Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z 8 lipca 2020 r. sygn. akt II SA/Wr 831/19, oddalił skargę Gminy S. na decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] października 2019 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i ustalenia odszkodowania z tytułu pozbawienia prawa własności nieruchomości.
Wyrok wydano w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
Decyzją Starosty Powiatu Wrocławskiego z [...] lipca 2012 r., nr [...], wydaną na podstawie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2008 r., Nr 193, poz. 1194 z późn. zm., dalej: ustawa zrid), zatwierdzono projekt budowlany i zezwolono Burmistrzowi S. na realizację inwestycji drogowej pn. Budowa drogi lokalnej (dalej jako: decyzja zrid). W decyzji tej wskazano między innymi, że działka nr [...], [...], obręb Ż. W. stanowiąca własność H. K. przeszła na własność Gminy S. z dniem, w którym decyzja zrid stała się ostateczna, tj. z dniem 17 sierpnia 2012 r.
W toku postępowania administracyjnego w przedmiocie ustalenia odszkodowania H. K. zmarł, zaś w jego miejsce w postępowaniu administracyjnym wstąpili spadkobiercy – córki: A. K.-K. i I. K. Starosta Powiatu Wrocławskiego decyzjami z dnia [...] maja 2013 r., nr [...] oraz z dnia [...] lipca 2014 r., nr [...] orzekł o ustaleniu odszkodowania na rzecz uczestniczek postępowania. W pierwszej z decyzji odszkodowanie ustalono w kwocie po 66 500 tys. zł., zaś w drugiej z wymienionych decyzji w kwocie po 138 484 zł - w obu przypadkach na rzecz A. K. -K. i I. K. Obie decyzje zostały uchylone wskutek odwołań wniesionych przez Gminę S., zaś sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji (decyzje Wojewody: z dnia [...] grudnia 2013 r. oraz z dnia [...] listopada 2014 r.). Druga z wymienionych decyzji Wojewody, poddana została weryfikacji w trybie sądowoadministracyjnym i uchylona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 30 kwietnia 2015 r. sygn. akt II SA/Wr 88/15.
Sąd nie podzielił wówczas zarzutów organu odwoławczego kwestionujących moc dowodową operatu szacunkowego. Wyrok ten został jednak uchylony przez Naczelny Sąd Administracyjny, który orzeczeniem z dnia 26 lipca 2017r., sygn. akt I OSK 2665/15 uchylając zaskarżony wyrok orzekł jednocześnie o oddaleniu skargi. W tym stanie rzeczy prawomocna stała się decyzja kasacyjna Wojewody z dnia [...] listopada 2014 r. zaś organ I instancji obowiązany był do ponownego rozpatrzenia sprawy.
W ponownym postępowaniu organ I instancji zlecił wykonanie operatu szacunkowego innemu rzeczoznawcy majątkowemu – R. W. Decyzją Starosty Powiatu Wrocławskiego nr [...] z dnia [...] marca 2019 r. ustalono odszkodowanie w łącznej kwocie 321 970 zł na rzecz: A. K.-K. w 1/2 części w wysokości 160 985 zł oraz I. K. w 1/2 części w wysokości 160 985 zł z tytułu pozbawienia prawa własności opisanej wyżej nieruchomości.
Podstawą dla ustalenia odszkodowania był operat szacunkowy sporządzony przez R. W. w dniu 5 grudnia 2018 r. Biegły ustalił, że nieruchomość w dacie przejścia na własność Gminy stanowiła długi wąski pas gruntu o pow. 1520 m2. Na podstawie zawartych w aktach sprawy informacji biegły ustalił także, że według stanu na dzień wydania decyzji zrid, działka ta była nieogrodzona i w przeważającej części (na pow. 1273 m2) stanowiła ciąg komunikacyjny – drogę o nawierzchni utwardzonej – w pozostałej części stanowiła teren porośnięty trawą. Nawierzchnia drogi wykonana została z kostki betonowej na podsypce piaskowej. Dodano, że na dzień wydania decyzji o odszkodowaniu (a nawet wcześniej), przedmiotowa droga już nie istniała, gdyż została rozebrana w związku z realizacją inwestycji drogowej przez Gminę. Celem ustalenia zakresu wykonanych robót i stanu istniejącej wcześniej drogi, organ I instancji – po wcześniejszej bezskutecznej próbie pozyskania od stron postępowania odpowiednich dokumentów powykonawczych z budowy – zlecił wykonanie kosztorysu powykonawczego drogi obejmującego pomiar geodezyjny oraz identyfikację rzeczywistej konstrukcji jezdni i rodzaju podłoża gruntowego. Kosztorys taki, wraz inwentaryzacją techniczną nawierzchni drogi dojazdowej na działce nr [...] sporządzony został przez biegłego W. S. w dniu 14 kwietnia 2014 r.
Przyjmując, opisany wcześniej stan zagospodarowania działki na dzień 2 lipca 2012r. rzeczoznawca, po analizie rynku lokalnego i regionalnego – wobec nie znalezienia na tych rynkach transakcji podobnych z częściami składowymi jakie występują na wycenianej nieruchomości, kierując się art. 135 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r. poz. 65 z późn. zm. – dalej "u.g.n.") – określił wartość odtworzeniową nieruchomości, stosując podejście kosztowe, metodę kosztów odtworzenia. Rzeczoznawca ustalił zatem odrębnie wartość rynkową gruntu i odrębnie wartość jego części składowych. Suma tych wartości składała się na wartość nieruchomości.
Od w/w decyzji Starosty Powiatu Wrocławskiego z dnia [...] marca 2019 r. Gmina S. wniosła odwołanie, kwestionując określoną w operacie wartość części składowych. Gmina podniosła, że droga istniejąca na przejętej działce stanowiła samowolę budowlaną i wykonana została w technologii, która nie pozwalała na wykorzystanie jej na drogę lokalną. Była także niezgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i Gmina musiała ją usunąć ponosząc dodatkowe nakłady finansowe na rozbiórkę
Decyzją z dnia [...] października 2019 r., nr [...], Wojewoda Dolnośląski uchylił w całości decyzję Starosty Powiatu Wrocławskiego nr [...] z dnia [...] marca 2019 r. ustalającą odszkodowanie na rzecz A. K.-K. oraz I. K. Wojewoda zarazem orzekł merytorycznie i ustalił odszkodowanie w łącznej kwocie 321 970 zł na rzecz: A. K.-K. w 1/2 części w wysokości 160 985 zł oraz I. K. w 1/2 części w wysokości 160 985 zł z tytułu pozbawienia prawa własności opisanej wyżej nieruchomości, która na mocy ostatecznej decyzji Starosty Powiatu Wrocławskiego nr [...] z dnia [...] lipca 2012 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przeszła na własność Gminy S. W punkcie drugim decyzji Wojewoda zobowiązał Gminę S. do zapłaty odszkodowania.
Powodem uchylenia decyzji organu pierwszej instancji był brak wskazania podmiotu zobowiązanego do wypłaty odszkodowania.
Zdaniem organu odwoławczego operat szacunkowy na podstawie którego ustalone zostało odszkodowanie spełnia wymogi formalne, przede wszystkim określone w § 56 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości. Organ nie dopatrzył się także błędów rachunkowych, które miałyby rzutować na rezultat oszacowania. Biegły prawidłowo ustalił przeznaczenie nieruchomości w planie miejscowym. Według stanu na dzień wydania decyzji był to teren oznaczony symbolem KL – ulica lokalna.
Zdaniem organu uprawnione było przyjęcie przy wycenie wartości gruntu podejścia porównawczego z uwzględnieniem transakcji nieruchomości podobnych o przeznaczeniu drogowym. Wobec przeznaczenia gruntu, przed wydaniem decyzji zrid, do wycenianej nieruchomości nie miała zastosowania zasada korzyści z art. 134 ust. 3 i 4 u.g.n. Nie było także konieczności odnoszenia się do przeznaczenia przeważającego wśród nieruchomości przyległych, gdyż biegły stwierdził, że istnieje możliwość określania wartości na podstawie transakcji drogowych.
Organ dokonał analizy przedstawionego w operacie procesu oszacowania wartości rynkowej nieruchomości począwszy od uwag dotyczących wyznaczenia rynku lokalnego transakcji nieruchomościami podobnymi. W związku z brakiem na tym rynku transakcji nieruchomościami zabudowanymi drogą (jak nieruchomość wycenienia) zastrzeżeń organu nie budziło określenie wartości odtworzeniowej przez oddzielne oszacowanie wartości gruntu i wartości jego części składowych. Przy określeniu wartości rynkowej gruntu wątpliwości organu nie budziło także zastosowanie podejścia porównawczego metody korygowania ceny średniej. Zdaniem Wojewody, wynikająca z operatu metodologia szacowania także nie budzi zastrzeżeń.
W zakresie określenia wartości kosztów odtworzenia organ przywołał wyrażoną w postaci wzoru formułę jaką posłużył się biegły. Wartość całej nieruchomości stanowi suma wartości rynkowej gruntu tj. 128.140 zł oraz wartości odtworzeniowej części składowych tj. 193.830 zł.
W ocenie Wojewody, operat szacunkowy uzupełniony o wyjaśnienia biegłego złożone w toku postępowania odwoławczego spełnia wymagania materialne i formalnoprawne. Nie zawiera błędów rachunkowych jest spójny, logiczny a opis poszczególnych nieruchomości i przypisane im wagi atrybutów rynkowych odpowiadają przyjętym założeniom. Starosta mógł więc na podstawie tego operatu ustalić odszkodowanie prawidłowo uznając, że brak jest podstaw do powiększenia tego odszkodowania o 5% na podstawie art. 18 ust. 1e) specustawy drogowej.
Wojewoda wyjaśnił, że brak jest podstaw do nieuwzględnienia w wysokości odszkodowania wartości części składowych nieruchomości, czego żąda Gmina S. Na powyższą decyzję Gmina S. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu.
Powołanym na wstępie wyrokiem z dnia 8 lipca 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę.
Sąd I instancji nie dopatrzył się nieprawidłowości zarówno w przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym, jak i w samym operacie szacunkowym, które skutkować winny uchyleniem skarżonej decyzji.
Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd stwierdził, że z art. 18 ust. 1 ustawy zrid wprost wynika, iż wysokość odszkodowania ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji zrid przez organ I instancji. Odszkodowanie obejmuje wartość części składowych w postaci drogi, gdyż w dniu wydania decyzji zrid istniała ona na gruncie.
Zdaniem Sądu stanowisko skarżącej, zgodnie z którym odszkodowanie nie obejmuje tych części składowych, które zostały wybudowane bez pozwolenia na budowę, jest bezpodstawne. Wprowadzenie tak daleko idącego ograniczenia wymagałoby uregulowania ustawowego, którego jednak nie da się wyprowadzić ani z przepisów specustawy drogowej, ani z przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami. W ocenie Sądu przyjęcie za skarżącą jej stanowiska skutkowałoby naruszeniem obowiązującego prawa - naruszeniem przepisów ustawowych gwarantujących przyznanie odszkodowania za utracone prawo własności nieruchomości, które obejmuje grunt i jego części składowe.
Sąd zaznaczył, że jedyną – bo wyartykułowaną wprost w przepisach – sytuacją, w której przy ustalaniu odszkodowania za przejętą pod drogę nieruchomość nie uwzględnia się poczynionych na nią nakładów, jest ta sytuacja, w której nakłady zostały poczynione po dniu wydania decyzji zrid (art. 36 ust. 1 rozporządzenia w sprawie wyceny).
Sąd I instancji uznał zatem, że w myśl ogólnej zasady superficies solo cedit, ustalając odszkodowanie za nieruchomość nie można było pominąć znajdujących się na gruncie obiektów trwale połączonych z gruntem, w tym drogi asfaltowej. Tracąc bowiem własność nieruchomości gruntowej, jej właściciel traci zarazem własność znajdujących się na niej urządzeń, a zatem nie ma podstaw do tego, by pozbawiać go w tej części odszkodowania. W konsekwencji, w ocenie Sądu, prawidłowo ustalono w sprawie przedmiot odszkodowania, a tym samym i przedmiot wyceny.
Sąd nie podzielił argumentacji skargi również w zakresie wskazanych nieprawidłowości w zakresie sporządzenia operatu szacunkowego. W pierwszej kolejności Sąd wyjaśnił, że ocena sposobu przeprowadzenia wyceny nieruchomości przez biegłego nie może wkraczać w zakres wiedzy specjalnej, którą legitymuje się ów biegły. Natomiast przytoczone zarzuty skargi żądają w istocie od organu odwoławczego oraz od sądu administracyjnego kontroli prawidłowości operatu szacunkowego, co nie może mieć miejsca.
Sąd podkreślił, że stosownie do treści art. 154 ust. 1 u.g.n. wybór metody szacowania oraz bazy porównawczej należy do rzeczoznawcy majątkowego. To jego zadaniem, jako osoby dysponującej wiadomościami specjalnymi, jest analiza rynku obrotu nieruchomościami i dobór adekwatnej w okolicznościach danej sprawy metody szacowania uwzględniającej cel wyceny, rodzaj wycenianej nieruchomości, jej położenie i przeznaczenie.
Odnośnie do zarzutu, że rzeczoznawca nie wyjaśnił przyczyn, dla których dobrał do porównania z bazy transakcje, w których ceny nieruchomości mieściły się w granicach 30zł/m2 do 80,14zł/m2, Sąd zauważył, że rzeczoznawca przedstawił w tabeli nr 1 na str. 15 operatu bazę 19 transakcji, obrazującą trend czasowy, albowiem rzeczoznawca dobrał po 4-5 transakcji z każdego roku z przedziału 2015-2018. Zdaniem Sądu, rzeczoznawca majątkowy dysponuje pewnym zakresem swobody w doborze transakcji do porównania i w badaniu rynku transakcji nieruchomościami podobnymi. Przepisy prawa determinują jedynie rodzaj transakcji, które rzeczoznawca powinien uwzględniać. Zgodnie bowiem z § 36 ust. 4 zdanie pierwsze rozporządzenia w sprawie wyceny, w przypadku, gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych.
Sąd stwierdził zatem, że rzeczoznawca nie ma obowiązku przedstawiać pełnego spektrum cen. Wystarczy, by uwiarygodnić wycenę odrzucić skrajne ceny i wskazać na zmiany w trendzie czasowym, co w ocenie Sądu jest wystarczającym opisem procedury szacowania w tym zakresie. Jednocześnie Sąd wskazał, że prawodawca nie wymaga od rzeczoznawcy wyartykułowania w treści operatu szacunkowego uzasadnienia każdej przyjętej danej. W § 56 ust. 1 pkt 9 rozporządzenia w sprawie wyceny wskazano, że w operacie ujęte powinno być przedstawienie obliczeń wartości nieruchomości oraz wyniku wyceny wraz z uzasadnieniem. Prawodawca nie zastrzegł jednakże wymogu uzasadnienia, przy analizie i charakterystyce rynku nieruchomości w zakresie dotyczącym celu i sposobu wyceny (pkt 7). Końcowo Sąd zauważył, że podważenie baz przyjętych do porównania przez biegłego nieruchomości mogłoby nastąpić wyłącznie w ramach oceny dokonanej przez organizację zawodową rzeczoznawców na podstawie art. 157 ust. 1 u.g.n. Tymczasem skarżąca nie wystąpiła do właściwej organizacji ze stosownym wnioskiem mającym na celu zbadanie prawidłowości operatu szacunkowego.
Odnośnie sposobu określenia stopnia zużycia części składowych nieruchomości w postaci drogi asfaltowej, Sąd wskazał, że w dacie sporządzania wyceny oraz przeprowadzania uprzednio oględzin, droga wybudowana przez poprzedniego właściciela została rozebrana. Rzeczoznawca majątkowy dokonując ustaleń musiał oprzeć się zatem na materiałach ujętych w aktach sprawy, z których wynika, że nawierzchnia była eksploatowana przez ok. 3 lata, na powierzchni jezdni występowały lokalne nierówności i fragmentaryczne deformacje krawężników. Podkreślając, że operat nie stanowi autorskiej ekspertyzy w tym zakresie, rzeczoznawca przyjął, że stopień zużycia części składowych wynosi 25%.
Sąd przyznał, że istotnie tak sformułowany opis jest dość oszczędny, to jednak na bardziej szczegółowy nie pozwoliły biegłemu akta sprawy oraz zebrane materiały. W konsekwencji, w ocenie Sądu rzeczoznawca majątkowy w miarę możliwości zobrazował stan nieruchomości, do czego zobowiązuje § 56 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia w sprawie wyceny i nie ma podstaw do odrzucenia przyjętych przez niego ustaleń w tym zakresie. Zarzut skarżącej Gminy kwestionujący sposób określenia stopnia zużycia części składowych również odnosi się do obszaru zarezerwowanego dla wiedzy specjalnej biegłego.
W ocenie Sądu samo objaśnienie przyczyn przyjęcia takiego stopnia zużycia wyjaśnia przesłanki, którymi kierował się biegły i objaśnia przyczyny, dla których nie mógł inaczej go ustalić. Sąd wskazał ponadto, że skarżąca nie podważa przyjętego przez biegłego stopnia zużycia, a zarzuca jedynie zbyt lakoniczne wyjaśnienie, co do jego ustalenia. Tak sformułowany zarzut nie może jednak – zdaniem Sądu – odnieść zamierzonego skutku, gdyż nie wykazano, czy i jak lakoniczność wyjaśnień biegłego w tym przedmiocie, może wpłynąć na wynik sprawy. Nie budziło jednak wątpliwości Sądu, że nawet bardziej obszerne objaśnienie ustalonego stopnia zużycia nie wpłynie na sposób i wynik wyceny nieruchomości.
Sąd nie dopatrzył się również naruszeń § 56 rozporządzenia w sprawie wyceny w pozostałej części. Wskazano, że na stronie 5 operatu wymienione zostały źródła danych przyjętych do wyceny nieruchomości, a wśród nich znalazły się m. in. oględziny nieruchomości, publikatory z zakresu wyceny nieruchomości, księga wieczysta, czy akty notarialne. Zatem wskazane zostały również źródła danych dotyczące bezpośrednio wycenianej nieruchomości (księga wieczysta, ewidencja gruntów i budynków, decyzja zrid, oględziny nieruchomości, informacje przekazane przez zleceniodawcę). Rzeczoznawca majątkowy, wbrew twierdzeniom skarżącej, zawarł w operacie szacunkowym również opis nieruchomości (str. 6-7).
Sąd nie zgodził się ze skarżącą, że w operacie brak jest informacji o zastosowanym w wycenie podejściu. Sąd podkreślił, że już w wyciągu z operatu na str. 2 rzeczoznawca wskazał w rubryce "Sposób wyceny", że zastosował podejście porównawcze w zakresie wyceny gruntu, zaś w zakresie wyceny części składowych – podejście kosztowe. Opis procedury odnośnie wyceny gruntu rzeczoznawca zawarł na str. 12-13, gdzie wskazał że zastosował metodę korygowania ceny średniej. Odnośnie zaś do sposobu wyceny części składowych rzeczoznawca majątkowy wskazał, że celem wyliczenia jest wartość odtworzeniowa. Podano, że rzeczoznawca na str. 9 wyjaśnił, że z uwagi na brak transakcji podobnych z częściami składowymi jakie występują na wycenianej nieruchomości na rynku lokalnym, a także po poszerzeniu o rynek regionalny, określono wartość odtworzeniową nieruchomości. W tym zakresie Sąd nie dopatrzył się żadnej nieprawidłowości.
Sąd przyznał natomiast, że istotnie, w operacie szacunkowym brak jest wskazania wprost metody i techniki, którą przyjął rzeczoznawca w zakresie wyceny części składowych nieruchomości. Jednak dokonując kontroli sprawy pod kątem zgodności z przepisami prawa, Sąd uznał, że taki brak w operacie nie ma wpływu na wynik sprawy. Wskazano przy tym na złożoną w sprawie odpowiedź na skargę, w której organ odwoławczy podał, że z wyliczeń zawartych na str. 20-21 operatu szacunkowego można odtworzyć metodę i technikę, którą posłużył się rzeczoznawca. Rzeczoznawca wyliczając wartość części składowych gruntu przyjął jako obiekt podobny drogę dojazdową obiekt MP07 (tabela nr 6, str. 21), jako jednostkę odniesienia m2 powierzchni drogi oraz cenę wskaźnikową na poziomie 201,01 zł. Otrzymaną wartość rzeczoznawca następnie skorygował uwzględniając stopień zużycia oraz koszt dokumentacji i nadzoru. Zdaniem Sądu tak zobrazowane wyliczenia wskazują bez wątpienia na zastosowanie techniki znanej prawu w świetle § 23 rozporządzenia w sprawie wyceny.
W ocenie Sądu, choć brak bezpośredniego wyartykułowania w treści operatu metody i techniki szacowania stanowi naruszenie przepisów rozporządzenia, jednak z uwagi na czytelność wyliczeń dającą możliwość wskazania zastosowanej metodyki, należy przyjąć, że naruszenia te nie wpłynęły na wynik sprawy, zaś operat szacunkowy pozbawiony jest błędów które dyskwalifikowałyby jego walory dowodowe.
Od powyższego wyroku skargę kasacyjną złożyła skarżąca Gmina S., wnosząc – na podstawie art. 188 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej "p.p.s.a.") – o uchylenie wyroku Sądu I instancji w całości i w ramach rozpoznania skargi – o uchylenie decyzji Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] października 2019 r., ewentualnie – na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. – o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Ponadto, wniesiono o zasądzenie od organu na rzecz Gminy S. kosztów postępowania kasacyjnego wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a., zrzeczono się rozprawy.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, mające wpływ na wynik sprawy:
- • art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 w zw. z art. 140 i w zw. z art. 15 k.p.a. – polegające na oddaleniu skargi i nieuchyleniu decyzji Wojewody Dolnośląskiego, mimo, że organ ten nie dokonał dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz nie ocenił należycie materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie co do jego przydatności dla rozstrzygnięcia sprawy, co przejawiło się bezkrytycznym przyjęciem, że sporządzony na potrzeby postępowania operat szacunkowy rzeczoznawcy majątkowego R. W. z dnia 5 grudnia 2018 r. spełnia wszelkie prawne wymogi prawidłowego operatu szacunkowego i w konsekwencji może stanowić podstawę ustaleń w przedmiocie wysokości odszkodowania. Tymczasem kwestionowany operat, w ramach jego oceny dokonywanej przez organ na podstawie art. 80 k.p.a., winien być uznany za niespełniający wymogów prawnych określonych w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, jak również nierzetelny i zawierający braki. W konsekwencji operat ten winien zostać przez organ uznany za nieprzydatny dla dokonania istotnych dla sprawy ustaleń faktycznych.
Skarżąca Gmina wskazała na wadliwości operatu szacunkowego, których w sprzeczności z wymienionymi wyżej przepisami, nie podzielił Wojewódzki Sąd Administracyjny:
- a) sporządzony operat, w zakresie określenia wartości części składowych nieruchomości, nie zawiera niezbędnych i umotywowanych informacji, odnoszących się do źródeł danych o nieruchomości i opisu stanu nieruchomości – w zakresie jej części składowych, wyboru podejścia, metody i techniki szacowania, po myśli § 56 ust. 1 pkt 8 w zw. z § 55 ust. 2 i § 21, 22 i 23 rozporządzenia;
- b) sporządzony operat, w zakresie określenia wartości części składowych nieruchomości, zawiera zapis, iż biegły przyjął na potrzeby wyliczenia wartości części składowych stopień zużycia części składowych na poziomie 25%; w opinii brak jest informacji, co legło u podstaw tego ustalenia, albowiem biegły wskazał jedynie lakonicznie, że ustalenie to poczyniono na podstawie akt sprawy i że ocena ta nie stanowi ekspertyzy;
- c) sporządzony operat w zakresie określenia wartości gruntu zawiera zapis (str. 15), że w wyniku analizy odrzucono transakcje o cenach odbiegających od cen przeciętnych dla danego rynku, dalej przyjęto, że przeciętne ceny kształtują się od kwoty 30 zł/m2 do kwoty 80,14 zł/m2, rzeczoznawca nie wskazał dlaczego akurat ten przedział cenowy uznał za miarodajny do przyjęcia ceny przeciętnej, ile i jakie transakcje odrzucił.
- • art. 151 p.p.s.a. w zw. z § 56 pkt 8 w zw. z § 21, § 22 ust. 1 i § 23 rozporządzenia – poprzez oddalenie skargi pomimo, iż operat szacunkowy będący podstawą kontrolowanego rozstrzygnięcia organu nie spełnia wymogów prawnych w części, w której szacowaniu podlegały części składowe nieruchomości, tj. nie zawiera źródeł danych o nieruchomości i opisu stanu nieruchomości – w zakresie jej części składowych, wyboru podejścia, metody i techniki szacowania; braki operatu świadczą o jego niezgodności z prawem, a w konsekwencji o tym, że nie może on stanowić podstawy rozstrzygnięcia sprawy;
- • art. 151 p.p.s.a. w zw. z § 55 i 56 rozporządzenia – poprzez oddalenie skargi, pomimo, iż operat szacunkowy, będący podstawą kontrolowanego rozstrzygnięcia organu nie spełnia wymogów prawnych co do niezbędnego i rzetelnego wyjaśnienia przez rzeczoznawcę przyjętych w opinii rozwiązań merytorycznych, a w konsekwencji wyniku wyceny, w szczególności w zakresie wyjaśnienia: przy wycenie gruntu – przyjętego przedziału cenowego transakcji, a przy wycenie części składowych gruntu – stopnia ich zużycia na poziomie 25%; wadliwość operatu sprawia, że nie poddaje się on weryfikacji co do jego rzetelności i prawidłowości, a w konsekwencji nie może stanowić podstawy rozstrzygnięcia sprawy.
W ocenie skarżącej kasacyjnie przedstawione wyżej zarzuty naruszenia norm postępowania mają istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem prawidłowa kontrola sądowa decyzji Wojewody Dolnośląskiego powinna prowadzić do wniosku o konieczności jej uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. Decyzja ta bowiem została oparta o dowód w postaci operatu szacunkowego, który z uwagi na posiadane wadliwości nie może i nie powinien stanowić podstawy rozstrzygnięcia organu. Skoro zaś stanowi taką podstawę, jego ocena ma bezpośredni i przesądzający wpływ na wynik sprawy.
W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono m.in., że w operacie szacunkowym rzeczoznawcy R. W. powielona została wadliwość, która była też udziałem poprzednio wykonanego na potrzeby sprawy operatu przez rzeczoznawcę Z. M. Wskazano, że odrzucenie cen skrajnych nie może następować automatycznie, lecz po dokonaniu przez biegłego analizy całokształtu badanego rynku nieruchomości i stwierdzeniu, które z cen nie odpowiadają panującym warunkom rynkowym.
W ocenie skarżącej kasacyjnie Gminy, nie sposób uznać, aby prawidłowe było przyjęcie przez rzeczoznawcę za reprezentatywny określonego przedziału cen, bez stosownego umotywowania konkretnego przyjętego w opinii rozwiązania. Brak tego uzasadnienia sprawia bowiem, że to rozwiązanie nie poddaje się ocenie co do jego rzetelności i jako takie stanowi o tym, że operat jest niekompletny i nie odpowiada wymogom prawnym zawartym w rozporządzeniu.
Podkreślono, że w operacie brak jest jakichkolwiek danych o materiale dowodowym, na podstawie którego rzeczoznawca przyjął wartość kosztorysową, brak jest wskazania wybranej techniki szacowania (zgodnie z § 23 rozporządzenia) uzasadnienia tego wyboru, a także uzasadnienia wyboru danego katalogu cen. W konsekwencji tego – w ocenie skarżącej – operat w zakresie wyceny części składowych gruntu nie poddaje się weryfikacji. Podniesiono, że Sąd I instancji swoimi rozważaniami niejako uzupełnia wadliwy operat szacunkowy poprzez wyjaśnienie przyjętych w nim rozwiązań merytorycznych, co przekracza ramy kontroli działalności organów administracji określone w art. 1 § 1 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych, nie jest bowiem rolą Sądu wyjaśniać, czy uzupełniać operat szacunkowy.
Ponadto wskazano, że Sąd błędnie ocenił, iż zarzut skargi kwestionujący sposób określenia stopnia zużycia części składowych odnosi się do obszaru zarezerwowanego dla wiedzy specjalnej biegłego. Skarżący nie kwestionował bowiem przyjętego stopnia zużycia części składowych, a tylko wówczas można byłoby przyjąć, że zarzut dotyczyłby wiedzy specjalnej biegłego. Zarzut ten natomiast dotyczył braku wyjaśnienia, na jakiej podstawie został przyjęty stopień zużycia części składowych nieruchomości na poziomie 25%.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Dokonując kontroli instancyjnej zaskarżonego wyroku Naczelny Sąd Administracyjny miał na uwadze, że zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. tj. 2019 r., poz. 2325, dalej "p.p.s.a.") w postępowaniu kasacyjnym rozpoznanie sprawy sądowoadministracyjnej następuje w granicach skargi kasacyjnej przy uwzględnieniu z urzędu przesłanek nieważności postępowania. W niniejszej sprawie nie wystąpiły wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, dlatego też Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznanie sprawy ograniczył do zbadania zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.
W niniejszej sprawie pełnomocnik – na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o jej przeprowadzenie, dlatego rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.
W skardze kasacyjnej powołując się na podstawę prawną określoną w art.174 pkt 2 p.p.s.a. podniesiono zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Skarżąca Gmina, podnosząc te zarzuty wskazała, że dotyczą one nienależycie przeprowadzonej oceny sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego. Zarzuty dotyczące operatu koncentrują się zasadniczo na dwóch kwestiach. W ocenie skarżącej kasacyjnie Gminy operat szacunkowy z 5 grudnia 2018 r., sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego R. W.
1) w zakresie określenia wartości części składowych nieruchomości nie zawiera niezbędnych informacji odnoszących się do źródeł danych nieruchomości i opisu stanu nieruchomości, wyboru podejścia, metody i techniki szacowania zgodnie z wymogami § 56 ust.1 pkt 8 w zw. z § 55 ust.2 i § 21, 22 i 23 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, ponadto nie można z operatu odczytać co legło u podstaw przyjęcia stopnia zużycia części składowych nieruchomości na poziomie 25 %,
2) rzeczoznawca nie wskazał dlaczego uznał za miarodajny przedział cenowy od kwoty 30 zł za m2 do kwoty 80,14 zł za m2, nie wskazał ile i jakie transakcje odrzucił, jako niereprezentatywne dla rynku nieruchomości.
Przed bardziej szczegółowym odniesieniem się do powyższych zarzutów przypomnieć jedynie należy, że w toku trwającego już od 2012 r. postępowania o ustalenie odszkodowania, na jednym z jego etapów, w dniu 26 lipca 2017 r. Naczelny Sąd Administracyjny wydał wyrok – sygn. akt I OSK 2665/15, w którym obszernie wyjaśniono zakres kontroli sprawowanej przez organa administracji i sąd administracyjny przy dokonywaniu oceny operatów szacunkowych. Nie zachodzi zatem potrzeba ponawiania tego zagadnienia, pomimo rozbudowanego wątku skargi kasacyjnej co do zakresu kontroli operatu szacunkowego, wspartego wskazanym w niej orzecznictwem sądowoadministracyjnym. Bardziej jednak istotne są wskazówki zawarte we wskazanym wyroku a dotyczące sposobu wyliczenia wartości części składowej nieruchomości. Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił stanowiska, że rzeczoznawca majątkowy nie mógł w ogóle uwzględnić, a nawet przyjąć do obliczeń danych wynikających ze sporządzonego dla nieruchomości kosztorysu.
Uwzględnienie kosztorysu przez rzeczoznawcę majątkowego nie świadczy tym bardziej o tym, że operat szacunkowy nie został w sprawie sporządzony przez rzeczoznawcę, to jednak w takiej sytuacji rzeczoznawca w oparciu o konkretne metody i techniki powinien samodzielnie zweryfikować prawidłowość i wiarygodność danych zawartych w kosztorysie, oraz to, dlaczego przy zastosowanych metodach i technikach przez rzeczoznawcę mogą być one uwzględnione w sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny w wymienionym wyroku wywiódł, że kosztorys może służyć rzeczoznawcy do weryfikacji prawidłowości poczynionych przez niego ustaleń, nie zaś do ich zastąpienia czy wyręczenia w zakresie ich sformułowania. Rzeczoznawca może posłużyć się także analizami, których sam nie sporządził, ale tylko pod warunkiem wykazania, dlaczego znajdują one uwzględnienie w sprawie i z jakich względów.
W operacie sporządzonym w dniu 5 grudnia 2018 r. rzeczoznawca majątkowy ustalił stan nieruchomości na datę 2 lipca 2012 r. (data wydania decyzji Starosty Powiatu Wrocławskiego o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej), powołując się na materiał zebrany w aktach sprawy i wskazując, że działka była nieogrodzona, stanowiła w przeważającej części (1273 m2) ciąg komunikacyjny – drogę o nawierzchni utwardzonej wykonanej z kostki betonowej na podsypce piaskowej. Pozostała część działki stanowiła teren porośnięty trawą. Niesłuszny jest więc zarzut, że operat nie zawiera opisu stanu nieruchomości. Rzeczoznawca majątkowy wskazał, że źródłem danych o wycenianej nieruchomości są akta postępowania administracyjnego. W dacie sporządzania opinii wyceniane części składowe były rozebrane, zatem źródłem danych o nich nie mogła być wizja w terenie. Rzeczoznawca majątkowy nie miał możliwości dokonania obserwacji własnych, zaś oparł się w tym zakresie na danych wynikających z materiału dowodowego zebranego w sprawie oraz wiedzy fachowej.
Rzeczoznawca wyjaśnił, że stopień zużycia technicznego części składowej na dzień 2 lipca 2012 r. ustalił na podstawie informacji w aktach sprawy tj. powierzchnia o 3 letnim okresie eksploatacji, występowanie na powierzchni jezdni lokalnych nierówności, fragmentaryczne deformacje krawężników. Akta sprawy, na które powołał się rzeczoznawca zawierają materiał dowodowy (kosztorys powykonawczy oraz inwentaryzacja techniczna z 2014 r. a także oświadczenia spadkobierców co do daty wykonania nawierzchni jezdni), na podstawie którego uzyskał on informacje o stanie i stopniu zużycia części składowych nieruchomości.
W tym stanie rzeczy nie sposób podzielić zarzutu skargi kasacyjnej braku wyjaśnienia podstaw przyjęcia stopnia zużycia części składowych nieruchomości. Określenie procentowego stopnia zużycia części składowej nieruchomości wynika z opisu jej stanu a ustalenie wskaźnika na poziomie 25 % należy do wyłącznej kompetencji rzeczoznawcy. Z operatu wynika również w sposób nie budzący żadnych wątpliwości, że rzeczoznawca w odniesieniu do wyceny gruntu zastosował podejście porównawcze i metodę korygowania ceny średniej, zaś do sposobu wyliczenia części składowych nieruchomości określił jej wartość odtworzeniową, stosując podejście kosztowe i wyjaśniając przy tym, że korzystał z katalogu Serwis Informacji Cenowych Budownictwa ORGBUS SERWIS cz.2 – Obiekty Inżynierii Lądowej i wodnej - wydanie III kwartał 2018 r. Określając wartość odtworzeniową rzeczoznawca wskazał, ze wartość kosztów odtworzenia w stanie nowym stanowi iloczyn wyodrębnionych elementów (1273 m2) oraz cen jednostkowych robót (łącznie z kosztami pośrednimi, kosztami zakupu materiałów i zyskiem), następnie pomniejszony o koszty zużycia (25 %) i koszty dodatkowe na poziomie 1% (koszty opracowania dokumentacji, nadzoru inwestorskiego), co obrazuje tabela nr 6 na str.21 operatu.
Słusznie zatem Sąd I instancji ocenił, że choć brak w treści operatu techniki szacowania, to z uwagi na czytelność i jasność wyliczeń i sposób ich przedstawienia, nie budzi wątpliwości, że oszacowania dokonano zgodnie z §23 rozporządzenia z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Brak wskazania techniki szacowania jest niewątpliwie uchybieniem rzeczoznawcy, lecz takim, które nie powoduje konieczności uzupełnienia sporządzonego operatu, gdyż sposób przedstawienia wyliczeń wskazuje na przyjętą metodę i technikę szacowania.
Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela również zarzutów dotyczących wyceny wartości gruntu, a w szczególności podnoszonego w skardze kasacyjnej braku wyjaśnienia co do przyjętego przedziału cenowego i braku wskazania, które i dlaczego transakcje zostały odrzucone. W operacie na str.15 biegły wyjaśnił jednoznacznie, że odrzucił transakcje odbiegające od cen przeciętnych na rynku, a przeciętne ceny transakcyjne kształtowały się na poziomie od 30 zł/m2 do 80,14zł/m2. Obrazuje to tabela nr 1 na str.15 operatu. Z tabeli tej wynika, że biegły dokonał analizy aż 19 transakcji nieruchomości podobnych, dokonał charakterystyki nieruchomości o cenach minimalnej i maksymalnej, stosując współczynniki korygujące wyliczył cenę średnią. Przyjęcie dość bogatej bazy transakcji (19 nieruchomości) i wyjaśnienia biegłego poczynione na str. 14-16 operatu pozwalają na uznanie prawidłowości wyceny w zgodzie z przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami, jak również rozporządzenia wykonawczego z 2004 r. Jak trafnie przypomniał Sąd I instancji wybór metody szacowania oraz bazy porównawczej należy do rzeczoznawcy majątkowego, co wynika wprost z art.154 u.g.n.
Rzeczoznawca majątkowy dysponuje pełnym zakresem swobody w doborze transakcji do porównania i w badaniu rynku transakcji nieruchomościami podobnymi, zaś przepisy prawa wskazują jedynie rodzaj transakcji, które rzeczoznawca powinien uwzględnić (jak w niniejszej sprawie ceny transakcyjne nieruchomości drogowych). Rzeczoznawca uwiarygodnił wycenę, wskazał na zmiany w trendzie czasowym, nie miał zaś obowiązku przedstawiania wszystkich transakcji nieruchomościami drogowymi, jakie odnotowano na rynku.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art.184 p.p.s.a. w zw. z art.182 § 2 p.p.s.a. orzekł, jak w wyroku.