości produktów potrzebnych do życia, bądź też na osobistych staraniach. W sytuacji, gdy zobowiązany do alimentacji wybiera ten ostatni sposób wspomagania potrzebującej osoby mu bliskiej, polegający na rezygnacji z zatrudnienia po to, by osobistym staraniem wspierać tę osobę, z pomocą przychodzi mu Państwo. Osoba zobowiązana do alimentacji otrzymuje, w zaistniałej sytuacji, pomoc polegającą na przyznaniu jej tzw. świadczenia pielęgnacyjnego (art. 17 u.ś.r.). Świadczenie to jest niejako surogatem wynagrodzenia za pracę. Jest to bowiem określona przepisami kwota pieniężna, z którą wiąże się również opłacanie przez Państwo składek emerytalno-rentowych. Podkreślono, że pomoc świadczona w taki sposób przez Państwo jest przeznaczona dla konkretnych przypadków, to jest dla osób, które obciąża obowiązek alimentacyjny.

Zaakcentowano, że obowiązek ten powstaje z mocy prawa, a nie z wyboru dokonanego w danej rodzinie przez jej członków (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16.11.2012 r., sygn. I OSK 1700/12, dostępny CBOSA). Jak dalej wskazuje Naczelny Sąd Administracyjny, to nie rodzina decyduje, komu spośród jej członków winno być przyznane świadczenie pielęgnacyjne, a decyduje o tym przepis prawa. Z tego powodu, zawarte w art. 17 ust. 1a u.ś.r. uregulowanie, iż osobie innej niż spokrewniona w pierwszym stopniu, na której ciąży obowiązek alimentacyjny, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku, gdy osoba spokrewniona w pierwszym stopniu nie jest w stanie sprawować opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, musi być wykładane przy zastosowaniu przesłanek obiektywnych, do których nie należy sam fakt pozostawania w zatrudnieniu. Okoliczność ta jest bowiem wynikiem dokonanego w sposób świadomy wyboru przez określoną osobę i nie zwalnia tej osoby z obowiązku alimentacyjnego względem uprawnionego.

W takim przypadku, obowiązek ten nie przybierze wprawdzie świadczenia pomocy w starań osobistych, a może polegać na np. opłaceniu osoby trzeciej, która tę opiekę zapewni. Może nią być również inny członek rodziny, który nie jest zobowiązany w danym momencie do alimentacji, choć mieści się w kręgu osób zobowiązanych do niej w dalszej kolejności, ale osoba ta w takiej sytuacji nie nabywa - z racji sprawowania opieki - prawa do świadczenia pielęgnacyjnego (wyr. WSA w Poznaniu z 16 lipca 2020r., sygn. akt IV SA/Po 429/20, dostępne CBOSA).

Słusznie zatem wskazuje Kolegium, że w okolicznościach niniejszej sprawy, babcia Skarżącej ma dwie córki i z obowiązku alimentacyjnego wobec matki nie zwalnia ich to, że znajdują się ich zdaniem w sytuacji rodzinnej, czy osobistej uniemożliwiającej sprawowanie faktycznej stałej opieki nad matką. Nie ma możliwości uzyskania świadczenia ze strony organów pomocy społecznej, jeżeli dzieci osoby uprawnionej są zobowiązane do zapewnienia tej pomocy, a wskazane przez nich okoliczności wyłączające nie tylko nie stanowią wyłączeń opisanych w art. 17 ust. 1a pkt 1-3 u.ś.r., ani szczególnie nadzwyczajnych i wyjątkowych, ale i obiektywnych okoliczności pozwalających przyjąć, że Skarżąca jako osoba zobowiązana do alimentacji w dalszej kolejności, mogłaby skorzystać z prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Jedna z córek pracuje, wprawdzie poza granicami kraju, ale może wypełnić swój obowiązek alimentacyjny poprzez świadczenia finansowe na rzecz osoby trzeciej wykonującej faktyczną opiekę nad niepełnosprawną matką (także Skarżącej), a druga córka mieszkająca w sąsiedztwie matki nie wykazała, że obiektywnie nie może wypełniać obowiązku alimentacyjnego wobec matki uzasadniając to swoimi obowiązkami rodzinnymi i brakiem prawa jazdy (k. 6 akt adm. I inst.).

Przywołać w tym miejscu należy pogląd wyrażany w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, że tylko legitymowanie się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności powodowałoby zwolnienie osób zobowiązanych do alimentacji w pierwszej kolejności i możliwości przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobom inny niż spokrewnionym w pierwszym stopniu w stosunku do osoby wymagającej opieki (wyroki NSA z 21 lutego 2019 r., sygn. I OSK 3804/18, z 16 kwietnia 2020 r., sygn. I OSK 1220/19, z 28 kwietnia 2022r., sygn. I OSK 1261/21, dostępne CBOSA).

Wskazać należy jednak, iż wprawdzie nie istnieje bezwzględny zakaz przyznawania świadczenia pielęgnacyjnego wobec osób zobowiązanych w dalszej kolejności, jednak zobowiązanie to musi wynikać z obiektywnych okoliczności (por. wyrok WSA w Olsztynie z 5 czerwca 2018 r., sygn. akt II SA/Ol 320/18, dostępny w CBOSA). Ustawodawca wprowadził szczególne obiektywne przesłanki, które muszą być łącznie spełnione, aby osoba spokrewniona w dalszym stopniu z osobą wymagającą opieki mogła skutecznie domagać się uzyskania świadczenia z art. 17 ust. 1 u.ś.r.

Sąd podkreśla, że w realiach rozpatrywanej sprawy żadna z córek osoby niepełnosprawnej nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, ani nawet umiarkowanym. Córka D. K. oświadczyła tylko, że często choruje, korzysta z pomocy dzieci, nie opisała jednak tych okoliczności i nie wskazała, że stan jej zdrowia pozwala na ubieganie się o orzeczenie o niepełnosprawności oraz że zaistniały obiektywne okoliczności uniemożliwiające sprawowanie opieki nad matką. Sąd stwierdza także, że w niniejszej sprawie przeprowadzono należyte postępowanie wyjaśniającego na okoliczność, czy córki M. B. rzeczywiście są w stanie podołać ciążącemu na nich obowiązkowi alimentacyjnemu poprzez osobiste sprawowanie opieki nad niepełnosprawną matką, czy też pośrednio – poprzez pokrywanie kosztów opieki sprawowanej przez osobę trzecią. Oprócz oświadczenia o niemożności sprawowania opieki nad matką oraz wyrażenia woli, aby świadczenie pielęgnacyjne zostało przyznane wnuczce, która realnie opiekuje się babcią, nie istnieją przyczyny uniemożliwiające im osobiste świadczenie tej opieki, względnie ewentualne pokrycie kosztów opieki nad ich matką sprawowaną przez osobę trzecią, którą może być Skarżąca.

Jak wskazano już powyżej, jedna córka pracuje za granicą, a druga nie sprecyzowała obiektywnych okoliczności wyłączających możliwość wypełnienia obowiązku alimentacyjnego. Możliwe jest uczynienie zadość obowiązkowi alimentacyjnemu względem matki poprzez osobiste staranie lub świadczenie określonych kwot pieniężnych celem zapewnienia stałej opieki.

W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę w całości, jak orzekł w wyroku.

W tym miejscu Sąd wskazuje, że zgodnie z zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału IV z 19 lipca 2022r. na podstawie art. 15 zzs? ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 1842, obowiązującej na dzień wydania zarządzenia) sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (k. 26 akt sąd.). Stronom umożliwiono złożenie dodatkowych wniosków dowodowych lub twierdzeń, które miałyby być podnoszone na rozprawie.