Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 23 maja 2017 r., sygn. akt II SA/Wa 1775/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę [...] Sp. z o.o. z siedzibą w S. na postanowienie Okręgowego Inspektora Pracy w Warszawie z dnia [...[ sierpnia 2016 r., nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia.
W uzasadnieniu wskazano, że Okręgowy Inspektor Pracy w Warszawie, na podstawie art. 144 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 18 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2016 r. poz. 599 ze zm., dalej jako "u.p.e.a."), w dniu [...] sierpnia 2016 r. wydał postanowienie nr rej [...], którym utrzymał w mocy wcześniejsze postanowienie z dnia 8 lipca 2016 r. o nałożeniu na [...] Sp. z. o.o. (zwanej dalej spółką lub stroną skarżącą) grzywny w celu przymuszenia w kwocie 8 000 zł.
Organ w uzasadnieniu postanowienia przedstawił stan faktyczny sprawy i stwierdził, że Spółka nie wykonała w pełni obowiązków określonych w decyzji nakazu z dnia [...] września 2015 r., nr [...], a tym samym obowiązków zawartych w upomnieniu z dnia [...] stycznia 2016 r., nr [...].
W myśl art. 94 pkt 5 Kodeksu pracy terminowe i prawidłowe wypłacanie pracownikom wynagrodzenia jest jednym z podstawowych obowiązków pracodawcy, realizowanych zgodnie z art. 85 i art. 86 Kodeksu pracy. Organ wyjaśnił, że zastosowany środek egzekucyjny ma na celu skłonienie spółki do określonego zachowania się, tj. do realizacji obowiązku wskazanego w tytule wykonawczym. Spółka może uniknąć uiszczenia nałożonej grzywny w razie wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym.
Spółka wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na postanowienie Okręgowego Inspektora Pracy z dnia [...] sierpnia 2016 r. podnosząc, że zaskarżone postanowienie zostało wydane w warunkach naruszenia następujących przepisów:
- art. 23 w zw. z art. 121 u.p.e.a., poprzez uznanie przez organ, iż istniały przesłanki do nałożenia grzywny w dopuszczalnym wymiarze i zastosowanie uciążliwego środka przymusu znacznie ponad zakres niezbędny,
- art. 6 § 1 u.p.e.a., poprzez błędne przyjęcie przez organ, iż doszło do uchylania się od wykonania obowiązku w sytuacji gdy jego niewykonanie wynikało z obiektywnych i uzasadnionych powodów,
- art. 15 § 1 u.p.e.a., poprzez błędne uznanie, że wszczęcie postępowania egzekucyjnego było konieczne i zasadne,
- art. 107 § 1 i 3 w zw. art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257, dalej jako "k.p.a.") w zw. z art. 18 powoływanej ustawy, poprzez brak dostatecznego uzasadnienia zaskarżonego postanowienia,
- art. 77 w zw. z art. 80 k.p.a. w zw. z art. 18 powoływanej ustawy, poprzez przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów.
Podnosząc powyższe zarzuty strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i zasądzenie kosztów postępowania.
Okręgowy Inspektor Pracy w Warszawie w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.
W uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę Sąd I instancji podniósł, że w rozumieniu art. 7 § 1 i 2 u.p.e.a., organ egzekucyjny stosuje środki egzekucyjne przewidziane w ustawie. Organ egzekucyjny stosuje środki egzekucyjne, które prowadzą bezpośrednio do wykonania obowiązku, a spośród kilku takich środków - środki najmniej uciążliwe dla zobowiązanego.
Stosownie do treści art. 119 § 1 u.p.e.a. grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego.
W razie wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym, nałożone, a nieuiszczone lub nieściągnięte grzywny w celu przymuszenia podlegają umorzeniu (art. 125 § 1 u.p.e.a.). Postanowienie w sprawie umorzenia grzywny wydaje organ egzekucyjny na wniosek zobowiązanego.
Z przywołanych wyżej przepisów wynika, że celem postępowania egzekucyjnego jest niewątpliwie doprowadzenie do realizacji przez zobowiązanego jego obowiązków. Stosowanie egzekucji administracyjnej ma miejsce wówczas, gdy nałożono na zobowiązanego określone obowiązki, a zobowiązany tych obowiązków nie wykonuje dobrowolnie. Obowiązek doprowadzenia do wykonania przez zobowiązanego obowiązku określonego w tytule wykonawczym obciąża organ egzekucyjny.
Grzywna w celu przymuszenia nie jest karą, lecz formą nacisku mającą na celu skłonienie zobowiązanego poprzez dolegliwość finansową, do określonego zachowania się. Aby zatem środek ten nabrał charakteru dyscyplinującego, nałożona grzywna powinna być na tyle wysoka, aby w ocenie zobowiązanego nieopłacalnym było jej uiszczenie tylko dla odłożenia w czasie egzekwowanego obowiązku, czy to poprzez osobiste wykonanie przez zobowiązanego, czy w drodze wykonania zastępczego.
W rozpoznawanej sprawie okolicznością niekwestionowaną przez strony postępowania jest fakt, że ostateczną decyzją z dnia [...] września 2015 r. Okręgowy Inspektor Pracy nałożył na skarżącego obowiązek o charakterze płatniczym na rzecz zatrudnionych przez niego pracowników, który do dnia rozprawy nie został wykonany. Wbrew stanowisku skarżącego zawartego w skardze organ zasadnie wszczął postępowanie egzekucyjne, które zostało zakończone zaskarżonym postanowieniem. Orzeczona zaskarżonym postanowieniem grzywna w celu przymuszenia została nałożona, aby wyegzekwować wymagalny obowiązek.
Wysokość grzywny zależy każdorazowo od uznania organu, który przy jej wymiarze zawsze winien baczyć, aby ten środek spełnił w danej sytuacji swoją rolę, ale także przy ustalaniu wysokości grzywny należy ocenić sytuację materialną osoby, której ją się wymierza, w tym jej indywidualne cechy, zachowanie się i następstwa takiego, a nie innego postępowania tej osoby. Nie jest to uznanie dowolne, ponieważ organ ustalając wysokość grzywny w celu przymuszenia nie może przekroczyć granic wyznaczonych przez zasady ogólne postępowania egzekucyjnego w administracji, a w szczególności zasadę niezbędności (art. 7 § 3 u.p.e.a.). Wynika z niej obowiązek organu zastosowania wobec zobowiązanego takiej dolegliwości, która jest niezbędna do realizacji ciążącego na nim obowiązku i zaprzestania stosowania tej dolegliwości w momencie, gdy obowiązek ten zostanie spełniony.
Bezspornym jest, że organ egzekucyjny, zanim wymierzył kwestionowaną grzywnę w wysokości 8.000 zł, przeanalizował sytuację dochodową strony skarżącej i jej możliwości płatnicze. W tym stanie rzeczy zarzut nadmiernej uciążliwości zastosowanego środka egzekucyjnego jest wadliwy zwłaszcza, gdy weźmie się pod uwagę górną, dopuszczalną wysokość grzywny, jaką mógł zastosować organ oraz fakt, że skarżący może uwolnić się od grzywny, jeśli tylko w całości wypłaci pracownikom należną nagrodę jubileuszową za 2013 r., objętą nakazem z dnia 16 listopada 2015 r.
W przekonaniu sądu, przy ustalaniu wysokości grzywny organ egzekucyjny nie przekroczył granic uznania administracyjnego oraz zasad racjonalnego działania i niezbędności, zaś w podjętym rozstrzygnięciu prawidłowo wyjaśnił zasadność przesłanek, jakimi kierował się nakładając grzywnę w takiej, a nie innej wysokości.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł [...] Sp. z o.o. z siedzibą w S., domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania, według norm przepisanych.
Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.; dalej jako "p.p.s.a.") poprzez nieprawidłową ocenę zastosowania przepisów przez organ administracji, który naruszył:
art. 6 § 1 u.p.e.a. przez zastosowanie środków egzekucyjnych wobec zobowiązanego, który nie uchylał się od wykonania obowiązku oraz dobrowolnie wykonywał zobowiązanie;
art. 7 k.p.a. przez naruszenie zasady praworządności oraz prowadzenie postępowania egzekucyjnego w sposób niezgodny ze słusznym interesem obywateli;
art. 8 k.p.a. przez prowadzenie postępowania w sposób niezgodny z zasadą zaufania jego uczestników do władzy publicznej.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że nie można uznać za trafny poglądu, że dla uznania, iż zobowiązany uchyla się od wykonania obowiązku wystarczający jest upływ terminu wykonania obowiązku. W stanie faktycznym sprawy nałożenie na skarżącego grzywny w celu przymuszenia jest sprzeczne z celem jaki ustawodawca miał na względzie wprowadzając ten środek i pozostaje w sprzeczności z zasadą racjonalnego działania oraz zasadą niezbędności. Skarżący po otrzymaniu nakazu zawierającego decyzję w sprawie wypłacenia 18 pracownikom należnej nagrody jubileuszowej wykazał, że pełna realizacja nakazu nie jest możliwa z uwagi na jego sytuację finansową i że w miarę pozyskiwania środków finansowych wypłaca świadczenia pracownikom, oraz że poszukuje nowych kontraktów by przywrócić poziom produkcji i że poszukuje inwestora, który umożliwiłby przebranżowienie i rozszerzenie przedmiotu działalności.
Zatem niewypłacenie pracownikom nagrody jubileuszowej wynika z braku środków finansowych, a nie z uchylania się skarżącego od wypełnienia zobowiązań wobec pracowników.
Zgodnie z art. 6 § 1 u.p.e.a. w razie uchylania się zobowiązanego od wykonania obowiązku, wierzyciel powinien podjąć czynności zmierzające do zastosowania środków egzekucyjnych. W wyroku z 10 czerwca 2014 r., II FSK 1705/12, Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że "w ustawie brak jest definicji pojęcia uchylania się od wykonania obowiązku. Poza tym jest to niewątpliwie określenie nieostre, które powinno być rozumiane szeroko i stosowane elastycznie. Określeń nieostrych używa ustawodawca wówczas, gdy trudno jest wykazać zakres ich stosowania. Użycie określenia nieostrego w normie prawnej pozwala interpretatorowi nadawać łagodniejsze, szersze jego znaczenie, szczególnie wtedy, gdy pozostałe elementy normy prawnej są ostre i bezwzględnie obowiązujące. Tak stało się w przypadku art. 6 § 1 u.p.e.a., który nakazuje organowi egzekucyjnemu podjęcie czynności zmierzających (tylko) do zastosowania środków egzekucyjnych, o ile ustalił, że zobowiązany uchyla się od wykonania obowiązku. Przepis ten mówi więc, że najpierw należy ustalić, czy zobowiązany uchyla się od wykonania obowiązku, a dopiero następnie wierzyciel powinien podjąć czynności zmierzające do zastosowania środków egzekucyjnych. Dokonując wykładni określenia "uchylanie się od wykonania obowiązku" trafnie sąd powołał się na jego znaczenie słownikowe, które uwzględnia subiektywne nastawienie zobowiązanego, rozmyślność, a więc i zamiar uchylania się od wykonania obowiązku. Pojęcie to musi być interpretowane z uwzględnieniem nastawienia zobowiązanego do wykonania obowiązku. Tylko wówczas, gdy zobowiązany świadomie zmierza do niewykonania ciążącego na nim obowiązku podlegającego egzekucji administracyjnej, można przypisać mu uchylanie się od jego wykonania w rozumieniu art. 6 § 1 u.p.e.a. Świadomość uchylania się nie może być ustalana tylko i wyłącznie w oparciu o sam fakt upływu terminu wykonania obowiązku, otrzymania upomnienia, czy tytułu wykonawczego. Muszą zajść jeszcze dodatkowe przesłanki faktyczne, które by to świadome nastawienie zobowiązanego obrazowały". Wadliwe jest zatem przyjęcie, że dla przypisania zobowiązanemu "uchylania się" wystarczający jest upływ terminu wykonania zobowiązania. Dokonując prawidłowej interpretacji pojęcia "uchylania się zobowiązanego od wykonania obowiązku" Sąd uznałby, że przesłanka rozmyślnego, świadomego nastawienia zobowiązanego na niewykonanie zobowiązania w stanie faktycznym sprawy nie wystąpiła, bo skarżący w miarę środków wypłacał nagrody jubileuszowe pracownikom. Trudno przyjąć, że zobowiązany uchyla się od wykonania zobowiązania, jeśli obiektywnie nie ma środków niezbędnych do wykonania zobowiązania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369, dalej jako "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie.
Prawidłowo sporządzona skarga kasacyjna powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych oraz ich uzasadnienie (art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Przytoczenie podstaw kasacyjnych to wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w ocenie skarżącego zostały naruszone przez sąd pierwszej instancji, oraz precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało niewłaściwe zastosowanie lub błędna wykładnia prawa materialnego, bądź wykazanie możliwego istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez sąd pierwszej instancji. Wskazać należy w ramach podstawy kasacyjnej konkretną jednostkę redakcyjną aktu prawnego, zawierającą przepis, którego naruszenie zarzuca wnoszący skargę kasacyjną. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą.
W skardze kasacyjnej wśród podstaw kasacyjnych przywołano art. 145 § 1 p.p.s.a. pomijając to, że składa się on z wielu jednostek redakcyjnych niższego szczebla – punktów i liter. Skoro zatem podstawa kasacyjna w tym zakresie nie została sformułowana prawidłowo, gdyż nie powołano w niej konkretnego przepisu prawa zawartego w obrębie art. 145 § 1 p.p.s.a ustawy, to niemożliwe jest odniesienie się do tak sformułowanego zarzutu.
Zarzut naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. jest bezzasadny, albowiem przepis ten stanowi, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Normy te nie zostały naruszone w niniejszej sprawie. Sąd I instancji nie przekroczył bowiem swoich kompetencji, gdyż dokonał kontroli aktu z zakresu administracji publicznej oraz oddalił rozpoznawaną skargę, a zatem zastosował jeden ze środków przewidzianych w ustawie. Ocena, czy takie badanie było prawidłowe nie może być utożsamiana ze złamaniem wskazanych przepisów. Nie oznacza bowiem, by Sąd I instancji nie sprawował wymiaru sprawiedliwości przez kontrolę działalności organów administracji publicznej oraz wyszedł poza przypisane mu kryterium legalności.
Nieusprawiedliwionym okazał się zarzut naruszenia art. 6 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1996 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 599 ze zm., dalej jako "u.p.e.a."), zgodnie z którym, w razie uchylania się zobowiązanego od wykonania obowiązku wierzyciel powinien podjąć czynności zmierzające do zastosowania środków egzekucyjnych.
Na podstawie art. 6 § 1 u.p.e.a. w doktrynie i orzecznictwie wywodzi się istnienie zasady prawnego obowiązku prowadzenia egzekucji administracyjnej. Przyjmuje się, że zasada ta polega na tym, że jeżeli zobowiązany nie wykona obowiązku dobrowolnie, wierzyciel musi podjąć czynności zmierzające do zastosowania środków egzekucyjnych. Wierzyciel nie może kierować się własnym uznaniem, czy wszczynać egzekucję, ale ciąży na nim taki obowiązek (W. Piątek/A. Skoczylas w: red. R. Hauser, A. Skoczylas, Postępowanie egzekucyjne w administracji. Komentarz, C.H. Beck 2012, s. 58, nb 2). Wszczęcie postępowania egzekucyjnego w niniejszej sprawie nie tylko nie naruszało zasady wskazanej w art. 6 § 1 u.p.e.a., ale stanowiło jej należyte wypełnienie. Uzasadniając ten zarzut skarżący kasacyjnie stwierdził, że nie uchylał się od wykonania obowiązku, gdyż niewypłacenie pracownikom nagrody jubileuszowej wynika z braku środków finansowych a nie z uchylania się od wypełnienia obciążających pracodawcę zobowiązań wobec pracowników.
Sąd I instancji trafnie wskazał, że wykonanie w całości obowiązku określonego w tytule wykonawczym, tj. wypłacenie wszystkim pracownikom wszystkich należnych świadczeń pieniężnych, może spowodować umorzenie nieściągniętej lub nieuiszczonej grzywny. Za spełnienie obowiązku nałożonego nakazem należy uznać jego wykonanie w całości, nie zaś podejmowanie starań w celu realizacji tego obowiązku w przyszłości. Argumentacja skarżącego jest nietrafna, ponieważ na gruncie polskiego porządku prawnego, wykonalność aktu administracyjnego obejmuje wszystkie obowiązki określone przez właściwy organ administracyjny. Adresat decyzji nie jest uprawniony do dzielenia obowiązków na te obowiązki, które wykona niezwłocznie oraz te, które wykona w terminie późniejszym.
Nie sposób podzielić także stanowiska skarżącego, co do naruszenia art. 8 k.p.a. przez prowadzenie postępowania wbrew zasadzie zaufania jego uczestników do władzy publicznej. Organ inspekcji pracy w rozpatrywanej sprawie działał bowiem zgodnie z art. 6 k.p.a. na podstawie stosownych przepisów prawa, wykonując przewidziane tymi przepisami czynności zmierzające do wykonania podlegającego egzekucji obowiązku nałożonego ostatecznym nakazem. Tego rodzaju działanie nie może być zatem uznane za naruszające art. 8 k.p.a.
Na marginesie jedynie zwrócić należy uwagę, że Sąd I instancji zasadnie stwierdził, że organ nakładając na zobowiązanego grzywnę i ustalając jej wysokość nie naruszył granic uznania administracyjnego, wyznaczonych przez powołane przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, co w konsekwencji uzasadniało oddalenie skargi.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.