Uzasadnienie
Decyzją z dnia 23 października 2017 r., znak: [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu sprzeciwu Prokuratora Prokuratury Rejonowej od decyzji Kolegium z dnia 18 września 2017 r., znak: [...], uchylającej do ponownego rozpatrzenia decyzję Starosty z dnia 14 lipca 2017 r., znak: [...] o cofnięciu A. K. uprawnienia do kierowania pojazdami mechanicznymi kat. "B,T" w związku ze stwierdzeniem na podstawie orzeczenia lekarskiego przeciwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami, na podstawie art. 64c § 5 Ppsa w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 Kpa:
- 1. uchyliło zaskarżoną decyzję własną z dnia 18 września 2017 r.;
- 2. utrzymało w mocy decyzję Starosty z dnia 14 lipca 2017 r.
W uzasadnieniu organ II instancji przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy.
Wnioskiem z dnia 31 sierpnia 2015 r. Prokurator Prokuratury Rejonowej wystąpił do Starosty o skierowanie A. K. na badania lekarskie w celu ustalenia istnienia lub braku przeciwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami. W uzasadnieniu podniesiono, że w sprawie o sygn. Ds. [...] dwóch biegłych lekarzy psychiatrów stwierdziło u strony zmiany patologiczne w ośrodkowym układzie nerwowym spowodowane wieloletnią intoksykacją alkoholową.
Decyzją z dnia 2 października 2015 r. Starosta, działając na podstawie art. 99 ust. 1 pkt 2 lit. b ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami, skierował A. K. na badania lekarskie do Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy (WOMP). Orzeczeniem z dnia 15 grudnia 2015 r. uprawniony lekarz zatrudniony w WOMP stwierdził u strony istnienie przeciwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami. A. K. odwołał się od powyższego orzeczenia do Instytutu Medycyny Wsi (IMW), a pismem z dnia 23 maja 2017 r. wniósł do Starosty o zmianę lub uchylenie decyzji o skierowaniu na badania lekarskie w trybie art. 154 Kpa.
W odpowiedzi na zapytanie organu I instancji, IMW w piśmie z dnia 8 czerwca 2017 r. poinformował A. K. o braku możliwości wyznaczenia kolejnych terminów przeprowadzenia badań, z uwagi na ich już czterokrotne wyznaczenie w sytuacji, gdy kolejka oczekujących jest bardzo długa. Jednocześnie poinformowano stronę o zwrocie dokumentacji medycznej do WOMP. W pismach z dnia 4 lipca i 11 lipca 2017 r. strona wniosła o uchylenie lub zmianę decyzji o skierowaniu na badania lekarskie.
Zaistniałe okoliczności legły u podstaw opisanej na wstępie decyzji z dnia 14 lipca 2017 r., którą Starosta cofnął A. K. uprawnienia do kierowania pojazdami mechanicznym kat. "B,T", powołując w podstawie prawnej art. 103 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy o kierujących pojazdami.
W wyniku rozpatrzenia odwołania A. K. od powyższej decyzji, Kolegium wydało decyzję kasacyjną z dnia 18 września 2017 r., stwierdzając, że organ I instancji przedwcześnie uznał orzeczenie Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy (WOMP) z dnia 15 grudnia 2015 r. za ostateczne, w sytuacji gdy strona odwołała się od tego orzeczenia do Instytutu Medycyny Wsi, jednakże nie stawiła się na badanie w tym organie mimo czterokrotnego wezwania. Od decyzji tej Prokurator Prokuratury Rejonowej wniósł sprzeciw zarzucając organowi II instancji wadliwe przyjęcie, że orzeczenie WOMP z dnia 15 grudnie 2015 r. nie jest ostateczne.
Po ponownym zapoznaniu się z materiałem dowodowym uzupełnionym o pismo Przewodniczącego Komisji ds. Orzecznictwa IMW z dnia 5 października 2017 r. – stanowiącym odpowiedź na pismo Starosty – z którego wynika, że w związku z niezgłoszeniem się strony na badania, orzeczenie lekarskie z dnia 15 grudnia 2015 r. jest ostateczne, Kolegium uwzględniło sprzeciw w całości.
Przywołując treść art. 103 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy o kierujących pojazdami § 4 ust. 1 i 2, § 7 ust. 1 oraz § 11 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 17 lipca 2014 r. w sprawie badań lekarskich osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami i kierowców, organ stwierdził, że tylko orzeczenie wydane przez uprawniony organ stanowi dowód w postępowaniu w przedmiocie oceny stanu zdrowia kierowcy w zakresie przeciwskazań do kierowania pojazdami. Powołując się na orzecznictwo wyjaśniono, że ostateczne orzeczenia lekarskie wydane w trybie ww. rozporządzenia Ministra Zdrowia nie podlegają weryfikacji przez organy administracji publicznej.
Organ ustalił, że A. K., mimo czterokrotnego wyznaczenia terminu nie stawił się na badanie lekarskie w IMW. Zgodnie zaś z wyjaśnieniem Przewodniczącego Komisji ds. Orzecznictwa IMW, orzeczenie lekarskie z dnia 15 grudnia 2015 r. jest ostateczne.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach A. K. zarzucił powyższemu rozstrzygnięciu naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 8, art. 11, art. 15 i art. 107 § 3 Kpa poprzez niedostateczne uzasadnienie decyzji, wydanie decyzji na podstawie niewykazanych i niedostatecznie uprawdopodobnionych okoliczności dotyczących uznania decyzji IMW za ostateczną, co pozbawiło skarżącego prawa do odwołania się od orzeczenie WOMP z dnia 15 grudnia 2015 r.
W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zasądzenie kosztów.
W uzasadnieniu skargi podniesiono, że badania w IMW nie udało się przeprowadzić ze względu na stan zdrowia skarżącego, potwierdzany każdorazowo zaświadczeniem lekarskim. W związku z powyższym brak jest podstaw do uznania decyzji o zwrocie dokumentów za decyzję ostateczną. Ostateczne orzeczenie lekarskie jest bowiem w świetle art. 79 ust. 7 ustawy o kierujących pojazdami wydawane po przeprowadzeniu ponownego badania lekarskiego. Tymczasem w niniejszej sprawie do ponownego badania nie doszło. Skarżący podkreślił, że przepisy nie zawierają regulacji odnośnie tego, ile razy może być wyznaczany termin ponownego badania. Zarzucił Kolegium niewyjaśnienie, dlaczego orzeczenie lekarskie z dnia 15 grudnia 2015 r. zostało uznane za ostateczne.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), zwanej dalej "Ppsa", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 Ppsa).
Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się w nim naruszeń prawa skutkujących koniecznością jego uchylenia lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 i 2 Ppsa).
Zaskarżona decyzja została wydana w następstwie sprzeciwu Prokuratora Prokuratury Rejonowej w trybie art. 64c § 5 Ppsa, zgodnie z którym organ, o którym mowa w § 2 (tj. organ, którego decyzja jest przedmiotem sprzeciwu), może w zakresie swojej właściwości uwzględnić sprzeciw od decyzji w całości w terminie 14 dni od dnia jego otrzymania, uchylając zaskarżoną decyzję i wydając nową decyzję, na podstawie art. 138 § 1 albo 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego.
Materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowił art. 103 ust. 1 pkt 1 lit a ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz.U. z 2017 r., poz. 978 ze zm.), zgodnie z którym starosta wydaje decyzję administracyjną o cofnięciu uprawnienia do kierowania pojazdami w przypadku stwierdzenia na podstawie orzeczenia lekarskiego istnienia przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdem. Z akt sprawy wynika, że w orzeczeniu lekarskim z dnia 15 grudnia 2015 r. nr [...], po przeprowadzeniu badań na podstawie art. 75 ust. 1 pkt 5 ww. ustawy stwierdzono u skarżącego istnienie przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami, do których wymagane jest posiadanie prawa jazdy kategorii AM, B1, B, B+E, T. Stosownie do treści art. 79 ust. 4 ustawy o kierujących pojazdami, osoba badana lub podmiot kierujący na badania, niezgadzający się z treścią orzeczenia lekarskiego, może wystąpić z wnioskiem o przeprowadzenie ponownego badania lekarskiego w jednostce określonej w przepisach wydanych na podstawie art.
81. Ponowne badanie lekarskie jest przeprowadzane na koszt osoby badanej, z wyjątkiem badań, o których mowa w art. 229 Kodeksu pracy. Jednostka, o której mowa w ust. 4, mająca przeprowadzać badania w trybie odwoławczym powinna być jednostką o wyższym poziomie referencyjnym w stosunku do jednostki, która przeprowadziła badanie pierwotne (ust. 5). Wniosek o przeprowadzenie ponownego badania lekarskiego składa się pisemnie, w terminie 14 dni od dnia otrzymania orzeczenia lekarskiego, za pośrednictwem lekarza, który je wydał (6).
Zgodnie z § 11 pkt 2 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 17 lipca 2014 r. w sprawie badań lekarskich osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami i kierowców. (Dz.U. z 2017 r. poz. 250), jednostkami uprawnionymi do przeprowadzania ponownego badania lekarskiego, o którym mowa w art. 79 ust. 4 i 5 ustawy, są w przypadku orzeczenia lekarskiego wydanego przez uprawnionego lekarza zatrudnionego w wojewódzkim ośrodku medycyny pracy:
- a) Centrum Naukowe Medycyny Kolejowej w Warszawie,
- b) Instytut Medycyny Pracy im. prof. dr. med. Jerzego Nofera w Łodzi,
- c) Instytut Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w Sosnowcu,
- d) Instytut Medycyny Wsi im. Witolda Chodźki w Lublinie,
- e) Uniwersyteckie Centrum Medycyny Morskiej i Tropikalnej w Gdyni,
- f) Wojskowy Instytut Medycyny Lotniczej w Warszawie.
W rozpoznawanej sprawie bezsporne jest, że orzeczenie z dnia 15 grudnia 2015 r. wydał lekarz uprawniony do badań lekarskich kierujących pojazdami, zatrudniony w WOMP. Skarżący odwołał się od tego orzeczenia do Instytutu Medycy Wsi, jednakże mimo czterokrotnego wezwania, nie stawił się na badanie w tym Instytucie, za każdym razem przedstawiając zaświadczenie lekarskie usprawiedliwiające niestawiennictwo i wnosząc o zmianę terminu badania.
W tym miejscu należy podkreślić, że kierowca kwestionujący orzeczenie lekarskie wystawione przez uprawnionego lekarza i domagający się powtórnego badania w trybie odwoławczym w rozumieniu art. 79 ust. 4 ustawy o kierujących pojazdami, musi liczyć się z koniecznością poddania się badaniu w jednostce medycznej o wyższym poziomie referencyjnym. Badanie lekarskie wykonywane w trybie ww. rozporządzenia Ministra Zdrowia nie jest postępowaniem administracyjnym. W orzecznictwie ugruntowanym na tle obowiązującego poprzednio rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 7 stycznia 2004 r. w sprawie badań lekarskich kierowców i osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami (Dz.U. z 2013 r., poz. 133), orzeczenia lekarskie stanowią środek dowodowy, o którym mowa w art. 76 § 2 Kpa, tj. dokument urzędowy (por. wyrok NSA z dnia 16 października 2013 r., sygn. I OSK 952/12 i powołane tam orzecznictwo).
W świetle powyższego brak jest podstaw do dokonywania przez organy administracji publicznej kontroli postępowania diagnostyczno-orzeczniczego prowadzonego przez uprawnionych lekarzy. Organy nie były więc w niniejszej sprawie uprawnione do prowadzenia postępowania wyjaśniającego w odniesieniu do przyczyn niestawienia się na badania. Skoro przed wydaniem decyzji ustalono w sposób jednoznaczny i bezsporny, że ponowne badania nigdy nie zostały przeprowadzone i nie zostało wydane orzeczenie odwoławcze, to uwzględnić należy jedyne istniejące orzeczenie lekarskie wydane we właściwym trybie, na podstawie badań przeprowadzonych w uprawnionej jednostce, tj. orzeczenie lekarskie WOMP z dnia 15 grudnia 2015 r. Innymi słowy, jeżeli uprawniona jednostka drugiego stopnia nie wyda stosownego orzeczenia odwoławczego i stwierdzi, tak jak w niniejszej sprawie, że brak jest podstaw do jego wydania, za wiążące uznać należy orzeczenie wydane przez właściwego lekarza na podstawie badań przeprowadzonych w jednostce orzeczniczej pierwszego stopnia.
Należy bowiem wskazać, że to w interesie kierowcy leży podważenie orzeczenia lekarskiego stwierdzającego istnienie przeciwwskazań do prowadzenia pojazdów i w związku z tym podjęcie wszelkich starań by stawić się na ponowne badanie lekarskie.
Istotą regulacji zawartej w art. 103 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy o kierujących pojazdami jest uniemożliwienie uczestniczenia w ruchu drogowym w charakterze kierowców osobom, co do których istnieją przeciwwskazania lekarskie do kierowania pojazdami. Przepis ten pełni funkcję ochronną zarówno co do samego kierowcy, jak i przede wszystkim w stosunku do innych uczestników ruchu drogowego przed niebezpieczeństwem dla zdrowia i życia ludzkiego oraz mienia wynikającym z możliwości spowodowania przez takich kierowców groźnych w skutkach wypadków lub katastrof drogowych.
Nie można więc przeciągać w nieskończoność procedury odwoławczej przed jednostką uprawnioną do przeprowadzania ponownego badania lekarskiego. W konsekwencji, jeżeli odwołujący się od orzeczenia lekarskiego nie stawi się na badania lekarza jednostki drugiego stopnia, to lekarz ten nie wydaje żadnego orzeczenia, a pierwotne orzeczenie lekarskie staje się ostateczne i stanowi podstawę do cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami w trybie art. 103 ust.1 pkt 1 lit. a cyt. ustawy.
W tym stanie rzeczy, ponieważ podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę - Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę na podstawie art. 151 Ppsa.