Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 9 września 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 2408/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Gminy Miejskiej L. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] października 2010 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość.
W uzasadnieniu Sąd wskazał na następujący stan sprawy: decyzją Nr [...], z dnia [...] sierpnia 2010 r. Starosta Powiatu L., na podstawie art. 73 ustawy z dnia 13 października1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 z późn. zm.), po rozpatrzeniu wniosku W. M. ustalił odszkodowanie za nieruchomości położone w L., zajęte pod publiczne drogi gminne ul. [...], oznaczone jako działki ewidencyjne nr 131/1 z obr. 41 o pow. 381 m2 oraz nr 123/11 z obr.41 o pow. 331 m2. Odszkodowanie w kwocie łącznej 255 216 zł zostało przyznane na rzecz M. I. M., E. A. B. i K. H. M. w udziale 1/3 części dla każdego z nich. Do wypłaty odszkodowania w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja [...] z dnia [...] sierpnia 2010 r. stanie się ostateczna, organ pierwszej instancji zobowiązał Gminę L..
Od powyższej decyzji w imieniu Gminy L. odwołanie złożył Prezydent Miasta L. kwestionując wysokość odszkodowania ustaloną w oparciu o sporządzony w sprawie operat szacunkowy oraz zarzucając organowi pierwszej instancji naruszenie przepisów art. 123 w związku z art. 125 § 1 i 3 K.p.a., poprzez nierozstrzygnięcie wniosku Gminy L. złożonego w piśmie z dnia 9 czerwca 2010 r. uzupełnionego pismem z dnia 28 czerwca 2010 r. w drodze postanowienia, co uniemożliwiło stronie obronę jej praw poprzez wniesienie środka odwoławczego.
Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia [...] października 2010 r., nr [...], utrzymał w mocy powyższą decyzję.
Organ stwierdził, że W. M. wniosek o ustalenie odszkodowania za przedmiotową nieruchomość złożył w Starostwie Powiatowym w L. w dniu 26 sierpnia 2005 r., a więc zgodnie z terminem określonym w art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Dalej podał, że na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w Legionowie Wydziału I Cywilnego z dnia 2 października 2007 r., sygn. akt I Ns 113/07, spadek po W. M. na podstawie ustawy nabyli: córka M. I. M., córka E. A. B., syn K. H. M.i po 1/3 (jednej trzeciej) części spadku każde z nich.
Wojewoda Mazowiecki wskazał, że w rozpoznawanej sprawie wysokość odszkodowania ustalono w oparciu o operat szacunkowy z dnia 8 października 2009 r. sporządzony przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego W. L., który to rzeczoznawca z uwagi na brak na rynku lokalnym obejmującym miasto L. transakcji nieruchomościami przeznaczonymi bądź zajętymi pod drogi publiczne, zastosował się do dyspozycji § 36 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.). Organ podkreślił przy tym, że zgodnie z art. 154 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603 ze zm.), organ administracji publicznej nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły.
Wojewoda zaznaczył, że zgodnie z art. 156 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, a więc wydana przez organ pierwszej instancji decyzja z dnia [...] sierpnia 2010 r. nie narusza powyższego przepisu.
Wojewoda Mazowiecki podkreślił, że w utrwalonym orzecznictwie sądowym istnieje pogląd, iż jeżeli strona skarżąca podważa operat szacunkowy sporządzony na zlecenie organu to powinna przedłożyć organowi przeciwdowód z opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych. Jednak w niniejszej sprawie strona skarżąca nie przedłożyła takiej opinii. Ponadto organ zauważył, że Prezydent Miasta L. nie skorzystał również z przysługującego uprawnienia do przedłożenia innego operatu szacunkowego wykonanego na jego zlecenie, który po ocenie przez organ mógłby stanowić dowód w sprawie.
Na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] października 2010 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła Gmina Miejska L. zarzucając jej:
- 1) naruszenie § 4 ust. 1 i ust. 3 w związku z § 36 ust. 2 pkt 2 w związku z ust. 5 powołanego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu,
- 2) niezastosowanie § 36 ust. 1 w związku z § 26 powołanego wyżej rozporządzenia poprzez uznanie, że operat szacunkowy spełnia wymogi rozporządzenia,
- 3) naruszenie art. 123 w związku z art. 125 § 1 K.p.a., poprzez nierozstrzygnięcie wniosku strony z dnia 9 czerwca 2010 r. o dokonanie ponownej wyceny przedmiotowej nieruchomości wbrew przepisom kodeksu postępowania administracyjnego w drodze postanowienia, co doprowadziło do naruszenia prawa strony do obrony swojego stanowiska,
- 4) naruszenie art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 i art. 80 K.p.a., poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy oraz zasadności przesłanek, którymi kierował się organ przy podejmowaniu decyzji
Wyrokiem z dnia 9 września 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 2408/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę uznał, że operat szacunkowy, na podstawie którego ustalono wysokość odszkodowania, został prawidłowo sporządzony zgodnie z powołanym wyżej rozporządzeniem. Sąd zauważył również, że stosownie do art. 156 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, operat szacunkowy może być wykorzystany dla celu, dla którego został sporządzony przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia chyba, że wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników o których mowa w art. 154 tej ustawy. W niniejszej zaś sprawie nie upłynął okres 12 miesięcy uprawniający do wykorzystania operatu przez organy orzekające w obu instancjach.
Sąd podkreślił ponadto, że organ prowadzący postępowanie nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły.
W ocenie Sądu zarzut skargi dotyczący naruszenia przez organy art. 123 w związku z art. 125 § 1 K.p.a., poprzez nierozstrzygnięcie wniosku skarżącej gminy o dokonanie ponownej wyceny przedmiotowych nieruchomości w formie postanowienia od którego mogłaby się odwołać, jest nieuzasadniony i nie mający wpływu na wynik rozpoznawanej sprawy.
Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę kasacyjną złożyła Gmina Miejska L., wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:
- 1) naruszenie prawa materialnego poprzez niezastosowanie art. 156 ust. 1 w związku z art. 129 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997-r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) w związku z § 36 ust. 1 i ust. 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r. Nr 207, poz. 2109, ze zm.), polegające na uznaniu operatu szacunkowego z dnia 8 października 2009 r. jako prawidłowo sporządzonego, podczas gdy opierał się on na niewłaściwym doborze nieruchomości o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych, co spowodowało zawyżenie wartości nieruchomości wycenianej i w konsekwencji doprowadziło do zawyżenia orzeczonego odszkodowania, zaś rzeczoznawca majątkowy powinien przyjąć ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne,
- 2) naruszenie przepisów prawa materialnego art. 153 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami w związku z § 4 ust. 4 i § 36 ust. 2 pkt 2 i ust. 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r., poprzez błędne uznanie że operat szacunkowy z dnia 8 października 2009 r. spełnia wymogi określone w przedmiotowym rozporządzeniu podczas, gdy niewłaściwie zastosowano współczynniki korygujące uwzględniające cechy nieruchomości wycenianej, które miały wpływ na wysokość odszkodowania co w konsekwencji spowodowało oddalenie skargi Gminy L.,
- 3) naruszenie przepisów postępowania art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 202 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) w związku z art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 K.p.a., poprzez błędne przyjęcie, że decyzja Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] października 2010 r. nie naruszyła przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, mimo że organ nie rozpatrzył wnikliwie wszelkich dowodów, w szczególności operatu szacunkowego, co miało istotny wpływ na wynik sprawy.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że do wyceny w niniejszej sprawie przyjęto transakcje dokonane trzy lata wcześniej, co skutkowało nieprawidłowym wyliczeniem wartości nieruchomości, a przez to także zawyżeniem wartości odszkodowania ustalonego w decyzji Starosty L. Wskazano ponadto, że Sąd pierwszej instancji nie wziął pod uwagę ustawowego obowiązku rzeczoznawcy porównania nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej. Podano, że nieruchomość wyceniana ma powierzchnię odpowiednio 712 m2 podczas, gdy większość nieruchomości wziętych do porównań przez rzeczoznawcę jest kilka razy od niej większa.
W ocenie skarżącej Gminy L. rzeczoznawca w swoim operacie wziął pod uwagę cechy, które nie różnicują w żaden sposób nieruchomości wycenianej od nieruchomości podobnych, co niezgodne jest z przepisami powołanego rozporządzenia.
Zdaniem autora skargi kasacyjnej metoda przyjęta zbyt pochopnie przez rzeczoznawcę, w oparciu o § 36 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia, prowadzi do zawyżenia wartości wycenionych gruntów.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną, uczestnicy postępowania wnieśli o jej oddalenie, nie zgadzając się ze stanowiskiem skarżącego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Wobec tego, że podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty oparte zostały na obu podstawach wskazanych w art. 174 powołanej ustawy, w pierwszej kolejności należało rozpoznać zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 ustawy).
Za nieusprawiedliwiony należy uznać zarzut naruszenia art. 151 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że zaskarżona decyzja nie naruszyła przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, mimo że organ nie rozpatrzył wnikliwie wszelkich dowodów, w szczególności operatu szacunkowego, co miało istotny wpływ na wynik sprawy.
Zdaniem skarżącej Gminy, ocena zaskarżonej decyzji dokonana z uchybieniem wskazanym przepisom Kodeksu postępowania administracyjnego doprowadziła Wojewódzki Sąd Administracyjny do błędnego rozstrzygnięcia, bowiem brak było w istocie podstaw do wydania wyroku w oparciu o art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Oceniając powyższy zarzut podkreślić należy, że strona, która kwestionuje rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji w oparciu o twierdzenia dotyczące naruszenia przepisów postępowania winna nie tylko precyzyjnie wskazać jakim przepisom proceduralnym i w jaki sposób uchybił ten Sąd, ale także wykazać, że zarzucane naruszenie przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, dopiero wówczas zarzut tego rodzaju mógłby być skuteczny.
Zasada prawdy obiektywnej wyrażona w art. 7 k.p.a., której konkretyzację stanowi art. 77 § 1 k.p.a., zobowiązujący organ administracji publicznej do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, a także reguła zawarta w art. 80 k.p.a., zgodnie z którą ocena, czy dana okoliczność została udowodniona winna być przez ten organ dokonana na podstawie całokształtu materiału dowodowego, wbrew twierdzeniom skarżącej, nie zostały w niniejszej sprawie naruszone w sposób, który mógłby mieć istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia.
Zdaniem skarżącej Gminy zarzut uchybienia powyższym przepisom uzasadniony został niewłaściwą oceną sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego, w oparciu o który ustalone zostało odszkodowanie za przedmiotowy grunt.
Z akt sprawy wynika jednoznacznie, iż strony brały czynny udział w postępowaniu administracyjnym. Miały możliwość wypowiedzenia się co do dowodów zgromadzonych w sprawie, w tym do operatu szacunkowego stanowiącego podstawę ustalenia wysokości odszkodowania. Skarżąca Gmina jeżeli uważała, że dokonano nieprawidłowej wyceny przedmiotowego gruntu winna wykazać inicjatywę w jej podważeniu. Jak słusznie podniósł Sąd pierwszej instancji miała możliwość przedstawienia kontrdowodu. Należy zgodzić się ze stanowiskiem prezentowanym w skardze kasacyjnej, że na organie ciąży obowiązek dokładnego wyjaśnienia sprawy i podjęcie niezbędnych działań dla prawidłowego ustalenia wartości nieruchomości, a co za tym idzie obowiązek oceny wiarygodności sporządzonej opinii. Zarówno organ, jak i sąd administracyjny zobligowane są ocenić wartość operatu szacunkowego. Dotyczy to zarówno podejścia, metody i techniki szacowania przyjętej przez rzeczoznawcę majątkowego.
Bowiem fakt, że ich wybór zależy od rzeczoznawcy nie oznacza, że może on działać w sposób dowolny. Podkreślić należy, że operat szacunkowy stanowi opinię biegłego, która podlega ocenie nie tylko pod względem formalnym, ale również materialnym. Organ rozpoznający sprawę nie posiada wiadomości specjalnych, którymi dysponuje biegły dlatego też może ocenić operat szacunkowy jako dowód w sprawie mając na uwadze przepisy prawa oraz to, czy treść operatu jest logiczna i kompletna, a także czy sporządzona wycena została należycie uzasadniona. W przypadku zaś istniejących wątpliwości lub niejasności może żądać wyjaśnień lub uzupełnienia wyceny. Stanowisko co do zakresu oceny dowodu jakim jest operat szacunkowy prezentowane jest w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego od szeregu lat (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 czerwca 2008 r., sygn. akt I OSK 852/07; z dnia 22 grudnia 2009 r., sygn. akt I OSK 373/09; z dnia 12 stycznia 2011 r., sygn. akt I OSK 379/10; z dnia 7 października 2011 r., sygn. akt I OSK 1650/10).
Natomiast w niniejszej sprawie operat szacunkowy nie budził wątpliwości pod względem formalnym i materialnym, a więc nie wymagał uzupełnień i wyjaśnień.
Jak już wskazano wyżej w toku postępowania skarżąca Gmina miała możliwość zgłosić swoje zastrzeżenia, zwłaszcza na rozprawie administracyjnej, która służy właśnie wyjaśnieniu powstałych na tle sporządzonego operatu szacunkowego wątpliwości. Z prawa tego Gmina nie skorzystała. Kwestionując zastosowanie przez rzeczoznawcę do wyceny przedmiotowej nieruchomości § 36 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, Gmina również nie wykazała, iż na rynku lokalnym były przeprowadzone transakcje sprzedaży gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne, chociaż to właśnie Gmina ma pełne rozeznanie co do takich transakcji przeprowadzonych na jej terenie.
W tej sytuacji należy uznać, iż Sąd pierwszej instancji zasadnie uznał, że zgromadzony materiał dowodowy został prawidłowo oceniony i dawał podstawę do wydania decyzji ustalającej wysokość odszkodowania.
Nie są także zasadne zarzuty naruszenia prawa materialnego.
Wskazać należy, że art. 156 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi, iż opinię o wartości nieruchomości sporządza się na piśmie w formie operatu szacunkowego. Natomiast art. 129 ust. 3 tej ustawy odnosi się do przyznania nieruchomości zamiennej w ramach odszkodowania, co oczywiście nie miało miejsca w niniejszej sprawie. Niezrozumiałe jest więc sformułowanie zarzutu o niezastosowaniu powyższych przepisów, zwłaszcza, że co jest niesporne, operat szacunkowy został sporządzony w formie pisemnej.
Odnośnie zaś zarzutu naruszenia § 36 ust. 1 i 5 powołanego rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, to wskazać należy, że rzeczoznawca majątkowy stwierdził, iż na rynku lokalnym nie było transakcji sprzedaży gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne. Jak to wskazano wyżej Gmina w żaden sposób tego stwierdzenia nie podważyła. W związku z tym nieusprawiedliwiony jest zarzut naruszenia tego przepisu. Zgodnie bowiem z § 36 ust. 2 tego rozporządzenia w przypadku braku cen transakcyjnych odnoszących się do takich gruntów, wartość gruntów, stosownie do ust. 5 określa się zgodnie z ust. 2 pkt 2 § 36, co miało miejsce w niniejszej sprawie.
Należy przy tym stwierdzić, że nie jest zasadny pogląd, prezentowany w skardze kasacyjnej, że w przypadku braku transakcji sprzedaży gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne na rynku lokalnym, ma zastosowanie § 26 powyższego rozporządzenia. Zgodnie z tym przepisem przy określaniu wartości nieruchomości, które ze względu na ich cechy szczególne i rodzaj nie są przedmiotem obrotu na lokalnym rynku nieruchomości, można przyjmować ceny transakcyjne uzyskane za nieruchomości podobne na rynku regionalnym lub krajowym, a w określonych sytuacjach również na zagranicznych rynkach nieruchomości. Zarówno przepis § 26, jak i § 36 zostały zamieszczone w rozdziale dot. określenia wartości nieruchomości dla różnych celów, przy czym oba te przepisy miały odmienny zakres podmiotowy. Powołany przepis § 36 odnosił się do określenia wartości rynkowej gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne, natomiast przepis § 26 rozporządzenia dotyczył nieruchomości, które z uwagi na swoje szczególne cechy nie są przedmiotem obrotu na lokalnym rynku nieruchomości.
Zatem § 36 jest przepisem szczególnym, regulującym kompleksowo kwestie określania wartości rynkowej gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne i nie odsyła do § 26 rozporządzenia. Gdyby bowiem przyjąć, że § 26 ma zastosowanie do określenia wartości nieruchomości drogowych, to całkowicie zbędna byłaby regulacja przyjęta w ust. 2 § 36. A to właśnie ten przepis określa sposób ustalania wartości gruntów w przypadku braku cen transakcyjnych sprzedaży gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne.
Nie zasługuje również na uwzględnienie zarzut o naruszeniu w zaskarżonym wyroku art. 153 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami w związku z § 4 ust. 4 i § 36 ust. 2 pkt 2 i ust. 5 powołanego rozporządzenia.
Wskazać należy, że zgodnie z art. 153 ust. 1 ustawy podejście porównawcze polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Ceny te koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się zmian poziomu cen wskutek upływu czasu, przy czym podejście porównawcze stosuje się, jeżeli znane są ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej.
Stwierdzić należy, że w niniejszej sprawie rzeczoznawca zastosował powyższy przepis. Zarzucając zaś błędne uznanie, że operat szacunkowy spełnia wymogi powołanego przepisu i rozporządzenia skutecznie nie podważono ustalenia, że do porównania rzeczoznawca przyjął transakcje nieruchomościami o podobnym przeznaczeniu, sąsiedztwie, wskazując, że w latach 2008-2009 ceny nie rosły szybko, były stabilne i pozostały aktualne na dzień sporządzenia wyceny.
W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw zaskarżenia, na mocy art. 184 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny, orzekł jak w sentencji.