Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 29 lipca 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 433/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w sprawie ze skargi M. G. na uchwałę Zarządu Dzielnicy [...] m.st. Warszawy, z dnia [...] sierpnia 2010 r., nr [...], w przedmiocie zmiany uchwały z dnia [...] lipca 2005 r., nr [...] w sprawie projektu wykazu lokali mieszkalnych stanowiących własność m.st. Warszawy przeznaczonych do sprzedaży na rzecz najemców, stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały.
Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy.
Uchwałą z dnia [...] lipca 2005 r., nr [...], Zarząd Dzielnicy [...] m.st. Warszawy, na podstawie art. 34 ust.1 i 2 oraz art. 35 ust.1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz.2603 ze zm.) uchwalił sporządzenie projektu wykazu nr [...], lokali mieszkalnych przeznaczonych do sprzedaży na rzecz najemców wraz z oddaniem w użytkowanie wieczyste części gruntu w brzmieniu załącznika do uchwały. Dotyczyło to lokali mieszkalnych nr 1, 2 i 3 w budynku przy ul. Sz. 3.
Wyrokiem z dnia 3 grudnia 2008 r. Sąd Rejonowy dla Warszawy [...] ustalił, że M. G. wstąpił z dniem 17 lipca 2006 r. w stosunek najmu lokalu mieszkalnego nr 3 przy ul. Sz. 3 w miejsce zmarłej w dniu 17 lipca 2006 r. A. G., jego matki.
Pismem z dnia 16 marca 2009 r. skarżący zwrócił się do organu o zawarcie umowy najmu lokalu. Jednocześnie oświadczył, iż chce skorzystać z przysługującego mu prawa pierwszeństwa w nabyciu lokalu. Umowa najmu lokalu została zawarta w dniu 18 sierpnia 2009 r.
Skarżący złożył organowi ankietę w sprawie wykupu lokalu nr 3 przy ul. Sz.
3. Organ, pismem z dnia 15 stycznia 2010 r., powiadomił skarżącego, iż sprawa nie może być załatwiona z uwagi na prowadzone czynności wyjaśniające. Pismem z dnia 22 lutego 2010 r. organ poinformował skarżącego, iż Zarząd Dzielnicy [...], korzystając ze swoich uprawnień właścicielskich, nie wyraził zgody na sprzedaż lokalu.
O treści powyższego rozstrzygnięcia skarżący powiadomił Wojewodę Mazowieckiego, który rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] czerwca 2010 r., nr [...] stwierdził nieważność uchwały Nr [...], Zarządy Dzielnicy [...] m.st. Warszawy, z dnia [...] lutego 2010 r., o niewyrażeniu zgody na wykup lokalu nr 3 przy ul. Sz. 3 przez M. G..
Pismem z dnia 24 czerwca 2010 r., skarżący wezwał Zarząd Dzielnicy do zbycia nieruchomości.
Uchwałą Nr [...] Zarząd Dzielnicy [...] m.st. Warszawy z dnia [...] sierpnia 2010 r. wprowadził zmianę w uchwale Nr [...] Zarządu Dzielnicy [...] m.st. Warszawy z dnia 13 lipca 2005 r., polegającą na wykreśleniu z wykazu Nr [...] lokalu mieszkalnego oznaczonego nr 3.
Skarżący wystąpił do organu, pismem z dnia 8 grudnia 2010 r., z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa. Zarzucił naruszenie jego praw i uniemożliwienie mu wykupu lokalu na zasadach wynikających z ustawy o gospodarce nieruchomościami.
Pismem z dnia 31 stycznia 2011 r. Zastępca Burmistrza dzielnicy [...] m.st. Warszawy poinformował skarżącego o podtrzymaniu, uchwałą Zarządu z dnia [...] stycznia 2011 r., stanowiska zajętego w uchwale Nr [...], z dnia [...] sierpnia 2010 r.
M. G. wniósł do WSA w Warszawie skargę na uchwałę Zarządu Dzielnicy [...] m. st. Warszawy z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] w sprawie zmiany Uchwały nr [...] Zarządu Dzielnicy [...] m.st. Warszawy z dnia [...] lipca 2005 r. w sprawie sporządzenia projektu wykazu nr [...] lokali mieszkalnych stanowiących własność m. st. Warszawy położonych w budynku przy ul. Sz. 3 przeznaczonych do sprzedaży na rzecz najemców wraz z oddaniem w użytkowanie wieczyste ułamkowej części gruntu i przedstawienia ich pod obrady Rady Dzielnicy [...] w celu zaopiniowania. Skarżący zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 25 ust.1 oraz art. 34 ust. 1 pkt. 3 i art. 35 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.
Zdaniem skarżącego, ma on interes prawny w zaskarżeniu uchwały Zarządu Dzielnicy. W rozumieniu art. 101 ust.1 ustawy o samorządzie gminnym, źródłem interesu prawnego lub uprawnienia jest zawsze norma prawna ogólna i abstrakcyjna (akt normatywny) albo też jednostkowa i konkretna. Interes prawny powinien bezpośrednio konkretnie i realnie dotyczyć sytuacji prawnej skarżącego. Taka sytuacja zaistniała w sprawie, gdyż zaskarżona uchwała dotyczyła tylko lokalu mieszkalnego najmowanego przez skarżącego.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie w trybie art. 58 § 1 pkt. 2 P.p.s.a., względnie o jej oddalenie jako bezzasadnej. Organ podniósł, że informację o wyłączeniu lokalu nr 3 przy ul. Sz. w Warszawie ze sprzedaży na rzecz najemców, uchwałą nr [...] z dnia [...] sierpnia 2010 r. Zarządu Dzielnicy [...], uzyskał skarżący z pisma Urzędu Dzielnicy [...] – Wydziału Zasobów Lokalowych z dnia 6 października 2010 r. doręczonego mu 14 października 2010 r. Zgodnie z art. 52 § 3 P.p.s.a. skarga na akty, o których mowa w art. 3 § 2 pkt. 4 tej ustawy, może być wniesiona po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu – w terminie 14 dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu – do usunięcia naruszenia prawa.
Skarżący, zdaniem Zarządu Dzielnicy [...], uchybił temu terminowi, jako że z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa wystąpił dopiero w piśmie z dnia 8 grudnia 2010 r. doręczonym organowi 9 grudnia 2010 r. Wprawdzie skarżący, w piśmie z dnia 20.10.2010 r., złożył za pośrednictwem Zarządu Dzielnicy [...] m.st. Warszawy odwołanie do Wojewody Mazowieckiego wnosząc o uchylenie uchwały nr [...] Zarządu Dzielnicy [...], ale Wojewoda pismem z dnia [...] listopada 2010 r., odwołanie to odrzucił, w obszernym wyjaśnieniu wskazując, że Wojewoda nie jest organem rozpatrującym skargi, a organem rozpatrującym uchwały jednostek samorządu terytorialnego w trybie nadzoru.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przytoczył treść art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.), według którego każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Sąd pierwszej instancji zauważył, że jedynie wniesienie skargi w trybie art. 101. ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, jest ograniczone terminami o których mowa w art. 53 § 2 P.p.s.a. Termin nie dotyczy natomiast wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa. Skarżący wezwał Zarząd Dzielnicy [...] m. st. Warszawy do usunięcia naruszenia jego praw zaskarżoną uchwałą i we wskazanym terminie wniósł skargę do sądu administracyjnego.
Sąd uznał, że skarżący legitymację posiada. Przepisy art. 34 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie wprowadzają żadnej dodatkowej przesłanki, która warunkowałaby możliwość skorzystania z przysługującego prawa pierwszeństwa. Taką dodatkową przesłankę wprowadził natomiast, bez jakiejkolwiek podstawy prawnej, Zarząd Dzielnicy [...] wskazując, że odmowa zgody na wykup lokalu przeznaczonego do sprzedaży uzasadniona jest na dużą powierzchnią mieszkalną lokalu zajmowanego przez jednego najemcę. Sąd stwierdził, że w dacie złożenia przez skarżącego wniosku o wykup lokalu obowiązywała uchwała Zarządu Dzielnicy [...] m.st. Warszawy z dnia [...] lipca 2005 r., Nr [...], umożliwiająca mu jako spełniającemu wszystkie wymogi przewidziane prawem nabycie na własność lokalu przeznaczonego tą uchwałą do sprzedaży.
Skargę kasacyjną złożył Prezydent m.st. Warszawy. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów o właściwości sądów administracyjnych – art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 lipca 2001 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Stwierdził, że składający skargę kasacyjną organ wnosi o jego uchylenie w całości, z przekazaniem sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Zdaniem organu, treść art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. dotyczy tylko aktów i innych czynności administracji publicznej z zakresu imperium a nie z zakresu innych czynności jakie są przypisane administracji publicznej, jak choćby czynności ze sfery cywilnoprawnej.
W konsekwencji, skoro, dysponowanie nieruchomościami stanowiącymi własność jednostek samorządu terytorialnego odbywa się w sferze przepisów prawa cywilnego, jurysdykcja nad tymi działaniami, w przypadku sporów, powinna być sprawowana przez sądy powszechne.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Przepis art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz.270) stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania.
Od razu stwierdzić należy, że niniejszej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a. Bliższej analizy wymaga, w świetle podstawy kasacji, podstawa nieważności postępowania określona w art. 183 § 2 pkt 1 P.p.s.a. - niedopuszczalność drogi sądowej.
Po pierwsze skonstatować należy, że nie jest trafny wywód skargi kasacyjnej upatrujący zaistnienie tej przesłanki nieważności w błędnym przyjęciu przez Sąd pierwszej instancji, iż zaskarżona uchwała stanowi inny akt z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Wbrew zarzutowi skargi kasacyjnej, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie zakwalifikował zaskarżonej uchwały jako aktu określonego w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a.
Niezależnie od tego, stwierdzić należy, iż zaskarżona uchwała, mieści w katalogu aktów podlegających zaskarżeniu do sądów administracyjnych. Katalog ten zawarty jest w przepisach art. 3 § 2 i 3 P.p.s.a. i nie ogranicza się do aktów i czynności określonych w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Jest to uchwała organu jednostki pomocniczej (dzielnicy) upoważnionej do wykonywania funkcji organu gminy (Miasta Stołecznego Warszawy) w przedmiocie przeznaczenia lokalu gminnego do sprzedaży. Taka uchwała, oparta o art. 35 ust.1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz.651 ze zm.), dotyczy spraw z zakresu administracji publicznej, gdyż nieruchomości gminne są mieniem publicznym, a gospodarowanie mieniem publicznym jest wykonywaniem administracji publicznej (por. wyrok NSA z dnia 15 października 2002 r., sygn. akt I są 632/02, niepublikowany, treść [w:] System Informacji Prawnej LEX nr 156824; wyrok NSA z dnia 22 stycznia 2010 r., sygn. akt I OSK 1284/09, niepublikowany, treść [w:] Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl/; wyrok WSA w Białymstoku z dnia 26 października 2006 r., sygn. akt II SA/Bk 491/06, niepublikowany, treść [w:] System Informacji Prawnej LEX nr 308413).
Zaskarżona uchwała mieści się zatem w pojęciu uchwał organów jednostek samorządu gminnego z zakresu administracji publicznej, o których mowa w art. 101 ust.1 ustawy o samorządzie gminnym. Podlega więc zaskarżeniu na podstawie tego przepisu ustrojowego, jak i przepisu art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a.
Z uwagi na brak zarzutu kasacyjnego w tym zakresie, Naczelny Sad Administracyjny nie może zająć stanowiska w kwestii posiadania przez skarżącego interesu prawnego, w rozumieniu art. 101 ust.1 ustawy o samorządzie gminnym i naruszenia tego interesu zaskarżoną uchwałą.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego oparto o art. 204 pkt 2 P.p.s.a.