Uzasadnienie
Zaskarżonym skargą kasacyjną wyrokiem z 29 czerwca 2017 r., II SA/Po 187/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę D. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z [...] grudnia 2016 r., nr [...], w przedmiocie zatrzymania prawa jazdy.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł D. M. Zaskarżając wyrok w całości zarzucił mu naruszenie:
- 1. prawa materialnego, tj. art. 99 ust. 1 pkt 3 lit. b) ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz. U. z 2014 r. poz. 600 ze zm.; dalej: u.k.p.) oraz § 8 ust. 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego (Dz. U. z 2012 r. poz. 488; dalej: rozporządzenie), w zw. z art. 130 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 roku – Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. Nr 98, poz. 602; dalej: p.r.d.), w zw. z art. 92 ust. 1 oraz art. 87 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej – poprzez ich błędne zastosowanie wyrażające się w przyjęciu, że w okolicznościach niniejszej sprawy zachodzą podstawy do tego by zatrzymać skarżącemu prawo jazdy mimo że:
- - w dacie wydania decyzji organu I instancji skarżący ukończył szkolenie, o którym mowa w art. 130 ust. 3 p.r.d., co uzasadnia zmniejszenie przypisanych mu punktów karnych o 6,
- - na dzień wydania decyzji organu I instancji nie upłynął jeszcze termin wyznaczony skarżącemu w decyzji Prezydenta Miasta P. z [...] kwietnia 2016 r. o skierowaniu na badania psychologiczne przeprowadzone w celu ustalenia istnienia lub braku przeciwwskazań psychologicznych do kierowania pojazdami, wobec czego decyzja o zatrzymaniu prawa jazdy wydana została przez Prezydenta Miasta P. przedwcześnie,
- - na dzień wydania zaskarżonej decyzji nie upłynął jeszcze termin wyznaczony skarżącemu w decyzji Prezydenta Miasta P. z [...] kwietnia 2016 r. o skierowaniu na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji kierowcy w formie egzaminu państwowego wobec czego decyzja o zatrzymaniu prawa jazdy wydana została przez Prezydenta Miasta P. przedwcześnie;
- 2. przepisów postępowania, tj. art. 133 § 1 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na nierozpoznaniu oraz brak odniesienia w treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku do zarzutów skarżącego w zakresie, w jakim dotyczyły one przedwczesnego wydania decyzji organu I instancji, tj. Prezydenta Miasta, a także na nierozpoznaniu zarzutu skargi w zakresie, w jakim dotyczyła ona bezpodstawnego opatrzenia decyzji organu administracji w klauzulę natychmiastowej wykonalności.
Z uwagi na powyższe skarżący kasacyjnie wniósł o zmianę zaskarżonego wyroku w całości poprzez uwzględnienie skargi i uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z [...] grudnia 2016 r. oraz decyzji Prezydenta Miasta P. z [...] kwietnia 2016 r. o zatrzymaniu prawa jazdy oraz o zasądzenie kosztów postępowania.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. wniosło o jej oddalenie podzielając stanowisko zaprezentowane przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) – p.p.s.a. – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. w tej sprawie nie wystąpiły.
Kontrolując zatem zgodność z prawem zaskarżonego wyroku w granicach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył tę kontrolę do wskazanych w niej zarzutów. Rozpatrywana pod tym kątem skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Jeśli skarga kasacyjna oparta jest na obydwu podstawach kasacyjnych, co do zasady rozpatrzeniu w pierwszej kolejności podlegać powinny zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, albowiem zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego mogą być oceniane przez Naczelny Sąd Administracyjny wówczas, gdy stan faktyczny sprawy i motywy rozstrzygnięcia nie budzą wątpliwości. W niniejszej sprawie jednak zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego i procesowego zostały tak sformułowane, że pozostają ze sobą w związku, a zatem muszą być rozpatrzone łącznie.
Ustalone przez Sąd I instancji okoliczności faktyczne (nie zakwestionowane w skardze kasacyjnej) są takie, że D. M. w okresie od [...] sierpnia 2015 r. do [...] lutego 2016 r. uzyskał łącznie [...] punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego. Przekroczył wobec tego limit 24 punktów, wskazany w art. 130 ust. 2 p.r.d. i art. 7 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 20 marca 2015 r. o zmianie ustawy – Kodeks karny oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r., poz. 541 ze zm.). Ten ostatni przepis stanowi, że starosta wydaje decyzję administracyjną o zatrzymaniu prawa jazdy lub pozwolenia na kierowanie tramwajem w przypadku przekroczenia liczby 24 punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego otrzymanych na podstawie art. 130 ust. 1 ustawy wymienionej w art. 4.
Skarżący kasacyjnie twierdzi natomiast, że owego limitu 24 punktów nie przekroczył w chwili wydawania zaskarżonej decyzji, gdyż [...] lutego 2016 r. odbył szkolenie, o jakim była mowa w art. 130 ust. 3 p.r.d. (w brzmieniu z dnia wydawania zaskarżonej decyzji), co powinno skutkować odjęciem mu 6 punktów. Na takie rozwiązanie nie pozwalał natomiast § 8 ust. 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z 25 kwietnia 2012 r. w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego, który stanowił, że odbycie szkolenia nie powoduje zmniejszenia liczby punktów otrzymanych za naruszenia przepisów ruchu drogowego wobec osoby, która przed jego rozpoczęciem dopuściła się naruszeń, za które suma punktów ostatecznych i podlegających wpisowi tymczasowemu przekroczyła lub przekroczyłaby 24. Skarżący kasacyjnie stawia tezę, że § 8 ust. 6 rozporządzenia został wydany z przekroczeniem upoważnienia ustawowego, zawartego w art. 130 ust. 4 p.r.d., co powinno skutkować pominięciem tego przepisu i odjęciem mu punktów w oparciu o art. 130 ust. 3 p.r.d.
Skarżący kasacyjnie nie zakwestionował przy tym naruszenia art. 7 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 20 marca 2015 r., który to przepis stanowił podstawę wydania zaskarżonej decyzji. Wskazał natomiast jako naruszony art. 99 ust. 1 pkt 3 lit. b) ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami, który to przepis w tej sprawie nie miał w ogóle zastosowania.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego teza skarżącego kasacyjnie jest błędna. Problem ten był już wielokrotnie analizowany w orzecznictwie, które w tej materii można uznać za utrwalone.
Treść upoważnienia do wydania rozporządzenia jest zdeterminowana postanowieniami Konstytucji RP (zob. art. 92 ust. 1). W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego podkreśla się, że upoważnienie do wydania rozporządzenia musi mieć charakter szczegółowy pod względem: 1) podmiotowym (winno określać organ właściwy do wydania rozporządzenia);
- 2) przedmiotowym (ma wskazywać zakres spraw przekazanych do uregulowania);
- 3) treściowym (musi wskazywać wytyczne dotyczące treści aktu). Wytyczne o fundamentalnym charakterze winny być zawarte w jednym przepisie upoważniającym, łącznie z innymi elementami delegacji ustawowej, a ewentualne pozostałe wskazówki zamieszczone w innych fragmentach tekstu ustawodawcy mogą mieć znaczenie uzupełniające. Trybunał Konstytucyjny w najnowszym orzecznictwie nie czyni rozróżnień między wytycznymi w zależności od miejsca ich usytuowania w ustawie (np. wyrok z 24 marca 2003 r., P 14/01), uznając, że wszystkie mogą być równie istotne.
Umocowaniem do wydania rozporządzenia był art. 130 ust. 4 p.r.d. (utracił moc 4 czerwca 2018 r.), który stanowił, że "Minister właściwy do spraw wewnętrznych w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw transportu oraz Ministrem Sprawiedliwości, mając na uwadze dyscyplinowanie i wdrażanie kierujących pojazdami do przestrzegania przepisów ustawy oraz zapobieganie wielokrotnemu naruszaniu przepisów ruchu drogowego, określi, w drodze rozporządzenia: 1) sposób punktowania i liczbę punktów odpowiadających naruszeniu przepisów ruchu drogowego;
- 2) warunki i sposób prowadzenia ewidencji, o której mowa w ust. 1, oraz tryb występowania z wnioskami o kontrolne sprawdzenie kwalifikacji;
- 3) program szkolenia i jednostki upoważnione do prowadzenia szkolenia, o którym mowa w ust. 3;
- 4) liczbę punktów odejmowanych z tytułu odbytego szkolenia;
- 5) podmioty uprawnione do uzyskiwania informacji zawartych w ewidencji, o której mowa w ust. 1."
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego § 8 ust. 6 rozporządzenia mieści się w zakresie upoważnienia ustawowego. Wytyczne ujęto w sposób "pozytywny", przez wskazanie celów i funkcji aktu wykonawczego, którymi winien się kierować twórca rozporządzenia. Wskazanym w art. 130 ust. 4 p.r.d. celem rozporządzenia jest m.in. "dyscyplinowanie kierujących pojazdami" i "zapobieganie wielokrotnemu naruszeniu przepisów ruchu drogowego". Art. 130 ust. 4 pkt 2 p.r.d. wyraźnie stanowi, że rozporządzenie ma określać warunki i sposób prowadzenia ewidencji, o której mowa w ust. 1, oraz tryb postępowania z wnioskami o kontrolne sprawdzenie kwalifikacji, a punkt 4 tego przepisu, że rozporządzenie ma określać liczbę punktów odejmowanych z tytułu odbytego szkolenia. Niewątpliwie kwestia dokonywania wpisów i ich usuwania mieści się w pojęciu sposobu prowadzenia ewidencji. Ograniczenie możliwości zmniejszenia ilości punktów karnych po przekroczeniu przez kierowcę wyznaczonego przez ustawodawcę limitu punktów ma na celu dyscyplinowanie i wdrażanie kierowców do przestrzegania przepisów ustawy, a także zapobieganie naruszaniu przez nich przepisów ruchu drogowego.
Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszym składzie nie znajduje podstaw do stwierdzenia, że § 8 ust. 6 rozporządzenia wydany został z naruszeniem upoważnienia ustawowego, określonego w art. 130 ust. 4 p.r.d. Tym samym zarzuty te okazały się nieusprawiedliwione.
Nie jest również trafny zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., które miałoby polegać na nierozpoznaniu oraz braku odniesienia w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do zarzutów skarżącego dotyczących przedwczesnego wydania decyzji przez organ I instancji. Zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Z utrwalonego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego wynika, że brak szczegółowego odniesienia się przez wojewódzki sąd administracyjny do wszystkich zarzutów zawartych w skardze i skoncentrowanie się tylko na istotnych kwestiach, nie jest wadliwe, o ile to te kwestie mają znaczenie dla rozstrzygnięcia, a wątki pominięte mają jedynie charakter uboczny i nie rzutują na wynik sprawy (zob. wyrok NSA z 24 czerwca 2004 r., FSK 2633/04).
Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. zobowiązuje bowiem Sąd do rozważenia w uzasadnieniu orzeczenia wszystkich zarzutów strony oraz stanowisk pozostałych stron, jeżeli mogą one mieć wpływ na wynik sprawy, a zatem do zarzutów istotnych. Brak natomiast powołania lub zajęcia stanowiska przez Sąd I instancji w stosunku do zarzutów, wprawdzie podniesionych w skardze, ale nie mających znaczenia dla rozstrzygnięcia, nie może być traktowany jako uchybienie określone w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. (zob. np. wyrok NSA z 17 maja 2019 r., II OSK 1683/17, LEX nr 2679273).
W tej sprawie zarzuty skarżącego o przedwczesnym wydaniu decyzji przez organ I instancji – podniesione również w skardze kasacyjnej w kontekście naruszenia prawa materialnego – nie mają istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Zatrzymanie prawa jazdy w trybie art. 7 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 20 marca 2015 r. jest uwarunkowane wyłącznie przekroczeniem liczny 24 punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego (na co wyraźnie wskazuje Sąd I instancji) i jest rozwiązaniem tymczasowym. Bezskuteczny upływ terminów do przeprowadzenia z wynikiem pozytywnym badań psychologicznych i ponownego egzaminu sprawdzającego kwalifikacje kierowcy, o jakich wspomina skarga kasacyjna, jest natomiast podstawą do zastosowania rozwiązania ostatecznego, tj. cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami (zob. art. 103 ust. 1 pkt 1 lit b-d ustawy o kierujących pojazdami). Zarzuty skargi kasacyjnej w tej materii nie miały więc żadnego wpływu na wynik sprawy. To samo dotyczy zarzutu o braku uzasadnienia dla zastosowania rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji. Ostateczny wynik sprawy od tego w żadnym stopniu nie zależał.
Mając to na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.