Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z 21 lutego 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach (sygn. akt IV SA/Gl 1054/17) oddalił skargę I. F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z [...] sierpnia 2017 r., utrzymującą w mocy decyzję organu I instancji z [...] czerwca 2017 r. odmawiającą skarżącej umorzenia nienależnie pobranych świadczeń z funduszu alimentacyjnego.
Powyższy wyrok wydany został w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.
Decyzją z [...] października 2016 r. Prezydent Miasta C. uchylił decyzję własną z [...] września 2015 r., ustalającą prawo do świadczeń z funduszu alimentacyjnego dla osoby uprawnionej F. Z. oraz jednocześnie odmówił przyznania prawa do świadczeń z funduszu alimentacyjnego na osobę uprawnioną F. Z. przyznanych na okres od 1 października 2015 r. do 30 września 2016 r. Decyzją z [...] stycznia 2017 r. organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję organu l instancji. Następnie Prezydent Miasta C. decyzją z [...] kwietnia 2017 r. ustalił kwotę 6.000,00 zł za okres od 1 października 2015 r. do 30 września 2016 r. jako nienależnie pobrane świadczenie z funduszu alimentacyjnego przyznane dla osoby uprawnionej F. Z. oraz orzekł zwrot powyższej kwoty.
- I. F. zwróciła się z wnioskiem o udzielenie ulgi w spłacie z tytułu nienależnie pobranych świadczeń w postaci ich umorzenia.
Decyzją z [...] czerwca 2017 r. Prezydent Miasta C. na podstawie art. 104, art. 107 i art. 109 K.p.a. oraz art. 2 pkt 7 lit. a, pkt 10, art. 12, art. 23 ust. 1, ust. 1a, ust. 5 – 8, art. 25, art. 27 ust. 1, ust. 1a, ust. 2, ust. 3 ustawy z 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 489 ze zm.) odmówił I. F. umorzenia kwoty 6.000,00 zł za okres od 1 października 2015 r. do 30 września 2015 r., stanowiącej nienależnie pobrane świadczenia z funduszu alimentacyjnego ustalonej i orzeczonej do zwrotu na podstawie decyzji z [...] kwietnia 2017 r. Organ ustalił, że strona wychowuje małoletniego syna i osiąga dochód z zatrudnienia w wysokości 1.673,44 zł miesięcznie. Na dochód rodziny składa się również emerytura babci w wysokości 1.149,33 zł. Ponadto strona otrzymuje świadczenie wychowawcze w wysokości 500,00 zł miesięcznie. Łączne dochody gospodarstwa domowego wynoszą 3.324,52 zł, przy czym miesięczne, stałe koszty jego utrzymania wynoszą 1.446,89 zł. Dodatkowo strona ponosi koszty zakupu lekarstw – 109,00 zł. Tym samym wszystkie ponoszone przez stronę koszty kształtują się na poziomie około 1.555,89 zł miesięcznie, co nie wpływa znacząco na pogorszenie jej warunków bytowych.
Ponadto stan zdrowia strony jest dobry. Nie posiada ona orzeczenia o stopniu niepełnosprawności. Syn strony pozostaje pod opieką poradni endokrynologicznej i również nie posiada orzeczenia o stopniu niepełnosprawności. O ile zatem obecna sytuacja strony nie pozwala jej na spłatę orzeczonej do zwrotu kwoty jednorazowo, to jednak rozłożenie powstałego zadłużenia na dogodne raty nie spowoduje zagrożenia dla dalszej egzystencji strony.
Odwołanie od powyższej decyzji złożyła I. F. Decyzją z [...] sierpnia 2017 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w związku z art. 23 ust. 1, ust. 1a i ust. 8 ustawy z 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Jak podało Kolegium, skarżąca pobiera wynagrodzenie w wysokości 2.247,83 zł brutto. Ma na utrzymaniu dziecko, na które nie otrzymuje od męża zasądzonych alimentów, natomiast otrzymuje świadczenie z funduszu alimentacyjnego w wysokości 500,00 zł. Pomimo błędnego ustalenia, że na dochód rodziny składa się również emerytura otrzymywana przez matkę skarżącej, Kolegium uznało, że w sprawie nie zaszła "szczególna okoliczność" zwłaszcza, że do świadczeń z funduszu alimentacyjnego, co do zasady, uprawnione są jedynie osoby o niskich dochodach. Sama przesłanka niskich dochodów nie może jednak stanowić wystarczającej podstawy do wydania decyzji o umorzeniu wskazanych należności.
Pomimo sygnalizowanych problemów zdrowotnych wobec członków rodziny nie orzeczono żadnego stopnia niepełnosprawności. W ocenie Kolegium strona w pierwszej kolejności winna wystąpić z wnioskiem o rozłożenie na raty należności, której zwrotu domaga się organ.
Skargę na powyższą decyzję złożyła I. F., zarzucając jej naruszenie art. 23 ust. 8 ustawy z 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów.
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie.
Rozpoznając powyższą skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uznał ją za niezasadną. Jak wyjaśnił w uzasadnieniu, z art. 23 ust. 8 ustawy z 27 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 489 ze zm.) wynika że: po pierwsze – decyzja w tym przedmiocie ma charakter uznaniowy, po drugie – umorzenie kwot nienależnie pobranych świadczeń jest wyjątkiem od zasady zwrotu takiego świadczenia i po trzecie – przesłanką obligatoryjną zastosowania instytucji umorzenia jest wystąpienie po stronie wnioskodawcy "szczególnie uzasadnionych okoliczności dotyczących sytuacji rodziny".
Zatem to od wyniku postępowania zależy, czy przedstawione przez wnioskodawcę okoliczności dotyczące sytuacji rodziny zostaną ocenione przez organ jako "szczególnie uzasadnione". Ich ustalenie w każdym przypadku wymaga od organu odniesienia się do ocen pozaprawnych. Przesłanka ta powinna być badana pod kątem oceny indywidualnej, przy uwzględnieniu wszystkich tych okoliczności, które w konkretnej sprawie kształtują sytuację wnioskodawcy i jego rodziny jako szczególną z punktu widzenia słuszności i zasadności umorzenia nienależnie pobranego świadczenia. Organ zobligowany jest zbadać sytuację życiową wnioskodawcy oraz rodziny, którą tworzy (rozumianą jako sytuacja materialna, stan rodziny, stan zdrowotny, czy zdolność podjęcia zatrudnienia). Przy ocenie przesłanki z art. 23 ust. 8 ustawy znaczenie mają również przyczyny i okoliczności powstania zadłużenia.
Co więcej ustawodawca wskazał, że organ "może" umorzyć należności z tytułu wypłaconych nienależnie świadczeń, pozostawiając mu uznanie co do wyboru prawnych możliwości. Wydanie decyzji musi zostać poprzedzone wyjaśnieniem okoliczności sprawy w zakresie sytuacji dochodowej i rodzinnej wnioskodawcy, do czego w sposób wyraźny obliguje organ art. 23 ust. 8 ustawy, a co w przedmiotowej sprawie organy właściwie zrealizowały.
Zdaniem Sądu pierwszej instancji całkowicie zasadnie jako materialnoprawną podstawę decyzji organ I instancji wskazał art. 23 ust. 8 ustawy. Sąd zgodził się przy tym, że umorzenie należności z tytułu nienależnie pobranych świadczeń z funduszu alimentacyjnego ma charakter wyjątkowy i zachodzi jedynie, gdy na skutek obiektywnych okoliczności sytuacja dotycząca rodziny uniemożliwia stronie wywiązanie się z ciążącego na niej obowiązku zwrotu nienależnie pobranych świadczeń. Wniosek skarżącej został rozpatrzony przy uwzględnieniu jej sytuacji dochodowej i rodzinnej, a wyciągniętych na tej podstawie wniosków nie można uznać za dowolne. Organ poczynił ustalenia w oparciu o całokształt materiału dowodowego, zgromadzony i zbadany w sposób wyczerpujący, a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku wydania decyzji o przekonującej treści.
Sąd pierwszej instancji zgodził się także z organami, że trudna sytuacja dochodowa nie stanowi sama w sobie przesłanki umorzenia należności z tytułu świadczeń nienależnie wypłaconych z funduszu alimentacyjnego. Rozpoznając wniosek organ zobligowany jest zbadać sytuację życiową wnioskodawcy oraz rodziny, którą tworzy. Na sytuację życiową składają się wysokość osiąganych dochodów oraz stan rodzinny. Organ musi zatem dokonać oceny, czy w którejś z powyższych sfer wystąpiły zdarzenia, którym można by przypisać cechy "szczególnie uzasadnionych okoliczności". Przepis art. 23 ust. 8 ustawy może być zastosowany tylko wtedy, gdy sytuacja rodziny wynikająca za szczególnie uzasadnionych okoliczności uniemożliwia spłatę nienależnie pobranego świadczenia nie tylko w chwili wnioskowania o jej umorzenie, ale także w przyszłości. Przepis ten nie może być natomiast stosowany tylko dlatego, iż sytuacja rodziny jest trudna.
Trudności te muszą być wyjątkowe, wykluczające ewentualność spłaty należności także w przyszłości. Taki charakter trudności rodziny skarżącej w rozpatrywanej sprawie nie został wykazany. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przedstawiono istotne dla oceny sprawy fakty, a wynikające z nich ustalenia nie budzą wątpliwości co ich słuszności. Nadto Sąd podkreślił, że sądowa kontrola uznania administracyjnego ma charakter ograniczony do prawidłowości przeprowadzonego postępowania oraz obejmuje badanie formalne decyzji, nie zaś zasadność jej wydania. Kontrola ta dotyczy zarówno wykładni prawa materialnego, jak i postępowania dowodowego, uwzględniającego wynikające z przepisów K.p.a. reguły dowodzenia, kompletność materiału dowodowego oraz jego ocenę. Ocena sytuacji należy do organów i to one decydują, czy w danej sprawie zaistniały okoliczności uniemożliwiające zwrot nienależnie pobranych świadczeń.
Nadto Sąd zwrócił uwagę, że środki budżetowe przeznaczone na świadczenia alimentacyjne w gminach stanowią środki publiczne i muszą być wykorzystywane zgodnie z ich przeznaczeniem. Skarżąca powinna zaś skorzystać z możliwości rozłożenia na raty zobowiązania.
Ponieważ w okolicznościach niniejszej sprawy nie doszło do naruszenia art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm. - zwanej dalej P.p.s.a.) oddalił skargę.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła I. F., zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, tj. w szczególności:
- 1) art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a., polegające na niedostatecznym wyjaśnieniu sprawy, co w swej konsekwencji doprowadziło do nieustalenia prawdy obiektywnej, poprzez zarówno zaniechanie przeprowadzenia szczegółowej analizy wszystkich przedłożonych do akt dokumentów, jak i zaniechanie bardziej szczegółowej analizy oczywiście błędnych ustaleń poczynionych przez organy administracji publicznej, które uznały m. in, że na dochód rodziny składa się również emerytura otrzymywana przez matkę skarżącej. Powyższe ustalenia stanowiły de facto błędną podstawę do wydania decyzji przez Prezydenta Miasta C., która to decyzja uchyliła wcześniejszą decyzję przyznającą I. F. prawo do świadczeń z funduszu alimentacyjnego dla osoby uprawnionej;
- 2) art. 8 § 1 K.p.a., polegające na naruszeniu zasady zaufania, zarówno na skutek niedostatecznego i koniecznego wyjaśnienia sprawy oraz zaniechania szczegółowej analizy wszystkich dokumentów przedłożonych do akt, jak i zaniechania bardziej szczegółowej analizy ustaleń poczynionych przez organy administracji publicznej;
- 3) art. 80 K.p.a., polegające na nieuwzględnieniu podczas sporządzania rozstrzygnięcia w sprawie, przedłożonych do akt dokumentów, tj. potwierdzenia przelewu faktycznej kwoty wynagrodzenia za miesiąc wrzesień 2015 r., potwierdzenia przelewu premii za III kwartał 2015 r., zaświadczeń o dochodach I. F. na przestrzeni kolejnych dwóch miesięcy oraz zaświadczania dotyczącego średniego miesięcznego wynagrodzenia za okres 3 miesięcy, tj. od 1 września 2015 r. do 30 listopada 2015 r.;
- 4) art. 107 § 3 K.p.a. polegające na sporządzeniu rozstrzygnięcia niespełniającego wymogów stawianych im w przywołanych przepisach poprzez nieprzedstawienie de facto przyczyn z powodu których odmówiono wiarygodności i mocy dowodowej dowodom przedstawionym przez skarżącą i załączonym do akt, tj. potwierdzeniu przelewu faktycznej kwoty wynagrodzenia za miesiąc wrzesień 2015 r., potwierdzeniu przelewu premii za III kwartał 2015 r., zaświadczeniom o dochodach na przestrzeni kolejnych dwóch miesięcy oraz zaświadczaniu dotyczącemu średniego miesięcznego wynagrodzenia za okres 3 miesięcy, tj. od 1 września 2015 r. do 30 listopada 2015 r.
Mając powyższe na uwadze, skarżąca wniosła o rozpoznanie przedmiotowej skargi na rozprawie, uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm prawem przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeśli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 tej ustawy, a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej, a więc podstawami zaskarżenia przedstawionymi w skardze kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a kontrolę kasacyjną prowadzi jedynie w zakresie wyraźnie wyartykułowanych norm. Podkreślić również trzeba, w związku ze sposobem sformułowania pierwszego zarzutów skargi kasacyjnej, iż posłużenie się przez jej autora na wstępie zwrotem "w szczególności", który mógłby sugerować, iż poza wymienionymi przepisami dopatruje się on również naruszenia innych norm prawnych, których jednakże nie wskazał, było niedopuszczalne, jak również i bezskuteczne.
Podzielić w tym aspekcie należy stanowisko wyrażone w orzecznictwie, że zwrot "w szczególności" należy traktować jako semantycznie pusty (postanowienie Sądu Najwyższego z 26 września 2000 r. sygn. akt CKN 1518/00, opubl. OSNC 2001 r. nr 3, poz. 39, wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 kwietnia 2016 r. sygn. akt II OSK 2051/14 i 25 maja 2018 r. sygn. akt I OSK 2885/17 – orzeczenia dostępne w Centralnej Bazi Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl).
Oceniając sprawę w powyżej opisanych granicach skargi kasacyjnej, stwierdzić trzeba, że zarzuty w niej przedstawione w znacznym stopniu abstrahują tak od stanowiska Sądu zaprezentowanego w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku jak i przedmiotu niniejszej sprawy, a także zdają się pomijać obecny etap, na jakim znalazło się przedmiotowe postępowanie. Zauważyć trzeba, że wszystkie podstawy prawne przedstawione w rozpoznawanej skardze kasacyjnej odnoszą się do zasad prowadzenia postępowania administracyjnego, a więc są co do zasady adresowane do organów administracyjnych je prowadzących. I chociaż taki sposób sformułowania zarzutów nie uzasadnia ich automatycznego zdyskwalifikowania (por. uchwała pełnego składu NSA z 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA z 2010 r. nr 1, poz. 1), to jednak nie może pozostawać on w całkowitym oderwaniu od wypowiedzi Sądu przedstawionej w kontrolowanym wyroku.
Kompetencja Naczelnego Sądu Administracyjnego do kontroli orzeczenia sądu pierwszej instancji sprowadza się przede wszystkim do zbadania poprawności tego orzeczenia w zakresie, w jakim sąd pierwszej instancji dokonał oceny działalności administracji publicznej, a ta w okolicznościach niniejszej sprawy sprowadzała się do oceny, że w sprawie nie zaszły "szczególnie uzasadnione okoliczności", o których mowa w art. 23 ust. 8 ustawy z 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów. Zarzut naruszenia tego przepisu nie został jednak postawiony w niniejszej skardze kasacyjnej. Przedstawiając z kolei, zarzut naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. (zarzut 1) strona skarżąca zupełnie pominęła fakt, że zaliczenie emerytury matki skarżącej do dochodu rodziny zostało zakwestionowane już przez organ odwoławczy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie uwzględniło tej okoliczności, wydając zaskarżoną decyzję i nie była ona podważana przez Sąd pierwszej instancji.
Podobnie, stawiając zarzuty naruszenia art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. (zarzut 3 i 4), odnoszące się do dochodów uzyskanych przez skarżącą we wrześniu 2015 r., strona skarżąca pominęła to, że jej sytuację osobistą i majątkową ustalono na podstawie dokumentów zebranych w 2017 r. Wynika to stąd, że niniejsze postępowanie wszczęto na wniosek skarżącej z 14 maja 2017 r. o umorzenie należności w spłacie nienależnie pobranych świadczeń z funduszu alimentacyjnego, a nie jak stwierdza się w uzasadnieniu skargi kasacyjnej – o ustalenie prawa do świadczenia alimentacyjnego. Podkreślić przy tym trzeba, że uznanie kwoty 6.000 zł za świadczenie nienależnie pobrane zostało już wcześniej przesądzone ostateczną decyzją z [...] kwietnia 2017 r.
Z przyczyn powyżej wskazanych jako niezasadny należało również uznać zarzut naruszenia art. 8 § 1 K.p.a. (zarzut 3), bowiem skarżąca nie wykazała, aby przeprowadzona w tym zakresie kontrola Sądu pierwszej instancji był w jakimkolwiek stopniu wadliwa.
W tym stanie sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.