Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 24 czerwca 2015 r., sygn. akt I OSK 2438/13

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 26 czerwca 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 806/13 oddalił skargę Z. B. i B. B. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] lutego 2013 r., nr [...] w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość.

W uzasadnieniu Sąd podał, że nieruchomość położona na terenie miasta W., obręb [...], oznaczona w ewidencji gruntów jako działka nr [...], o pow. 0,0889 ha, decyzją Wojewody [...] z dnia [...] października 2010 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, została przeznaczona pod budowę Północnej Obwodnicy Śródmiejskiej we W. – Etap II (odcinek od ulicy [...] do ulicy [...]). Z dniem kiedy ww. decyzja stała się ostateczna, powyższa nieruchomość stała się własnością Skarbu Państwa.

Następnie decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r., nr [...] Wojewoda [...], realizując obowiązek wynikający z przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2008 r., Nr 193, poz. 1194 ze zm.) – dalej "specustawa", orzekł o ustaleniu na rzecz byłych właścicieli opisanej powyżej nieruchomości, tj. Z. B. i B. B. odszkodowanie z tytułu pozbawienia ich tytułu własności na rzecz Skarbu Państwa. Ustalając wysokość odszkodowania organ oparł się na wycenie nieruchomości dokonanej przez rzeczoznawcę majątkowego D. K., zawartej w sporządzonym przez nią operacie szacunkowym z dnia 24 lutego 2012 r. Szacując nieruchomość rzeczoznawca zastosowała podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej. W ocenie organu operat sporządzony został zgodnie z obowiązującymi przepisami i mógł stanowić podstawę do ustalenia wysokości odszkodowania.

Od powyższej decyzji Z. B. i B. B. wnieśli odwołanie.

W następstwie rozpoznania odwołania, Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z dnia [...] lutego 2013 r., utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] i wskazał, że podstawę ustalenia wysokości odszkodowania za działkę nr [...] stanowił operat szacunkowy z dnia 24 lutego 2012 r. Wyceny gruntu dokonano na podstawie § 36 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.). Odwołując się do treści operatu Minister podał, że biegła wskazała, iż wyceniana nieruchomość położona jest w północnej części W., w Dzielnicy [...]. Na północy i wschodzie graniczy, wzdłuż ul. [...] i [...], z P., od południa z K., a od wschodu z osiedlem L.. Działka jest zagospodarowana jako część ogrodu z nasadzeniami drzew owocowych i ozdobnych. Na dzień wydania decyzji z.r.i.d. obowiązywał dla niej miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego zatwierdzony uchwałą Rady Miejskiej W. nr [...] zgodnie, z którym przedmiotowa działka przeznaczona była pod ulicę główną.

Rzeczoznawca wyceniając grunt zastosowała podejście porównawcze metodę korygowania ceny średniej. W dalszej kolejności organ wskazał, że biegła wybrała 23 nieruchomości i porównała je z szacowaną nieruchomością. Wartość rynkową prawa własności gruntu biegła obliczyła na kwotę 120 388 zł., wartość występujących na działce składników budowlanych na kwotę 12 007 zł. Wartość nasadzeń roślinnych natomiast biegła oceniła na kwotę 8 376 zł.

W ocenie Ministra analiza operatu nie wykazała zaistnienia nieprawidłowości, które mogłyby skutkować nieuznaniem tego dowodu. Operat zawiera wszystkie elementy wymagane przepisami prawa. Biegła wyczerpująco wyjaśniła przyjęty przez nią wybór metody szacowania nieruchomości oraz szczegółowo scharakteryzowała przyjęty rynek transakcyjny. Ponadto, zdaniem organu, opinia biegłej spełnia wszystkie wymogi formalne określone w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. Oparła się ona bowiem na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym ustaleniu współczynników korygujących.

Odnosząc się do zarzutu odwołania dotyczącego zmniejszenia wartości pozostałej części nieruchomości oraz nieuwzględnienia w odszkodowaniu braku możliwości realizacji zabudowy mieszkaniowej, Minister wskazał, że obowiązujące przepisy przewidują jedynie ustalenie w drodze decyzji odszkodowania odpowiadającego wartości odjętego prawa własności określonej przez rzeczoznawcę majątkowego w operacie szacunkowym, nie przewidują natomiast przyznania w trybie administracyjnym odszkodowania za ewentualne zmniejszenie się wartości nieruchomości sąsiedniej.

Natomiast w kwestii przyznania nieruchomości zamiennej Minister zauważył, że zgodnie z art. 131 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r., Nr 102, poz. 651 ze zm.) - dalej: "u.g.n.", właścicielowi wywłaszczonej nieruchomości może być przyznana, za jego zgodą, odpowiednia nieruchomość zamienna, przepis ten jednak daje jedynie podstawę do przyjęcia bądź odrzucenia propozycji przyznania nieruchomości zamiennej. W ocenie organu z przepisu niniejszego nie wynika, aby właściciel posiadał roszczenie o przyznanie nieruchomości zamiennej.

Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli Z. B. i B. B., zarzucając organowi naruszenie: art. 18 ust. 1 specustawy, art. 130 ust. 2 u.g.n., § 36 ust. 1, ust. 2, ust. 3 oraz ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r., a także naruszenie art. 6, art. 7, art. 8 i art. 10 § 1 k.p.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż w toku postępowania i przy rozstrzyganiu sprawy nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego, jak też nie uchybiono w sposób istotny normom postępowania administracyjnego.

Sąd pierwszej instancji stwierdził, iż w pełni podziela dokonaną przez organy administracji ocenę operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego D. K., stanowiącego podstawę ustalenia wysokość odszkodowania za przejętą nieruchomość. Operat został sporządzony i podpisany przez uprawnioną do tego osobę, nie zawierał pomyłek ani istotnych braków czy niejasności. Biegła przeanalizowała rynek lokalny i biorąc pod uwagę przeznaczenie wycenianej nieruchomości z dnia wydania decyzji z.r.i.d. (pod ulicę główną) stwierdziła, że istnieje wystarczająca ilość transakcji nieruchomościami "drogowymi", a więc nabywanymi na potrzeby inwestycji drogowych. Przyjęła podejście porównawcze metodę korygowania ceny średniej, obejmując analizą 23 transakcje tego typu nieruchomościami, co w zupełności spełniało wymagania § 4 ust. 4 zdanie pierwsze ww. rozporządzenia, zgodnie z którym do porównań przy tej metodzie przyjmuje się co najmniej kilkanaście nieruchomości podobnych, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości.

Porównywane nieruchomości były nieruchomościami nabywanymi na "cel publiczny - cel komunikacyjny, rozbudowę drogi", co z kolei pozostaje w zgodzie z dyspozycją normy zawartej w § 36 ust. 4 powoływanego wcześniej rozporządzenia. Sposób wyceny znajdujących się na gruncie naniesień, z punktu widzenia zastosowanego podejścia oraz przyjętej metody i zastosowanej techniki, w kontekście obowiązujących w tym zakresie regulacji prawnych, tj. art. 153 ust.3 u.g.n. i § 22 powołanego rozporządzenia także nie budzi zastrzeżeń. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd uznał, że podniesione przez skarżących zarzuty naruszenia art. 18 ust. 1 specustawy drogowej, art. 130 ust. 2 u.g.n. oraz § 36 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. nie znajdują uzasadnienia w niniejszej sprawie.

W ocenie Sądu Wojewódzkiego na aprobatę nie zasługuje również zarzut skargi, że ustalając wysokość odszkodowania organy obu instancji nie wzięły pod uwagę okoliczności, iż pozostała skarżącym niewywłaszczona część ich nieruchomości straciła na wartości. Jak słusznie wyjaśnił Minister Transportu Budownictwa i Gospodarki Morskiej w uzasadnieniu swojej decyzji, obowiązujące przepisy prawa przewidują jedynie ustalenie odszkodowania, w drodze decyzji administracyjnej, za odjęte prawo własności. Brak jest natomiast regulacji pozwalającej na ustalenie odszkodowania, w postępowaniu administracyjnym, za utratę wartości nieruchomości sąsiedniej.

Także podniesiona przez skarżących kwestia nie uwzględnienia przez organ okoliczności, iż w "bliźniaczym" postępowaniu dotyczącym działki [...] organ odwoławczy zwracał się do rzeczoznawcy o wyjaśnienie wątpliwości co do metodologii w zastosowanej przez niego wycenie pozostaje, zdaniem Sądu, bez wpływu na niniejszą sprawę. Są to bowiem dwa odrębne postępowania, dotyczące dwóch różnych nieruchomości, zakończone dwiema odrębnymi decyzjami. W tym stanie rzeczy wątpliwości co do wyceny w jednej sprawie, nie oznaczają automatycznie zaistnienia analogicznych wątpliwości w innej sprawie, choćby osoba rzeczoznawcy jak też zastosowana metodologia szacowania były tożsame.

Sąd pierwszej instancji zauważył również, że skarżący nie przedłożyli własnej kontrwyceny, która wskazywałaby inną niż ustalona przez rzeczoznawcę wartość odjętego prawa, co z kolei mogłoby rzutować na ocenę przez organ wiarygodności operatu. Nie przedłożyli także opinii organizacji zawodowych rzeczoznawców majątkowych, sporządzonej w trybie art. 157 ust. 1 u.g.n., kwestionującej jego poprawność. Samo zaś subiektywne przekonanie osób zainteresowanych uzyskaniem jak najwyższego odszkodowania o nieprawidłowości sporządzonej w tym celu wyceny, jeżeli nie jest potwierdzone obiektywnie weryfikowalnymi dowodami jest niewystarczające dla skutecznego podważenia jej wiarygodności.

Z kolei powoływanie się na cenę uzyskaną ze sprzedaży na rzecz Zakładu Energetycznego nieruchomości sąsiadującej z wycenianą działką, nie ma istotnego znaczenia dla oceny wiarygodności ustalonej w sprawie wartości rynkowej działki. Sąd uznał, że jednorazowa transakcja mająca za przedmiot konkretną nieruchomość nie może być bowiem miarodajna dla oceny wartości rynkowej innych nieruchomości, zwłaszcza w sytuacji, gdy cena wówczas uzyskana znacznie odbiega od uzyskiwanych na rynku cen średnich za porównywalne nieruchomości.

Ponadto, w ocenie Sądu pierwszej instancji, w toku prowadzonego postępowania odszkodowawczego nie doszło do istotnego naruszenia przepisów ogólnych procedury administracyjnej. Organ pierwszej instancji zapewnił stronom prawo udziału w tym postępowaniu na wszystkich jego etapach, a przed wydaniem decyzji umożliwił im także zapoznanie się z aktami i wypowiedzenie co do zgromadzonych w sprawie dowodów, a zwłaszcza zapoznanie się ze sporządzonym operatem szacunkowym.

Sąd Wojewódzki zgodził się ze skarżącymi, że obowiązku tego nie dochował organ odwoławczy, czym niewątpliwie uchybił art. 10 § 1 k.p.a., jednakże podkreślił, że nie miało to zasadniczego wpływu na wynik sprawy. Organ ten nie prowadził dodatkowego postępowania dowodowego, a więc nie zgromadził dowodów, które stronom nie byłyby znane. Powoływanie się zaś przez strony na fakt uniemożliwienia im z tego względu zgłoszenia wniosku o wystąpienie do rzeczoznawcy majątkowego celem wyjaśnienia wątpliwości, co do treści operatu (analogicznie jak uczynił to organ w innej sprawie) - w sytuacji gdy konkretnych wątpliwości, które winny być przez rzeczoznawcę wyjaśnione nie przedstawiają - nie uprawnia do wnioskowania, że zaniechanie wskazanego obowiązku mogło rzutować na wynik sprawy.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli Z. B. i B. B., zarzucając zaskarżonemu orzeczeniu naruszenie art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z:

1. 1. art.18 ust 1 specustawy poprzez błędne zastosowanie przepisu skutkującego ustaleniem wartości nieruchomości niezgodnej z rzeczywistą wartością w dniu jej ustalenia,
2. 2. art. 130 ust.2 u.g.n. poprzez przyjęcie do ustalenia wartości nieruchomości opinii rzeczoznawcy ustalającej wartość nieruchomości nie odpowiadającą jej wartości rynkowej a tym samym błędne zastosowanie niniejszego przepisu,
3. 3. § 36 ust. 1, ust. 2, ust. 3 oraz ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, poprzez przyjęcie do ustalenia wartości nieruchomości cen nie mogących być uznanymi za porównawcze dla przedmiotowej nieruchomości a pominięcie cen nieruchomości z obrotu dokonanego w stosunku do nieruchomości w bezpośrednim sąsiedztwie przedmiotowej działki a tym samym błędne zastosowanie niniejszego przepisu,
4. 4. art. 6 k.p.a. poprzez nie uznanie przez Sąd, że działanie organów nastąpiło w sprzeczności z przepisami prawa,
5. 5. art. 8 k.p.a. poprzez nie uwzględnienie przez Sąd, że nastąpiło niepodjęcie przez organy wszelkich niezbędnych działań w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego,
6. 6. art. 9 k.p.a. w sytuacji, gdy nastąpiło naruszenie przez organy podatkowe niniejszego przepisu poprzez nie zebranie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego,
7. 7. art. 10 § 1 k.p.a. poprzez nie zapewnienie stronie czynnego udziału w postępowaniu, w sytuacji, gdy przed wydaniem decyzji organ nie umożliwił stronie wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego i nie zawiadomił strony o zakończeniu postępowania w sprawie,
8. 8. art. 139 k.p.a. poprzez wydanie decyzji będącej konsekwencją postępowania odwoławczego kształtującej sytuację faktyczną strony w sposób niekorzystny do pierwotnej decyzji.

Z uwagi na powyższe zarzuty, skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że skoro postępowania w sprawie działek [...] i [...] dotyczą identycznego stanu faktycznego i prawnego, skoro ten sam rzeczoznawca na identycznych zasadach dokonał wyceny obu działek, to nie znajduje żadnego uzasadnienia ani żadnych racjonalnych przesłanek, aby organ zachował się odmienne w tych dwóch sprawach. Takie odmienne potraktowanie najważniejszego dowodu w sprawie, jakim jest wycena nieruchomości może wskazywać na niedopuszczalną zasadę dowolności, jaką przyjął Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej działając, jako organ administracji państwowej.

Skarżący kasacyjnie nie zgodzili się również z twierdzeniem Sądu pierwszej instancji, iż naruszenie przepisu art. 10 § 1 k.p.a. nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy. Podnieśli, że mając na uwadze fakt, iż w "bliźniaczym" postępowaniu organ zwrócił się do rzeczoznawcy o wskazanie istotnych dla sprawy okoliczności co do sposobu przeprowadzenia szacowania wartości nieruchomości, to zawiadomienie strony w oparciu o przepis art. 10 § 1 k.p.a. o możliwości wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego umożliwiłoby stronie złożenie wniosku dowodowego, jakim byłoby wystąpienie do rzeczoznawcy z analogicznym zapytaniem lub/i wydanie stosownej decyzji po uzyskaniu odpowiedzi rzeczoznawcy i dołączeniu, jako dowodu w niniejszej sprawie wyjaśnień tegoż rzeczoznawcy. Strona zawiadomiona o zapytaniu do rzeczoznawcy w jednej sprawie mogła liczyć się z tym, że analogiczne zapytanie organ wystosuje do rzeczoznawcy w przedmiotowej sprawie.

Odnosząc się natomiast do przyjętej w niniejszym postępowaniu metody ustalenia wartości wywłaszczonej nieruchomości, skarżący kasacyjnie zwrócili uwagę, że transakcje sprzedaży cechuje ustalenie ceny w oparciu o wzajemne rokowania, natomiast w sytuacji, gdy organ narzuca cenę i ustala ją rzeczoznawca wynajęty przez jedną ze stron, może dojść do sytuacji, gdy zasada rynkowości zostaje zachwiana. Zastosowanie przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, służyć winno jedynie wsparciu dla ustalenia ceny rynkowej a nie ustaleniu ceny odbiegającej od stosowanej w obrocie swobodnym występującym w rejonie posadowienia konkretnej nieruchomości, tak jak miało to miejsce w rozpoznawanej sprawie.

Skarżący podkreślili, że w okresie ostatniego roku nastąpiło wielokrotne nabycie nieruchomości podobnych do ich nieruchomości, w tym samym rejonie i nie ma podstaw, aby posługiwać się cenami transakcji z całkowicie odrębnego rejonu W..

Wskazano ponadto, że na planach sporządzonych dla nieruchomości, której skarżący B. B. jest współwłaścicielem i w miejscu, które zostało wywłaszczone była przewidziana budowa domu jednorodzinnego. Z powodu wywłaszczenia, realizacja tych pierwotnych zamierzeń stała się niewykonalna i zmusza stronę do zakupu innego terenu, aby móc realizować swoje plany życiowe. Od wielu lat, gdy nastąpiła zmiana lokalizacji drogi jakiekolwiek inwestycje wymagające pozwolenia na budowę były na części własności strony niemożliwe. Te okoliczności bezwzględnie należy również brać pod uwagę przy ustalaniu należnego odszkodowania.

Skarżący ponownie zwrócili uwagę, że w bezpośrednim sąsiedztwie oraz w związku z przedmiotową inwestycją drogową Zakład Energetyczny wypłacił i nabył nieruchomość gruntową w celu zmiany linii energetycznej naziemnej na podziemną przebiegającą pod budowaną drogą. Nabycie nastąpiło za ceną 697 zł za m2. Cena nabycia przez Zakład Energetyczny, jako zastosowana w związku z nabyciem niezbędnych do budowy tej samej drogi, winna być przyjęta, jako podstawa ustalenia ceny rynkowej.

Skarżący wskazali, że jeżeli zdaniem organu nie jest możliwe zastosowanie wartości ceny rynkowej, która by umożliwiła stronie odtworzenie stanu własności poprzez zakup na rynku innej nieruchomości, to należało zastosować przepis art. 131 u.g.n. i wskazać inną nieruchomość do nabycia, jako stosowne odszkodowanie. Należy uznać prawo organu do odmowy przyznania nieruchomości, ale taka decyzja powinna być uzasadniona merytorycznie, a tego organy nie zrobiły.

Zdaniem skarżących pominięcie w decyzji cen powstałych w oparciu o mechanizmy rynkowe spowodowało zaniżenie wartości gruntu i doprowadziło do sytuacji, w której przyznane odszkodowanie nie ma cech ekwiwalentności w stosunku do wartości, jaką musieliby przeznaczyć na odzyskanie nieruchomości o podobnych cechach, w szczególności w zakresie infrastruktury zabudowy znajdującej się wokół ich nieruchomości.

Zwrócono również uwagę, że w decyzji (jak i wcześniej w trakcie postępowania) nie odniesiono się w sposób merytoryczny do wniosku skarżących o przyznanie innej nieruchomości dającej możliwość pełnego zaspokojenia strat. Sąd również nie ocenił właściwie braków postępowania w tym aspekcie.

Skarżący kasacyjnie podnieśli, że Sąd pierwszej instancji nie uwzględnił kwestii niemożności rozstrzygania odwołania na niekorzyść strony. W niniejszym postępowaniu w wyniku złożonego przez skarżących odwołania dokonano ponownej wyceny nieruchomości. Skutkiem tej wyceny było obniżenie przyznanego odszkodowania. Stoi to w sprzeczności do art. 139 k.p.a.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczą zarówno naruszenia norm prawa materialnego, jak również wskazują na uchybienia w zakresie przepisów postępowania. W pierwszej kolejności należy zatem odnieść się do podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia norm procesowych.

Zauważyć trzeba, że wskazane - jako naruszone - przepisy art.151 p.p.s.a. i art.145 §1 pkt 1 lit.c p.p.s.a. to normy wzajemnie się wykluczające, pierwsza z nich stanowi o oddaleniu skargi, zaś druga o uchyleniu zaskarżonej decyzji. Nieprawidłowo zatem autor skargi kasacyjnej wskazał obie powyższe normy, zamiast wskazania jednej z nich. Najdalej idący zarzut procesowy dotyczy naruszenia art. 139 k.p.a. poprzez wydanie decyzji będącej konsekwencją postępowania odwoławczego kształtującej sytuację strony w sposób niekorzystny do pierwotnej decyzji. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor - rozwijając zarzut naruszenia wskazanego przepisu - argumentował, że wyniku złożonego przez stronę odwołania dokonano ponownej wyceny nieruchomości, a jej skutkiem było obniżenie odszkodowania. Zarzut ten nie mógł być uwzględniony. Podniesienie tego zarzutu wynika z niezrozumienia zakazu orzekania przez organ odwoławczy na niekorzyść strony, albo z nieznajomości zebranego w sprawie materiału dowodowego.

Z akt sprawy wynika bowiem, że na etapie postępowania odwoławczego nie były dopuszczone przez organ ani nowe dowody, ani nie sporządzano nowego operatu szacunkowego, a organ odwoławczy utrzymał w całości w mocy decyzję organu pierwszej instancji i podzielił argumentację wyrażoną w decyzji pierwszoinstancyjnej. Nie doszło zatem do naruszenia zakazu reformationis in peius. Dopuszczenie natomiast przez organ pierwszej instancji dowodu z opinii rzeczoznawcy majątkowego D. K. w sytuacji, gdy był sporządzony wcześniej operat szacunkowy przez rzeczoznawcę majątkowego K.K. nie stanowi naruszenia zakazu określonego w art.139 k.p.a. Do naruszenia zakazu orzekania na niekorzyść strony odwołującej doszłoby wówczas, gdyby organ drugiej instancji np. pomniejszył odszkodowanie ustalone przez organ pierwszej instancji. Taka sytuacja w rozpoznawanej sprawie nie miała miejsca.

Niezależnie od tego wskazać trzeba, że rzeczoznawca majątkowy K. K. w operacie z dnia 11 lipca 2011 r. dokonał wyceny nie uwzględniając zmiany przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, na co sam zwrócił uwagę w piśmie z dnia 27 października 2011 r. skierowanym do Wojewody [...], sugerując konieczność zlecenia dokonania nowej opinii o wartości nieruchomości, zgodnie z wprowadzonymi przez ustawodawcę zmianami. Tak też organ uczynił zlecając sporządzenie nowego operatu szacunkowego przed wydaniem decyzji w sprawie.

W skardze kasacyjnej w ramach podstawy określonej w art.174 pkt 2 p.p.s.a. wyeksponowano także zarzut naruszenia art.10 k.p.a., podnosząc że " skoro w bliźniaczym postępowaniu organ zwrócił się do rzeczoznawcy o wskazanie istotnych dla sprawy okoliczności, co do sposobu szacowania nieruchomości, to zawiadomienie strony w trybie art.10 k.p.a. umożliwiłoby jej złożenie stosownego wniosku dowodowego." Z akt sprawy wynika, że organ odwoławczy przed wydaniem decyzji z dnia [...] lutego 2013 r. wystosował do strony pismo w dniu 18 lipca 2012 r., w którym informował o przewidywanym terminie wydania decyzji. Strona posiadała więc wiedzę, że odwołanie jest w trakcie rozpoznania przez organ odwoławczy i nic nie stało na przeszkodzie złożeniu stosownych wniosków dowodowych. Jak wyżej wskazano organ odwoławczy nie dopuścił żadnych innych dowodów poza tymi, które przeprowadził organ pierwszej instancji, z którymi strona zapoznała się w dniu 20 kwietnia 2012 r., przed wydaniem decyzji przez Wojewodę [...].

Niezawiadomienie strony przez organ odwoławczy w trybie art.10 k.p.a. stanowi uchybienie, lecz jak trafnie ocenił Sąd pierwszej instancji, w okolicznościach rozpoznawanej sprawy pozostaje bez wpływu na jej wynik.

W sprawie nie doszło również do naruszenia art.6, art.8, art.9 k.p.a. przez " organy podatkowe". Przede wszystkim sprawa nie była prowadzona przez organy podatkowe, nie były też stosowane przepisy podatkowe. Autor skargi kasacyjnej zapewne omyłkowo wskazał na naruszenia prawa dokonane przez organy podatkowe. Skoro bowiem sprawa nie była prowadzona przez organy podatkowe, organ nie stosował przepisów podatkowych, to nie mógł też ich naruszyć. Organy prowadzące niniejsze postępowanie przeprowadziły je wnikliwie z zachowaniem reguł procesowych określonych we wskazanych wyżej przepisach (art.6, art.8, art.9 k.p.a.).

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela również podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego. Zarzuty te dotyczą oszacowania nieruchomości niezgodnie z jej wartością rynkową poprzez przyjęcie do ustalenia wartości nieruchomości cen, które według skarżącego " nie mogą być uznane za porównawcze dla przedmiotowej nieruchomości", a w konsekwencji cena ustalona przez rzeczoznawcę nie jest ceną rynkową. Zarzuty te w istocie dotyczą prawidłowości wyceny wywłaszczonej nieruchomości.

Odnosząc się w kolejności do podniesionych zarzutów naruszenia norm prawa materialnego należy przypomnieć, że stosownie do art.18 ust.1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych: " Wysokość odszkodowania, o którym mowa w art. 12 ust. 4 a, ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania". Rzeczoznawca majątkowy przepisu tego nie naruszyła, bowiem w opinii podała datę, na którą określono stan nieruchomości (6 października 2010 r.), stanowiącą datę wydania decyzji o zezwoleniu na realizacje inwestycji drogowej i datę na którą określono wartość nieruchomości (24 luty 2012 r.), będącą datą sporządzenia wyceny.

Stosownie zaś do art.130 ust.2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami: " Ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości." Trudno podzielić zarzut naruszenia wskazanego przepisu, skoro wysokość odszkodowania została ustalona na podstawie opinii rzeczoznawcy.

Kolejny zarzut dotyczy naruszenia § 36 ust.1, ust.2, ust.3 i ust.4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego i sprowadza się do zakwestionowania prawidłowości doboru nieruchomości dla potrzeb wyceny. Zgodnie ze wskazanym przepisem: 1. Wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone lub przejęte z mocy prawa na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2008 r., Nr 193, poz. 1194 i Nr 199, poz. 1227 oraz z 2009 r., Nr 72, poz. 620) określa się, przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji, ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 ustawy bez uwzględnienia ustaleń decyzji. Nie uwzględnia się nakładów poniesionych na nieruchomości po dniu wydania decyzji.

2. W przypadku gdy dane z lokalnego i regionalnego rynku nieruchomości są niewystarczające do określenia wartości rynkowej zgodnie z ust. 1, wartość nieruchomości objętej decyzją określa się w podejściu kosztowym.

3. W przypadku gdy przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość rynkową nieruchomości określa się w następujący sposób: 1) wartość działek gruntu wydzielonych pod nowe drogi publiczne albo pod poszerzenie dróg istniejących stanowi iloczyn wartości 1 m2 gruntów, z których wydzielono te działki gruntu, i ich powierzchni, 2) wartość nieruchomości zajętych pod drogi publiczne stanowi iloczyn wartości 1 m2 gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych i ich powierzchni - powiększony, na podstawie badania rynku nieruchomości, nie więcej niż o 50%.

4. W przypadku gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Przepisy ust. 1-3 stosuje się odpowiednio.

W rozpoznawanej sprawie rzeczoznawca podała, że na dzień wydania decyzji lokalizacyjnej przedmiotowa działka według miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego leżała na terenach przeznaczonych pod ulicę główną. Po przeanalizowaniu lokalnego rynku nieruchomości biegła stwierdziła, że istnieje wystarczająca do wyceny ilość nieruchomości " drogowych", bowiem przez ostatnie trzy lata na rynku w. inwestycje dotyczyły głównie budowy i rozbudowy dróg. Według aktów notarialnych ceny niezabudowanych gruntów zawarte były w przedziale od 100 zł do 144,28 zł. za m2. Najwyższe ceny odnotowano w centrum miasta z pełną infrastrukturą. Wywłaszczona działka położona jest w północnej części W., nie posiada uzbrojenia (brak mediów, dostęp z drogi nieutwardzonej). Biegła do analizy przyjęła 23 transakcje, które były przedmiotem sprzedaży i które pod względem cech były najbardziej zbliżone do wycenianej nieruchomości, a zostały opisane w tabeli zamieszczonej w opinii.

Stosując podejście porównawcze i metodę korygowania ceny średniej biegła wyceniła przedmiotową nieruchomość, przy czym szczegółowo opisała nieruchomości gruntowe niezabudowane przyjęte do porównań. Biegła nie uchybiła przepisom rozporządzenia, zaś wycenę w sposób zgodny z tymi przepisami uzasadniła. W skardze kasacyjnej zarzucono biegłej, że przyjęła transakcje w których ustalono cenę na podstawie rokowań, a także transakcje dotyczące działek położonych w innym niż sporna działka rejonie W.. Istotnie w opinii biegła stwierdziła, że transakcje drogowe były przeprowadzone przez Gminę w drodze negocjacji i rokowań, ale to nie oznacza przecież, że tak ustalone ceny były niższe niż wartość wycenianej działki. W drodze negocjacji i rokowań mogły być ustalane także wyższe ceny transakcyjne. Odnośnie do zarzutu doboru do porównań nieruchomości wywłaszczonych trzeba mieć na uwadze, że przy metodzie korygowania ceny średniej do porównań przyjmuje się co najmniej kilkanaście nieruchomości podobnych, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości.

Wartość nieruchomości będącej przedmiotem wyceny określa się w drodze korekty średniej ceny nieruchomości podobnych współczynnikami korygującymi, uwzględniającymi różnice w poszczególnych cechach tych nieruchomości (§4 ust.4 rozporządzenia). Pod pojęciem nieruchomości podobnej należy rozumieć nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość (art.4 pkt 16 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Nie można zarzucić rzeczoznawcy, że naruszyła wskazane przepisy przez niewłaściwy do porównania dobór nieruchomości.

Podnoszona natomiast w skardze kasacyjnej okoliczność zaplanowania budowy domu jednorodzinnego na wywłaszczonej nieruchomości dla poparcia tezy ustalenia odszkodowania równoważnego wartości wywłaszczonego gruntu nie jest dla sprawy przydatna, tym bardziej, że według miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego działka skarżących została przeznaczona pod ulicę główną, nie zaś zabudowę jednorodzinną. Trafnie Sąd I instancji wyjaśnił, że przepisy specustawy nie przewidują możliwości ustalenia w trybie administracyjnym rekompensaty za utratę wartości działki pozostawionej skarżącym w sąsiedztwie działki wywłaszczonej. Strona nie ma także wyboru co do sposobu realizacji rekompensaty za wywłaszczoną działkę (odszkodowanie lub działka zamienna). W myśl art.131 ustawy o gospodarce nieruchomościami w ramach odszkodowania właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu wywłaszczonej nieruchomości może być przyznana, za jego zgodą, odpowiednia nieruchomość zamienna.

Jednakże podkreślenia wymaga, że przepis ten stanowi jedynie o dopuszczalnym sposobie wywiązania się organu z obowiązku wypłaty odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, lecz nie daje właścicielowi wywłaszczanej nieruchomości podstawy do zgłoszenia skutecznego roszczenia o przyznanie nieruchomości zamiennej oraz nie upoważnia organu do przyznania takiej nieruchomości bez zgody tego właściciela. Organ orzekający o odszkodowaniu może, ale nie musi w trakcie postępowania wywłaszczeniowego zaoferować nieruchomość zamienną.

Słusznie także Sąd I instancji ocenił, że jednorazowa transakcja dotycząca nabycia gruntów, położonych w sąsiedztwie, przez Zakład Energetyczny nie może dyskwalifikować opinii biegłego. Strona skarżąca nie godzi się z wyceną nieruchomości, uważając, że ma ona większą wartość rynkową, jednakże poza własnymi twierdzeniami i subiektywną oceną nie przedstawiła żadnego dowodu, który podważyłby prawidłowość opinii sporządzonej w sprawie.

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art.184 p.p.s.a. orzekł, jak w wyroku.