Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 10 lipca 2019 r., sygn. akt I OSK 2444/17

Uzasadnienie

Wyrokiem z 18 lipca 2017 r., sygn. akt II SA/Ol 346/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalił skargę R. G. na decyzję Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z [...] lutego 2017 r., nr [...], w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości.

Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Decyzją z [...] listopada 2016 r., działając podstawie art. 124 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r., poz. 1774, z późn. zm.), dalej jako "u.g.n.", Starosta Gołdapski ograniczył sposób korzystania z części nieruchomości gruntowej stanowiącej własność R. G., to jest działki nr [...], obręb [...], przez udzielenie P. Spółka Akcyjna (dalej również "inwestor") zezwolenia na założenie i przeprowadzenie na opisanej nieruchomości przewodów i urządzeń służących do przesyłania energii elektrycznej, a także innych podziemnych, naziemnych i nadziemnych urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń wchodzących w zakres inwestycji celu publicznego pn. "Budowa linii 110 kV Gołdap – Olecko" oraz późniejszą ich eksploatację. Starosta orzekł nadto w decyzji, że pas technologiczny na ww. działce zajmie 6.788,91 m2. Linie i słupy usytuowane będą zgodnie z trasą oznaczoną na kopii mapy zasadniczej w skali 1:1.000, stanowiącej integralną część przedmiotowej decyzji, zaś ograniczenie korzystania z nieruchomości i wykonywanie uprawnień przez inwestora nastąpi zgodnie z treścią ostatecznej decyzji Burmistrza Gołdapi nr [...] z [...] czerwca 2015 r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości polega w szczególności na uprawnieniu inwestora do wstępu na nieruchomość w celu wykonania w obszarze pasa technologicznego prac budowlano - montażowych związanych z budową napowietrznej linii 110 kV Gołdap – Olecko oraz wykonania czynności związanych z konserwacją, usuwaniem awarii i eksploatacją przedmiotowej linii. Starosta zobowiązał ponadto inwestora do przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego niezwłocznie po wykonaniu robót budowlanych, zastrzegając, że jeżeli przywrócenie nieruchomości do stanu poprzedniego stanie się niemożliwe albo spowoduje nadmierne trudności lub koszty, właścicielowi nieruchomości przysługuje od jednostki, która uzyskała zezwolenie, odszkodowanie odpowiadające wartości poniesionych szkód. Jeżeli wskutek tych zdarzeń zmniejszy się wartość nieruchomości, odszkodowanie powiększa się o kwotę odpowiadającą temu zmniejszeniu.

W uzasadnieniu organ pierwszej instancji podał, że planowana inwestycja jest inwestycją celu publicznego w myśl art. 6 pkt 2 u.g.n. i jest zgodna z zapisami decyzji Burmistrza Gołdapi z [...] czerwca 2015 r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz z decyzją tego organu z [...] czerwca 2014 r., nr [...]. Dodał, że częściowo jest ujęta w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przyjętym uchwałą Nr V/24/2015 Rady Miejskiej w Gołdapi z dnia 27 lutego 2015 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla przebiegu elektroenergetycznej linii napowietrznej 110 kV relacji Olecko - Gołdap na terenie gminy Gołdap (Dz. U. Woj. Warmińsko - Mazurskiego z 2015 r., poz. 1610).

Starosta zaznaczył, że na etapie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości dla potrzeb realizacji inwestycji celu publicznego o przebiegu przesądzonym w planie miejscowym nie ma już możliwości kwestionowania usytuowania linii. Ponadto, miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego lub decyzja o lokalizacji celu publicznego przesądza o zakresie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości. Wskazał, że przebieg linii przedstawiono na arkuszu stanowiącym załącznik do decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Jak wynika z przedłożonych dokumentów, usytuowanie kwestionowanego odcinka sieci elektroenergetycznej na załączniku graficznym do wniosku nie odbiega od usytuowania linii w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, a przebieg linii przez przedmiotową działkę stanowi integralną część linii elektroenergetycznej. Powierzchnia zajęta przez pas służebności przesyłu dla działki nr [...] to 6788,91 m².

Organ zaznaczył, że granica pasa służebności przesyłu projektowanej linii napowietrznej zaznaczona została na załączniku mapowym linią koloru niebieskiego, przebieg linii napowietrznej 110 kV Gołdap - Olecko oraz projektowany słup oznaczono linią czerwoną, natomiast obszar służebności przesyłu oznaczono linią pomarańczową.

Organ zauważył, że z dołączonych do wniosku dokumentów z przeprowadzonych rokowań wynika, że inwestor przeprowadził z właścicielem nieruchomości próby polubownego ustalenia warunków umowy w sprawie udostępnienia nieruchomości i uzyskania zgody na budowę przedmiotowej linii. Negocjacje jednak nie przyniosły pozytywnego rezultatu.

Starosta wskazał, że na przedmiotowej działce planuje się: wycinkę drzew i krzewów kolidujących z przedmiotową linią; lokalizację napowietrznej linii 110 kV; posadowienie fundamentów, a na nich słupa stalowego, kratowego wraz z izolacją oraz uziemień (na działce nr [...] planuje się 3 stanowiska słupowe); umieszczenie nad gruntem (na wysokości nie mniej niż 6,35 m n.p.t.) trzech przewodów roboczych/fazowych linii oraz (na wysokości nie mniej niż 7,3 m.n.p.t.) jednego przewodu odgromowego (OPGW), o maksymalnej długości pojedynczego przewodu wynoszącej dla działki nr [...] - 850 m; na czas eksploatacji linii, lokalizację pasa technologicznego o szerokości 8 m (po 4 m od osi) dla linii, w którym właściciel linii podejmował będzie czynności zmierzające do zapewnienia bezpiecznego funkcjonowania i eksploatacji linii, zaś właściciel/użytkownik wieczysty nieruchomości nie będzie wznosił budynków i budowli, urządzał składów ani uprawiał wysokiej roślinności, który na działce nr [...] obejmie obszar o łącznej powierzchni 6.788,91 m²; na czas budowy ustanowienie pasa montażowego o szerokości równej bądź mniejszej od ww. pasa technologicznego i długości odpowiadającej długości linii, wraz z dojazdem z drogi oraz obszarem o promieniu około 30 m w miejscu lokalizacji słupa, odpowiednim do warunków atmosferycznych panujących w chwili wykonywania robót budowlanych, niezbędnym dla rozstawienia maszyn i urządzeń do wykonania badań geologicznych oraz do montażu fundamentów, uziemień, słupów, izolatorów i przewodów.

Decyzją z [...] lutego 2017 r., w wyniku rozpoznania odwołania R. G., Wojewoda Warmińsko – Mazurski utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu podniósł, że przesłankami warunkującymi ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości w drodze decyzji są realizacja celu publicznego wynikającego z planu miejscowego albo decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz brak zgody właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości na takie ograniczenie. Wskazał, że w zgromadzonym materiale dowodowym znajduje się kopia ostatecznej decyzji Burmistrza Gołdapi nr [...] z [...] czerwca 2015 r., ustalająca warunki lokalizacji inwestycji celu publicznego dla inwestycji polegającej na budowie elektroenergetycznej linii napowietrznej 110 kV relacji Gołdap – Olecko, m.in. na działkach nr [...] i nr [...] położonych w obrębie geodezyjnym [...]. Z akt sprawy wynika, że działka nr [...] została podzielona na działki nr [...] i nr [...].

Następnie działka nr [...] została podzielona na działki nr [...] i nr [...]. Ostatecznie z działek nr [...], [...] i [...] utworzono działkę nr [...]. Działka nr [...] została w części objęta miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego przyjętym Uchwałą Nr V/24/2015 Rady Miejskiej w Gołdapi z 27 lutego 2015 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który zgodnie z załącznikiem graficznym obejmuje część działki nr [...] - oznaczenie H-9E. Nie budzi wątpliwości Wojewody fakt, iż planowana inwestycja jest inwestycją celu publicznego, o którym mowa w art. 6 pkt 2 u.g.n.

W ocenie organu odwoławczego spełniony został również warunek określenia przedmiotu ograniczenia i jego zakresu oraz jednoznaczne wskazanie przebiegu inwestycji przez daną nieruchomość. Wojewoda wyjaśnił, że art. 124 ust. 1 u.g.n. nie formułuje obowiązku określenia w wydanej na jego podstawie decyzji szczegółowego zakresu czy np. kolejności planowanych prac, gdyż kwestia ta nie mieści się w granicach sprawy dotyczącej ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości. Podał, że w decyzji organ pierwszej instancji określił, na czym będzie polegało ograniczenie sposobu korzystania z części działki nr [...]. Starosta wskazał precyzyjnie obszar zajęcia działki przez pas technologiczny, tj. 6788,91 m² (z materiałów graficznych wynika, że dla działki nr [...] - 74,95 m² a dla działki nr [...] - 6713,96 m²) oraz dołączył do decyzji załączniki graficzne obrazujące przebieg pasa niezbędnego do jej realizacji oraz miejsce posadowienia dwóch słupów na działkach nr [...] i nr [...], z których powstała działka nr [...].

Dodał, że ograniczenie sposobu korzystania z przedmiotowej części nieruchomości nastąpiło na wniosek, który jest dla organu pierwszej instancji wiążący. Organ nie miał więc podstaw do weryfikowania wniosku pod względem planowanych przez wnioskodawcę zamierzeń czy ich celowości. Wojewoda wskazał ponadto, jakie prace zostaną wykonane na nieruchomości.

Zdaniem organu drugiej instancji kolejną przesłanką wydania decyzji na podstawie art. 124 ust. 3 u.g.n. jest brak zgody właściciela nieruchomości na takie ograniczenie, a udzielenie zezwolenia powinno być poprzedzone rokowaniami z właścicielem. Podkreślił, że rokowania mogą zostać zakończone w dowolnych czasie, np. gdy w ocenie którejś ze stron nie ma szans na zawarcie porozumienia. Inwestor w piśmie z 15 września 2015 r. poinformował odwołującego się o projektowanej inwestycji na działkach nr [...] i nr [...]. Jednocześnie zwrócił się o udzielenie prawa do dysponowania gruntem na cele budowlane w związku z realizacją przedmiotowej inwestycji. Do pisma załączona została mapa z zaznaczoną inwestycją oraz projekt umowy cywilnoprawnej, a także zaproponowane zostało spotkanie celem omówienia warunków wyrażenia zgody.

Z protokołu z rokowań z 25 września 2015 r. wynika, że doszło do spotkania, a rozmowy dotyczyły nowopowstałej działki nr [...]. Na spotkaniu inwestor zaproponował kwotę jednorazowego odszkodowania za ustanowienie służebności przesyłu, a w związku z oczekiwaniami właściciela co do udostępnienia dodatkowych informacji, ustalono nowy termin spotkania na 8 października 2015 r. Z protokołu z rokowań z 8 października 2015 r. wynikało zaś, że odwołujący się zaproponował wyższe wynagrodzenie za udostępnienie terenu oraz odpłatne ustanowienie służebności przesyłu. Na kolejnym spotkaniu 29 października 2015 r. nie były już prowadzone rokowania. Pomimo tych spotkań nie udało się więc dojść do porozumienia i uzyskać zgody właściciela na realizację inwestycji. Złożenie zatem przez inwestora wniosku o wydanie decyzji ograniczającej sposób korzystania ze stanowiącej własność skarżącego kasacyjnie nieruchomości, de facto świadczyło o zakończeniu przez nią tej fazy postępowania.

Starosta Gołdapski zorganizował 26 sierpnia 2016 r. rozprawę administracyjną, na której właściciel poinformował, że sprawa ustanowienia służebności przesyłu została skierowana do sądu i jest prowadzona pod sygn. akt [...]. Dodatkowo oświadczył, że kwota za odszkodowanie była znacznie wyższa, niż zaproponowana w rokowaniach. Wojewoda stwierdził, że rozprawa również nie doprowadziła do zawarcia ugody w przedmiotowej sprawie. Biorąc powyższe ustalenia pod uwagę, organ odwoławczy uznał, że Starosta prawidłowo ocenił przed wydaniem decyzji, że rokowania w przedmiotowej sprawie były prowadzone i nie doszło do wypracowania wspólnego stanowiska.

Wbrew zarzutowi odwołania, Starosta w uzasadnieniu decyzji podkreślił, że rozpatrzenie sprawy w trybie administracyjnym zakończone wydaniem decyzji w sprawie ograniczenia korzystania z nieruchomości nie jest zależne od uprzedniego rozstrzygnięcie sprawy o ustanowienie służebności przez sąd cywilny w trybie art. 305 Kodeksu cywilnego, a złożenie wniosku do sądu cywilnego w takiej sprawie jest sposobem alternatywnym i niezależnym od postępowania administracyjnego. Wojewoda zauważył również, że pkt 3 i 4 decyzji organu pierwszej instancji zawarte zostały informacyjnie, co było zbędne, ale nie stanowi o wadliwości decyzji.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie wniósł R. G..

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie rozpoznając skargę wskazał, że nie jest ona zasadna, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego i procesowego. Sąd pierwszej instancji przytoczył materialnoprawną podstawę decyzji - art. 124 ust. 1 u.g.n. Podniósł, że z treści tego przepisu wynika, że udzielenie przez starostę zezwolenia na czasowe zajęcie nieruchomości podmiotowi realizującemu konkretne przedsięwzięcie zostało uzależnione od wykazania, że ograniczenie właściciela lub użytkownika wieczystego w korzystaniu z jego nieruchomości nastąpi wyłącznie z uwagi na konieczność zrealizowania celu publicznego, który będzie zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a w razie jego braku - z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Wystąpienie z wnioskiem o wydanie decyzji w trybie art. 124 ust. 1 u.g.n. musi być poprzedzone przeprowadzeniem z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości rokowań, mających na celu udostępnienie przez tę osobę nieruchomości w sposób dobrowolny.

W sprawie nie budzi wątpliwości Sądu pierwszej instancji, że przedmiotowa inwestycja stanowi inwestycję celu publicznego w rozumieniu art. 6 pkt 2 u.g.n., co w sprawie nie jest kwestionowane. Zdaniem tego Sądu nie jest też kwestionowane, że inwestycja ta jest zgodna z treścią ostatecznej decyzji Burmistrza Gołdapi nr [...] z [...] czerwca 2015 r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla przedmiotowej inwestycji. Z treści art. 124 ust. 1 u.g.n. wynika, że ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości może nastąpić tylko wtedy, gdy właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Postępowanie w sprawie wydania zezwolenia powinno być więc poprzedzone próbą uzyskania takiej zgody, a zarówno fakt podjęcia takiej próby, jak i brak zgody powinny zostać należycie udokumentowane przed złożeniem wniosku o wydanie zezwolenia. Zdaniem tego Sądu do obowiązków tych odnosi się art. 124 ust. 3 u.g.n. przewidujący, że udzielenie zezwolenia, o którym mowa w ust. 1, powinno być poprzedzone rokowaniami z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości o uzyskanie zgody na wykonanie prac, o których mowa w ust.

1. 1. Rokowania przeprowadza osoba lub jednostka organizacyjna zamierzająca wystąpić z wnioskiem o zezwolenie. Do wniosku należy dołączyć dokumenty z przeprowadzonych rokowań.

Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że w niniejszej sprawie rokowania zostały przeprowadzone, lecz strony nie doszły do porozumienia. Strony w okresie od 15 września 2015 r. do 29 października 2016 r. bezskutecznie prowadziły rokowania odnośnie do warunków udostępnienia nieruchomości, na co wskazują załączone przez inwestora do wniosku z 21 lipca 2016 r. dokumenty.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji art. 124 ust. 1 u.g.n. nie określa formy prowadzenia rokowań. Mogą więc one przybierać również formę ustną. Rokowania nie oznaczają jednak konieczności osiągnięcia zgodnego stanowiska. Wystarczy wzajemne poinformowanie się obu stron o swoich stanowiskach i możliwym zakresie wzajemnych ustępstw celem zawarcia umowy lub innego satysfakcjonującego obie strony rozwiązania zasad korzystania z danej nieruchomości. Nadto jeśli druga strona stanowczo sprzeciwia się wyraźnie wskazując, że tak zaproponowane warunki są nie do przyjęcia, lub nie zajmuje stanowiska, wówczas nie ma obowiązku prowadzenia dalszych rokowań. W ocenie tego Sądu nieosiągnięcie zgody pomiędzy właścicielem nieruchomości i inwestorem upoważnia organ administracyjny do wydania zezwolenia wymienionego w art. 124 ust. 1 u.g.n.

Sąd pierwszej instancji podniósł, że z wywłaszczeniowego charakteru decyzji, o której mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n., wynika, że istotne jest precyzyjne i jednoznaczne określenie przez wydający decyzję organ administracji zarówno przebiegu inwestycji przez nieruchomość, jak i zakresu dokonanego przez organ ograniczenia właściciela w jego prawie do korzystania z nieruchomości. Organ pierwszej instancji w sentencji decyzji z [...] listopada 2016 r. dokładnie określił przebieg inwestycji na nieruchomości skarżącego oraz zakres ograniczenia sposobu korzystania. Wbrew stanowisku skarżącego, zakres uszczuplenia władztwa skarżącego jako właściciela nieruchomości, na której planowana jest inwestycja celu publicznego, został w wystarczający sposób opisany w decyzji. Z załącznika graficznego również wynika, jakiego obszaru dotyczy ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości.

Sąd ten dodał, że art. 124 ust. 1 u.g.n. nie formułuje obowiązku określenia w decyzji kolejności prac i sprecyzowania ich harmonogramu. Kwestia ta nie mieści się bowiem w granicach sprawy dotyczącej ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości. Każdy z etapów procesu inwestowania (m. in. planowanie przestrzenne, uzyskanie tytułu do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, projektowanie obiektu budowlanego) stanowi autonomiczną, w zakresie orzekania, procedurę, w ramach której zapadają rozstrzygnięcia wynikające z przepisów prawa materialnego regulujących daną fazę realizacji przedsięwzięcia. Zdaniem Sądu pierwszej instancji cały proces technologiczny prowadzonej inwestycji pozostaje poza tą decyzją. Na obecnym etapie istotne było wyłącznie, że kwestionowana decyzja zakreśla obszar, w którym te prace będą wykonywane oraz, że obszar ten został objęty zajęciem z przeznaczeniem na ściśle określony cel, ograniczając prawo własności właściciela do swobodnego dysponowania wskazaną częścią nieruchomości (zob. wyrok NSA z 22 lutego 2012 r., sygn. akt I OSK 357/11, dostępny [w:] Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej jako: "CBOSA").

Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał za niezasadny zarzut nieprawidłowego sporządzenia załącznika do decyzji organu pierwszej instancji. Z treści art. 124 ust. 1 u.g.n. wynika tylko, że rozstrzygnięcie decyzji powinno wskazywać podmiot, któremu udziela się zezwolenia, rodzaj inwestycji, która ma być realizowana, przedmiot zajęcia (wskazanie nieruchomości) i zakres ograniczenia, czyli przebieg inwestycji przez nieruchomość oraz powierzchnię gruntu, co do której konieczne jest uszczuplenie władztwa właściciela. W ocenie tego Sądu w niniejszej sprawie warunki te zostały spełnione. Osiągnięto je przez podanie w sentencji decyzji jaką powierzchnie zajmie pas technologiczny na przedmiotowej działce i przez załącznik graficzny w postaci mapy obrazującej przebieg projektowanej linii napowietrznej 110 kV oraz stref niezbędnych najpierw do budowy – pas montażowy, a następnie do prawidłowego funkcjonowania tej linii – pas technologiczny o szerokości 8 m. Sąd ten wyjaśnił, że załącznik graficzny pełni tylko funkcję uzupełniającą do decyzji.

Art. 124 ust. 1 u.g.n. nie obliguje organu do obrazowania zakresu ograniczenia w formie mapy, jednakże jej dołączenie jest celowe, gdyż lepiej wyjaśnia zakres koniecznego ograniczenia i umożliwia weryfikację przesłanki zgodności zamierzenia z planem miejscowym (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 31 maja 2017 r., sygn. akt I OSK 2618/16 (CBOSA).

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego bez wpływu na prawidłowość wydanych w sprawie decyzji pozostaje zamieszczenie w pkt. 3 i 4 decyzji organu pierwszej instancji rozstrzygnięcia odpowiadającego w swej treści brzmieniu odpowiednio art. 124 ust. 4 i ust. 7 u.g.n. Zapisy te nie czynią bowiem tylko z tego powodu decyzji nieważnej, jako wydanej w tej części bez podstawy prawnej. Rozstrzygnięcie to nie zaważa w ogóle na sposobie wykonania decyzji organu pierwszej instancji. Nie modyfikuje też treści wskazanych przepisów ustawy, spełniając przez to w istocie jedynie walor informacyjny, na co wskazał w zaskarżonej decyzji organ odwoławczy. W związku z tym nie ma potrzeby eliminowania tego rozstrzygnięcia z obrotu prawnego, gdyż jest ono nieistotne, ponieważ pozostaje bez wpływu na treść właściwego rozstrzygnięcia zawartego w pkt. 1 i 2 sentencji decyzji organu pierwszej instancji.

Uwzględniając powyższe Sąd pierwszej instancji stwierdził, że prawidłowo organy obu instancji oceniły, że zaistniały wszystkie przesłanki warunkujące wydanie decyzji ograniczającej skarżącego w jego prawie do korzystania z nieruchomości, z uwagi na zamiar realizacji inwestycji celu publicznego, na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący reprezentowany przez radcę prawnego, zaskarżając wyrok w całości. Domagał się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Nadto wniósł o zasądzenie kosztów postępowania oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

"1) naruszenie przepisów postępowania w postaci przepisów art 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w związku z art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. z 2016 r. poz. 23 ze zmianami, aktualnie Dz.U. z 2017 r. poz. 1257; ze zmianami; dalej jako k.p.a.), art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., art 107 § 1 i 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. z 2016 r. poz. 23 ze zmianami, aktualnie Dz.U. z 2017 r. poz. 1257; dalej jako k.p.a. ze zmianami; dalej jako k.p.a.) w związku z przepisem art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. i art 140 k.p.a., poprzez błędne przyjęcie, że w sprawie nie zaistniało naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, podczas, gdy decyzja Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z [...] lutego 2017 r. (nr [...]) o utrzymaniu w mocy decyzji Starosty Gołdapskiego z [...] listopada 2016 r. (znak [...]) została wydana z naruszeniem prawa w postaci przepisów powołanych na wstępie niniejszego zarzutu, polegającym na zaniechaniu zbadania niezbędności udostępnienia terenu o powierzchni całkowitej 6.788,91 m2 oraz zbadania w jaki sposób prowadzone będą prace, co doprowadziło do braku weryfikacji zakresu powierzchni koniecznej do prac budowlanych podczas gdy ograniczenie to stanowi ingerencję w wykonywanie prawa własności w rozumieniu art. 21 ust 2 i art. 64 ust 3 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U.

Nr 78, poz. 483), dlatego jego zakres przedmiotowy i terytorialny musi być jednoznacznie i precyzyjnie określonym przedmiotem rozstrzygnięcia w decyzji wydawanej na podstawie art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity Dz.U z 2016 r., poz. 2147, dalej jako u.g.n.), zatem nietrafnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie przyjął, że skarga jest bezzasadna i podlega oddaleniu, podczas, gdy powinna ona zostać uwzględniona, co skutkowało również naruszeniem przepisu postępowania w postaci przepisu art. 151 p.p.s.a. poprzez jego zastosowanie w sytuacji, gdy zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy oraz z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co nakazywało uchylenie zaskarżonej decyzji w całości; treść wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie byłaby zatem odmienna niż miało to miejsce, co spełnia przesłankę określoną w przepisie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. in fine, a także doprowadziło do naruszenia przepisów postępowania w postaci przepisów art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz art. 134 § 1 p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a. poprzez wadliwe uzasadnienie zaskarżonego wyroku, polegające na braku dokonania oceny zarzutu Skarżącego, dotyczącego konieczności minimalizowania uciążliwości dla właściciela nieruchomości spowodowanych planowaną inwestycją (punkty 2 i 3 skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie w niniejszej sprawie), co nie spełnia wymogów określonych w przepisie art. 141 § 4 p.p.s.a. z uwagi na brak przedstawienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia, jej wyjaśnienia ani oceny prawnej w powyższych kwestiach, przy czym naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy, albowiem sposób ujęcia uzasadnienia zaskarżonego wyroku pozbawia strony i uczestników informacji o przesłankach tego rozstrzygnięcia,

1. 2) naruszenie przepisów postępowania w postaci przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w związku z art. 107 § 1 i 3 k.p.a. w związku z przepisem art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. i art. 140 k.p.a. oraz w związku z przepisem art. 124 ust. 1 i ust. 6 zdanie 1 i 2 u.g.n., poprzez błędne przyjęcie, że w sprawie nie zaistniało naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, podczas, gdy decyzja Starosty Gołdapskiego z [...] listopada 2016 r. (znak [...]), utrzymana w mocy decyzją Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z [...] lutego 2017 r. (nr [...]) została wydana z naruszeniem prawa w postaci przepisów powołanych na wstępie niniejszego zarzutu, polegającym na:
2. - wskazaniu zakresu uprawnień przysługujących uczestnikowi P. SA w sposób przykładowy - podczas, gdy wszystkie uprawnienia ograniczające własność nieruchomości, na której zostanie posadowiona linia energetyczna, powinny zostać wskazane w sposób szczegółowy w sentencji decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości,
3. - odesłaniu w sentencji decyzji do zewnętrznego aktu administracyjnego w postaci decyzji Burmistrza Gołdapi nr [...] z [...] czerwca 2015 r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, co jest niedopuszczalne, albowiem sentencja decyzji administracyjnej powinna kształtować prawa i obowiązki stron postępowania w sposób samodzielny, bez odwoływania się do innych aktów administracyjnych, a ponadto czyni niemożliwym przymusowe wykonanie decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości, albowiem na etapie postępowania egzekucyjnego nie jest dopuszczalne wystawienie tytułu wykonawczego i prowadzenie postępowania egzekucyjnego, polegające na "uzupełnieniu" treści decyzji wydanej na podstawie przepisu art. 124 ust. 1 u.g.n. o treść decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego; równocześnie, brak jest odesłania do przepisów uchwały nr V/24/2015 Rady Miejskiej w Gołdapi z dnia 27 lutego 2015 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla przebiegu elektroenergetycznej linii napowietrznej 110kV relacji Olecko - Gołdap na terenie gminy Gołdap (Dz. Urz. Woj. Warmińsko-Mazurskiego z 2015 r., poz. 1610),
4. - wskazaniu w treści załącznika graficznego do decyzji Starosty Gołdapskiego z [...] listopada 2016 r. (znak [...]), utrzymanej w mocy decyzją Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z [...] lutego 2017 r. (nr [...]), że wskazane tam obszary, oznaczone symbolami umieszczonymi w legendzie i opisane wskazaną tam powierzchnią, dotyczą służebności przesyłu, a nie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, zaś zaistnienie tych uchybień wykluczało utrzymanie w mocy decyzji Starosty Gołdapskiego z [...] listopada 2016 r. (znak [...]) w wyniku rozpoznania odwołania, zatem nietrafnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie przyjął, że skarga jest bezzasadna i podlega oddaleniu, podczas, gdy powinna ona zostać uwzględniona, co skutkowało również naruszeniem przepisu postępowania w postaci przepisu art. 151 p.p.s.a. poprzez jego zastosowanie w sytuacji, gdy zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy oraz z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co nakazywało uchylenie zaskarżonej decyzji w całości; treść wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie byłaby zatem odmienna niż miało to miejsce, co spełnia przesłankę określoną w przepisie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. in fine,
5. 3) naruszenie przepisów postępowania w postaci przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w związku z przepisami art. 107 § 1 i 3 k.p.a., art. 110 k.p.a. i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. i art 140 k.p.a., w związku z przepisem § 75 pkt 1 (w części przed wyliczeniem) rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 9 listopada 2011 r. w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowywania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (dalej jako rozporządzenie) w związku z przepisem § 76 pkt 1 rozporządzenia i § 77 ust 1 pkt 1 i 2 rozporządzenia, poprzez błędne przyjęcie, że w sprawie nie zaistniało naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, podczas, gdy decyzja Starosty Gołdapskiego z [...] listopada 2016 r. (znak [...]) i decyzja Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z [...] lutego 2017 r. (nr [...]), zostały wydane z naruszeniem przepisów wskazanych na wstępie niniejszego zarzutu, polegającym na:
6. - sporządzeniu załącznika graficznego do Starosty Gołdapskiego z [...] listopada 2016 r. [znak [...]; w skardze kasacyjnej mapy załączone do tej decyzji określono zbiorczo jako jeden załącznik] na podstawie nieaktualnej mapy, przedstawiającej działki ewidencyjne o numerach [...] oraz [...] w obrębie K. w gminie Gołdap, które nie istniały w dacie wydawania decyzji Starosty Gołdapskiego z [...] listopada 2016 r. [znak [...]], ani decyzji Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z [...] lutego 2017 r. (nr [...]), albowiem powyższy teren był w dacie ich wydania zewidencjonowany jako działka nr [...] w obrębie K. (0017) w gminie Gołdap,
7. - braku podpisu osoby uprawnionej do wydania decyzji na załączniku graficznych z podaniem jej imienia, nazwiska i stanowiska służbowego, a także braku prawidłowego oznaczenia map jako załączników graficznych do decyzji Starosty Gołdapskiego z [...] listopada 2016 r. (znak[...]), zaś zaistnienie tych uchybień wykluczało utrzymanie w mocy decyzji Starosty Gołdapskiego z [...] listopada 2016 r. (znak [...]] w wyniku rozpoznania odwołania, podczas, gdy z powołanych na wstępie niniejszego zarzutu regulacji wynika, że załącznik do decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości powinien być aktualny w dacie orzekania przez organ administracji, zaś z powołanych przepisów rozporządzenia wynika, że powinien mieć on postać mapy do celów prawnych, obejmującej m.in. dane określające przebieg granic działek ewidencyjnych, w powiązaniu z granicami działek sąsiednich, oraz konturów użytków gruntowych i konturów klasyfikacyjnych zgodnie z mapą ewidencyjną oraz numery działek ewidencyjnych, a także oznaczenia konturów użytków gruntowych i konturów klasyfikacyjnych, zatem nietrafnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie przyjął, że skarga jest bezzasadna i podlega oddaleniu, podczas, gdy powinna ona zostać uwzględniona, co skutkowało również naruszeniem przepisów postępowania w postaci przepisu art. 151 p.p.s.a. poprzez jego zastosowanie w sytuacji, gdy zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co nakazywało uchylenie zaskarżonej decyzji w całości; treść wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie byłaby zatem odmienna niż miało to miejsce, co spełnia przesłankę określoną w przepisie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. in fine;
8. 4) naruszenie przepisów postępowania w postaci przepisów art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w związku z przepisami art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 6 k.p.a., art. 104 § 2 k.p.a., art. 107 § 1 k.p.a., w związku art. 140 k.p.a., i art. 7 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. Nr 78, poz. 483), a także w związku z przepisami art. 124 ust 4 i ust. 7 u.g.n,, poprzez oddalenie skargi na decyzję Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z [...] lutego 2017 r. (znak [...]) utrzymującą w mocy decyzję Starosty Gołdapskiego z [...] listopada 2016 r., podczas gdy wskazana decyzja Starosty w punktach 3 i 4. jej sentencji była dotknięta wadą nieważności, albowiem rozstrzygnięcia ujęte w punktach 3 i 4. sentencji decyzji Starosty Gołdapskiego z [...] listopada 2016 r. zostały wydane bez podstawy prawnej, ponieważ stanowią powtórzenie w sposób wybiórczy regulacji zawartych w przepisach art. 124 ust. 4 i 7 u.g.n., co narusza przepisy powołane na wstępie niniejszego zarzutu, ponieważ rolą sentencji decyzji administracyjnej jest ukształtowanie stosunku administracyjnoprawnego między organem administracji a podmiotami administrowanymi, a nie powielanie treści przepisów prawa powszechnie obowiązującego, które obowiązują niezależnie od ich powołania w treści rozstrzygnięcia organu administracji, w konsekwencji czego decyzja Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z [...] lutego 2017 r. (znak [...]), w zakresie, w jakim utrzymuje ona w mocy decyzję dotkniętą wadą nieważności, również jest dotknięta wadą nieważności, zatem nietrafnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie przyjął, że skarga jest bezzasadna i podlega oddaleniu, a naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy, albowiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie powinien był przyjąć, że zaskarżona decyzja Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z [...] lutego 2017 r. (nr [...]), jest dotknięta wadami określonymi w przepisie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w związku przepisem art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz w związku z przepisem art. 6 k.p.a., co powinno doprowadzić do uwzględnienia skargi Skarżącego, zatem do innego wyniku sprawy niż miał miejsce, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia przepisu postępowania w postaci przepisu art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. poprzez ich niezastosowanie i niestwierdzenie nieważności decyzji Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z [...] lutego 2017 r. (nr [...]) w zakresie, w jakim utrzymała ona w mocy decyzję Starosty Gołdapskiego z [...] listopada 2016 r. w punktach 3. i 4., pomimo podstaw dla uwzględnienia skargi, a także naruszenia przepisu postępowania w postaci art. 151 p.p.s.a. poprzez jego zastosowanie w sytuacji, gdy skarga nie była bezzasadna; treść wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie byłaby zatem odmienna niż miało to miejsce, co spełnia przesłankę określoną w przepisie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. in fine,
9. 5) naruszenie przepisów prawa materialnego w postaci przepisu art. 124 ust. 1 u.g.n. w związku z przepisami art. 124 ust. 6 i 7 u.g.n. i przepisem art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny, tekst jednolity Dz.U. z 2017 r. poz. 459 ze zmianami), interpretowanymi zgodnie z przepisami art. 21 ust 2 i art. 64 ust. 3 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. Nr 78, poz. 483), poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że w decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości nie ma konieczności ustalenia szczegółowego zakresu ograniczenia własności, a konkretyzacja praw i obowiązków stron może nastąpić poprzez odesłanie w tym zakresie decyzji Starosty Gołdapskiego z [...] listopada 2016 r. do treści decyzji Burmistrza Gołdapi nr [...] z [...] czerwca 2015 r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, podczas, gdy prawidłowa wykładnia przepisów art 124 ust. 1 u.g.n. oraz art. 124 ust. 6 i 7 u.g.n. i przepisu art. 140 k.c., interpretowanymi zgodnie z przepisami art. 21 ust 2 i art 64 ust 3 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 r., prowadzi do wniosku, że decyzja o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości musi precyzyjnie określać zakres przedmiotowy i terytorialny, w jakim prawo własności doznaje ograniczeń, albowiem stanowi ona o ograniczeniu treści prawa własności nieruchomości w celu wykonania czynności związanych z konserwacją oraz usuwaniem awarii ciągów, przewodów i urządzeń (art 140 k.c.), a ponadto jest ona podstawą obowiązku udostępnienia nieruchomości (art. 124 ust. 6 zdanie 1 u.g.n.) i - w przypadku braku jego dobrowolnego wykonania przez właściciela - podstawą egzekucji administracyjnej (art. 124 ust. 6 zdanie 2 u.g.n.) i podstawą wpisu w księdze wieczystej (art. 124 ust. 7 zdanie 1 u.g.n.), w efekcie czego należało przyjąć, że decyzja Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z [...] lutego 2017 r. (nr [...]) została wydana z naruszeniem prawa materialnego w postaci przepisu art. 124 ust. 1 u.g.n. zatem nietrafnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie przyjął, że skarga jest bezzasadna i podlega oddaleniu, zatem naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy, albowiem przy przyjęciu prawidłowej wykładni powołanych na wstępie niniejszego zarzutu przepisów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie powinien był przyjąć, że zaskarżona decyzja Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z [...] lutego 2017 r. (nr [...]), jest dotknięta wadami określonymi w przepisie art. 145 § 1 pkt 1 lit a) i c) p.p.s.a., co powinno doprowadzić do uwzględnienia skargi Skarżącego, zatem do innego wyniku sprawy niż miał miejsce, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia przepisów postępowania w postaci przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a] p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i nieuchylenie decyzji Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z [...] lutego 2017 r. (nr [...]), pomimo podstaw dla uwzględnienia skargi, a także naruszenia przepisu postępowania w postaci art. 151 p.p.s.a. poprzez jego zastosowanie w sytuacji, gdy skarga nie była bezzasadna; treść wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie byłaby zatem odmienna niż miało to miejsce, co spełnia przesłankę określoną w przepisie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. in fine,
10. 6) naruszenie przepisów prawa materialnego w postaci przepisów art. 42 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jednolity Dz.U. z 2016 r. poz. 1629 ze zmianami, dalej jako p.g.k.) w związku z art. 42 ust 2 pkt 1 i 5 p.g.k. oraz przepisów § 75 pkt 1 (w części przed wyliczeniem) i pkt 2 rozporządzenia, § 76 pkt 1 rozporządzenia i § 77 ust. 1 pkt 1, pkt 2, pkt 3 lit a)-i) oraz pkt 4 rozporządzenia w związku z § 77 ust. 8 rozporządzenia w związku z przepisem art. 124 ust. 1 u.g.n. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na ich niezastosowaniu w sprawie pomimo zaistnienia ustawowych przesłanek.

a to na skutek błędnej wykładni przepisów § 75 pkt 1 (w części przed wyliczeniem) rozporządzenia oraz art. 124 ust. 1 u.g.n., polegającej na przyjęciu, że postępowanie w sprawie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości nie stanowi "typowego postępowania administracyjnego" w rozumieniu § 75 pkt 1 (w części przed wyliczeniem) i pkt 2 rozporządzenia, podczas, gdy prawidłowa wykładnia przepisów powołanych na wstępie niniejszego zarzutu prowadzi do wniosku, że postępowanie w sprawie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości jest "typowym postępowaniem administracyjnym", a załącznik do decyzji administracyjnej stanowi jej integralną część i kształtuje, wraz z sentencją decyzji, prawa i obowiązki stron postępowania administracyjnego, albowiem obrazuje on bowiem w formie graficznej zakres ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, a pomimo, że sporządzenie załącznika graficznego do decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości jest nieobowiązkowe - to w sytuacji, gdy taki załącznik graficzny do decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości, wydanej na podstawie przepisu art. 124 ust 1 u.g.n., jest sporządzany, to obligatoryjne jest nadanie mu postaci mapy do celów prawnych, a także na skutek błędnego przyjęcia, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego i decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego muszą bazować na pomiarach geodezyjnych, podczas, gdy stwierdzenie takie nie znajduje oparcia w przepisach prawa, ponieważ brak jest przepisów w ustawie z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity Dz.U. z 2016 r. poz. 778 ze zmianami, aktualnie tekst jednolity Dz.U. z 2017 r. poz. 1073 ze zmianami; dalej jako u.p.z.p.), w aktach wykonawczych do tej ustawy, ani w jakichkolwiek innych przepisach prawa, które wymagałyby poprzedzenia uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ani wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego wykonaniem pomiarów geodezyjnych, zaś:

1. - z przepisu art 16 ust 1 u.p.z.p. wynika, że plan miejscowy sporządza się w skali 1:1000, z wykorzystaniem urzędowych kopii map zasadniczych albo w przypadku ich braku map katastralnych, gromadzonych w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym, a w szczególnie uzasadnionych przypadkach dopuszcza się stosowanie map w skali 1:500 lub 1:2000, a w przypadkach planów miejscowych, które sporządza się wyłącznie w celu przeznaczenia gruntów do zalesienia lub wprowadzenia zakazu zabudowy, dopuszcza się stosowanie map w skali 1:5000,
2. - z przepisu § 6 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. 2003 Nr 164, poz. 1587 ze zmianami; dalej jako rozporządzenie w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego) wynika, że w przypadku sporządzania projektu rysunku planu miejscowego dla inwestycji liniowych oraz dla obszarów o znacznej powierzchni dopuszcza się stosowanie map w skali 1:2000, a w przypadku sporządzania projektu rysunku planu miejscowego obejmującego obszar intensywnej zabudowy, a także dla obszarów przestrzeni publicznej dopuszcza się stosowanie map w skali 1:500,
3. - z przepisów art. 54 pkt 3 u.p.z.p. oraz art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. wynika, że sporządzenie załącznika graficznego do decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego powinno nastąpić na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2000, w efekcie czego należało przyjąć, że zastosowanie przepisów powołanych na wstępie niniejszego zarzutu było obligatoryjne, a w także, że decyzja Wojewody Warmińsko- Mazurskiego z [...] lutego 2017 r. (nr [...]) została wydana z naruszeniem przepisów prawa powołanych na wstępie niniejszego zarzutu, zatem nietrafnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie przyjął, że skarga jest bezzasadna i podlega oddaleniu, zatem naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy, albowiem zastosowanie przepisów powołanych na wstępie niniejszego zarzutu, powinno prowadzić do wniosku, że zaskarżona decyzja Wojewody Warmińsko- Mazurskiego z [...] lutego 2017 r. (nr [...]), jest dotknięta wadami określonymi w przepisie art. 145 § 1 pkt 1 lit a) i c) p.p.s.a., co powinno doprowadzić do uwzględnienia skargi skarżącego, zatem do innego wyniku sprawy niż miał miejsce, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia przepisów postępowania w postaci przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. poprzez ich niezastosowanie i nieuchylenie decyzji Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z [...] lutego 2017 r. (nr [...]), pomimo podstaw dla uwzględnienia skargi, a także naruszenia przepisu postępowania w postaci przepisu art. 151 p.p.s.a. poprzez jego zastosowanie w sytuacji, gdy skarga nie była bezzasadna; treść wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie byłaby zatem odmienna niż miało to miejsce, co spełnia przesłankę określoną w przepisie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. in fine.

W uzasadnieniu rozwinięto powyższe zarzuty.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik postępowania P. S.A. w K. wniósł o jej oddalenie w całości.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje więc zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej.

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają między innymi wymienione w art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. podstawy kasacyjne, które zgodnie z art. 174 tej ustawy mogą stanowić: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W podstawach kasacji wnoszący skargę kasacyjną musi wskazać konkretną normę prawa materialnego, czy procesowego, której naruszenie zarzuca zaskarżonemu orzeczeniu.

W myśl art. 174 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302), dalej "p.p.s.a.", skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem – jak to już wyżej wspomniano - według art. 183 § 1 ustawy - p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania.

Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Należy zatem wskazać konkretne przepisy prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd i zamieścić uzasadnienie podstawy kasacyjnej, czyli uzasadnić uchybienia zarzucane sądowi. Uzasadnienie podstaw kasacyjnych polega na wykazaniu przez autora skargi kasacyjnej, że stawiane przez niego zarzuty mają usprawiedliwioną podstawę i zasługują na uwzględnienie. Uzasadniając zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, iż sąd stosując przepis popełnił błąd w subsumcji czyli, że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa.

W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi ponadto w uzasadnieniu, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia bądź jak powinien być stosowany konkretny przepis prawa ze względu na stan faktyczny sprawy, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu - dlaczego powinien być zastosowany. Uzasadniając zaś naruszenie przepisów postępowania wykazać należy, że uchybienie im mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna nieodpowiadająca powyższym wymaganiom uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności.

Rozpatrywana w niniejszej sprawie skarga kasacyjna powyższych wymogów nie spełnia, co powoduje, że odniesienie się do podniesionych w niej zarzutów jest utrudnione.

Przechodząc do merytorycznej oceny zarzutów skargi kasacyjnej należy stwierdzić, że zawarte w niej zarzuty są bardzo rozbudowane i zostały sformułowane w taki sposób, że w każdym z nich autor skargi kasacyjnej podnosi zarówno zarzut naruszenia przepisów postępowania, jak i przepisów prawa materialnego, nie wskazując przy tym precyzyjnie, który z wymienionych w każdym z zarzutów skargi kasacyjnej przepis prawa został naruszony i w jaki sposób.

Mając na względzie treść zarzutów skargi kasacyjnej można przyjąć, że podniesione w niej zarzuty można podzielić na dwie grupy, pierwsza z nich dotyczy nieprawidłowości decyzji polegającej na przywołaniu w niej innej decyzji – decyzji ustalającej lokalizację inwestycji celu publicznego, a także powielenia w punktach 3 i 4 sentencji decyzji przepisów art. 4 i 7 u.g.n., druga zaś dotyczy nieprawidłowości decyzji w zakresie ustalenia powierzchni i rodzaju prac przewidzianych na nieruchomości skarżącego a także ich zobrazowania na załączniku graficznym do decyzji oraz braku prawidłowego opisania załącznika graficznego do decyzji.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skarga kasacyjna pozbawiona jest uzasadnionych podstaw.

Za nietrafny uznać należy podniesiony w niej zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Zgodnie z owym przepisem prawa uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisko pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Powołany przepis określa elementy, z jakich powinno składać się uzasadnienie orzeczenia. Jest więc przepisem o charakterze formalnym. O jego naruszeniu można mówić przede wszystkim wówczas, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia jednego z ustawowych, wyżej wymienionych warunków. Na gruncie uchwały 7 sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 9/09 (ONSAiWSA 2010/3/39) przyjmuje się, że przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną tylko wtedy, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia (wyrok NSA z dnia 23 kwietnia 2010 r., sygn. akt II OSK 672/09 - Lex nr 597768).

Ponadto, aby zarzut taki mógł stanowić samodzielną podstawę skargi kasacyjnej, wskazana wada uzasadnienia musi być na tyle istotna, że może to mieć istotny wpływ na wynik sprawy (wyrok NSA z dnia 13 października 2010 r., sygn. akt II FSK 1479/09 - Lex nr 745670), a samo uchybienie musi uniemożliwiać kontrolę kasacyjną zaskarżonego wyroku (wyrok NSA z dnia 28 września 2010 r., sygn. akt I OSK 1605/09 - Lex nr 745098). Oznacza to, że orzeczenie sądu pierwszej instancji nie będzie się poddawało takiej kontroli w przypadku braku wymaganych prawem części (np. nieprzedstawienia stanu sprawy, czy też niewskazania lub niewyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia), a także wówczas, gdy będą one co prawda obecne, niemniej jednak obejmować będą treści podane w sposób niejasny, czy też nielogiczny, uniemożliwiający jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego i prawnego, stanowiącego podstawę kontrolowanego orzeczenia sądu (wyrok NSA z dnia 15 czerwca 2010 r., sygn. akt II OSK 986/09 - Lex nr 597986).

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wymogi i standardy, o których stanowi art. 141 § 4 p.p.s.a. Przedstawiono w nim stan faktyczny sprawy, zrelacjonowano sformułowane w skardze zarzuty oraz wskazano podstawę prawną oddalenia skargi. Sąd pierwszej instancji w dostateczny sposób wyjaśnił ponadto motywy podjętego rozstrzygnięcia. Okoliczność, że stanowisko zajęte przez Wojewódzki Sąd Administracyjny jest odmienne od prezentowanego przez wnoszącego skargę kasacyjną, nie oznacza, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wady konstrukcyjne oraz nie poddaje się kontroli kasacyjnej. Dlatego polemika z merytorycznym stanowiskiem Sądu pierwszej instancji nie może sprowadzać się do zarzutu złamania powołanego przepisu. Poprzez zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można skutecznie zwalczać ani prawidłowości przyjętego stanu faktycznego, ani stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego.

Przechodząc do oceny zasadności dalszych podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów stwierdzić należy, że istotnie zaskarżona decyzja zawiera uchybienia, które jednak pozostają bez wpływu na jej treść w związku z czym nie mogą skutkować uwzględnieniem skargi i uchyleniem zarówno zaskarżonej decyzji, jak i decyzji ją poprzedzającej, wydanej przez organ pierwszej instancji.

Zgodzić się należy ze stanowiskiem skarżącego kasacyjnie, że pkt 3 i 4 decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji stanowią powtórzenie przepisów prawa, a to art. 124 ust. 4 i ust. 7 u.g.n. Prawidłowo Sąd pierwszej instancji przyjął, że ww. postanowienia owej decyzji mają wyłącznie charakter informacyjny. Zgodzić się też należy ze stanowiskiem tego Sądu, że brak jest podstaw do wyeliminowania ich z tego powodu z porządku prawnego. Bezpodstawnie bowiem Skarżący kasacyjnie doszukuje się w tej sytuacji podstaw do stwierdzenia nieważności i to całej ww. decyzji.

Nie można bowiem uznać, że tego rodzaju uchybienie stanowi rażące naruszenie prawa. W wyroku z dnia 7 czerwca 2013 r., sygn. akt I OSK 81/12 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że: "[...] można rozważać, czy w zaskarżonej decyzji powinny znaleźć się pkt 2-4, które stanowią powtórzenie treści przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami. Jednakże dopuszczalne jest stanowisko, że nie ma zakazu zamieszczania w sentencji rozstrzygnięć, które mają jedynie charakter informacyjny. Można także prezentować pogląd [...], iż rozstrzygnięcia te są zbędne. Jednakże, żeby móc z tej przyczyny uchylić decyzję, to Sąd musi wykazać, że uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, stosownie do treści art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a." Przenosząc ww. stanowisko na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że powielenie w punktach 3-4 decyzji Starosty Gołdapskiego przepisów ustawy może być co prawda kwestionowane (gdyż są to zapisy istotnie zbędne), jednak uchybienie powyższe w żadnym wypadku nie może być uważane za przyczynę uznania decyzji za obarczoną istotną wadą procesową, tym bardziej wadą nieważności, jak tego oczekuje Skarżący.

Z tych względów za niezasadny uznać należało podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w związku z przepisami art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 6 k.p.a., art. 104 § 2 k.p.a., art. 107 § 1 k.p.a., w związku art. 140 k.p.a., i art. 7 Konstytucji RP, a także w związku z art. 124 ust 4 i ust. 7 u.g.n.

Nie można też zgodzić się ze stanowiskiem Skarżącego kasacyjnie, że istotna wadą decyzji organu pierwszej instancji jest przywołanie w niej decyzji lokalizacyjnej. Skarżący uważa przywołanie w sentencji decyzji Starosty Gołdapskiego określenia decyzji lokalizacyjnej za odesłanie do tej decyzji, w zakresie uprawnień przyznanych uczestnikowi – P. S.A. Trafnie podnosi Uczestnik postępowania w odpowiedzi na skargę kasacyjną, że przywołanie w sentencji zaskarżonej decyzji określenia decyzji lokalizacyjnej ma charakter porządkowy, z jednej strony konkretyzuje inwestycję, z której lokalizacją wiąże się zaskarżona decyzja, z drugiej strony wskazuje na spełnienie warunku stawianego przez art. 124 ust. 1 u.g.n. dotyczącego tego, aby przedsięwzięcie leżące u podstaw ograniczenia prawa własności miało umocowanie w planie miejscowym lub decyzji lokalizacyjnej.

Zauważyć należy, że uprawnienia inwestora inwestycji celu publicznego, w związku z którymi nastąpiło ograniczenie sposobu wykonywania prawa własności Skarżącego, zostały w decyzji Starosty Oleckiego wyczerpująco wskazane. Nie ma zatem podstaw, by twierdzić, że przywołanie decyzji lokalizacyjnej ma służyć wskazaniu treści ograniczenia, skoro treść ta zawarta jest w części rozstrzygającej zaskarżonej decyzji.

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego niezbadania niezbędności i dowolnego przyjęcia szerokości pasa ograniczenia prawa własności Skarżącego należy zwrócić uwagę na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z [...] czerwca 2016 r., sygn. akt II SA/Po 253/16, od którego skarga kasacyjna została oddalona wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 maja 2017 r., sygn. akt I OSK 2617/16. Z wyroku tego wynika, że to inwestor określa, jaki obszar jest mu niezbędny do zlokalizowania urządzeń oraz prac z tym związanych, zaś zadaniem organu rozstrzygającego sprawę jest zweryfikowanie, czy obszar ten mieści się w obszarze przeznaczonym pod daną inwestycję w planie miejscowym lub decyzji ustalającej lokalizację inwestycji celu publicznego. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, prawidłowo Sąd pierwszej instancji przyjął za organami, że obszar, w odniesieniu do którego wydana została decyzja będąca przedmiotem kontroli w niniejszym postępowaniu, mieści się w granicach objętych ww. dokumentami planistycznymi, a jego szerokość określona została w sposób minimalizujący ingerencję w prawo własności Skarżącego.

Należy bowiem zwrócić uwagę, że wskazana w decyzji powierzchnia nieruchomości Skarżącego objęta ograniczeniem wynosi 6.788,91 m2, co należy uznać za wystarczająco precyzyjne określenie rozmiaru ograniczenia, a nadto powierzchnia ta wynika z pionowego rzutu przewodów projektowanej linii (ok. 7,5 m), poszerzonego o minimalny margines bezpieczeństwa.

Zauważyć należy, że do decyzji załączony został także nieobligatoryjny załącznik w postaci mapy obrazującej przebieg linii (w tym lokalizację słupów oraz przebieg przewodów) na nieruchomości Skarżącego. Błędne opisanie w tym załączniku pasa ograniczenia prawa własności jako pasa służebności przesyłu - wynika oczywiście z wytworzenia pierwotnej wersji tego załącznika na potrzeby negocjacji prowadzonych w imieniu inwestora ze Skarżącym, z którym negocjowano ustanowienie służebności przesyłu. Ostateczna treść decyzji, którą należy odczytywać łącznie z jej uzasadnieniem stanowiącym jej integralną całość, jest prawidłowa.

Za niezasadny uznać należy podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut posłużenia się - jako podkładem mapowym - mapą dla celów projektowych, skoro jest to mapa o wyższym stopniu dokładności, niż mapa dla celów prawnych. Zgodnie z Rozporządzeniem w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych [...] (Dz.U. z 2011 r., Nr [...] poz. 1572) wymagania i zawartość mapy dla celów projektowych są szersze niż w przypadku mapy dla celów prawnych. Mapa dla celów projektowych, w omawianym przypadku, może być uznana za równorzędną z mapą dla celów prawnych. Zapewnia bowiem wszystkie te informacje, które wynikałyby z mapy dla celów prawnych.

Niezależnie od powyższego należy wskazać, że mapa nie jest obligatoryjnym elementem decyzji wydanej na podstawie art. 124 u.g.n., co trafnie zauważa Skarżący. Nie ma zatem podstaw, by stosować do niej takie rygory, jakie są konieczne w typowych postępowaniach administracyjnych, w których mapa jest załącznikiem obowiązkowym.

Rację ma Skarżący, że brak podpisu i pieczęci imiennej pracownika organu uprawnionego do wydania decyzji na załączniku mapowym jest wadą zaskarżonej decyzji, lecz wbrew odmiennemu w tym względzie stanowisku Skarżącego kasacyjnie, powyższa wada nie ma wpływu na treść rozstrzygnięcia, bowiem nie może rodzić wątpliwości, że załącznik do decyzji jest z nią fizycznie połączony w aktach sprawy, a nadto nawet bez tego załącznika decyzja odpowiadałaby przepisom prawa. Należy także zauważyć, że na żadnym z wcześniejszych etapów Skarżący nie negował integralności decyzji - z czego wynika, że także w jego ocenie integralność ta nie budziła wątpliwości.

Z uwagi na powyższe należy także uznać, że zobrazowanie przestrzennego zakresu ograniczenia na mapie przedstawiającej działki o numerach [...] oraz [...] przed ich scaleniem w działkę nr [...] nie wpływa na prawidłowość decyzji. W pierwszej kolejności należy zauważyć, że treść załącznika nie rodzi żadnych wątpliwości nawet dla Skarżącego, który wprawdzie sam wskazuje, że oznaczenia są nieaktualne, ale z drugiej strony nie ma najmniejszych wątpliwości, jakiego terenu ograniczenie dotyczy. Dalej należy wskazać, że zmiany ewidencyjne nie wpłynęły w żaden sposób na substancję nieruchomości, stanowi ona jedną nieruchomość w rozumieniu wieczystoksięgowym, a jej granice zgodne są z granicami poprzednio istniejących działek.

Nie ma racji Skarżący kasacyjnie, zarzucając Sądowi pierwszej instancji, że nieprawidłowo przyjął, ze dokumenty planistyczne muszą bazować na pomiarach geodezyjnych. Należy w tym kontekście zwrócić uwagę na treść art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, (jt. Dz. U. z 20117 r. poz. 1073 ze zm.), dalej: U.p.z.p., zgodnie z którym "plan miejscowy sporządza się [...] z wykorzystaniem urzędowych kopii map zasadniczych albo w przypadku ich braku map katastralnych gromadzonych w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym".

Podobnie art. 52 ust. 2 pkt 1 U.p.z.p. określający wymagania wniosku o wydanie decyzji ustalającej lokalizację inwestycji celu publicznego, a poprzez art. 54 pkt 3 U.p.z.p. - także wymagania dotyczące samej decyzji, wskazuje, że załącznik mapowy sporządza się na "kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego". Z kolei zgodnie art. 2 pkt 7 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjnego i kartograficzne (j.t. Dz. U. z 2016 r. poz. 1629 ze zm.), dalej: P.g.k., definiuje mapę zasadniczą jako: "wielkoskalowe opracowanie kartograficzne, zawierające informacje o przestrzennym usytuowaniu: punktów osnowy geodezyjnej, działek ewidencyjnych, budynków, konturów użytków gruntowych, konturów klasyfikacyjnych, sieci uzbrojenia terenu, budowli i urządzeń budowlanych oraz innych obiektów topograficznych, a także wybrane informacje opisowe dotyczące tych obiektów".

Zgodnie zaś z art. 42 i nast. P.g.k. oraz art. 12 ust. 1 w zw. z art. 4 tej ustawy, mapa zasadnicza (a także ewidencyjna, katastralna) powstaje na podstawie - jest wizualizacją - baz danych, które powstają w oparciu o prace geodezyjne. Konkludując – prawidłowo Sąd pierwszej instancji przyjął, że dokumenty planistyczne powstają w oparciu o opracowania geodezyjne.

Z powyższych względów zarzuty skargi kasacyjnej uznać należało za niezasadne. Skarga kasacyjna podlegała zatem oddaleniu, co orzeczono podstawie art. 184 p.p.s.a.