Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 7 maja 2019 r., sygn. akt I OSK 2453/18

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 1 marca 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach oddalił skargę A. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [..] z dnia [..] października 2017 r., znak: [..].

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, iż zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [..], po rozpatrzeniu sprzeciwu Prokuratora Prokuratury Rejonowej w [..] od decyzji Kolegium z dnia [..] września 2017 r., znak: [..] uchylającej do ponownego rozpatrzenia decyzję Starosty [..] z dnia [..] lipca 2017 r., znak: [.]. o cofnięciu A. K. uprawnienia do kierowania pojazdami mechanicznymi kat. "B,T" w związku ze stwierdzeniem na podstawie orzeczenia lekarskiego przeciwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami, na podstawie art. 64c § 5 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. uchyliło zaskarżoną decyzję własną z dnia [..] września 2017 r. i utrzymało w mocy decyzję Starosty [..] z dnia [..] lipca 2017 r.

W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, iż wnioskiem z dnia 31 sierpnia 2015 r. Prokurator Prokuratury Rejonowej w [..] wystąpił do Starosty [..] skierowanie A. K. na badania lekarskie w celu ustalenia istnienia lub braku przeciwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami. W uzasadnieniu swojego wniosku prokurator wskazał, że w sprawie o sygn. [..] dwóch biegłych lekarzy psychiatrów stwierdziło u strony zmiany patologiczne w ośrodkowym układzie nerwowym spowodowane wieloletnią intoksykacją alkoholową. Decyzją z dnia [..] października 2015 r. Starosta [..], działając na podstawie art. 99 ust. 1 pkt 2 lit. b ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami, skierował A.K. na badania lekarskie do Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w K., dalej WOMP. Orzeczeniem z dnia [..] grudnia 2015 r. uprawniony lekarz zatrudniony w WOMP w K.stwierdził u strony istnienie przeciwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami.

A. K. odwołał się od powyższego orzeczenia do Instytutu Medycyny Wsi im. [..] w L., dalej IMW, a pismem z dnia 23 maja 2017 r. wniósł do Starosty [..] o zmianę lub uchylenie decyzji o skierowaniu na badania lekarskie w trybie art. 154 k.p.a. W odpowiedzi na zapytanie organu I instancji, IMW w L. w piśmie z dnia 8 czerwca 2017 r. poinformował A. K. o braku możliwości wyznaczenia kolejnych terminów przeprowadzenia badań, z uwagi na ich już czterokrotne wyznaczenie w sytuacji, gdy kolejka oczekujących jest bardzo długa. Jednocześnie poinformowano stronę o zwrocie dokumentacji medycznej do WOMP w K. W pismach z dnia 4 lipca i 11 lipca 2017 r. strona wniosła o uchylenie lub zmianę decyzji o skierowaniu na badania lekarskie.

Powyższe okoliczności legły u podstaw decyzji Starosty [..] z dnia [..] lipca 2017 r., mocą której cofnął on A. K. uprawnienia do kierowania pojazdami mechanicznym kat. "B,T", powołując się na art. 103 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy o kierujących pojazdami.

W wyniku rozpatrzenia odwołania A. K. od powyższej decyzji, Kolegium wydało decyzję kasacyjną z dnia [..] września 2017 r., stwierdzając, że organ I instancji przedwcześnie uznał orzeczenie WOMP w K. z dnia [..] grudnia 2015 r. za ostateczne, w sytuacji gdy strona odwołała się od tego orzeczenia do IMW w L. A.K. nie stawiła się na badanie w tym organie mimo czterokrotnego wezwania. Od decyzji tej Prokurator Prokuratury Rejonowej w [..] wniósł sprzeciw zarzucając organowi II instancji wadliwe przyjęcie, że orzeczenie WOMP w K. z dnia [..] grudnie 2015 r. nie jest ostateczne.

Po ponownym zapoznaniu się z materiałem dowodowym uzupełnionym o pismo Przewodniczącego Komisji ds. Orzecznictwa IMW w L. z dnia [..] października 2017 r. – stanowiącym odpowiedź na pismo Starosty – z którego wynika, że w związku z niezgłoszeniem się strony na badania, orzeczenie lekarskie z dnia [..] grudnia 2015 r. jest ostateczne, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [..] uwzględniło sprzeciw prokuratora w całości. Przywołując treść art. 103 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy o kierujących pojazdami § 4 ust. 1 i 2, § 7 ust. 1 oraz § 11 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 17 lipca 2014 r. w sprawie badań lekarskich osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami i kierowców, organ II instancji stwierdził, że tylko orzeczenie wydane przez uprawniony organ stanowi dowód w postępowaniu w przedmiocie oceny stanu zdrowia kierowcy w zakresie przeciwskazań do kierowania pojazdami.

Powołując się na orzecznictwo wyjaśniono, że ostateczne orzeczenia lekarskie wydane w trybie ww. rozporządzenia Ministra Zdrowia nie podlegają weryfikacji przez organy administracji publicznej. Organ ustalił także, że A.K. mimo czterokrotnego wyznaczenia terminu nie stawił się na badanie lekarskie w IMW w L. Zgodnie zaś z wyjaśnieniem Przewodniczącego Komisji ds. Orzecznictwa IMW w L. orzeczenie lekarskie z dnia [..] grudnia 2015 r. jest ostateczne.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach A.. K. zarzucił powyższemu rozstrzygnięciu naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 8, art. 11, art. 15 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niedostateczne uzasadnienie decyzji, wydanie decyzji na podstawie niewykazanych i niedostatecznie uprawdopodobnionych okoliczności dotyczących uznania decyzji IMW w L. za ostateczną, co pozbawiło skarżącego prawa do odwołania się od orzeczenie WOMP w K. z dnia [..] grudnia 2015 r.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zasądzenie kosztów.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że badania w IMW w L. nie udało się przeprowadzić ze względu na stan zdrowia skarżącego, potwierdzany każdorazowo zaświadczeniem lekarskim. W związku z powyższym brak jest podstaw do uznania decyzji o zwrocie dokumentów za decyzję ostateczną. Ostateczne orzeczenie lekarskie jest bowiem w świetle art. 79 ust. 7 ustawy o kierujących pojazdami wydawane po przeprowadzeniu ponownego badania lekarskiego. Tymczasem w niniejszej sprawie do ponownego badania nie doszło. Skarżący podkreślił, że przepisy nie zawierają regulacji odnośnie tego, ile razy może być wyznaczany termin ponownego badania. Zarzucił Kolegium niewyjaśnienie, dlaczego orzeczenie lekarskie z dnia 15 grudnia 2015 r. zostało uznane za ostateczne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalając wyrokiem z dnia 1 marca 2018 r. skargę A. K. wskazał, iż nie zasługuje ona na uwzględnienie, gdyż nie dopatrzył się w zaskarżonym orzeczeniu Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [..] października 2017 r. naruszeń prawa skutkujących koniecznością jego uchylenia lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 i 2 p.p.s.a.). Wskazał, że zaskarżona decyzja została wydana w następstwie sprzeciwu Prokuratora Prokuratury Rejonowej w [..] w trybie art. 64c § 5 p.p.s.a., zgodnie z którym organ, o którym mowa w § 2 (tj. organ, którego decyzja jest przedmiotem sprzeciwu), może w zakresie swojej właściwości uwzględnić sprzeciw od decyzji w całości w terminie 14 dni od dnia jego otrzymania, uchylając zaskarżoną decyzję i wydając nową decyzję, na podstawie art. 138 § 1 albo 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego.

Sąd I instancji wskazał, że materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowił art. 103 ust. 1 pkt 1 lit a ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz.U. z 2017 r., poz. 978 ze zm.), dalej u.k.p., zgodnie z którym starosta wydaje decyzję administracyjną o cofnięciu uprawnienia do kierowania pojazdami w przypadku stwierdzenia na podstawie orzeczenia lekarskiego istnienia przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdem. Z akt sprawy wynika, że w orzeczeniu lekarskim z dnia [..] grudnia 2015 r. nr [..], po przeprowadzeniu badań na podstawie art. 75 ust. 1 pkt 5 u.k.p. stwierdzono u skarżącego istnienie przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami, do których wymagane jest posiadanie prawa jazdy kategorii AM, B1, B, B+E, T. Stosownie do treści art. 79 ust. 4 u.k.p., osoba badana lub podmiot kierujący na badania, niezgadzający się z treścią orzeczenia lekarskiego, może wystąpić z wnioskiem o przeprowadzenie ponownego badania lekarskiego w jednostce określonej w przepisach wydanych na podstawie art. 81 u.k.p.

Zgodnie z § 11 pkt 2 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 17 lipca 2014 r. w sprawie badań lekarskich osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami i kierowców. (Dz.U. z 2017 r. poz. 250), jednostkami uprawnionymi do przeprowadzania ponownego badania lekarskiego, o którym mowa w art. 79 ust. 4 i 5 u.k.p., są w przypadku orzeczenia lekarskiego wydanego przez uprawnionego lekarza zatrudnionego w wojewódzkim ośrodku medycyny pracy: [..] w W., [..] w Ł., [..] w S., Instytut [..] w L., [..] w G., [..] w W. W rozpoznawanej sprawie bezsporne jest według Sądu I instancji, że orzeczenie z dnia [..] grudnia 2015 r. wydał lekarz uprawniony do badań lekarskich kierujących pojazdami, zatrudniony w WOMP w K. Skarżący odwołał się od tego orzeczenia do Instytutu Medycy Wsi w L., jednakże mimo czterokrotnego wezwania, nie stawił się na badanie w tym Instytucie, za każdym razem przedstawiając zaświadczenie lekarskie usprawiedliwiające niestawiennictwo i wnosząc o zmianę terminu badania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach podkreślił, że kierowca kwestionujący orzeczenie lekarskie wystawione przez uprawnionego lekarza i domagający się powtórnego badania w trybie odwoławczym w rozumieniu art. 79 ust. 4 u.k.r., musi liczyć się z koniecznością poddania się badaniu w jednostce medycznej o wyższym poziomie referencyjnym. Badanie lekarskie wykonywane w trybie ww. rozporządzenia Ministra Zdrowia nie jest postępowaniem administracyjnym. W orzecznictwie ugruntowanym na tle obowiązującego poprzednio rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 7 stycznia 2004 r. w sprawie badań lekarskich kierowców i osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami (Dz.U. z 2013 r., poz. 133), orzeczenia lekarskie stanowią środek dowodowy, o którym mowa w art. 76 § 2 k.p.a., tj. dokument urzędowy (por. wyrok NSA z dnia 16 października 2013 r., sygn. I OSK 952/12 i powołane tam orzecznictwo).

W świetle powyższego brak było zdaniem Sądu I instancji podstaw do dokonywania przez organy administracji publicznej kontroli postępowania diagnostyczno-orzeczniczego prowadzonego przez uprawnionych lekarzy. Organy nie były więc w niniejszej sprawie uprawnione do prowadzenia postępowania wyjaśniającego w odniesieniu do przyczyn niestawienia się na badania. Skoro przed wydaniem decyzji ustalono w sposób jednoznaczny i bezsporny, że ponowne badania nigdy nie zostały przeprowadzone i nie zostało wydane orzeczenie odwoławcze, to uwzględnić należy jedyne istniejące orzeczenie lekarskie wydane we właściwym trybie, na podstawie badań przeprowadzonych w uprawnionej jednostce, tj. orzeczenie lekarskie WOMP w K. z dnia [..] grudnia 2015 r. Innymi słowy, jeżeli uprawniona jednostka drugiego stopnia nie wyda stosownego orzeczenia odwoławczego i stwierdzi, tak jak w niniejszej sprawie, że brak jest podstaw do jego wydania, za wiążące uznać należy orzeczenie wydane przez właściwego lekarza na podstawie badań przeprowadzonych w jednostce orzeczniczej pierwszego stopnia.

Sąd I instancji wskazał, że to w interesie kierowcy leży podważenie orzeczenia lekarskiego stwierdzającego istnienie przeciwwskazań do prowadzenia pojazdów i w związku z tym podjęcie wszelkich starań by stawić się na ponowne badanie lekarskie.

Istotą regulacji zawartej w art. 103 ust. 1 pkt 1 lit. a u.k.r. jest uniemożliwienie uczestniczenia w ruchu drogowym w charakterze kierowców osobom, co do których istnieją przeciwwskazania lekarskie do kierowania pojazdami. Przepis ten pełni funkcję ochronną zarówno co do samego kierowcy, jak i przede wszystkim w stosunku do innych uczestników ruchu drogowego przed niebezpieczeństwem dla zdrowia i życia ludzkiego oraz mienia wynikającym z możliwości spowodowania przez takich kierowców groźnych w skutkach wypadków lub katastrof drogowych. Nie można więc przeciągać w nieskończoność procedury odwoławczej przed jednostką uprawnioną do przeprowadzania ponownego badania lekarskiego.

W konsekwencji, jeżeli odwołujący się od orzeczenia lekarskiego nie stawi się na badania lekarza jednostki drugiego stopnia, to lekarz ten nie wydaje żadnego orzeczenia, a pierwotne orzeczenie lekarskie staje się ostateczne i stanowi podstawę do cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami w trybie art. 103 ust.1 pkt 1 lit. a u.k.r.

W tym stanie rzeczy, ponieważ podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę - Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł A. K. Zaskarżając wyrok w całości jako podstawę kasacyjną wskazał naruszenia prawa procesowego:

1. a) art. 79 ust. 4 u.k.p. w związku z art. 79 ust. 7 u.k.p. poprzez jego niezastosowanie polegające na uznaniu, iż orzeczenie lekarskie nr [..] z dnia [..] grudnia 2015 r. wydane przez WOMP w K. jest orzeczeniem ostatecznym pomimo tego, że skarżący od powyższego orzeczenie w terminie odwołał się do IMW w L., ale powtórnego badania nie udało się przeprowadzić z uwagi na jego niestawiennictwo na terminie badania prawidłowo usprawiedliwiane zwolnieniami lekarskimi;
2. b) art. 6 oraz art. 15 k.p.a. w związku z art. 79 ust. 7 u.k.p. poprzez uznanie, że orzeczenie lekarskie nr [..] z dnia [..] grudnia 2015 r. wydane przez WOMP w K. jest orzeczeniem ostatecznym pomimo tego, że skarżący od powyższego orzeczenie w terminie odwołał się do IMW w L., co jest oczywiście sprzeczne z dyspozycją art. 79 ust. 7 u.k.p., który stanowi, że orzeczenie lekarskie wydane po przeprowadzeniu ponownego badania lekarskiego jest ostateczne, a brak jest przepisów prawa, które stanowiłyby inaczej.

W związku z powyższym skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu wskazał, że zgodnie z art. 79 ust. 4 u.k.p. osoba badana lub podmiot kierujący na badania, niezgadzający się z treścią orzeczenia lekarskiego, może wystąpić z wnioskiem o przeprowadzenie ponownego badani lekarskiego w jednostce określonej w przepisach wydanych na podstawie art. 81 u.k.p. orzeczenie wydane po przeprowadzeniu takiego badania jest ostateczne (art. 79 ust. 9 u.k.p.). Zarówno Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [..]., jak i Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w żaden sposób nie odniosło się do powyższych dwóch przepisów, wydając orzeczenia nie oparte na podstawie prawnej, którą można znaleźć w obowiązujących przepisach.

Skarżący złożył odwołanie i chciał się poddać badaniu w IMW w L. Badania nie udało się przeprowadzić z uwagi na stan jego zdrowia potwierdzany każdorazowo zaświadczeniem lekarskim oraz wnioskiem o odwołanie badania i zmianę jego terminu. Pismem z dnia 8 czerwca 2017 r. został poinformowany o braku możliwości wyznaczenia mu kolejnego terminu badania oraz zwrocie dokumentów do WOMP w K. Brak jest więc podstaw do uznania, że decyzja o zwrocie dokumentów jest decyzją ostateczną. Zgodnie z art. 79 ust. 7 u.k.p. ostateczne jest orzeczenie lekarskie wydane po przeprowadzeniu ponownego badania lekarskiego. Tymczasem w tej sprawie do przeprowadzenia ponownego badania lekarskiego nie doszło.

Nie wiadomo na jakiej podstawie prawnej Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [..] uznał, że orzeczenie lekarskie nr [..] z dnia [..] grudnia 2015 r. jest ostateczne. Zarówno w u.k.p., jak i w innych aktach prawnych, brak jest konkretnego przepisu prawnego wskazującego ile razy może być wyznaczony termin ponownego badania. Organ II instancji nie wyjaśnił i nie wskazał żadnej podstawy prawnej, dlaczego mogą wystarczyć 4 terminy badania do uznania orzeczenia za ostateczne. Brak uregulowania tej kwestii w przepisach prawa nie może pozbawić skarżącego do skorzystania z możliwości odwołania się od pierwotnego orzeczenia lekarskiego.

Dalej skarżący kasatoryjnie wskazał, iż zgodnie z podstawowymi zasadami określonymi w k.p.a. organy administracji działają na podstawie obowiązujących przepisów prawa. Nie został zaś wskazany skarżącemu żaden przepis prawny wskazujący, że pomimo braku przeprowadzenia ponownego badania orzeczenie WOMP w K. z dnia [.] grudnia 2015 r. jest ostateczne. Za chybione należy uznać również twierdzenia oraz argumenty, które wskazują, że organy administracji publicznej nie dokonują oceny orzeczenia lekarskiego wydanego na podstawie przepisów u.k.p. Nie mogą one poddawać ich kontroli diagnostyczno-orzeczniczej, ale mają one obowiązek zbadać kwestie formalności i legalności wydawania takiego orzeczenia lekarskiego, które jest dokumentem urzędowym, o którym mowa w art. 76 § 2 k.p.a. Przy czym, co istotne, skarżącemu na tym etapie nie chodzi o kwestionowanie orzeczenia z dnia [..] grudnia 2015 r. wydanego przez WOMP w K., ale o nieuprawnione stwierdzenie że orzeczenie to jest ostateczne, pomimo nieprzeprowadzenia ponownego badania w ośrodku o wyższym stopniu referencyjności.

Skarżący przywołał także orzecznictwo sądów administracyjnych, z którego wynika, iż przymiot ostateczności ma orzeczenie lekarskie jednostki o wyższym stopniu referencyjności, nie zaś pierwsze orzeczenie, od którego odwołuje się kierowca skierowany na badania.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 6 k.p.a. skarżący kasatoryjnie wskazał, że w odniesieniu do organów administracji publicznej nie obowiązuje zasada, że mogą one podejmować każde działanie, które nie jest zabronione przez przepisy prawa. Działanie organu administracji zostanie zakwalifikowane jako niezgodne z prawem zarówno wówczas, gdy zostało podjęte niezgodnie z obowiązującym prawem, jak i wówczas, gdy nie było podstawy prawnej do danego działania. Skarżący nie znajduje podstaw prawnych do stwierdzenia Przewodniczącego Komisji ds. Orzecznictwa IMW w L., że orzeczenie lekarskie z dnia [..] grudnia 2015 r. jest ostateczne. Wręcz odwrotnie oświadczenie to jest całkowicie sprzeczne z treścią art. 79 ust. 7 u.k.p., który wskazuje kiedy orzeczenie staje się ostateczne. Wobec powyższego skargę kasacyjną uznać należy za zasadną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje;

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jaki mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. Nie zachodzi też żadna z okoliczności, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., a które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli wyroku zaskarżonego skargą kasacyjną. W związku z tym przejść należy do zbadania zarzutów kasacyjnych, będąc związanym granicami skargi kasacyjnej.

Zarzuty skargi kasacyjnej należy oprzeć, zgodnie z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Prawidłowo formułując zarzuty, kasator powinien więc jasno wskazać, na której podstawie kasacyjnej opiera zarzuty, tj. czy podnosi naruszenie przepisów prawa materialnego, czy postępowania. Opierając zarzuty na drugiej podstawie kasacyjnej, strona zobowiązana jest nie tylko wykazać, na czym polegało to naruszenie, lecz również jaki mogło mieć ono wpływ na wynik sprawy (por. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2012, s. 446). Skarga kasacyjna nieodpowiadająca tym wymogom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych, uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności (por. wyrok NSA z 17 czerwca 2008 r., sygn. akt II OSK 665/07; wyrok NSA z 18 grudnia 2012 r., sygn. akt II GSK 1894/11, wyrok NSA z 12 kwietnia 2013 r., sygn. akt I GSK 1795/11, wyrok NSA z dnia 16 lipca 2013 r., sygn. akt II FSK 2208/11).

Systemowe odczytanie art. 176 i art. 183 p.p.s.a. prowadzi do wniosku, że Naczelny Sąd Administracyjny nie może rozpoznać merytorycznie zarzutów skargi, które zostały wadliwie skonstruowane. Jest to zgodne z poglądem, że przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 p.p.s.a., obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała Pełnego Składu NSA z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09). Aby Naczelny Sąd Administracyjny mógł uczynić zadość temu obowiązkowi, wnoszący skargę kasacyjną musi poprawnie określić, jakie przepisy jego zdaniem naruszył wojewódzki sąd administracyjny i na czym owo naruszenie polegało (por. podobnie wyrok NSA: z dnia 7 stycznia 2010 r., II FSK 1289/08, wyrok NSA z dnia 22 września 2010 r., II FSK 764/09, wyrok NSA z dnia 16 lipca 2013 r., sygn. akt II FSK 2208/11).

Skarga wniesiona w niniejszej sprawie nie odpowiada powyższym wymogom. Skarżący kasatoryjnie wskazał, iż opiera ją na przepisie art. 174 p.p.s.a., a zaskarżonemu wyrokowi zarzuca naruszenie przepisów prawa procesowego, a to art. 79 ust. 4 i 7 u.k.p. oraz zasad postępowania administracyjnego określonych w art. 6 k.p.a. i art. 15 k.p.a. Wyrokowi Sądu I instancji nie można jednak zarzucić naruszenia przepisów postępowania administracyjnego z uwagi na fakt, że podstawą prawną działania sądu administracyjnego są przepisy postępowanie sądowoadministracyjnego uregulowane w p.p.s.a., a nie przepisy zawarte w k.p.a., czy w u.k.p. Brak powiązania w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia przez sąd I instancji przepisów k.p.a. i u.k.p. z naruszeniem stosowanych przez ten sąd przepisów p.p.s.a., nie dyskwalifikuje jednak samej skargi kasacyjnej i nie może prowadzić do nierozpoznania merytorycznego jej zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny pragnie jednak zauważyć, że taki sposób prezentacji zarzutów kasacyjnych ogranicza w istotnym stopniu ich skuteczność z powodu braku możliwości nałożenia samej kontroli kasacyjnej oraz jej wyniku na określoną i wskazaną w skardze kasacyjnej argumentację, "zwalczającą" argumentację przeprowadzoną w tym zakresie przez sąd I instancji. Wadliwość zgłoszonej podstawy kasacyjnej była zatem możliwa do usunięcia w drodze rozumowania poprzez analizę argumentacji zawartej w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Istota argumentacji skarżącego kasatoryjnie sprowadza się do zarzutu błędnego przyjęcia przez organ II instancji, że orzeczenie lekarskie nr [..] z dnia [..] grudnia 2015 r. jest ostateczne i wydania na tej podstawie wadliwej decyzji. Jak można się zaś domyślać zarzut pod adresem Sądu I instancji sprowadza się z kolei do zaakceptowania tych ustaleń faktycznych organu administracyjnego i wydania wyroku oddalającego skargę.

Zauważyć jednak należy, iż orzeczenie lekarskie jest dokumentem urzędowym, a więc dowodem w oparciu o który organ administracyjny ustalił określony stan faktyczny, który następnie stał się podstawą zastosowania przepisu materialnego. Kwestionowanie wyników postepowania dowodowego przeprowadzonego przed organami administracyjnymi na etapie skargi kasacyjnej może nastąpić przez podniesienie zarzutów naruszenia przepisów art. 7 k.p.a., 77 k.p.a. i 80 k.p.a. w powiązaniu z jednym z przepisów regulujących zasady orzekania przez Sąd I instancji uregulowanych w przepisach art. 145-155 p.p.s.a. Zarzut taki nie został sformułowany przez skarżącego kasatoryjnie, a z podniesionego zarzutu niezastosowania art. 79 ust. 4 u.k.p. nie można wywnioskować zakwestionowania ustaleń faktycznych i powiązanej z nim oceny wiarygodności, czy wartości poszczególnych dowodów.

Nie sposób uznać również za skuteczny sposób podważania ustaleń faktyczny przez powołanie się na naruszenie art. 6 k.p.a. opierającego proces administracyjny na zasadzie legalizmu, a tym bardziej na podniesieniu naruszenia przepis art. 15 k.p.a., który statuuje zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.

W konsekwencji uznać należało, iż tak sformułowane zarzuty kasacyjne nie mogły odnieść zamierzonego skutku. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.