Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 27 stycznia 2021 r., sygn. akt I OSK 2443/19

Uzasadnienie

Wyrokiem z 5 czerwca 2019 r., sygn. akt III SA/Łd 279/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, po rozpoznaniu sprawy ze skargi H. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z [...] stycznia 2019 r., nr [...], w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji o skierowaniu na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji w formie egzaminu państwowego w zakresie prawa jazdy kat. A i B1, uchylił zaskarżoną decyzję oraz zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. na rzecz skarżącego kwotę 697 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Starosta L. decyzją z [...] czerwca 2014 r. orzekł o skierowaniu skarżącego na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji w formie egzaminu państwowego w zakresie kat. A i B. W uzasadnieniu podjętej decyzji organ pierwszej instancji wskazał, że jest ona konsekwencją wniosku Komendanta Wojewódzkiego Policji w L. z [...] grudnia 2013 r. o sprawdzenie kwalifikacji do kierowania pojazdami w ramach posiadanych uprawnień skarżącego z uwagi na to, że wielokrotnie naruszył on w okresie od [...] lutego do [...] czerwca 2013 r. przepisy ruchu drogowego, uzyskując 28 pkt karnych, czym wypełnił przesłankę art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b p.r.d. Skarżący nie wniósł odwołania od tej decyzji.

W dniu [...] listopada 2018 r. skarżący złożył do Samorządowego Kolegium Odwoławczego wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji z [...] czerwca 2014 r. o skierowaniu na egzamin kontrolny sprawdzający kwalifikację w zakresie kat. A i B prawa jazdy, podając jako podstawę żądania art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na ww. wniosek, [...] listopada 2018 r. wszczęło postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji z [...] czerwca 2014 r.

Skarżący pismem z [...] grudnia 2018 r. wskazał, że podstawą sprawy były bezprawne działania funkcjonariuszy Policji, którzy dopisali bezprawnie punkty karne. Obecnie toczy się podstępowanie karne [...] w sprawie przekroczenia uprawnień funkcjonariuszy Policji. Wskazał, że w momencie wydawania decyzji o skierowaniu na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji organ pierwszej instancji miał wszelkie niezbędne informacje o błędnie zarejestrowanej w systemie informatycznym liczbie przyznanych punktów karnych. Następnie opisał szczegółowo cały przebieg zdarzeń w celu doprowadzenia do eliminacji punktów karnych niesłusznie mu przypisanych i wobec braku faktycznej możliwości udowodnienia swoich racji zdecydował się ostatecznie na przystąpienie do egzaminu, którego wobec skomputeryzowanej formy części teoretycznej, nie zdał.

Decyzją z [...] stycznia 2019 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. odmówiło stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji o skierowaniu na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji w formie egzaminu państwowego w zakresie prawa jazdy kat. A i B1.

Kolegium powołało treść art. 156 § 1 k.p.a. i wskazało, że Starosta L. decyzją z [...] czerwca 2014 r. orzekł o skierowaniu skarżącego na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji w formie egzaminu państwowego w zakresie kat. A i B. Organ wyjaśnił, że w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji badane jest wyłącznie czy zachodzą przesłanki uzasadniające stwierdzenie nieważności, czy też nie. Decyzja stwierdzająca nieważność jest decyzją deklaratoryjną, działającą ex tunc, a więc nawiązuje ona do stanu prawnego z dnia wydania wadliwej decyzji.

Kolegium wskazało, że w dniu wydania decyzji, będącej przedmiotem niniejszego postępowania obowiązywała ustawa z dnia 5 stycznia 2011r. o kierujących pojazdami (Dz.U. z 2014 r., poz. 600) oraz z dnia 20 czerwca 1997r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. z 2012 r., poz. 1137 ze zm.).

Decyzja o skierowaniu na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji podjęta na podstawie art. 114 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo o ruchu drogowym nie należy do kategorii decyzji uznaniowych. W ocenie Kolegium w dniu wydania decyzji, organ administracji nie posiadał żadnej wiedzy popartej dowodami na to, że liczba punktów karnych jest inna niż wskazano pierwotnie we wniosku Komendanta Wojewódzkiego Policji w L. Taka wiedza pojawiła się zdecydowanie później (dopiero [...] i [...] marca 2016 r.) oraz została potwierdzona ponownie przez Komendanta Wojewódzkiego Policji w L. [...] kwietnia 2016 r. Przywołanie wskazanych przepisów w treści decyzji i dokonana subsumpcja stanu faktycznego pod tę normę prawną wskazuje, że nie można mówić o wydawaniu decyzji ani bez podstawy prawnej, ani z rażącym naruszeniem prawa.

Zdaniem Kolegium, uwzględniając obowiązujący stan prawny, ale i stan faktyczny istniejący w dniu wydawania decyzji, brak podstaw, aby uznać, że spełniona została przesłanka z art 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Stosownie bowiem do normy zawartej w art. 114 ust. 2 pkt 1 lit. b ww. ustawy, kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji podlega osoba posiadająca uprawnienie do kierowania pojazdem skierowana decyzją starosty na wniosek komendanta wojewódzkiego Policji, w razie przekroczenia 24 punktów otrzymanych na podstawie art. 130 ust. 1 przedmiotowej ustawy.

Organ wyjaśnił, że oczywistym w tym miejscu są wątpliwości, czy wyżej wskazany tryb wynikający z art. 49 ust. 1 pkt 2 i 3 może być uznany za tożsamy z trybem wynikającym z art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b Prawo o ruchu drogowym.

Zdaniem Kolegium, w stosunku do decyzji z [...] czerwca 2014 r. o skierowaniu na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji w zakresie uprawnienia do kierowania pojazdami kat. A i B prawa jazdy, nie wystąpiły żadne podstawy do stwierdzenia jej nieważności. Mając na względzie zdefiniowane pojęcie rażącego naruszenia prawa oraz podjęte przez organ pierwszej instancji rozstrzygnięcie decyzji z [...] czerwca 2014 r. nie tylko nie można przypisać, że została ona wydana z rażącym naruszeniem prawa, lecz w ogóle z jakimkolwiek naruszeniem prawa, czego konsekwencją jest stwierdzenie, że w rozpoznawanej sprawie nie może być mowy o stwierdzeniu nieważności tej decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Kolegium zauważyło, że w sprawie nie występują również inne przesłanki opisane w art. 156 § 1 k.p.a.

W ocenie organu podnoszone przez stronę we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji okoliczności nie mogły być uwzględnione w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji, prowadzonym na podstawie art. 156 § 1 k.p.a. Kwestie ujawnienia, czy zmiany stanu faktycznego mogą być podstawą do wznowienia postępowania, ale nie są przesłanką do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. Postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności nie jest postępowaniem, którego przedmiotem jest weryfikacja dowodów w celu ponownego i niewadliwego ustalenia stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia.

W skardze skierowanej na powyższą decyzję H. D. zarzucił naruszenie przepisów procesowych mających wpływ na wynik sprawy.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny, uwzględniając skargę, stwierdził m.in., że z akt sprawy wynika, że skarżący wystąpił [...] listopada 2018 r. o wzruszenie w trybie nadzwyczajnym ostatecznej decyzji z [...] czerwca 2014 r. o skierowaniu go na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji, wydanej w trybie zwykłym, która to decyzja w jego ocenie jest wadliwa. Komendant Wojewódzki Policji w L. m.in. w piśmie z [...] marca 2016 r. poinformował bowiem, że skarżącemu przypisano niewłaściwy kod czynu, co spowodowało błędne przyznanie 6 punktów i wpisanie ich do ewidencji kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego.

W związku z powyższym Komendant Wojewódzki Policji w L. stwierdził, że wnioski z [...] grudnia 2013 r. o skierowanie skarżącego na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji oraz o skierowanie na badania psychologiczne są bezprzedmiotowe. Ponadto skarżący podnosił, że skierowanie go na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji nastąpiło bez żadnej podstawy prawnej, w świetle toczącego się postępowania karnego wobec sprawców przestępstwa, funkcjonariuszy Policji (postępowanie prowadzi Prokuratura Rejonowa w R., wcześniej oznaczone sygn. akt [...], a ostatnio [...] z udziałem pokrzywdzonego w sprawie nadużycia władzy przez funkcjonariuszy Komendy Powiatowej Policji Powiatu L., tj. o czyn z art. 231 § 1 k.k.).

Sąd wojewódzki podkreślił, że skarżący zatytułował swój wniosek z [...] listopada 2018 r., jako "Wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej", wnosząc jednocześnie o stwierdzenie nieważności decyzji z [...] stycznia 2014 r. oraz o jej uchylenie. Tak zakreślone żądanie przez stronę w ocenie sądu budzi wątpliwości, czy skarżący faktycznie wnosił o stwierdzenie nieważności decyzji o skierowaniu go na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji, czy też o wzruszenie tej decyzji poprzez jej uchylenie w innym trybie nadzwyczajnym, z powodu jej wadliwości.

Mając powyższe na uwadze, zdaniem sądu wojewódzkiego, treść ww. żądania strony oraz analiza akt sprawy prowadzi do wniosku, że organ naruszył art. 7, art. 8 i art. 9 k.p.a., a naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Pierwszy z tych przepisów stanowi, że w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Jest to jedna z naczelnych zasad postępowania – zasada prawdy obiektywnej, nakładająca na organy prowadzące postępowanie obowiązek wszechstronnego zbadania sprawy pod względem faktycznym i prawnym.

W ocenie sądu wojewódzkiego organ naruszył ww. zasadę. W sytuacji, kiedy skarżący złożył wniosek o wzruszenie decyzji z [...] stycznia 2014 r., nieporadnie wskazując zakres żądania, obowiązkiem organu było dołożenie wszelkiej staranności by temu wnioskowi nadać prawidłowy bieg. Wydanie decyzji o odmowie stwierdzenia nieważności ww. decyzji, w takiej sytuacji, nastąpiło nie tylko z naruszeniem zasady prawdy obiektywnej, ale także zasady zaufania do organów, określonej w art. 8 § 1 k.p.a., jak też zasady udzielania informacji wynikającej z art. 9 k.p.a. Organ powinien umożliwić stronie wyjaśnienie zaistniałych w sprawie wątpliwości, mając na względzie nie tylko interes społeczny, ale nader wszystko, w kontekście zasad pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej, słuszny interes odwołującego się obywatela. Trzeba pamiętać, że postępowanie administracyjne nie ma charakteru ściśle formalnego.

Decydujące znaczenie zawsze powinny mieć rzeczywiste intencje wnioskodawcy, a nie sam tytuł pisma, czy nawet literalne jego brzmienie. Obowiązek dokładnego ustalania przedmiotu żądania zgłoszonego przez stronę wynika przede wszystkim z przepisów określających ogólne zasady postępowania, w tym art. 9 k.p.a.

Celem nałożenia przez ustawodawcę na organy obowiązku informowania stron jest to, że to właśnie organy mają czuwać nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa i dlatego organy mają udzielać im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Dopiero więc, gdy stronie organ takich zrozumiałych wskazówek odnośnie do tego, co musi wykazać w celu zrozumienia jej żądania, udzieli (np. w wezwaniu do sprecyzowania wniosku), a strona z obowiązku się nie wywiąże, organ rozważa wpływ tego uchybienia na treść rozstrzygnięcia, ale nie może z tego powodu dowolnie i w sposób dla strony ewidentnie niekorzystny określać, jaki był zakres żądania strony.

W ocenie sądu wojewódzkiego, precyzyjne określenie żądania strony jest niezwykle istotne, zakreśla bowiem merytoryczne podstawy działania organu rozpoznającego przedmiotowy wniosek. Wiedzę o tym, jaka jest treść żądania zawartego w takim wniosku, posiada jedynie strona go wnosząca, a nie organ, do którego został on skierowany. Niedopuszczalne jest więc, by to organ administracji samodzielnie rozstrzygał wątpliwości dotyczące treści żądania strony, tym bardziej, że z treści przedmiotowego wniosku można było odczytać, że intencją strony było wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. z uwagi na stanowisko Komendanta Wojewódzkiego Policji w L. stwierdzające bezprzedmiotowość skierowania skarżącego na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji w związku z tym, że liczba punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego przypisana skarżącemu okazała się nieprawdziwa.

Tymczasem skarżący został zawiadomiony o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji pismem z [...] listopada 2018 r. i pouczony wyłącznie o treści art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. Skarżącego nie pouczono o trybie wznowienia postępowania, mimo że, jak już wcześniej wskazano, Kolegium stwierdziło w uzasadnieniu decyzji, że sprawy ujawnienia, czy zmiany stanu faktycznego, mogą być przesłanką do wznowienia postępowania, ale nie do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. Organowi znane zaś było stanowisko Komendanta Wojewódzkiego Policji w L. dotyczące uznania za bezprzedmiotowy wniosek o skierowanie skarżącego na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji z uwagi na nieprawidłowe dopisanie skarżącemu 6 punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego.

Jednocześnie sąd wojewódzki zauważył, że pouczenie nie może być uznane za należyte, gdy przytacza przepis ustawy bez jego wyjaśnienia. Pouczenie powinno być jasne i czytelne. Natomiast pouczenie zawarte w piśmie z [...] listopada 2018 r. nie stanowi dostatecznej podstawy do przyjęcia, że jest ono prawidłowe. Powyższe znajduje potwierdzenie w piśmie skarżącego z [...] grudnia 2018 r., będącym odpowiedzią na pismo organu z [...] listopada 2018 r. Skarżący w ogóle nie odnosi się do podstaw stwierdzenia nieważności decyzji, tylko powołuje się na bezprawne działanie funkcjonariuszy policji, polegające na dopisaniu mu punktów, co w konsekwencji doprowadziło do wydania wadliwej decyzji o skierowaniu go na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji.

W analizowanej sprawie organy administracji publicznej były zatem obowiązane do ustalenia treści żądania skarżącego co do wzruszenia ostatecznej decyzji o skierowaniu go na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji. Analizując treść wniosku, organ stwierdził, że niewątpliwie strona domaga się stwierdzenia nieważności postępowania. W ocenie sądu wojewódzkiego, analiza akt sprawy przeczy jednak twierdzeniom organu, że strona w sposób jednoznaczny wyraziła wolę stwierdzenia nieważności decyzji. W treści uzasadnienia wniosku strona nakreśliła kontekst sytuacyjny oraz naruszenie prawa poprzez dopisanie 6 punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego, w konsekwencji sfałszowanie zapisów w ewidencji kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego, którą posłużono się do wydania decyzji z [...] stycznia 2014 r. A zatem organ posłużył się fałszywym dokumentem urzędowym, co daje podstawę do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a.

Organ nie rozważył zatem, jaka była rzeczywista intencja skarżącego i arbitralnie przyjął, że zakres żądania strony jest jednoznaczny i dotyczy postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o skierowaniu na kontrolne sprawdzenie kalifikacji. Zgodnie natomiast z art. 9 zd. pierwsze k.p.a., organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Ponadto art. 9 zd. drugie k.p.a. stanowi, że organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Na organach administracji publicznej ciąży zatem szeroki obowiązek informacyjny wobec stron postępowania. Realizując ten obowiązek, organy administracji publicznej powinny przy tym strzec stronę (i innych uczestników postępowania) przed poniesieniem jakiejkolwiek szkody.

Trzeba podkreślić, że zasada wyrażona w art. 9 k.p.a. nabiera szczególnego znaczenia w postępowaniu nadzwyczajnym. Każde zaniedbanie organu w zakresie informowania podmiotów postępowania może skutkować powstaniem nieodwracalnej szkody.

W rozpoznawanej sprawie organ, otrzymując wniosek strony, zobowiązany był zatem wezwać ją do sprecyzowania żądania, pouczając o nadzwyczajnych trybach wzruszania decyzji. W opinii sądu wojewódzkiego, w sprawie istniały wątpliwości co do zakresu żądania, co wykluczało wydanie przez organ decyzji o odmowie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Starosty L. z [...] czerwca 2014 r. Na etapie postępowania nadzwyczajnego wszystkie te okoliczności zostały pominięte przez organ, który bezrefleksyjnie przyjął za prawidłowe swoje stanowisko co do treści żądania strony.

Sąd wojewódzki dodał, że treść art. 9 zd. drugie k.p.a. jednoznacznie wskazuje, że to organ administracji publicznej ma chronić stronę w przypadku, gdy może ona ponieść szkodę z uwagi na nieznajomość prawa. Oznaczenie pisma strony: "wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej", nie mogło przesądzić zakresu żądania strony. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się zgodnie, że decydujące znaczenie nie ma oznaczenie pisma, lecz jego istota, zgodnie z zasadą "falsa demonstratio non nocet". Błędne oznaczenie sprawy nie może zatem pociągać za sobą automatycznie odmowy jej rozpoznania. Ta reguła ma także odzwierciedlenie w przepisach k.p.a. W art. 233-235 k.p.a. ustawodawca jednoznacznie wskazał, że dla kwalifikacji sposobu rozpoznania skargi strony istotna jest treść żądania, nie zaś forma tego żądania.

W omawianej sprawie organy administracyjne w ogóle nie zastosowały wskazanej zasady, wręcz przeciwnie organ wyciągnął wobec strony negatywne konsekwencje z błędnie zatytułowania pisma. W rozpoznawanej sprawie organy administracji publicznej biernie przyglądały się działaniom strony, mimo że z urzędu było im wiadome, iż strona podejmowała różne działania związane z nieprawidłowym wpisem w ewidencji kierowców. Co istotne, w żaden sposób nie udzieliły pomocy skarżącemu, choć faktycznie to one same wygenerowały zaistniałą sytuację procesową. Stwierdzając, że Komendant Wojewódzki Policji w L. uznał, iż dokonano przyznania skarżącemu nieprawidłowej liczby punktów, oraz że wnioski o skierowanie skarżącego na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji oraz na badania psychologiczne były niedopuszczalne, organ powinien się spodziewać, że strona będzie poszukiwać takich instrumentów prawnych, które pozwalają na rozpatrzenie jej sprawy merytorycznie.

Organy administracji publicznej przyjęły jednak postawę bierną i ograniczyły się jedynie do krytycznej oceny działań strony. Takie zachowanie organów administracyjnych stanowi niewątpliwie naruszenie art. 7 k.p.a., w myśl którego w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. W omawianej sprawie organ zaniechał jakikolwiek czynności, a wydając zaskarżoną decyzję nie uwzględnił w ogóle interesu jednostki oraz jej prawa do rzetelnego procesu. W ocenie Sądu, taka postawa organów administracji publicznej zasługuje na krytykę.

Sąd stwierdził, że w sprawie organ administracji naruszył podstawowe zasady prowadzenia postępowania. Stwierdzone naruszenia obligowały zaś Sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że rozpoznając sprawę na nowo, organ będzie zobowiązany do wezwania strony o sprecyzowania żądania, dokonując prawidłowego pouczenia co do przysługujących stronie możliwości wzruszenia ostatecznej decyzji administracyjnej. Przy czym organ, ustalając dopuszczalność wznowienia, powinien podjąć takie działania w sprawie, aby strona nie poniosła szkody z powodu wcześniejszych zaniedbań organów administracji publicznej, w zgodzie z art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 9 k.p.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L., zaskarżając go w całości i zarzucając mu:

1. 1. naruszenie prawa materialnego:
2. a) art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 roku poz. 2107 ze zm.) przez niewłaściwe zastosowanie, gdyż dokonano oceny dowolnej, która to nie przystaje do stanu prawnego i zebranego materiału dowodowego, z pominięciem przesłanek wynikających z art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.),
3. 2. naruszenie przepisów postępowania:
4. a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) w związku z art. 7, art. 8, art. 9 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.) przez błędne przyjęcie, że normy te zostały naruszone w stopniu uzasadniającym uchylenie decyzji ostatecznej, bowiem w aktach sprawy brak jest jakichkolwiek dowodów świadczących o tym, że intencją H. D. było złożenie wniosku o wznowienie postępowania w sytuacji, gdy treść wniosku z [...] listopada 2018 r. jednoznacznie wskazuje, że intencją tą było rozstrzygnięcie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji,
5. b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.) w związku z art. 64 § 2 w związku z art. 7, art. 8, art. 9 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.) przez błędne przyjęcie, że organ administracji zaniechał wezwania H. D. do sprecyzowania żądania w sytuacji, gdy żądanie to zostało przez ww. sprecyzowane w sposób niebudzący wątpliwości co do intencji strony,
6. c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) w związku z art. 148 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 z e zm.) przez błędne przyjęcie, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. byłoby właściwe do rozpoznania wniosku o wznowienie postępowania, a ponadto pominięcie, że ewentualny wniosek o wznowienie postępowania złożony byłby z uchybieniem ustawowego terminu,
7. d) art. 141 § 4 w związku z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) przez niepełne przedstawienie stanu sprawy, niespójność wskazań i oceny prawne oraz brak wykazania że uchybienia miały wpływ na wynik rozstrzygnięcia, jak również brak wskazań co do dalszego prowadzenia postępowania,
8. e) art. 135 w związku z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 z późniejszymi zmianami) przez pominięcie granic sprawy, a w konsekwencji wyjście poza granice sprawy.

Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, a w przypadku, gdyby wniosek powyższy nie zasługiwał na uwzględnienie, o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi do ponownego rozpatrzenia oraz o orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano m.in., że pogląd wyrażony przez Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku, iż z wniosku strony skarżącej nie wynika jednoznacznie czy H. D. wnosił o stwierdzenie nieważności ww. decyzji, czy też jego intencją było wznowienie postępowania, jest błędny i dowolny, co uzasadnia wniesienie środka odwoławczego. Pomimo, iż przedmiotem niniejszego postępowania było zbadanie legalności zaskarżonej decyzji pod względem ewentualnego spełnienia przesłanek do stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Starosty L. z [...] czerwca 2014 r. Sąd pierwszej instancji zaniechał kontroli ww. zakresie, skupiając swoje rozważania jedynie na analizie czy wniosek strony skarżącej z [...] listopada 2018 r. powinien zostać potraktowany jako wniosek o wznowienie postępowania pomijając całkowicie, iż ewentualne postępowanie wznowieniowe nie powinno w ogóle toczyć się przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym w L., a tym samym powyższe rozważania są bezcelowe w toku badania legalności decyzji wydanej w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.) pomijając fakt, że treść wniosku nie budzi wątpliwości i jest bezsporna.

Natomiast Sąd pierwszej instancji nadał własną treść żądaniu skarżącego, co powoduje naruszenie przepisu art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. wskazało, ze nie jest organem właściwym do ewentualnego rozstrzygania w sprawie wniosku o wznowienie postępowania zakończonego prawomocną decyzją Starosty L. z [...] czerwca 2014 r., bowiem zgodnie z art. 148 k.p.a. wniosek taki powinien być skierowany do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji.

Zatem adresatem wniosku powinien być Starosta L.. Zapoznając się z treścią wniesionego pisma skarżącego z [...] listopada 2018 roku brak jest podstaw do stwierdzenia, iż zachodzą uzasadnione wątpliwości co do intencji H. D., co uzasadniałoby konieczność zastosowania normy zawartej w art. 64 § 2 k.p.a. który stanowi, iż jeżeli podanie nie czyni zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Treść wniosku jest jasna i nie budzi jakichkolwiek wątpliwości. Przede wszystkim, wbrew stanowisku Sądu pierwszej instancji, nie tylko tytuł tego pisma wskazuje, iż wolą skarżącego było zainicjowanie postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji. Wskazuje na to choćby wskazanie organu administracji - jak zostało już wspomniane do wznowienia właściwy były Starosta L. Ponadto H. D. wprost wskazuje podstawę prawną swego żądania, co Sąd pierwszej instancji przemilcza, odwołując się do art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Nie może również ujść uwadze treść uzasadnienia ww. wniosku, w której skarżący poza przytoczeniem okoliczności faktycznych, dokonuje ich subsumpcji do normy wynikającej z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., odwołując się do rażącego naruszenia prawa.

Mając powyższe na względzie, twierdzenie Sądu pierwszej instancji, iż z treści przedmiotowego wniosku można było odczytać, iż intencją strony było wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a., jest błędne.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną H. D. wniósł o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. - dalej jako "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1. 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
2. 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

W razie wszczęcia postępowania na wniosek (a z takim mamy do czynienia w rozpatrywanej sprawie) obowiązkiem organu administracji jest dokładne ustalenie treści żądania strony, która wyznacza rodzaj sprawy będącej przedmiotem postępowania. Organ związany jest tym żądaniem. Treść żądania wyznacza stosowną normę prawa materialnego lub normę prawa procesowego, która ma znaczenie dla właściwego załatwienia sprawy.

W zaskarżonym wyroku Sąd pierwszej instancji prawidłowo wywiódł, że przed wydaniem kontrolowanej przezeń decyzji organ nie ustalił treści żądania H. D. Oznacza to, że nie można jednoznacznie stwierdzić, czy zaskarżona decyzja została w ogóle wydana w zakresie wyznaczonym wnioskiem strony. Brak takich ustaleń mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zgodzić się trzeba ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji, że z uwagi na treść wniosku H. D. z [...] listopada 2018 r. nie można jednoznacznie ustalić, czy wnioskodawca domaga się stwierdzenia nieważności decyzji z [...] czerwca 2014 r. o skierowaniu go na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji w formie egzaminu państwowego w zakresie kat. A i B, czy wniósł o uchylenie powyższej decyzji w trybie wznowienia postępowania. Zauważyć bowiem należy, że co prawda swój wniosek zatytułował jako "Wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej" i powołał art. 156 § 1 pkt 2, to jednak we wniosku zażądał stwierdzenia nieważności decyzji z [...] stycznia 2014 r. oraz o jej uchylenia.

Mimo że treść wniosku jest niejednoznaczna, organ sam ustalił przedmiot żądania H. D., a przecież organ administracji nie jest uprawniony do samodzielnego precyzowania treści wpływającego do niego podania strony, gdyż może to doprowadzić do niedopuszczalnej zmiany zakresu takiego żądania, wbrew rzeczywistej intencji wnioskodawcy. Prawo do określenia charakteru pisma i zinterpretowania jego treści posiada wyłącznie podmiot wnoszący pismo, a nie organ, będący adresatem takiego podania. Zauważyć należy, że organ administracji nie jest związany nawet podaną przez stronę podstawą prawną żądania, a musi rozpoznać sprawę, co do jej istoty, w świetle intencji autora dających się ustalić na podstawie całej treści pisma (zob. wyrok NSA z 7 września 1994 r. sygn. akt ONSA 1995 r., Nr 3, poz. 120).

Istotne jest również w rozpoznawanej sprawie, że w treści wniosku wskazano na szereg dowodów, które miały potwierdzić wadliwość decyzji z [...] czerwca 2014 r., w tym: pismo Naczelnika Wydziału Ruchu Drogowego Komendy Wojewódzkiej Policji w L. z [...] marca 2016 r., pismo z [...] czerwca 2016 r. do Komendanta Wojewódzkiego w L., zawiadomienie Prokuratury Rejonowej w R. z [...] września 2017 r. o wszczęciu śledztwa.

Mimo wskazanych wyżej okoliczności, organ nie wywiązał się z ciążącego na nim obowiązku i nie ustalił treści żądania strony z [...] listopada 2018 r. w sposób niebudzący wątpliwości. Organ nie wezwał skarżącego w trybie art. 64 k.p.a. do sprecyzowania żądania, nadto nie wyjaśnił H. D. jakie poczynił ustalenia i jakie są tego konsekwencje prawne. Natomiast w uzasadnieniu decyzji stwierdził, że sprawy ujawnienia, czy zmiany stanu faktycznego, mogą być przesłanką do wznowienia postępowania, ale nie do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej.

Trafnie zatem Sąd pierwszej instancji stwierdził, że wydanie decyzji przez organ, w sytuacji niewyjaśnienia treści żądania wnioskodawcy doprowadziło, do naruszenia podstawowych zasad postępowania administracyjnego, wyrażonych w szczególności w art. 7, 8 i 9 k.p.a., zgodnie z którymi organy muszą podejmować wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, a także są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego.

Z powyższych względów niezasadne są zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a w związku z art. 7, art. 8, art. 9 k.p.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 64 § 2 w związku z art. 7, art. 8, art. 9 k.p.a.

Dopiero po wyjaśnieniu treści żądania H. D. możliwe będzie ustaleniu organu właściwego rzeczowo do rozpoznania sprawy. W razie zaś ustalenia, że organ, do którego wpłynęło podanie nie jest właściwy, podanie należy przekazać do organu właściwego (art. 65 k.p.a.), który to organ w przeprowadzonym postepowaniu ustali, czy wniosek o wznowienie postępowania jest zasadny i złożony w terminie. Dlatego niezasadny jest również zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 148 k.p.a.

Nie mógł odnieść zamierzonego skutku zarzut naruszenia art. 135 w związku z art. 134 § 1 p.p.s.a. bowiem podnoszone przez autora skargi kasacyjnej argumenty, które mają uzasadniać naruszenie przez Sąd pierwszej instancji powyższych przepisów, zmierzają w istocie do zarzucenia Sądowi dokonania błędnej kontroli postępowania administracyjnego, zakończonego zaskarżoną decyzją.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a wskazać trzeba, że w świetle stanowiska wyrażonego w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09 (ONSAiWSA 2010/3/39, ZNSA 2010/2/122), które podziela skład orzekający w niniejszej sprawie, przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną jeżeli uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Ponadto, aby zarzut taki mógł stanowić samodzielną podstawę skargi kasacyjnej, wskazana wada uzasadnienia musi być na tyle istotna, że może to mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a samo uchybienie musi uniemożliwiać kontrolę kasacyjną zaskarżonego wyroku. Taka sytuacja nie ma jednakże miejsca w okolicznościach sprawy przede wszystkim dlatego, że zaskarżony wyrok jest prawidłowy. Podkreślić należy, że polemika z merytorycznym stanowiskiem Sądu pierwszej instancji nie może sprowadzać się do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., przez który nie można skutecznie zwalczać ani prawidłowości przyjętego za podstawę orzekania stanu faktycznego, ani stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa (zob. wyrok NSA z 26 listopada 2014 r., sygn. akt II OSK 1131/13; wyrok NSA z 20 stycznia 2015 r., sygn. akt I FSK 2081/13; wyrok NSA z 12 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 2338/13; wyrok NSA z 18 marca 2015 r., sygn. akt I GSK 1779/13; wyrok NSA z 10 kwietnia 2018 r., sygn. akt II GSK 1995/16, wyroki dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem internetowym: orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej jako "CBOSA") Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie wymagane elementy.

Ponadto wskazania co do dalszego postępowania wynikają z treści samego wyroku. Sąd pierwszej instancji wskazał, że rozpoznając sprawę na nowo, organ będzie zobowiązany do wezwania strony o sprecyzowanie żądania, dokonując prawidłowego pouczenia co do przysługujących stronie możliwości wzruszenia ostatecznej decyzji administracyjnej. Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu wyjaśnił w sposób wyczerpujący, dlaczego w postępowaniu administracyjnym doszło do naruszenia art. 7, 8, 9 k.p.a. Zatem rzeczą organu będzie wszystkie wytknięte przez ten Sąd uchybienia w postępowaniu ponownym naprawić. Nie doszło więc do naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 153 p.p.s.a, przez niepełne przedstawienie stanu sprawy, niespójność wskazań i oceny prawnej oraz brak wykazania, że uchybienia miały wpływ na wynik rozstrzygnięcia, jak również brak wskazań co do dalszego prowadzenia postępowania.

W tej sytuacji przedwczesne jest wypowiadanie się przez Naczelny Sąd Administracyjny do zarzutu naruszenia prawa materialnego.

W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.

W niniejszej sprawie pełnomocnik – na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – zrzekł się rozprawy. Ponieważ w piśmie z 13 października 2020 r. H. D. także wniósł o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, to rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.