Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 13 lipca 2020 r., sygn. akt II SA/Gl 144/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, dalej również jako "WSA", oddalił skargę E.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], dalej jako "SKO" lub "Kolegium", z dnia [...] grudnia 2019 r., nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego.
Skarżący wniósł od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości. W skardze tej zarzucił naruszenie:
- 1. przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej jako "p.p.s.a.", poprzez brak uwzględnienia przez Sąd pierwszej instancji okoliczności, iż organy administracyjne oparły swoje ustalenia na nieprawidłowej oraz wybiórczej ocenie zgromadzonego materiału dowodowego, bez uwzględnienia słusznego interesu obywatela;
- 2. prawa materialnego, tj. art. 41 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2019 r., poz. 1507 ze zm.), dalej jako "u.p.s.", poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że w niniejszej sprawie nie wykazano spełnienia przesłanki szczególnie uzasadnionego przypadku dopuszczającego przyznanie specjalnego zasiłku celowego Skarżącemu, podczas gdy jego sytuacja życiowa oraz jego stan zdrowia potwierdzają zaistnienie wskazanej przesłanki.
W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o "uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji" oraz o przyznanie od Skarbu Państwa na rzecz pełnomocnika z urzędu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej świadczonej z urzędu według norm prawem przepisanych, oświadczając, że koszty te nie zostały uiszczone w całości ani w części. Ponadto oświadczył, że zrzeka się przeprowadzenia rozprawy w niniejszej sprawie.
W uzasadnieniu skarżący kasacyjnie podniósł, że w sytuacji, gdy decyzja organu ma charakter uznaniowy prawidłowa ocena materiału jawi się jako niezbędna i szczególnie istotna. Tymczasem w jego ocenie, w sprawie nie przeprowadzono wnikliwej analizy materiału dowodowego, co doprowadziło do błędnych wniosków, że po stronie skarżącego nie zachodzi przesłanka szczególnie uzasadnionego przypadku, o której mowa w art. 41 u.p.s. Dalej skarżący przedstawił argumentację wskazującą na błędne założenie, że w przedmiotowej sprawie nie wykazano spełnienia przesłanki szczególnie uzasadnionego przypadku dopuszczającej przyznanie specjalnego zasiłku celowego. Wskazał przy tym na swoje liczne problemy zdrowotne oraz zaliczenie go do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności. W jego ocenie długotrwałość oraz wielość chorób czy zaburzeń, na które cierpi oraz pogarszający się stan zdrowia mieści się pod pojęciem,,szczególnie uzasadnionego przypadku".
Podkreślił też, że zakup leków jest dla niego niezbędny do normalnego życia, a nawet że jest ważniejszy od zakupu żywności, przy czym uzyskiwane przez niego dochody nie pozwalają na zaspokojenie bieżących potrzeb egzystencjalnych.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Kolegium wniosło o jej oddalenie podtrzymując argumentację, którą prezentowało dotychczas. Podkreśliło, że skarżący nie wskazał na żadną szczególną okoliczność lub zdarzenie, które mogłoby uzasadniać przyznanie mu specjalnego zasiłku celowego na zakup leków. Ma on stałe źródło dochodów w postaci renty z ZUS, otrzymuje dodatek mieszkaniowy i energetyczny. Przede wszystkim zaś zgłoszona potrzeba nie istnieje, gdyż skarżący zrealizował ją własnym staraniem, a zadaniem pomocy społecznej nie jest udzielanie pomocy finansowej na zwrot zaciągniętych przez wnioskodawców pożyczek czy kredytów.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
- 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
- 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
W sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, tak jak w niniejszej sprawie, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego.
Zarzut naruszenia przepisów postępowania nie zasługiwał na uwzględnienie. Wskazany w nim art. 151 p.p.s.a. ma charakter jedynie wynikowy, co oznacza, że określa on sposób rozstrzygnięcia sprawy sądowoadministracyjnej przez wojewódzki sąd administracyjny w przypadku ustalenia przez sąd, ze w sprawie nie doszło do naruszenia prawa, które miało lub mogło mieć wpływ na poprawność rozstrzygnięcia. W ocenie sądu pierwszej instancji takie naruszenia przepisów prawa przez organy administracyjne nie miały miejsca, a zatem sąd ten konsekwentnie zastosował art. 151 p.p.s.a.
Ponadto przepis ten nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, gdyż stanowi jedynie prawną podstawę orzeczenia oddalającego skargę (jest jedynie wskazaniem przepisów regulujących sposób rozstrzygnięcia sprawy). Podstawą skargi kasacyjnej wymienioną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. mogą być przepisy określające samo rozstrzygnięcie jedynie w powiązaniu z przepisami regulującymi proces dochodzenia do rozstrzygnięcia. Zasadniczo zatem brak powiązania w rozpoznawanej skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia wskazanego przepisu z naruszeniem przepisów regulujących ustalanie okoliczności będących podstawą faktyczną zaskarżonego wyroku, czyni tak skonstruowany zarzut skargi kasacyjnej niezasadnym.
Na uwzględnienie nie zasługiwał również zawarty w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia prawa materialnego, w którym skarżący podniósł naruszenie art. 41 u.p.s. poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że w niniejszej sprawie nie wykazano spełnienia przesłanki szczególnie uzasadnionego przypadku dopuszczającego przyznanie specjalnego zasiłku celowego.
Jak stanowi art. 41 u.p.s. w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe może być przyznany: (1) specjalny zasiłek celowy w wysokości nieprzekraczającej odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub rodziny, który nie podlega zwrotowi lub też (2) zasiłek okresowy, zasiłek celowy lub pomoc rzeczowa, pod warunkiem zwrotu części lub całości kwoty zasiłku lub wydatków na pomoc rzeczową. Tak więc specjalny zasiłek celowy o który wnioskował skarżący jest jedną z form udzielenia pomocy społecznej i jest on przyznawany w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe.
Należy mieć przy tym na uwadze, że rolą pomocy społecznej nie jest stałe dostarczanie obywatelom środków utrzymania ani pokrywanie wszelkich ponoszonych przez nich wydatków, lecz wyłącznie - jak wskazuje art. 2 ust. 1 i art. 3 ust. 1 ustawy u.p.s. - umożliwienie przezwyciężenia trudnej sytuacji życiowej oraz wspieranie w wysiłkach zmierzających do zaspokajania niezbędnych potrzeb (wyrok NSA z 10 grudnia 2019 r., I OSK 1865/19).
Obowiązkiem organu, do którego zwrócono się o udzielenie pomocy w zaspokojeniu swoich potrzeb, w sytuacji przekroczenia kryterium dochodowego, jest rozważenie sytuacji życiowej wnioskodawcy w kategoriach "przypadku szczególnie uzasadnionego". W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje się, że przesłanka "szczególnie uzasadnionego przypadku" występuje wówczas, gdy sytuacja życiowa osoby ubiegającej się o świadczenie pomocy społecznej ponad wszelką wątpliwość, bez konieczności wnikliwych zabiegów interpretacyjnych istniejącego stanu rzeczy, pozwala stwierdzić, że jest nadzwyczaj drastyczna, dotkliwa w skutkach i głęboko ingerująca w plany życiowe, a wynika ze zdarzeń nienależących do zdarzeń codziennych ani nawet do zdarzeń nadzwyczajnych. Należą do nich, co do zasady, zdarzenia występujące nadzwyczajnie i wykraczające poza możliwości ludzkiej zapobiegliwości (por. m.in. wyrok NSA z 25 maja 2020 r., I OSK 1890/19, wyrok NSA z 27 maja 2020 r., I OSK 1363/19, wyrok NSA z 27 maja 2020 r., I OSK 2245/19, wyrok NSA z 30 października 2020 r., I OSK 1242/20).
Chodzi zatem nie tylko o zdarzenie okazjonalne, nadzwyczajne, ale również na tyle dotkliwe w skutkach, że dana osoba nie jest w stanie sobie z nim poradzić. Dodatkowo przyznanie tego rodzaju zasiłku winno uwzględniać okoliczności konkretnej sprawy, w tym indywidualną sytuację strony i ogólną sytuację pozostałych potrzebujących oraz cele i zadania pomocy społecznej o których wspomniano na wstępie (zob. wyrok NSA z dnia 4 grudnia 2018 r., sygn. akt I OSK 3256/18). Beneficjenci świadczeń z art. 41 pkt 1 u.p.s. nie spełniają ogólnych kryteriów otrzymania pomocy, zatem słusznie przyjmuje się, że przyznanie pomocy takim osobom i rodzinom, mając na względzie ograniczone środki finansowe i liczbę beneficjentów oraz osób oczekujących na wsparcie, wymaga zaistnienia zdarzeń wyjątkowych (wyrok NSA z dnia 16 maja 2018 r., sygn. akt I OSK 179/18, wyrok NSA z 14 lipca 2017 r., I OSK 2056/16).
Ponadto, w orzecznictwie przyjmuje się, że przyznanie specjalnego zasiłku celowego oparte jest na uznaniu administracyjnym (decyzje wydawane na podstawie tego przepisu mają charakter uznaniowy), o czym świadczy użyte w art. 41 pkt 1 u.p.s. sformułowanie "może być przyznany". Przejawia się to w tym, że właściwy w sprawie organ administracji po dokonaniu prawidłowych ustaleń faktycznych, mając na względzie zasady udzielenia pomocy społecznej, ma swobodę w podjęciu decyzji co do przyznania takiej pomocy i jej wysokości. Uznanie administracyjne obejmuje bowiem również obowiązek organu do oceny hierarchii zgłaszanych potrzeb, które należy rozeznać w kontekście ogólnej liczby osób ubiegających się o pomoc oraz zgłoszonych przez nich żądań. Ośrodki pomocy społecznej dysponują ograniczonymi środkami finansowymi, a posiadane fundusze muszą być rozdzielane pomiędzy znaczną liczbę osób wymagających wsparcia.
Nie ulega więc wątpliwości, że organ nie może zabezpieczyć wszystkich potrzeb osób ubiegających się o pomoc, jak również zawsze udzielać świadczeń w oczekiwanej przez te osoby wysokości. Żaden z przepisów u.p.s. nie zobowiązuje przy tym organów pomocy społecznej do pełnego pokrycia wszystkich zgłaszanych żądań (por. wyrok NSA z 15 maja 2019 r., I OSK 3682/18). Dodatkowo w gospodarowaniu środkami finansowymi przez organy pomocy społecznej nie może dochodzić do takiej sytuacji, w której osoby spełniające kryterium z ustawy o pomocy społecznej spotkają się z odmową przyznawania świadczenia z uwagi na rozdysponowanie środków finansowych, na rzecz osób przekraczających kryterium. Istotą bowiem specjalnego zasiłku celowego o którym mowa w art. 41 pkt 1 ustawy jest jego wyjątkowość, o czym świadczy omówione powyżej brzmienie przepisu, który pozwala na przyznanie tegoż zasiłku "w szczególnie uzasadnionych przypadkach" (zob. wyrok NSA z 14 lipca 2017 r., I OSK 2056/16).
Skoro zatem decyzja o przyznaniu specjalnego zasiłku celowego jest decyzją uznaniową, co sprowadza się do możliwości wyboru sposobu rozstrzygnięcia danej sprawy administracyjnej przez organ, to nie można przyznać racji skarżącemu kasacyjnie, jakoby w sprawie doszło do błędnej wykładni art. 41 u.p.s. Należy przy tym zaakcentować, że działanie organu korzystającego z możliwości podjęcia decyzji w ramach uznania administracyjnego w przedmiotowej sprawie mieści się w granicach zakreślonych wynikającym z art. 7 k.p.a. dążeniem do wyjaśnienia prawdy obiektywnej i obowiązkiem załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu strony (zob. wyrok NSA z 16 maja 2018 r., I OSK 179/18).
W orzecznictwie sądów administracyjnych słusznie przyjmuje się, że kontrola decyzji opartej na uznaniu administracyjnym ma ograniczony zakres i sprowadza się do zbadania, czy zaskarżona decyzja nie nosi cech dowolności, tj., czy organ administracji wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia oraz, czy wyboru takiego dokonał po ustaleniu i rozważeniu wszystkich okoliczności istotnych dla sprawy. Kontrola sądowa w takich przypadkach obejmuje proces wydania decyzji (spełnienie przez organ wymogów proceduralnych), ustalanie stanu faktycznego jako elementu tego procesu oraz wszechstronność oceny faktów. Podlega jej samo uzasadnienie decyzji uznaniowej z punktu widzenia powiązania ustaleń faktycznych z rekonstruowaną normą prawną oraz z wyrażeniami normatywnymi określającymi przesłanki aktualizacji upoważnienia do decyzji uznaniowej (por. np. wyrok NSA z dnia 2 marca 2018 r. sygn. akt I OSK 2967/17, wyrok NSA z dnia 14 lutego 2018 r. sygn. akt I OSK 563/17, wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2017 r. sygn. akt I OSK 1177/17, wyrok NSA z dnia 23 maja 2017 r. sygn. akt I OSK 383/17, wyrok NSA z dnia 28 czerwca 2016 r. sygn. akt I OSK 2209/15, wyrok NSA z dnia 20 kwietnia 2010 r., sygn. akt I OSK 130/10, wyrok NSA z dnia 28 sierpnia 2008 r. sygn. akt I OSK 1416/07).
Z poczynionych w sprawie ustaleń wynika, że skarżący ma stałe źródło dochodów w postaci renty inwalidzkiej z ZUS oraz otrzymuje dodatek mieszkaniowy i dodatek energetyczny, przy czym dochód skarżącego w miesiącu poprzedzającym dzień złożenia wniosku przekroczył kryteria, o których mowa w art. 8 u.p.s. Ponadto skarżący jest osobą niepełnosprawną, prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe, od lat wymaga stałego leczenia, w tym zakupu niezbędnych lekarstw. Istotnie znajduje się w trudnej sytuacji finansowej, jednakże jak uznał organ, jest on w stanie zakupić lekarstwa wykorzystując własne możliwości finansowe (wniosek wszczynające niniejsze postępowanie dotyczy zwrotu kwoty 80,98 zł pożyczonych na zakup lekarstw). Wniosek wszczynający niniejsze postępowanie dotyczy przy tym lekarstw, które skarżący już zakupił –posiłkując się w tym celu pożyczką.
Zatem zgłoszona we wniosku potrzeba została zaspokojona, przy czym nie sposób uznać, że spełnia ona przesłankę "szczególnie uzasadnionego przypadku". Konieczność ponoszenia tego typu wydatków w sytuacji znanych od lat problemów skarżącego ze zdrowiem z pewnością nie można uznać za sytuację wyjątkową czy nadzwyczajną. Nadto jak wspomniano powyżej, z uwagi na fakt, że decyzja o przyznaniu specjalnego zasiłku celowego jest decyzją uznaniową, w sprawie nie doszło do błędnej wykładni art. 41 u.p.s. Decyzja odmawiającą wnioskowanego świadczenia wydana w przedmiotowej sprawie nie została podjęta z przekroczeniem granic uznania administracyjnego. Przyznanie bądź odmowa przyznania specjalnego zasiłku celowego uzależniona jest nie tylko od tego, w jakim stopniu podstawowe potrzeby wnioskodawcy mogą zostać zaspokojone z jego własnych środków, ale przede wszystkim od wystąpienia szczególnych okoliczności, w związku z którymi konieczne jest udzielenie wsparcia mimo przekroczenia kryterium dochodowego.
W rozpoznawanej sprawie nie sposób było również postawić orzekającym organom zarzutu, jakoby zaskarżone decyzje wydane zostały bez wyjaśnienia istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności. W sposób niewadliwy ustalona została sytuacja osobista i majątkowa skarżącego, a zgromadzony w postępowaniu administracyjnym materiał dowodowy jest wystarczający do oceny zaistnienia przesłanek z art. 41 ust. 1 u.p.s.
Skarga kasacyjna w tak zakreślonych granicach nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, wobec czego Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. Podstawą do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym był przepis art. 182 § 2 i 3 in fine p.p.s.a.
Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o przyznaniu pełnomocnikowi z urzędu wynagrodzenia, bowiem wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w art. 254 § 1 i art. 258-261 p.p.s.a.