Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 14 września 2018 r., sygn. akt I OSK 2465/16

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 20 maja 2016 r. sygn. akt I SA/Wa 362/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił skargę B. B., S. B. i H. W. na decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji.

Wyrok ten zapadł w następującym stanie sprawy.

Decyzją z dnia [...] września 2008 r. nr [...] Wojewoda [...] (dalej również: Wojewoda; organ I instancji) potwierdził H. W., B. B. i S. B. (dalej również: strony; skarżący; wnioskodawcy) prawo do rekompensaty za mienie pozostawione przez ich ojca poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, tj. za znajdującą się w miejscowości [...], województwo [...], nieruchomość o pow. [...] ha (w tym [...] ha ziemi ornej), zabudowaną domem drewnianym o kubaturze [...] m sześc., drewnianą sienią o kubaturze [...] m sześc. oraz drewnianą stodołą o kubaturze [...] m sześc.

Jednocześnie – opierając się na dołączonym do sprawy (złożonym przez strony do akt sprawy w dniu [...] lipca 2008 r.) operacie szacunkowym sporządzonym przez rzeczoznawcę majątkowego, w którym wartość nieruchomości pozostawionych przez A. B. poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (dalej również: RP) została określona na kwotę [...] zł – organ I instancji ustalił wysokość przysługującej rekompensaty w następujący sposób: H. W. na kwotę [...] zł., B. B. na kwotę [...] zł, S. B. na kwotę [...] zł.

Od decyzji Wojewody strony nie złożyły odwołania, w związku z czym decyzja ta stała się ostateczna. Skarżący zrealizowali przysługujące im prawo do rekompensaty w formie świadczenia pieniężnego wypłaconego przez Bank Gospodarstwa Krajowego.

Następnie B. B., S. B. i H. W. we wniosku z dnia [...] listopada 2015 r. na podstawie art. 155 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: k.p.a.) wystąpili o zmianę pkt. II decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 2008 r., tj. w zakresie ustalenia wartości nieruchomości pozostawionych przez ich ojca poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. Uzasadniając swoje stanowisko, strony wskazały na wadliwość operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego G. S. Skarżący argumentowali, że ponowna analiza operatu doprowadziła ich do przekonania, że biegły nieprawidłowo określił powierzchnię i konstrukcję budynków, nie obliczył powierzchni użytkowej poddasza (strychu) oraz nieprawidłowo przyjął stopień zużycia technicznego budynku, co w konsekwencji doprowadziło do nieprawidłowej wyceny pozostawionych budynków i gruntów.

Decyzją z dnia [...] listopada 2015 r. Wojewoda [...] odmówił zmiany decyzji własnej z dnia [...] września 2008 r., uznając, że zmiana decyzji ostatecznej w zakresie wskazanym we wniosku jest w trybie art. 155 k.p.a. niedopuszczalna.

Minister Skarbu Państwa (dalej również: Minister; organ II instancji; organ odwoławczy), w wyniku rozpatrzenia odwołania wnioskodawców, decyzją z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Wojewody z dnia [...] listopada 2015 r.

Minister stwierdził, że przepis art. 20 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (dalej również: ustawa o realizacji prawa do rekompensaty) dopuszcza stosowanie art. 155 k.p.a. do postępowań zakończonych wydaniem decyzji potwierdzających prawo do rekompensaty. Organ II instancji uznał jednak, że nie zachodzi ostatnia z przesłanek przewidzianych w art. 155 k.p.a., tj. że za zmianą decyzji miałby przemawiać interes społeczny lub słuszny interes strony.

Organ odwoławczy argumentował, że za zmianą decyzji nie przemawiał interes społeczny, albowiem wskutek zmiany dokonanej w trybie art. 155 k.p.a. nastąpiłoby zaburzenie trwałości decyzji administracyjnej. Ponadto podniósł, że zmiana ostatecznej decyzji z uwagi na zmianę parametrów technicznych pozostawionych nieruchomości, prowadząca do ponownego określenia wysokości rekompensaty, przeczyłaby interesowi społecznemu, stwarzając zagrożenie, że problem roszczeń zabużańskich nigdy nie zostanie ostatecznie i trwale uregulowany. Minister stwierdził również, że za zmianą ostatecznej decyzji Wojewody z dnia [...] września 2008 r. nie przemawia słuszny interes stron – pojmowany jako obiektywnie słuszny, a nie jedynie zgodny z oczekiwaniem strony – gdyż w przedmiotowej sprawie strony podnoszą jedynie zarzuty dotyczące nieprawidłowości złożonego przez nich do akt sprawy operatu szacunkowego.

Organ II instancji końcowo stwierdził, że wskazane we wniosku stron podstawy żądania zmiany ostatecznej decyzji na podstawie art. 155 k.p.a. są nieuzasadnione, bowiem postępowanie prowadzone w tym trybie nie może zmierzać do ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy, nie może rozszerzać zakresu sprawy administracyjnej, a zmiana decyzji może być dokonana tylko w granicach stanu faktycznego sprawy pierwotnej. Minister uznał również, że w rozpoznawanej sprawie brak jest uzasadnionych podstaw, aby w sposób wyróżniający potraktować sytuację prawną skarżących, którzy choć mogli, to nie skorzystali z przysługującego im prawa wniesienia odwołania od decyzji z dnia 1 września 2008 r.

H. W., B. B. i S. B. w skardze na decyzję Ministra wnieśli o jej uchylenie oraz "orzeczenie dokonania częściowej zmiany (pkt. II) decyzji Wojewody [...] ze zobowiązaniem organu pierwszej instancji do wydania zezwolenia w obowiązującej formie na sporządzenie operatu szacunkowego w celu właściwego oszacowania mienia pozostawionego przez ojca skarżących poza obecnymi granicami kraju, korygującego operat szacunkowy wadliwie sporządzony w dniu [...] maja 2008 r.".

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: WSA w Warszawie; Sąd I instancji; Sąd), motywując powody oddalenia skargi, wyjaśnił, że przedmiotem postępowania wszczętego na podstawie art. 155 k.p.a. nie jest ponowne merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy kolejny raz, lecz przeprowadzenie weryfikacji wydanej już decyzji ostatecznej pod kątem spełnienia wymienionych w tym przepisie warunków. Sąd I instancji zaznaczył, że zmiana decyzji ostatecznej w trybie art. 155 k.p.a. może być dokonana tylko w granicach stanu faktycznego sprawy "pierwotnej", na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego do tej pory.

Sąd zwrócił również uwagę na to, że zasadniczym warunkiem uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej w trybie art. 155 k.p.a. jest to, aby przepisy szczególne się temu nie sprzeciwiały i dopiero po ustaleniu takiego stanu rzeczy można przystąpić do badania, czy przemawia za takim rozstrzygnięciem interes społeczny lub słuszny interes strony, przy czym słuszny interes strony nie może stać w kolizji z interesem społecznym.

WSA w Warszawie wyjaśnił, że organ rozpatrujący wniosek o przeprowadzenie postępowania w trybie art. 155 k.p.a. nie był uprawniony do ponownego badania przesłanek, które legły u podstaw wydania przez Wojewodę decyzji z dnia [...] września 2008 r. Sąd dodał również, że oceniając zaskarżoną decyzję Ministra, nie analizował zasadności wydania decyzji z dnia [...] września 2008 r., lecz badał, czy organy administracji prawidłowo przeprowadziły postępowanie i oceniły sprawę, uwzględniając treść art. 155 k.p.a.

Zdaniem Sądu I instancji, z uwagi na treść art. 20 ustawy o realizacji prawa do rekompensaty brak jest przepisów prawa, które stałyby na przeszkodzie w dokonaniu zmiany lub uchyleniu kwestionowanej przez skarżących decyzji w trybie art. 155 k.p.a., jak również spełniony został warunek wyrażenia przez wszystkie strony zgody na zmianę decyzji. Sąd stwierdził, że przedmiotem polemiki pozostaje natomiast to, czy za zmianą lub uchyleniem analizowanej decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. W tym względzie podzielił ustalenia i oceny dokonane przez Ministra Skarbu Państwa, wyjaśniając zarazem, że brak jest podstaw do ich ponownego przytaczania.

Uzupełniając poglądy przedstawione w zaskarżonej decyzji Ministra, Sąd podniósł, że za nadrzędny interes społeczny w rozumieniu art. 155 k.p.a. uznać należy utrzymanie stabilnego porządku prawnego wyrażającego się w jednolitym stosowaniu obowiązujących przepisów prawa dla ogółu obywateli, z poszanowaniem zasady trwałości wydawanych orzeczeń administracyjnych. Zdaniem Sądu, wzruszenie ostatecznej decyzji Wojewody z dnia [...] września 2008 r. – wydanej z poszanowaniem przepisów stanowiących podstawę jej rozstrzygnięcia, od której zainteresowane strony nie wniosły odwołania – stanowiłoby w istocie stworzenie kolejnej, nadzwyczajnej instancji odwoławczej w celu ponownego określenia wysokości przyznanej stronom rekompensaty z tej przyczyny, że po upływie kilku lat od dokonania rozstrzygnięcia przez organ I instancji skarżący ocenili, że nie jest ona wyliczona w sposób prawidłowy, a tym samym nie jest dla nich satysfakcjonująca.

Sąd podniósł, że badanie interesu społecznego lub słusznego interesu strony, jako przesłanek warunkujących zmianę lub uchylenie decyzji ostatecznej, nie może polegać na badaniu prawidłowości decyzji ostatecznej, gdyż w przeciwnym razie postępowanie prowadzone w trybie art. 155 k.p.a. stawałoby się konkurencyjne dla postępowania prowadzonego w trybie zwykłym, i jako niedopuszczalne rozpoznanie sprawy w trzeciej instancji stanowiłoby naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania. Zarazem WSA w Warszawie stwierdził, że słuszny interes strony w rozumieniu tego przepisu musi znajdować oparcie w obowiązujących przepisach prawa, a także nie może pozostawać w kolizji z należycie rozważonym interesem społecznym.

Ustosunkowując się przy tym do zarzutów skargi, Sąd podkreślił, że nie znajdują one uzasadnienia w niniejszej sprawie i w istocie nie odnoszą się do zaskarżonej decyzji, lecz, opierając się na subiektywnym przekonaniu stron o wadliwości operatu szacunkowego stanowiącego podstawę jej wydania, zmierzają do merytorycznej polemiki z ostateczną decyzją Wojewody z dnia [...] września 2008 r

Sąd I instancji stwierdził, że skoro skarżący przesłankę do zmiany kwestionowanej decyzji upatrują w wadliwości oszacowania wartości nieruchomości, która ma wynikać z dokonanej przez strony aktualizacji jej wyceny, to ich wniosek zmierza do tego, aby organ administracji rozpoznał ponownie sprawę merytorycznie – i dokonał ustalenia odszkodowania z uwzględnieniem obecnych cen, a takie ustalenia organu w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 155 k.p.a. nie mogły zostać przeprowadzone.

Końcowo, wskazując na to, że skarżący na etapie postępowania zwykłego nie kwestionowali operatu, a odszkodowanie zostało im wypłacone, Sąd wyjaśnił, że zarzut dotyczący operatu szacunkowego na tym etapie postępowania nie mógł odnieść zamierzonego skutku w postaci zmiany uprawnienia orzeczonego w pierwotnym rozstrzygnięciu.

Skargę kasacyjną od powyżej opisanego wyroku WSA w Warszawie wniósł B. B. (dalej również: skarżący; skarżący kasacyjnie), zaskarżając to orzeczenie w całości i zarzucając "na zasadzie art. 173 oraz art. 174 pkt 2)" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270, z późn. zm. [aktualnie: Dz.U. z 2018 r., poz. 1302] – dalej: p.p.s.a.) naruszenie następujących przepisów prawa:

1. a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 155 w zw. art. 7 k.p.a., polegające na niezastosowaniu przez Sąd art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. i oddaleniu skargi, a w konsekwencji odmowie orzeczenia zgodnie z żądaniem wywiedzionym w petitum skargi, w związku z uznaniem przez Sąd, że zarówno organ I instancji, jaki i Minister Skarbu Państwa słusznie odmówili zmiany decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 2008 r., powołując się na brak interesu społecznego i słusznego interesu strony po stronie skarżącego, mimo że skarżący jako syn repatrianta posiada słuszny interes do żądania zmiany przedmiotowej decyzji w zakresie wskazanym we wniosku z dnia [...] listopada 2015 r.;
2. b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. art. 155 k.p.a. polegające na niezastosowaniu przez Sąd art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. i oddaleniu skargi, a w konsekwencji na odmowie orzeczenia zgodnie z żądaniem wywiedzionym w petitum skargi, w związku z uznaniem przez Sąd, że:
3. - organy obydwu instancji, procedując nad wnioskiem skarżącego w przedmiocie zmiany decyzji Wojewody z dnia [...] września 2008 r., słusznie wskazały, że jedynie łączne spełnienie przesłanek określonych w tym przepisie, tj. istnienie interesu społecznego oraz uzasadnionego interesu strony, umożliwia zmianę ostatecznej decyzji administracyjnej, pomimo że użycie w przepisie art. 155 k.p.a. spójnika "lub" wskazuje, że dla zastosowania nadzwyczajnego trybu zmiany lub uchylenia decyzji ostatecznej wystarczają tylko racje interesu społecznego bądź tylko wzgląd na słuszny interes strony;
4. - organy obydwu instancji słusznie odmówiły we wskazanym w tym przepisie trybie zmiany ostatecznej decyzji z dnia [...] września 2008 r. z uwagi na fakt, że ewentualna zmiana ostatecznej decyzji administracyjnej może zostać dokonana wyłącznie wtedy, kiedy nie pociąga ona za sobą konieczności ponownej merytorycznej oceny sprawy administracyjnej, pomimo że de facto taka ocena merytoryczna sprawy jest w istocie dokonywana przez organ w sytuacji wpłynięcia wniosku o zmianę ostatecznej decyzji administracyjnej w trybie art. 155 k.p.a.
5. c) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez wadliwe uzasadnienie wyroku polegające na:
6. - niedostatecznym uzasadnieniu odmowy uznania, że "skarżącemu nie przysługuje słuszny interes strony w zmianie ostatecznej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 2008 r. w trybie art. 155 k.p.a.";
7. - niedostatecznym wskazaniu, które ustalenia i oceny dokonane przez Ministra Sąd I instancji "uznał za swoje";
8. - braku oceny stanowiska zaprezentowanego przez Wojewodę w treści uzasadnienia decyzji z dnia [...] listopada 2015 r. w przedmiocie rozważenia, czy na podstawie art. 155 k.p.a. możliwa jest częściowa zmiana ostatecznej decyzji administracyjnej, czy też decyzja taka może być w trybie art. 155 k.p.a. zmieniona tylko w całości.

Przy tak sformułowanych podstawach kasacyjnych, umotywowanych w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, B. B. domagał się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, a w przypadku oddalenia skargi – nieobciążanie skarżącego kosztami postępowania.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Skarbu Państwa, reprezentowany przez pełnomocnika procesowego (radcę prawnego), ustosunkował się do zarzutów strony przeciwnej i wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej w całości, jak również o zasądzenie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej również: Sąd kasacyjny) rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego skontrolował zgodność zaskarżonego orzeczenia z przepisami postępowania powołanymi w ramach przytoczonych podstaw kasacyjnych, tj. w granicach określonych podstawami skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny w pierwszej kolejności wskazuje na to, że całkowicie nieskuteczny okazał się zarzut naruszenia przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez wadliwie uzasadnienie zaskarżonego wyroku.

Po pierwsze, sama okoliczność, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie odniesiono się szczegółowo do wszystkich okoliczności faktycznych i prawnych sprawy (w tym rozważań przedstawionych przez organ w uzasadnieniu decyzji), które według strony powinny zostać uwzględnione, może stanowić istotne naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. tylko w sytuacji, gdy taka wadliwość mogła mieć istotny wpływ na wynik sprawy, czyli na treść podjętego rozstrzygnięcia. Zarzut w tym zakresie nie może być jednak skuteczny, gdy pomimo nieprawidłowego nawet uzasadnienia, zaskarżony wyrok odpowiada prawu – co też wynika z art. 184 p.p.s.a. Skarga kasacyjna jest bezzasadna także wówczas, gdy samo orzeczenie jest zgodne z prawem, a błędne jest jedynie jego uzasadnienie. Orzeczenie odpowiada prawu mimo błędnego uzasadnienia, gdy nie ulega wątpliwości, że po usunięciu błędów zawartych w uzasadnieniu sentencja nie uległaby zmianie (por. np. wyroki NSA z dnia 9 grudnia 2016 r. sygn. akt II OSK 682/15 i 4 kwietnia 2018 r. sygn. akt I OSK 1852/16 – dostępne w Internecie pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Ponadto trzeba mieć na względzie, że powołany przepis dotyczy składników, zakresu i kompletności uzasadnienia, nie zaś oceny stanu faktycznego oraz prawnego ustalonego w postępowaniu administracyjnym i przyjętego przez sąd administracyjny (tak np. NSA w wyroku z dnia 25 kwietnia 2018 r. sygn. akt II OSK 2382/17, dostępnym jw.).

Po drugie, przedstawione przez Sąd I instancji rozważania pozwalały w pełni ocenić, jakie stanowisko zajął ten Sąd względem rozważań Ministra zawartych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Argumentację organu odwoławczego Sąd przedstawił w części sprawozdawczej uzasadnienia – tym samym wyraźnie wskazał, że podziela ją w całości – i nie było potrzeby ponownie jej przytaczać. Poza tym Sąd I instancji uzupełnił rozważania organu o dodatkowe uwagi. Takie ujęcie redakcyjne stanowiska Sądu I instancji było czytelne i pozwalało na kontrolę zaskarżonego kasacyjnie rozstrzygnięcia z perspektywy zarzutów sformułowanych w ramach przytoczonych podstaw kasacyjnych. Stąd też zarzut dotyczący uchybienia polegającego na "niedostatecznym wskazaniu, które ustalenia i oceny dokonane przez Ministra Sąd I instancji »uznał za swoje«" nie mógł odnieść zamierzonego przez stronę skarżącą skutku.

Po trzecie, Sąd I instancji wystarczająco jasno podał motywy leżące u podstaw odmowy uznania, że "skarżącemu nie przysługuje słuszny interes" do domagania się zmiany w trybie art. 155 k.p.a. ostatecznej decyzji Wojewody z dnia 1 września 2008 r. Uczynił to w sposób pozwalający na sformułowanie w skardze kasacyjnej zarzutów oznaczonych literami a i b. Naczelny Sąd Administracyjny odniesie się do tych zarzutów w dalszej części niniejszego uzasadnienia.

Po czwarte wreszcie, należy wskazać na całkowity brak doniosłości prawnej zarzutu dotyczącego braku dokonania przez Sąd I instancji oceny stanowiska Wojewody (przedstawionego w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] listopada 2015 r.) co do tego, czy na podstawie art. 155 k.p.a. możliwa jest częściowa zmiana ostatecznej decyzji administracyjnej, czy też taka ostateczna decyzja może być w tym trybie zmieniona tylko w całości. Otóż, jak wynika z ostatecznego rozstrzygnięcia organu administracyjnego i uzasadnienia tej decyzji, w przedmiotowej sprawie odmówiono zmiany decyzji w zakresie wynikającym z wniosku skarżących. Podstawą odmowy nie było stwierdzenie, że zmiana jest niedopuszczalna, gdyż strony domagają się wyłącznie zmiany punktu II decyzji Wojewody z dnia [...] września 2008 r. Przeciwnie, nastąpiło to ze względu na ustalenie braku spełnienia przewidzianej w art. 155 k.p.a. przesłanki istnienia interesu społecznego lub słusznego interesu strony przemawiającego za zmianą decyzji zgodnie z wolą strony.

Sąd I instancji podzielił takie stanowisko organu i nie wyraził w tym względzie poglądu przeciwnego. Natomiast skarżący nie wyjaśnił, jak domniemane braki w rozważeniu kwestii dopuszczalności zmiany w trybie art. 155 k.p.a. jedynie części decyzji wpłynęły na wynik sprawy (treść rozstrzygnięcia sądowego) ani też nie zarzucił Sądowi błędnej wykładni art. 155 k.p.a. w tym zakresie.

Przechodząc do omówienia pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla, że kwestię dopuszczalności zmiany w trybie art. 155 k.p.a. decyzji w przedmiocie potwierdzenia prawa do rekompensaty badał wyłącznie w granicach zakreślonych zarzutami sformułowanymi w podstawach kasacyjnych.

Sąd I instancji przyjął, że ze względu na treść art. 20 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (aktualnie: Dz.U. z 2017 r., poz. 2097) brak jest przepisów, które stałyby na przeszkodzie w dokonaniu zmiany lub uchylenia w trybie art. 155 k.p.a. decyzji wydanej w przedmiocie potwierdzenia prawa do rekompensaty.

Powołany przepis art. 20 ustawy o realizacji prawa do rekompensaty jest przepisem szczególnym, pozwalającym na stosowanie procedury przewidzianej art. 155 k.p.a. do decyzji lub zaświadczeń potwierdzających prawo do rekompensaty. Dotyczy on przede wszystkim aktów wydanych na podstawie poprzednich regulacji względem ustawy, która weszła w życie 7 października 2005 r. (por. wyrok NSA z dnia 7 lutego 2014 r. sygn. akt I OSK 1791/12, dostępny jw.), bowiem celem (ratio legis) art. 20 tej ustawy jest m.in. ochrona uprawnień osób, które z przyczyn od nich niezależnych nie miały w poprzednim stanie prawnym możliwości zrealizowania przysługującego im prawa do rekompensaty za mienie pozostawione poza obecnymi granicami RP (por. wyrok NSA z dnia 9 czerwca 2017 r. sygn. akt I OSK 2228/15, dostępny jw. – i powołane tam orzecznictwo). Może jednak znajdować zastosowanie również do aktów wydanych na podstawie tejże właśnie ustawy (por. wyrok NSA z dnia 14 czerwca 2017 r. sygn. akt I OSK 1050/16, dostępny jw.), stanowiąc odrębną regulację od instytucji waloryzacji (art. 17 ust. 5 tej ustawy), która następuje na etapie wypłaty świadczenia.

Przepis art. 155 k.p.a., wprowadzając wyjątek od zasady trwałości decyzji administracyjnej (art. 16 k.p.a.), nie może zarazem ograniczać możliwości zmiany decyzji ostatecznej w przypadku, gdy istnieją do tego ustawowe przesłanki. Niemniej jednak zmiana decyzji ostatecznej w omawianym trybie wymaga łącznego spełnienia wymienionych w tym przepisie przesłanek. Zatem obok przesłanek formalnych – tj. istnienia w obrocie prawnym decyzji ostatecznej, na mocy której strona nabyła prawo, oraz zgody wszystkich stron postępowania, w którym taka decyzja taka została wydana – również przesłanek materialnych. Te ostatnie przesłanki dotyczą dwóch kwestii: niesprzeciwiania się zmianie lub uchyleniu takiej decyzji przez przepisy szczególne oraz występowania interesu społecznego lub słusznego interesu strony przemawiającego za zmianą ostatecznej decyzji (por. wyrok NSA z dnia 26 września 2017 r. sygn. akt I OSK 3036/15, dostępny jw.).

W tym miejscu należy zaznaczyć, że całkowicie niezasadnie w podstawie kasacyjnej oznaczonej literą b (zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. art. 155 k.p.a.) w tiret pierwszym, skarżący przypisał Sądowi I instancji błędne uznanie stanowiska organów co od tego, że wymagane jest łączne spełnienie istnienia interesu społecznego oraz uzasadnionego interesu strony aby możliwa była zmiana ostatecznej decyzji administracyjnej w trybie art. 155 k.p.a.

Sąd takiego poglądu w zaskarżonym wyroku w ogóle nie wyraził, lecz prawidłowo wskazał na to, że łącznie z pozostałymi przesłankami musi być spełniony wymóg przemawiania interesu społecznego lub słusznego interesu strony za zmianą decyzji. Ta ostatnia przesłanka jest sfomułowania w postaci alternatywy łącznej, a zatem wystarczające dla jej spełnienia jest wystąpienie któregokolwiek z warunków wskazanych w obydwu członach tej alternatywy. Sąd I instancji zaznaczył natomiast, że słuszny interes strony nie może stać w sprzeczności z przepisami prawa ani z interesem społecznym. Jest to właściwe kryterium oceny, czy interes strony jest interesem słusznym. Podkreślić należy, że chodzi tu o kwalifikowany interes prawny w zmianie decyzji wydanej w określonym stanie faktycznym i prawnym, który musi spełniać warunek słuszności, a nie interes prawny w ponownym przeprowadzeniu postępowania w danej sprawie, w tym rozpoznawczego (głównego) postępowania administracyjnego.

Dla osiągnięcia tego ostatniego skutku są przewidziane w procedurze administracyjnej inne instytucje prawne, tj. przede wszystkim postępowanie odwoławcze, jako drugi etap postępowania głównego (tryb zwykły), a także wznowienie postępowania (tryb nadzwyczajny).

Idąc dalej, zauważyć należy, że jakkolwiek zmianie lub uchyleniu w trybie art. 155 k.p.a. mogą podlegać decyzje niewadliwie, jak i obarczone niekwalifikowanymi wadami prawnymi, to zmiana ostatecznej decyzji w tej drodze nie polega na ocenie merytorycznej prawidłowości zmienianej decyzji. W orzecznictwie przyjmuje się bowiem, że zmiana decyzji w omawianym trybie nadzwyczajnym następuje na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego do tej pory, a w konsekwencji ocena zachodzenia przesłanek, o których mowa w art. 155 k.p.a., odnosi się co do zasady do stanu faktycznego i prawnego sprawy, w którym wydano rozstrzygnięcie objęte żądaniem zmiany w trybie art. 155 k.p.a. Jest tak dlatego, że postępowanie prowadzone w tym trybie jest samodzielnym postępowaniem, odrębnym od tego, w którym wydano kwestionowaną decyzję ostateczną, jednakże decyzja kończąca postępowanie prowadzone w trybie przewidzianym w art. 155 k.p.a. zapada w sprawie tożsamej z punktu widzenia materialnego (łącznie co do jej elementów podmiotowych i przedmiotowych) ze sprawą zakończoną decyzją wydaną w sprawie pierwotnej.

Stąd właśnie prawna możliwość zastosowania trybu przewidzianego w art. 155 k.p.a. uwarunkowana jest prowadzeniem postępowania w ramach tego samego stanu prawnego i faktycznego oraz z udziałem tych samych stron (patrz wyrok NSA z dnia 19 października 2011 r. sygn. akt I OSK 1772/10, dostępny jw.). Nie można zatem tego postępowania traktować jako kolejnej instancji służącej naprawianiu błędów popełnionych na wcześniejszych etapach postępowania, w którym wydano decyzję pierwotną (zob. np. wyroki NSA z dnia 25 listopada 2010 r. sygn. akt II OSK 1810/09 i 15 lutego 2018 r. sygn. akt II OSK 1809/17, dostępne jw.). W tym też znaczeniu postępowanie nadzwyczajne w przedmiocie zmiany decyzji ostatecznej nie służy ponownemu badaniu prawidłowości merytorycznej decyzji pierwotnej – ponownemu merytorycznemu rozstrzygnięciu sprawy.

Tak też należy rozumieć stanowisko Sądu I instancji wyrażone w zaskarżonym wyroku. Skarżący kasacyjnie w zarzucie oznaczonym literą b (tiret drugie) w sposób chybiony zarzucił zaś Sądowi I instancji błąd polegający na przyjęciu, że zmiana decyzji ostatecznej w omawianym trybie jest dopuszczalna wyłącznie wtedy, gdy nie pociąga za sobą konieczności ponownej merytorycznej oceny sprawy administracyjnej.

Dodać należy, że w sposób oczywisty zastosowanie art. 155 k.p.a. wymaga przeprowadzenia merytorycznej oceny okoliczności sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną. Następuje to jednakże jedynie w zakresie zachodzenia przesłanek wskazanych w art. 155 k.p.a. i w odniesieniu do stanu faktycznego i prawnego sprawy, w którym została wydana decyzja pierwotna. Czym innym jest z kolei – jak już to zostało powiedziane – badanie prawidłowości wcześniej przeprowadzonego postępowania w danej sprawie administracyjnej, w szczególności postępowania dowodowego w ramach etapu rozpoznawczego. Tego rodzaju weryfikacja jest bowiem na gruncie art. 155 k.p.a. niedopuszczalna.

Mając na uwadze powyższe, należało wreszcie przejść do omówienia zarzutu oznaczonego literą a (naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 155 i art. 7 k.p.a.), w którym skarżący starał się wykazać, że Sąd I instancji nie uwzględnił istnienia po jego stronie słusznego interesu do żądania zmiany przedmiotowej decyzji pierwotnej w zakresie wynikającym z wniosku z dnia 9 listopada 2015 r. Trzeba podkreślić, że Sąd nie naruszył powołanych przepisów procedury sądowoadministracyjnej w wyniku uznania trafności stanowiska organów obydwu instancji w zakresie zgodności z art. 7 i art. 155 k.p.a. W tym względzie wyjaśnić też należy, że przepisy art. 145 lub art. 151 p.p.s.a., jako przepisy wynikowe, nie mogą stanowić samodzielnej podstawy skargi kasacyjnej, gdyż błąd w postaci uchylenia zaskarżonego aktu albo oddalenia skargi sąd pierwszej instancji popełnia w fazie wcześniejszej niż etap orzekania, czyli w fazie kontroli zaskarżonego aktu lub czynności poprzedzającej wydanie orzeczenia.

W rozpoznawanej sprawie naruszenie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. zostało powiązane z naruszeniem przez organy przepisów art. 7 i art. 155 k.p.a., jednakże nie znalazło to finalnie swojego potwierdzenia w skontrolowanym orzeczeniu sądowym.

Minister, a w ślad za nim Sąd I instancji, zasadnie wskazał na to, że uwzględnieniu żądania skarżącego sprzeciwia się interes społeczny, jak i brak jest po jego stronie słusznego interesu pozwalającego na zmianę decyzji. Skarżący nie zarzucił organom i Sądowi błędnego przyjęcia braku interesu społecznego, który przemawiałby za zmianą decyzji pierwotnej zgodnie z wnioskiem strony z dnia [...] listopada 2015 r. Strona podniosła natomiast, że jako syn repatrianta posiada słuszny interes w żądaniu zmiany tej decyzji.

Wynik analizy uzasadnienia zaskarżonego wyroku jednoznacznie wskazał na to, że WSA w Warszawie prawidłowo odmówił uznania okoliczności podniesionych przez skarżącego za spełniające przesłankę słusznego interesu strony.

Naczelny Sąd Administracyjny podzielił stanowisko Sądu I instancji co do tego, że istnienie po stronie wnioskodawców słusznego interesu w żądaniu zmiany decyzji pierwotnej wiąże się z ich subiektywnym przekonaniem o wadliwości operatu szacunkowego stanowiącego podstawę wydania przez Wojewodę decyzji z dnia [...] września 2008 r. Dotyczy to kwestii oszacowania wartości nieruchomości, a w konsekwencji – wysokości przysługującej wnioskodawcom rekompensaty. Tego rodzaju okoliczności, w przekonaniu Sądu kasacyjnego, nie mogą zaś świadczyć o istnieniu słusznego interesu strony.

W sprawie nie zostały powołane żadne okoliczności, które wskazywałyby na to, że z winy organów publicznych skarżący nie mógł zrealizować (w całości lub w części) przysługującego mu prawa do rekompensaty za mienie pozostawione przez jego poprzednika prawnego poza obecnymi granicami RP. W szczególności nie nastąpiło to wskutek uniemożliwienia skutecznego odwołania się lub zakwestionowania w inny sposób decyzji pierwotnej, czy też poprzez brak wypłaty (w odpowiedniej wysokości, z ewentualnym uwzględnieniem waloryzacji) przyznanej kwoty rekompensaty. Przeciwnie, w wyniku niewniesienia odwołania decyzja pierwotna stała się ostateczna, a skarżący i pozostali wnioskodawcy otrzymali należną im rekompensatę.

W tych warunkach podjęcie po upływie kilku lat próby podważenia wysokości oszacowania wartości nieruchomości – w drodze kwestionowania operatu szacunkowego, na podstawie którego organ ustalił wartość nieruchomości – i domaganie się ustalenia wyższej kwoty należnej rekompensaty, nie mogło zostać uznane za mieszczące się w granicach słusznego interesu strony.

Nie ulega wątpliwości, że "słuszny interes strony", o którym mowa w art. 155 k.p.a., jakkolwiek wprost niezdefiniowany, to nie może być sprzeczny z przepisami prawa ani interesem społecznym, a takim jest m.in. zachowanie zasady praworządności (wyrażonej w art. 7 Konstytucji), jak i zasady legalności działania organów administracji publicznej, wyrażonej w art. 6 k.p.a. (por. wcześniej przywołany wyrok NSA z dnia 15 lutego 2018 r. sygn. akt II OSK 1809/17). Do takiego wniosku interpretacyjnego prowadzi również analiza treści art. 7 k.p.a., który wymaga od organów załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, tym samym nakazując wyważenie słusznego interesu w sprawie (por. np. wyroki NSA z dnia 1 grudnia 2016 r. sygn. akt II OSK 1097/16 i 21 lutego 2018 r. sygn. akt II OSK 2864/17, dostępne jw.). W przekonaniu Sądu kasacyjnego wyważenie to powinno zaś przede wszystkim wyjściowo uwzględniać stwierdzenie braku oczywistej kolizji z interesem publicznym.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, przyznanie stronie uprawnienia do żądania zmiany decyzji ostatecznej tylko dlatego, że po latach odmiennie oceniła któryś z doniosłych prawnie aspektów sprawy administracyjnej rozpatrzonej wcześniej w postępowaniu głównym (zwykłym), a niekwestionowanej wcześniej w trybie instancyjnym (odwoławczym), nie stanowi dostatecznego umotywowania istnienia słusznego interesu do żądania zmiany decyzji pierwotnej.

Skarżący w żaden sposób nie wykazał, że kwestionowana decyzja jest w sposób oczywisty krzywdząca dla wnioskodawców i w istniejącym kształcie stanowi wypaczenie celu ustawy o realizacji prawa do rekompensaty, którym jest przyznanie pomocy w wysokości będącej w odpowiedniej, ustawowo określonej relacji do wartości mienia pozostawionego poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. Ustawa ta przewiduje gwarancje zaspokojenia wszystkich powołujących się na prawo do uzyskania odpowiedniego zaliczenia lub świadczenia pieniężnego w zakresie 20% wartości pozostawionych nieruchomości.

Nie można pominąć i tego, że ratio legis unormowań służących uzyskaniu kompensacji za utracone mienie przemawia za ich charakterem odszkodowawczo-pomocowym, a nie tylko odszkodowawczym. Kompensacja przez państwo polskie wartości pozostawionych nieruchomości nie miała i nadal nie ma natury ani cech odszkodowania cywilnego, ale wykazuje znamiona publicznoprawnej pomocy majątkowej dla obywateli polskich, którzy objęci zostali przemieszczeniem na terytorium państwa polskiego w jego powojennych granicach (por. wyroki NSA z dnia 18 lutego 2016 r. sygn. akt I OSK 1113/14, 10 listopada 2016 r. sygn. akt I OSK 87/15 i 9 maja 2017 r. sygn. akt I OSK 1708/15, dostępne jw.).

Gdyby przyjąć, że uprawnieni mogą w każdym czasie występować o uzupełnienie wysokości przysługującej im rekompensaty za utracone mienie, kwestionując wyłącznie prawidłowość postępowania dowodowego, na podstawie którego została ustalona w ostatecznej decyzji wartość nieruchomości i wysokość rekompensaty, oznaczałoby to, że w stosunku do tej kategorii obywateli nie obowiązuje zasada dwuinstancyjności postępowania (art. 15 i art. 127 ust. 1 k.p.a. oraz art. 78 Konstytucji) ani zasada trwałości decyzji administracyjnej (art. 16 § 1 k.p.a.). W efekcie nie byłoby realnej możliwości stwierdzenia, czy kwestia ustalenia i wypłacenia tym podmiotom odpowiedniej rekompensaty została już ostatecznie rozstrzygnięta. To zaś prowadziłoby do poważnych skutków w zakresie braku pewności co do stosowania prawa, tj. zrealizowania przez dany podmiot ustawowej gwarancji uzyskania rekompensaty, jak i wydatkowania środków publicznych przeznaczonych na ten cel. Budziłoby to również poważne wątpliwości pod względem zgodności z zasadą równości wobec prawa (art. 32 ust. 1 Konstytucji).

Jeszcze raz należy zatem podkreślić, że prawo do rekompensaty jest publicznym prawem majątkowym, a nie prawem cywilnym czy ekspektatywą prawa, które może być realizowane (dochodzone) wielokrotnie lub uzupełniane bez umocowania w ustawie szczególnej. Prawo to nie ma charakteru pełnego odszkodowania za utracone mienie, a jest świadczeniem uwzględniającym możliwości płatnicze państwa polskiego oraz zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 1 i 2 Konstytucji). W konsekwencji, w okolicznościach niniejszej sprawy nie sposób było żądaniu skarżącego przypisać słuszności, gdyż stało ono w sprzeczności z wyżej przywołanymi przepisami prawa i interesem społecznym.

Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że również zarzut sformułowany w podstawie kasacyjnej oznaczonej literą a, podobnie jak wcześniej omówiony zarzut oznaczony literą b, nie zasługiwał na uwzględnienie i nie mógł doprowadzić do podważenia prawidłowości zaskarżonego wyroku.

Reasumując całość dotychczasowych rozważań, Sąd kasacyjny stwierdza, że przeprowadzona analiza uzasadnienia prawnego zaskarżonego wyroku jednoznacznie wskazuje na to, że po stronie Sądu I instancji nie doszło do naruszenia przepisów postępowania wskazanych w przytoczonych podstawach kasacyjnych. Sąd ten zasadnie zastosował w sprawie przepis art. 151 p.p.s.a., a nie przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., i oddalił skargę, skoro w wyniku prawidłowo przeprowadzonej kontroli zaskarżonej decyzji stwierdził brak podstaw do wyeliminowania tej decyzji z obrotu prawnego. Tym samym zastosował odpowiedni środek prawny przewidziany w ustawie, jak tego wymaga art. 3 § 1 p.p.s.a. Wszystko to nastąpiło bez naruszenia przepisów art. 155 i art. 7 k.p.a. w kształcie zarzucanym w skardze kasacyjnej.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną (pkt I sentencji).

Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do zastosowania w sprawie art. 206 p.p.s.a. [w zw. z art. 207 § 1 p.p.s.a.], zgodnie z ewentualnym wnioskiem zawartym w skardze kasacyjnej, ani tym bardziej do odstąpienia na zasadzie art. 207 § 2 p.p.s.a. od obciążenia skarżącego – w jakimkolwiek zakresie – obowiązkiem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz organu. Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 204 pkt 1 w zw. z art. 209 p.p.s.a. rozstrzygnął o kosztach postępowania kasacyjnego w punkcie II sentencji wyroku.