Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 19 czerwca 2017 r., sygn. akt II SA/Kr 1208/16 oddalił skargę R. G. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2016 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Z. G. we wniosku z 20 sierpnia 2013r., zmodyfikowanym w piśmie z 6 września 2013 r., zażądała zwrotu wywłaszczonej nieruchomości obejmującej część działki [...] obr. [...], w granicach wywłaszczonej parceli [...] o pow. 140 m2.
Decyzją z [...] marca 2016 r. Starosta K., w oparciu o art. 136 ust. 3, art. 137 ust. 1 i art. 216 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r., poz. 1774 ze zm.), orzekł o odmowie zwrotu nieruchomości oznaczonej jako część działki nr [...], obr. [...], jedn. ewid. P. m. K., w granicach wywłaszczonej parceli l. kat. [...] b. gm. kat. P. na rzecz Z. G. Podstawą decyzji było ustalenie, że na wnioskowanej do zwrotu nieruchomości został zrealizowany cel wywłaszczenia w postaci budowy Biura Budowy Zaplecza K., co miało miejsce trzy lata po wywłaszczeniu (nabyciu) przedmiotowej nieruchomości.
Odwołanie od powyższej decyzji złożyła Z. G. Zdaniem skarżącej, celem wywłaszczenia była budowa Biura Zaplecza KZB w K. Powstały w 1970 r. na terenie przedmiotowej nieruchomości budynek stołówki nie może odpowiadać realizacji celu wywłaszczenia jakim było powstanie "zaplecza budowy". Gmina K. czerpie zysk z dzierżawy przedmiotowej nieruchomości przez restaurację "C." uzyskując z tego tytuły korzyści w postaci czynszu dzierżawczego. Postępowanie powinno być uzupełnione o umowy zawierane pomiędzy Gminą, a wydzierżawiającym lokal "C.", dla ustalenia pozyskanych przez Gminę korzyści i pożytków z bezprawnego władania przedmiotową nieruchomością.
Decyzją z dnia [...] września 2016 r. Wojewoda [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W jej uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że aktem notarialnym z dnia 21 listopada 1967 r. A. C. (poprzednik prawny wnioskodawczyni) zbyła parcelę l. kat. [...], b. gm. kat. P., z przeznaczeniem pod budowę Biura Budowy Zaplecza K. w K., zgodnie z lokalizacją szczegółową nr [...], wydaną [...] lipca 1966 r. przez Prezydium Rady Narodowej m. K. Dział Budownictwa, Urbanistyki i Architektury pod sygnaturą [...]. Ww. akt notarialny został zawarty na podstawie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości.
Organ odwoławczy podał, że parcela l. kat. [...] b. gm. kat. P. wraz z innymi parcelami utworzyła działkę nr [...], położoną w obr. [...], jedn. ewid. P. m. K. Następnie działka nr [...] podzieliła się m. in. na działkę nr [...], położoną w obr. [...], jedn. ewid. P. m. K.. Podczas oględzin przeprowadzonych 27 listopada 2015 r. stwierdzono, iż na części działki nr [...] (w granicach b. parceli l. kat. [...]) stoi budynek, w którym znajduje się restauracja "C.". Na pozostałej części nieruchomości zlokalizowana jest droga wykonana z betonu, częściowo zniszczonego, oraz chodnik przylegający do budynku restauracji (w chodniku znajduje się studzienka telekomunikacyjna, a na drodze studzienka kanalizacyjna; chodnik stanowi dojście do zaplecza restauracji). Droga stanowi połączenie ul. W. z ul. N. oraz dojazd do zaplecza restauracji. Część działki w granicach wywłaszczonej parceli zajęta jest pod budynek restauracji, tj. ściana pomocna oraz schody do zaplecza.
Budynek jest parterowy, podpiwniczony i zgodnie ze stwierdzeniem pełnomocnika wnioskodawczyni, jest budynkiem stołówki po hotelach robotniczych. Ponadto do akt sprawy pozyskano z Centralnego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej zdjęcia lotnicze, przedstawiające przedmiotową nieruchomość w roku 1959 (8 lat przed wywłaszczeniem), w roku 1970 (3 lata po wywłaszczeniu), w roku 1975 (8 lat po wywłaszczeniu) oraz w roku 1982 (15 lat po wywłaszczeniu). Fotografia z roku 1959 przedstawia teren zajęty pod uprawy rolne, znajdujący się pomiędzy budynkami gospodarczymi. Z fotografii wykonanej w 1970 r. wynika, iż na przedmiotowym terenie znajdują się: 1 budynek mniejszy oraz 3 bloki mieszkalne. Jak wynika z zdjęć wykonanych w 1975 r. i 1982 r. sposób zagospodarowania przedmiotowej nieruchomości nie uległ zmianie.
Dalej Wojewoda wskazał, że z pisma Zarządu Budynków Komunalnych w K. z dnia 8 grudnia 2015 r., dotyczącego nieruchomości położonej w K. przy ul. W. wynika, iż przedmiotowa nieruchomość stanowiła budynek stołówki wykorzystywanej przez PBOUP "B." wspólnie z budynkami przy ul. W. 3, 6 i 8, które pełniły funkcje hotelowe. Do ww. pisma dołączono kopie następujących dokumentów:
- - decyzję Wojewody K. z dnia [...] maja 1993 r. o przekazaniu na własność gminy K. mienia ogólnonarodowego w skład, którego wchodzi nieruchomość zabudowana budynkami hotelowymi, położona w K. przy ul. W., oznaczona jako działka nr [...], położonej w obr. [...], b. dz. adm. P., która odpowiada m. in. parceli l. kat. [...], b. gm. kat. P.,
- - protokół zdawczo-odbiorczy środka trwałego PT nr [...] z dnia 9 lipca 1993 r., z którego treści wynika, że na podstawie decyzji b. Urzędu Rejonowego w K. z dnia [...] czerwca 1993 r., przekazano na rzecz Przedsiębiorstwa Gospodarki Mieszkaniowej w K. budynek stołówki z kotłownią przy ul. W. w K. Jak wynika z ww. protokołu, budynek stołówki został wybudowany w 1970 r.,
- - pismo Urzędu Miasta K. Wydział Lokali i Budownictwa z dnia 18 czerwca 1993 r. informujące, iż Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] maja 1993 r. przekazał na rzecz Gminy K. nieruchomość zabudowaną budynkami hotelowymi oraz budynkiem stołówki przy ul. W. w K.,
- - protokół zdawczo-odbiorczy z dnia 9 lipca 1993 r. w sprawie przejęcia - przekazania z dniem 9 lipca 1993 r. budynków położonych przy ul. W. [...] Przedsiębiorstwu Gospodarki Mieszkaniowej P. w K. w tym m. in. budynku stołówki.
Z kolei Zarząd Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K. w piśmie z dnia 3 stycznia 2014 r. wskazał, że ww. działka nr [...] zajęta jest pod pas drogowy drogi publicznej - ul. N. Natomiast pismem z dnia 11 września 2015 r. na załączonej mapie jednostka ta wskazała granice pasa drogowego ww. ulicy, z którego wynika, iż przedmiotowa nieruchomości nie znajduje się w pasie drogowym.
Wojewoda wskazał też na zawiadomienie Państwowego Biura Notarialnego Sekcja Ksiąg Wieczystych z dnia 5 grudnia 1967 r. Dz. Kw. [...], z którego wynika, że wywłaszczona parcela l. kat. [...] została dopisana do księgi wieczystej nr [...], która to księga obejmuje już nieruchomości stanowiące własność Skarbu Państwa - Biura Budowy Zaplecza K. Natomiast jak wynika z treści decyzji Urzędu Wojewódzkiego w K. z dnia [...] września 1992 r., w sprawie nabycia przez Przedsiębiorstwo Budowy Obiektów Użyteczności Publicznej "B.", prawo zarządu nabywanych działek ustanowione jest na rzecz K. w K. Biuro Budowy Zaplecza. Powołując się z kolei na pismo Urzędu Miasta K. Wydział Skarbu Państwa z dnia 27 lutego 2014 r. wskazano, że ww. działka nr [...] stanowi przedmiot umowy najmu zawartej z Z. G. i T. G. oraz obciążona jest służebnością przesyłu na rzecz Miejskiego Przedsiębiorstwa Energetyki Cieplnej S.A. w K. Wojewoda wskazał również, iż na działce nr [...], znajdują się elementy infrastruktury miejskich sieci oraz urządzenia (w postaci elektroenergetycznej sieci niskiego napięcia, przyłącza gazu niskiego ciśnienia dn 50 PE, fragmentu gazociągu niskiego ciśnienia 90 PE, czynnej infrastruktury technicznej w postaci kanalizacji teletechnicznej i linii napowietrznej, sieci wodnokanalizacyjnej, a także infrastruktury ciepłowniczej stanowiącej majątek MPEC S A. w K.).
Zdaniem organu odwoławczego powstały na przedmiotowej nieruchomości budynek stołówki zakładowej wraz z niezbędną infrastrukturą, należy uznać za mieszczący się w celu wywłaszczenia budowy Zaplecza Budowy, gdyż był to budynek socjalny, służący pracującym na budowie pracownikom. Zebrany w sprawie materiał dowodowy pozwala na stwierdzenie, iż na zawnioskowanej do zwrotu nieruchomości, oznaczonej jako część działki nr [...] (w granicach b. parceli l. kat. [...], b. gm. kat. P.), cel wywłaszczenia w postaci planowanego Biura Budowy Zaplecza K. w K. został zrealizowany.
W ocenie organu odwoławczego, podniesiony w odwołaniu zarzut iż "ze względu na zajmowaną zazwyczaj przez zaplecze budowy powierzchnię, zbędne byłoby wywłaszczanie działki opow. 0,1308 ha, wystarczające było co najwyżej 30 m. kw", należy uznać za niezasługujący na uwzględnienie. Wojewoda [...] zwrócił uwagę, iż podana przez stronę powierzchnia 0,1308 ha odnosi się do całości ww. działki nr [...], podczas gdy przedmiotem niniejszego postępowania zwrotowego jest tylko część tej nieruchomości o pow. 0,0140 ha (odpowiadająca wywłaszczonej parceli l. kat. [...], b. gm. kat. P.) - zgodnie ze sprecyzowanym przez Z. G. w dniu 4 września 2013 r. wnioskiem o zwrot. W związku z powyższym, w ocenie organu odwoławczego, nie można uznać aby pow. 0,0140 ha była za duża na cel wywłaszczenia - zaplecze planowanej budowy.
Odnosząc się do zarzutu odwołującej, iż Gmina K. wydzierżawią przedmiotową nieruchomość restauracji "C." i uzyskuje z tego tytułu korzyści w postaci czynszu dzierżawczego, i w związku z tym żądania przez wnioskodawczynię odszkodowania z tytułu bezpodstawnego wzbogacenia Gminy, organ II instancji wskazał, że kwestia ta nie może być - zgodnie z obowiązującym prawem i orzecznictwem sądów administracyjnych - przedmiotem postępowania zwrotowego.
Zaskarżając ww. decyzję Wojewody [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, Z. G. wskazała, że zależy jej na zwrocie niezbudowanej części nieruchomości przylegającej do stanowiącej jej własność działki nr [...] obr. [...].
Wojewoda [...] wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Wątpliwości Sądu I instancji nie budziły ustalenia dotyczące określenia nieruchomości, będącej przedmiotem wniosku o zwrot, określenia osoby uprawnionej do wystąpienia z takim wnioskiem, a także ustalenie, że wywłaszczenie nastąpiło na mocy aktu notarialnego z dnia 21 listopada 1967 r. zawartego na podstawie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania, na mocy którego A. C. zbyła parcelę l. kat. [...], b. gm. kat. P., z przeznaczeniem pod budowę Biura Budowy Zaplecza K. w K. Na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego, organ II Instancji ustalił, że na wnioskowanej do zwrotu nieruchomości (stanowiącej część działki nr [...] poł w obr. [...], jedne. ewid. P. K., w granicach wywłaszczonej parceli l. kat. [...] b. gm. kat. P. o pow. 140 m 2) w 1970 r. został wybudowany budynek stołówki wraz z infrastrukturą (droga, chodnik) wchodzący w skład kompleksu ówczesnego Biura Budowy Zaplecza K. w K. Poprzez postawienie na wywłaszczonej nieruchomości budynku socjalnego (stołówka), służącego pracującym na budowie pracownikom, cel wywłaszczenia, polegający na budowie Zaplecza Budowy, w ocenie Sądu I instancji, został zrealizowany w terminach, o których mowa w art. 137 u.g.n.
WSA w Krakowie wskazał, że ponieważ skarżący swoim żądaniem objął część wywłaszczonej nieruchomości, która pozostaje niezbudowana, czyli z wyłączeniem fragmentu zajętego przez restauracje (znajdująca się w budynku dawnej stołówki) oraz chodnik prowadzący do zaplecza, rozważenia wymagało, czy w realiach przedmiotowej sprawy możliwy jest taki zwrot, w sytuacji, gdy cel wywłaszczenia został zrealizowany. Rozstrzygając tę kwestię Sąd I instancji w pełni podzielił stanowisko NSA zawarte w wyroku z dnia 25 maja 2016 r., sygn. akt I OSK 1966/14, zgodnie z którym art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n. znajduje zastosowanie jedynie do takich stanów faktycznych, w których nie został zrealizowany cel wywłaszczenia. Skoro nabycie przedmiotowej nieruchomości nastąpiło pod rządami ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, która nie określała terminów na zrealizowanie celu wywłaszczenia i jeżeli zrealizowano cel wywłaszczenia, to nie można twierdzić, że po wejściu w życie ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami i określeniu w art. 137 ust. 1 szczegółowych przesłanek zbędności, nieruchomość, która została wykorzystana zgodnie z tym celem, automatycznie podlega rygorom zawartym w tym przepisie.
W sytuacji wykorzystania nieruchomości na cel wywłaszczenia, wygasa prawo byłego właściciela lub jego następców prawnych do jej zwrotu, a regulacja zawarta w art. 137 ust. 1 u.g.n. sytuacji tej nie zmienia. Odmienna interpretacja tego przepisu prowadziłaby do naruszenia konstytucyjnej zasady lex retro non agit, która jest jedną z podstawowych zasad państwa prawa.
W oparciu o powyższe WSA w Krakowie uznał, że skoro przedmiotowa nieruchomość została nabyta na cele związane z budową zaplecza dot. budownictwa i cele te zostały zrealizowane, brak było podstaw do przyjęcia istnienia przesłanek z art. 137 i art. 136 u.g.n. do zwrotu części ww. nieruchomości. Zatem bez znaczenia, w ocenie Sądu I instancji, jest to, że część ww. nieruchomości pozostaje dziś niezabudowana w sytuacji, gdy cel, na jaki ją wywłaszczono, został zrealizowany w przeszłości, a organ prowadzący postępowanie nie stwierdził zaistnienia przesłanek zbędności. Konsekwencją ustalenia, że na wywłaszczonej nieruchomości doszło do zrealizowania celu wywłaszczenia powinna być odmowa zwrotu nieruchomości. Nie jest bowiem dopuszczalne dokonanie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości czy jej części - jak ma to miejsce w przedmiotowej sprawie przy jednoczesnym ustaleniu, że zrealizowano na niej cel wywłaszczenia.
Bez znaczenia w takiej sytuacji pozostaje również okoliczność, że po zrealizowaniu celu wywłaszczenia nieruchomość nie została do dziś zagospodarowana (zabudowana), albo nawet została zagospodarowana przez aktualnego właściciela w inny sposób.
Z opisanych względów WSA w Krakowie oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej jako: P.p.s.a.).
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł R. G. wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono:
- I. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- a) art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a. przez oddalenie skargi, pomimo że organ administracyjny naruszył przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, a to poprzez brak wszechstronnego i wyczerpującego rozpatrzenia zgromadzonego materiału dowodowego w zakresie niezbędnym do prawidłowego ustalenia celu wywłaszczenia nieruchomości, a w szczególności błędną ocenę treści zgromadzonego materiału dowodowego, w tym aktu notarialnego z dnia 21 listopada 1967 r., skutkujące oczywiście dowolnym i błędnym ustaleniem, że zawnioskowana do zwrotu działka została wywłaszczona w celu "budowy Zaplecza K." i błędnym ustaleniem celu wywłaszczenia, w sytuacji, gdy wszechstronne i dogłębne rozpatrzenie tych dowodów nie pozwala na kategoryczne wyciąganie takich wniosków, co powinno prowadzić do stwierdzenia konieczności uzupełnienia materiału dowodowego,
- b) art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a. przez oddalenie skargi, pomimo że organ administracyjny naruszył przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, a to poprzez brak wszechstronnego i wyczerpującego rozpatrzenia zgromadzonego materiału dowodowego i wydanie decyzji bez dysponowania przez organy obu instancji lokalizacją szczegółową nr [...], wydaną [...] lipca 1966 r. przez Prezydium rady Narodowej miasta K. Wydział Budownictwa, Urbanistyki i Architektury nr [...] lub dokumentacją pozwalającą na ustalenie treści tego dokumentu, w sytuacji gdy dowody te są kluczowe i niezbędne dla ustalenia celu wywłaszczenia, co skutkowało błędnym i dowolnym ustaleniem celu wywłaszczenia działki [...],
- c) art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a. przez oddalenie skargi, pomimo że organ administracyjny naruszył przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, a to poprzez brak wszechstronnego i wyczerpującego rozpatrzenia zgromadzonego materiału dowodowego i błędne i niejasne określenie ustalonego celu wywłaszczenia, przejawiające się w określaniu tego celu w różnoraki sposób: "z przeznaczeniem pod budowę Biura Budowy Zaplecza K. w K.", "cel wywłaszczenia, polegający na budowa Zaplecza Budowy" oraz "cele związane z budową zaplecza dot. budownictwa", podczas gdy każdy z tych celów ma inny zakres;
- II. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 2 u.g.n. poprzez odmowę orzeczenia o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości pomimo jej zbędności na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Sąd rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, które to okoliczności nie wystąpiły. Postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności podstaw kasacyjnych przytoczonych w skardze kasacyjnej, które okazały się nieusprawiedliwione.
W sprawie spór dotyczył określenia celu nabycia wnioskowanej do zwrotu nieruchomości, a następnie oceny przesłanek jej zwrotu stosownie do treści art. 136 ust. 3 i art. 137 u.g.n. Wskazać należy, że rozpoznając sprawę, dążące do ustalenia celu nabycia organy podjęły działania zmierzające do odszukania i ustalenia treści decyzji o lokalizacji szczegółowej, o której mowa w akcie notarialnym z dnia 21 listopada 1967r. Poszukiwano dokumentacji dotyczącej wywłaszczenia w Archiwum Narodowym, Archiwum Akt Nowych, Archiwum Zakładowym Urzędu Wojewódzkiego w K., Departamencie Organizacyjnym Urzędu Marszałkowskiego w K., bez rezultatu. Skoro prowadzone w powyższy sposób postępowanie wyjaśniające nie doprowadziło do odszukania decyzji lokalizacyjnej niemożliwe okazało się zatem przeprowadzenie dowodu z decyzji.
Dalsze działania organów zmierzające do ustalenia treści decyzji o lokalizacji szczegółowej ocenić należało jako uwzględniające reguły postępowania dowodowego, w tym art. 75, 77§ 1 k.p.a., które zezwalają na dopuszczenie wszelkich dostępnych środków dowodowych, nie będących sprzecznych z prawem, jeśli tylko przyczynią się do wyjaśnienia tej kwestii. Zgodzić należało się z sądem I instancji, że skoro akt notarialny będący podstawą ustaleń zawierał dokładne dane dotyczące decyzji o lokalizacji szczegółowej tj datę, organ wydający, przedmiot, uszczegółowiając tym samym cel nabycia nieruchomości czynienie ustaleń na jego podstawie pozostawało w zgodzie z art. 80 kpa.
Zapis w akcie notarialnym pozwalał na niewątpliwą konstatację, że sporną działkę przejęto na Biuro Budowy Zaplecza K. w K. Żadnych przeciwdowodów w tym zakresie nie zgłoszono.
Słusznie zatem za zgodne z tak nakreślonym celem wywłaszczenia uznano wzniesienie na spornej nieruchomości stołówki zakładowej, która wraz z niezbędną infrastrukturą służyła pracującym na budowie pracownikom. Tego rodzaju inwestycja mieści się bowiem w pojęciu "zaplecza" Z., tymbardziej że w jej pobliżu wzniesiono budynki przeznaczone na hotele robotnicze. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego ustaleniom poczynionym w sprawie nie może przeczyć podnoszona przez skarżącego kasacyjnie okoliczność, że pojęcie stołówki nie jest tożsame z biurem, na które wskazywał zapis decyzji o lokalizacji szczegółowej. Wskazywaną różnicę potraktować należało jako rodzaj modyfikacji przeznaczenia, mieszczącą się w planowanym celu wywłaszczenia, co z kolei nie pociąga za sobą konieczności zwrotu nieruchomości (por. I OSK 1519/14 – wyrok NSA z dnia 21 kwietnia 2016r.)
W świetle powyższych rozważań słusznym było oddalenie skargi wobec niewykazania zaistnienia przesłanek do zwrotu nieruchomości, o których mowa w art. 136 ust.3 i art. 137 ust.2 u.g.n.
Mając na względzie powyższe skargę kasacyjną jako niezasadną należało oddalić na zasadzie art. 184 P.p.s.a.
- - ---------------------- 8