Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] września 2010 r. Prezydent Miasta Łodzi, działając na podstawie art. 2 pkt 7 lit. a) i pkt 11, art. 9 ust. 1, art. 10 ust. 1, art. 23, art. 29 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, orzekł o zwrocie kwoty świadczeń z funduszu alimentacyjnego, nienależnie pobranych przez B. Z. w okresie od dnia 1 sierpnia 2009 r. do 31 sierpnia 2010 r. w kwocie 2600 zł, zobowiązując jednocześnie do zwrotu wskazanej kwoty wraz z odsetkami.
Pismem z dnia 14 października 2010 r. B. Z., powołując się na trudną sytuację materialną, wystąpiła do Prezydenta Miasta Łodzi o umorzenie należności w całości. W uzasadnieniu wniosku strona podała, że nie pracuje, nie ma prawa do zasiłku dla bezrobotnych, utrzymuje się wyłącznie ze świadczeń rodzinnych oraz świadczeń z funduszu alimentacyjnego. Syn Kacper, jest dzieckiem wymagającym wszechstronnego leczenia – korzysta z pomocy lekarzy specjalistów, poddawany jest rehabilitacji i wymaga praktycznie całodobowej opieki, co wyklucza podjęcie pracy zarobkowej.
Decyzją z dnia [...] listopada 2010 r. Prezydent Miasta Łodzi, działając w oparciu o art. 23 ust. 1, 7 i 8 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, odmówił umorzenia kwoty nienależnie pobranych świadczeń z funduszu alimentacyjnego. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że brak jest podstaw do przyjęcia, że zaistniały szczególne okoliczności uzasadniające umorzenie kwoty z tytułu nienależnie pobranych świadczeń.
Decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r., po rozpatrzeniu odwołania B. Z., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi, działając na podstawie art. 138 § 2 kpa, uchyliło zaskarżoną decyzję organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ. W motywach decyzji organ odwoławczy wskazał, że organ może umorzyć należność w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem obywatela lub interesem społecznym. Analizując zaskarżone rozstrzygnięcie organ II instancji doszedł do wniosku, że w sprawie nie zostało ustalone, czy zachodzi przypadek szczególnie uzasadnionych okoliczności, m.in. nie zestawiono wysokości dochodu w przeliczeniu na członka rodziny z kwotą świadczenia do zwrotu. Kolegium wskazało, że pożądane jest ustalenie, czy zwrot nienależnie pobranych świadczeń wraz z odsetkami w sytuacji, w jakiej znajduje się wnioskodawczyni, jest możliwy oraz czy nie zagrozi jej egzystencji.
Decyzją z dnia [...] marca 2011 r. Prezydent Miasta Łodzi, po ponownym rozpatrzeniu sprawy, na podstawie art. 23 ust. 1, 7 i 8 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, odmówił umorzenia kwoty nienależnie pobranych świadczeń z funduszu alimentacyjnego. W uzasadnieniu wskazano, że strona zamieszkuje z matką, babką i synem, lecz prowadzi samodzielne gospodarstwo z synem. Jest osobą bezrobotną, bez prawa do zasiłku. Ma przyznane świadczenie rodzinne na dziecko w kwocie 68 zł oraz świadczenie z funduszu alimentacyjnego na rzecz dziecka w wysokości 300 zł miesięcznie, korzysta ze środków pomocy społecznej. Rodzina strony ma zadłużenie z tytułu czynszu, opłat za energię elektryczną i gaz. Organ przyznał, że sytuacja finansowa strony jest trudna, ale niskie dochody nie mogą zostać uznane za wystarczającą przesłankę uzasadniającą umorzenie zadłużenia. Przyjęcie kryterium dochodowego jako jedynego kryterium oceny wniosku o umorzenie skutkowałoby automatycznym umarzaniem wszystkich nienależnie pobranych należności.
Organ podkreślił, że strona jest osobą młodą, zdrową i zdolną do podjęcia zatrudnienia, a tym samym polepszenia swojej sytuacji materialnej. Co więcej organ wskazał, że deklarowane przez stronę wydatki znacznie przekraczają dochody, co budzi podejrzenia co do prawdziwości składanych oświadczeń, tym bardziej, że strona odmówiła złożenia wyjaśnień w tej kwestii. Jednocześnie organ stwierdził, że kwota podlegająca zwrotowi została nienależnie pobrana i żądanie zwrotu nie powinno być postrzegane jako dodatkowa uciążliwość czy kara, ale jako zwrot świadczenia, które w sposób nienależny znalazło się w posiadaniu strony. Umorzenie należności nie leży także w interesie ogólnym, gdyż w rzeczywistości wszyscy podatnicy zostaliby obciążeni kwotą nienależnie pobranych świadczeń.
W odwołaniu od powyższego rozstrzygnięcia B. Z. podniosła zarzut naruszenia art. 23 ust. 8 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów poprzez przyjęcie, że nie wystąpiły przesłanki konieczne do umorzenia kwot nienależnie pobranego świadczenia, podczas gdy zawarte w uzasadnieniu decyzji wskazanie, że dysponuje miesięcznie kwotą 68 zł wyklucza możliwość spłaty powstałego zadłużenia. Odwołująca się stwierdziła m.in. także, że nigdy nie była wzywana do złożenia oświadczenia o różnicy między kwotą wydatków a osiąganymi dochodami.
Decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi, działając w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 kpa, utrzymało w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie organu I instancji. Organ odwoławczy podzielił pogląd wyrażony w uzasadnieniu w kwestionowanej decyzji, że niski dochód nie może zostać uznany za wystarczającą przesłankę uzasadniającą umorzenie zadłużenia. Obowiązujące przepisy wprowadzają jako zasadę zwrot nienależnie pobranych świadczeń, jednocześnie uzależniając otrzymanie świadczenia z funduszu od trudnej sytuacji rodziny. Przyjęcie zatem dochodów jako jedynego kryterium oceny wniosku o umorzenie zadłużenia, skutkowałoby automatycznym umarzaniem wszystkich nienależnie pobranych świadczeń. Każda bowiem z osób korzystających z tej formy pomocy państwa znajduje się w trudnej sytuacji materialnej. Za względy szczególnie uzasadnione organ uznał natomiast sytuacje wyjątkowe, losowe, które ze względów rodzinnych czy zdrowotnych tak obciążają budżet zobowiązanego, że nie pozwalają na uregulowanie należności.
Organ odwoławczy zwrócił także uwagę na przyczyny powstania zadłużenia. Zadłużenie powstało bowiem w wyniku niepowiadomienia organu wypłacającego świadczenie o fakcie obniżenia wysokości zasądzonych alimentów, do czego strona była zobowiązana i który to obowiązek wynikał z wyraźnego pouczenia zawartego w decyzji o przyznaniu świadczenia. Pozostawienie w dyspozycji strony środków uzyskanych w ten sposób byłoby sprzeczne z interesem społecznym i prowadziłoby do obciążenia spłatą kwot nienależnego świadczenia całego społeczeństwa.
W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi B. Z. wskazała, że zaskarżona decyzja dotknięta jest sprzecznością – z uzasadnienia rozstrzygnięcia wynika bowiem, że sytuacja strony została zakwalifikowana jako trudna, jednocześnie jednak uznano, że nie występują przesłanki do uznania jej za szczególną, uzasadniającą umorzenie powstałych zaległości.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Na rozprawie, która odbyła się w dniu 27 września 2011 r. przed tut. Sądem strona skarżąca oświadczyła, iż w toku postępowania administracyjnego naruszone zostały przepisy art. 7, art. 10, art. 67 § 2 i art. 81 kpa, gdyż nie została przesłuchana w charakterze strony, nie została uprzedzona o wydaniu decyzji, nie umożliwiono jej wzięcia udziału w sprawie. Ponadto notatka służbowa dotycząca sytuacji materialnej nie może być dowodem w sprawie. Jednocześnie skarżąca podała, że jest kasjerką i nie może znaleźć pracy ani w swoim, ani w innym zawodzie. Mając dziecko w wieku przedszkolnym, nie jest uważana przez pracodawców za osobę dyspozycyjną.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi stwierdził, że konstrukcja art. 23 ust. 8 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (t.j. Dz. U. z 2009 r. Nr 1 poz. 7 ze zm.) – stanowiącego w sprawie punkt wyjścia w rozważaniach – wskazuje, iż decyzja w zakresie umorzenia nienależnie pobranego świadczenia z funduszu alimentacyjnego pozostaje w sferze tzw. uznania administracyjnego. Umorzenie kwoty nienależnie pobranego świadczenia, jako wyjątek od zasady zwrotu nienależnie pobranego świadczenia dopuszczalne jest tylko wtedy, gdy zachodzą szczególnie uzasadnione okoliczności dotyczące sytuacji rodziny. Ustawa nie precyzuje kryteriów umorzenia nienależnie pobranych świadczeń odnosząc się jedynie do nieostrego kryterium "szczególnie uzasadnionych okoliczności dotyczących sytuacji rodziny". Ustalenie, czy w sprawie wystąpiły okoliczności, o których mowa w przepisie leży w gestii właściwego organu administracji publicznej.
Sąd I instancji wskazał, że rozpoznając wniosek o umorzenie nienależnie pobranych świadczeń organ administracji publicznej zobligowany jest zbadać sytuację życiową wnioskodawcy oraz rodziny, którą tworzy. Na sytuację życiową składają się nie tylko wysokość (brak) osiąganych dochodów, ale również takie elementy jak stan rodzinny, zdrowotny, wiek oraz zdolność do podjęcia zatrudnienia. Następnie organ administracji powinien ocenić, czy w którejś z powyższych sfer wystąpiły zdarzenia, którym można by przypisać cechy "szczególnie uzasadnionych okoliczności". Występowanie bowiem samej tylko trudnej sytuacji majątkowej nie stanowi wystarczającej przesłanki umorzenia nienależnie pobranych świadczeń. Do przyjęcia takiej tezy uprawnia istota świadczenia przyznawanego z funduszu alimentacyjnego oraz przesłanki jego przyznania, do których ustawodawca zaliczył kryterium dochodowe. Jak bowiem wynika z treści preambuły do ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, celem stosowania przewidzianych w ustawie instrumentów pomocowych jest wspieranie osób znajdujących się w trudnej sytuacji materialnej z powodu niemożności wyegzekwowania alimentów poprzez dostarczanie środków utrzymania osobom, które nie są w stanie samodzielnie zaspokoić swoich potrzeb i nie otrzymują należnego im wsparcia od osób należących do kręgu zobowiązanych wobec nich do alimentacji.
Zgodnie z art. 9 ust. 2 ustawy świadczenia z funduszu alimentacyjnego przysługują osobie uprawnionej, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę w rodzinie nie przekracza kwoty 725 złotych. Świadczenia z funduszu alimentacyjnego przysługują w wysokości bieżąco ustalonych alimentów, jednakże nie wyższej niż 500 złotych. Zasady przyjęte na gruncie ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów wskazują, że trudna sytuacja materialna (dochodowa) rodziny jest przesłanką przyznania świadczeń z funduszu alimentacyjnego. Nie może zatem stanowić samodzielnej i wyłącznej przesłanki do zastosowania instytucji umorzenia nienależnie pobranych świadczeń.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi stwierdził, że z zaskarżonej decyzji wynika, iż organy administracji przeprowadziły wyczerpującą ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i dokonały wnikliwej analizy sytuacji majątkowej oraz rodzinnej skarżącej w kontekście przesłanek zawartych w art. 23 ust. 8 ustawy. W złożonym wniosku o umorzenie nienależnie pobranych świadczeń skarżąca powołała się na trudną sytuację materialną i osobistą, w tym konieczność sprawowania całodobowej opieki nad synem, co wyklucza możliwość podjęcia pracy zarobkowej. Organ administracji pismem z dnia 20 stycznia 2011 r. wezwał wnioskodawczynię do przedstawienia dokumentów potwierdzających aktualną sytuację dochodową, rodzinną i zdrowotną, a także orzeczenie o niepełnosprawności dziecka. W odpowiedzi na wezwanie strona oświadczyła, że syn nie ma orzeczonego stopnia niepełnosprawności, jednak jest dzieckiem chorym i korzysta z pomocy lekarzy specjalistów, wydatki na leczenie wynosiły ok. 500 złotych.
Przedstawiła również dokumenty świadczące o zaległości z tytułu czynszu za lokal mieszkalny oraz o wysokości opłat za media. Na tej podstawie organy administracji przyjęły, że skarżąca znajduje się w trudnej sytuacji materialnej. Nie ulega jednak wątpliwości, że skarżąca nie powołała się w toku postępowania na żadne okoliczności o charakterze nadzwyczajnym, które dały podstawy do uznania, że zostały spełnione przesłanki, o których mowa w art. 23 ust. 8 ustawy, co uprawniało organ do odmowy umorzenia kwot nienależnie pobranych świadczeń.
Odnosząc się do zarzutu wydania rozstrzygnięcia w oparciu o notatkę służbową stwierdzającą odmowę skarżącej wyjaśnienia kwestii przewyższania wysokości wydatków nad kwotą dochodów Sąd stwierdził, że treść uzasadnienia zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi nie wskazuje, aby okoliczność ta była podstawą dla uznania przez organ, że brak jest przesłanek do umorzenia należności.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 10 §1 k.p.a. Sąd stwierdził, że z akt sprawy wynika, iż organy administracji nie wezwały strony do wypowiedzenia się co do zgromadzonego materiału przed wydaniem decyzji. Uchybienie temu przepisowi nie stanowi jednakże podstawy do uwzględnienia skargi, jeśli nie pociąga za sobą skutków dla rozstrzygnięcia. Sąd uznał, że zarzut naruszenia przez organ administracji zasady czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym, wymaga wykazania przez stronę, że uchybienie to uniemożliwiło stronie podjęcie konkretnej wskazanej czynności procesowej, najczęściej w sferze postępowania dowodowego, a także wykazanie, iż uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy.
Sąd I instancji stwierdził, że skoro skarżąca czynności takiej nie wskazała, to zarzut musi zostać uznany za niezasadny. Ponadto materiał dowodowy, na podstawie którego orzeka organ administracji, stanowi co do zasady materiał pochodzący od wnioskodawców, zatem skarżąca była w posiadaniu wiedzy co do materiału dowodowego.
Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, po rozpoznaniu skargi B. Z., punkcie pierwszym na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.), skargę oddalił. W punkcie drugim wyroku Sąd orzekł o zwrocie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącej z urzędu.
Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 27 września 2011 r. sygn. akt II SA/Łd 758/11 wniosła B. Z., zaskarżając wyrok w części oddalającej skargę.
Na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła:
- - naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez oddalenie skargi mimo naruszenia przez organ w toku postępowania administracyjnego przepisów postępowania, tj. art. 7 oraz art. 10 Kodeksu postępowania administracyjnego.
W głównych motywach uzasadnienia skargi kasacyjnej wywodzono, że podnoszone w toku postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Łodzi zarzuty naruszenia przez organy administracji przepisów postępowania, tj. art. 7 oraz art. 10 Kodeksu postępowania administracyjnego, miały istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie skarżącej w sposób bezsporny nie zostało udowodnione przedłożenie interesu społecznego nad interesem skarżącej, gdyż została pozbawiona ona możliwości obrony swoich praw wobec nie przestrzegania przez organy postępowania administracyjnego zasady czynnego udziału strony w postępowaniu wyrażonej w art. 10 k.p.a. Skarżąca nie została wezwana przez organy do wypowiedzenia się co do zgromadzonego materiału przed wydaniem decyzji, co potwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Naruszenie tej zasady miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż nie mogła ona wykazać, że świadczenie pobrane przez nią z funduszu alimentacyjnego nie jest świadczeniem w złej wierze, wiedząc, że się ono nie należy.
Skarżąca wskazywała, że wyrok, na podstawie którego doszło do obniżenia wysokości alimentów na rzecz małoletniego K. Z. zapadł w dniu 4 marca 2010 r. przed Sądem Rejonowym dla Łodzi – Widzewa w Łodzi. Wyrokiem tym obniżone zostały alimenty z datą wsteczną, tj. od dnia 17 marca 2009 r. Wyrok ten został zaskarżony przez pełnomocnika z urzędu małoletniego K. Z. reprezentowanego przez matkę – B. Z.. O terminie rozprawy apelacyjnej oraz dacie wydania wyroku przez Sąd II instancji, B. Z. nie została powiadomiona przez reprezentującego ją pełnomocnika z urzędu. Skarżąca o tych okolicznościach nie mogła się wypowiedzieć w postępowaniu przed organami administracji, ponieważ została pozbawiona takiej możliwości.
Ponadto, obniżenie wysokości alimentów z datą wsteczną, nie może prowadzić do uznania, że skarżąca świadomie i w złej wierze nie poinformowała funduszu alimentacyjnego o obniżonych świadczeniach, gdyż w okresie kiedy pobierała świadczenia w większej wysokości były one jej należne.
Na podstawie art. 176 w związku z art. 185 §1 oraz art. 182 §2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skarżąca wnosiła o:
- 1. uchylenie zaskarżonego wyroku w części i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sadowi Administracyjnemu w Łodzi do ponownego rozpoznania,
- 2. rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym wskutek zrzeczenia się przeprowadzenia rozprawy,
- 3. zasądzenie na rzecz pełnomocnika z urzędu kosztów udzielonej pomocy prawnej, gdyż w całości ani w części koszty te nie zostały pokryte według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 §2 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Skarga kasacyjna oparta została na zarzucie naruszenia art. 7 i art. 10 Kodeksu postępowania administracyjnego i zmierzała do wykazania, że skarżącej nie zostało zapewnione prawo do czynnego udziału i wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań w postępowaniu przed organami administracji publicznej.
Zgodnie z art. 10 §1 k.p.a. "Organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań". Aspekty, które należy mieć na uwadze oceniając naruszenie powyższego przepisu to: 1) sytuacja, w której – jak trafnie wskazał Sąd I instancji – uchybienie przepisu uniemożliwiło stronie podjęcie konkretnej, wskazanej czynności procesowej, najczęściej w sferze postępowania dowodowego, a także wykazanie, że uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy; po drugie należy wziąć pod uwagę, że naruszenie zasady ogólnej czynnego udziału strony w postępowaniu jest kwalifikowaną wadą procesową, która stanowi podstawę wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia postępowania na wniosek strony.
Skarżąca wskazywała, że w wyniku naruszenia przepisu art. 10 k.p.a. nie mogła wypowiedzieć się co do okoliczności zmiany decyzji Prezydenta Miasta Łodzi z dnia 20 sierpnia 2009 r. orzekającej o przyznaniu świadczenia z funduszu alimentacyjnego, a odnoszących się do wydania przez Sąd Rejonowy dla Łodzi Widzewa w Łodzi wyroku obniżającego alimenty od R. T. ustalone ugodą alimentacyjną na rzecz małoletniego dziecka K. Z. poczynając od dnia 17 marca 2009 r. Skarżąca wywodziła, że sytuacja w której Sąd w dacie 4 marca 2010 r. orzeka o obniżeniu kwoty alimentów poczynając od daty 17 marca 2009 r. ma istotne znaczenie przy ocenie przesłanki szczególnie uzasadnionych okoliczności warunkujących możliwość umorzenia kwoty nienależnie pobranych świadczeń wraz z odsetkami, tj. przy wydawaniu decyzji w przedmiocie umorzenia świadczeń, będącej następstwem decyzji o zmianie decyzji orzekającej o przyznaniu świadczenia z funduszu alimentacyjnego, która została wydana w następstwie ww. wyroku Sądu. Z tych względów zasadny jest zarzut naruszenia art. 10 k.p.a. oraz art. 7 k.p.a., który statuuje m.in. obowiązek organu administracji publicznej do samokontroli przestrzegania prawa.
Przyczyny i okoliczności powstania zadłużenia mają znaczenie przy ocenie przesłanki warunkującej możliwość umorzenia kwoty nienależnie pobranych świadczeń wraz z odsetkami ze względu na szczególnie uzasadnione okoliczności dotyczące sytuacji rodziny, tj. na podstawie art. 23 ust. 8 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (t.j. Dz. U. z 2009 r. Nr 1 poz. 7 ze zm.).
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 §1 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.
Zgodnie z art. 258 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za zastępstwo prawne wykonane na zasadzie prawa pomocy oraz zwrot niezbędnych udokumentowanych wydatków, przyznawane są przez wojewódzki sąd administracyjny.