Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 2 czerwca 2016 r. sygn. akt IV SAB/Wa 73/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (działając w trybie uproszczonym) w pkt 1 zobowiązał Prezydenta [...] do rozpatrzenia wniosku A.K. i W.K. z dnia 8 listopada 2013 r. o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Naczelnika [...] z dnia [...] kwietnia 1986 r. znak [...] w terminie dwóch miesięcy od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; w pkt 2 stwierdził, że Prezydent [...] dopuścił się bezczynności w rozpatrzeniu powyższego wniosku i że miała ona charakter rażący; w pkt 3 przyznał od Prezydenta [...] na rzecz skarżących A.K. i W.K. sumy pieniężne w wysokości po 1000 (tysiąc) zł; w pkt 4 zasądził od organu na rzecz skarżących zwrot kosztów postępowania sądowego.
Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i pranych sprawy.
Wnioskiem z dnia 7 listopada 2013 r. skarżący zwrócili się do Prezydenta [...] o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją Naczelnika [...] z dnia [...] kwietnia 1986 r. (znak: [...]]. Pismem z dnia 3 lutego 2014 r. organ zawiadomił o wszczęciu postępowania. Wobec faktu, iż sprawa zainicjowana powyższym wnioskiem pozostała niezałatwiona, zaś organ nie wyznaczył terminu jej załatwienia skarżący pismem z dnia 8 sierpnia 2014 r. wnieśli zażalenie na bezczynność Prezydenta [...]. Postanowieniem nr [...] z dnia [...] stycznia 2015 r. Wojewoda [...] wyznaczył Prezydentowi [...] trzymiesięczny termin do załatwienia przedmiotowej sprawy. Pomimo powyższego, organ nie załatwił sprawy ani nie poinformował skarżącego o terminie jej załatwienia.
Skarżący ponownie złożyli zażalenie na bezczynność Prezydenta [...] w trybie przepisu art. 37 § 1 K.p.a. pismem z dnia 20 listopada 2015 r., które pozostało bez rozpoznania z uwagi na wyczerpanie przez skarżących trybu kontroli terminowości załatwiania sprawy, o czym Wojewoda [...] pismem z dnia 27 listopada 2015 r. poinformował skarżących.
Do dnia wniesienia skargi organ nie wydał w sprawie rozstrzygnięcia. Pismem z dnia 19 stycznia 2016 r. skarżący A.K. i W.K. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Prezydenta [...] wnosząc o:
- 1. zobowiązanie organu I instancji do wydania odpowiedniego aktu prawnego, w terminie jednego miesiąca od daty doręczenia akt organowi,
- 2. o stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności z rażącym naruszeniem prawa zasądzenie kosztów postępowania,
- 3. o przyznanie od organu na rzecz skarżących sumy pieniężnej w wysokości po jednokrotności przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim,
- 4. o zasądzenie od Przeciwnika na rzecz Skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym wynagrodzenia radcy prawnego,
- 5. o przeprowadzenie uzupełniającego dowodu z załączonych do skargi dokumentów w postaci: postanowienia Wojewody [...] nr [...] z [...] stycznia 2015 r., zażalenia na bezczynność Prezydenta [...] z 20 listopada 2015 r. wraz z pocztowym dowodem jego doręczenia oraz pisma Wojewody [...] z dnia 27 listopada 2015 r. na okoliczność wyczerpania środków zaskarżenia w trybie przepisu art. 37 § 1 K.p.a. i art. 52 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej jako: P.p.s.a.) oraz na okoliczność okresu bezczynność organu,
- 6. na podstawie przepisu art. 119 pkt 4 P.p.s.a. - o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.
W odpowiedzi na skargę Prezydent [...] wniósł o oddalenie skargi, jednocześnie wnosząc o rozpoznanie sprawy na rozprawie.
Zaskarżonym obecnie wyrokiem Sąd I instancji uwzględnił skargę. Uzasadniając rozstrzygnięcie zawarte w punkcie 2 wyroku wskazał należy, że bezczynność organu ma miejsce wówczas, gdy organ będąc właściwym w sprawie i zobowiązanym do podjęcia czynności, nie podejmuje jej w terminach określonych w art. 35 k.p.a. i w konsekwencji pozostaje w zwłoce. Skarga na bezczynność ma na celu spowodowanie wydania przez organ oczekiwanego aktu lub podjęcia określonej czynności.
Z akt sprawy wynika, że na dzień wniesienia skargi do Sądu (data wpływu do Sądu – 9 lutego 2016 r.), jak i na dzień rozpoznania sprawy przez Sąd, wniosek skarżących wniesiony do organu w dniu 29 września 2014 r. o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją Naczelnika [...] z [...] kwietnia 1986 r., nie został załatwiony co oznacza, że organ pozostawał w bezczynności.
Rozpoznając niniejszą sprawę Sąd miał na uwadze treść art. 149 P.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (§ 1 zd. 1). Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1a). Sąd w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 jak i przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną (§ 2 cyt. przepisu) do wysokości połowy kwoty określonej w ww art. 154.
Za rażące naruszenie przepisów art. 35 k.p.a. można uznać ich oczywiste niezastosowanie lub zastosowanie nieprawidłowe, jak również długotrwałość prowadzenia postępowania, czy też brak jakiejkolwiek aktywności organu. Dla oceny sądu, czy stwierdzona bezczynność miała charakter kwalifikowany, tj. czy była ona rażąca, znaczenie będą miały okoliczności jakie spowodowały zwłokę organu, jego działania w toku rozpoznawania sprawy oraz stopień przekroczenia terminów.
W świetle powyższych okoliczności Sąd stwierdził, że złożona skarga jest w pełni zasadna. Nie ulega bowiem wątpliwości, że w prowadzonym postępowaniu organ nie wywiązał się z ustawowych obowiązków wynikających z powołanych wyżej przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Nie można przyjąć, że wskazany organ działał w sprawie wnikliwie i szybko, czy też bez zbędnej zwłoki oraz że na bieżąco prowadził sprawę.
Sąd I instancji podkreślił, iż stanie na straży praworządności wymaga od organu prowadzenia postępowania w taki sposób, aby nie było wątpliwości, że organ podejmuje wszelkie niezbędne czynności zmierzające do załatwienia sprawy. Dotyczy to również spraw skomplikowanych i wymagających zgromadzenia dokumentów. Biorąc pod uwagę powyższe oraz z uwagi na zignorowanie wszelkich terminów załatwienia sprawy, zasadnym jest orzeczenie o rażącym naruszeniu przepisów postępowania administracyjnego, w szczególności podstawowych zasad wynikających z art. 8 i art. 12, jak również art. 35 oraz art. 36 k.p.a. Nie może, zdaniem Sądu, stanowić usprawiedliwienia podniesiona przez organ okoliczność, iż w niniejszej sprawie wniesiony wniosek nie został rozpatrzony z uwagi na brak dokumentów przedmiotowej nieruchomości, o wypożyczenie których wystąpił w dniu 21 marca 2014 r., a następnie w dniu 24 lutego 2015 r. tj. po upływie niemal roku od pierwszego pisma.
Organ winien tak organizować swoją pracę aby bez zbędnej zwłoki mógł podejmować rozstrzygnięcia, a zatem podjąć wszelkie działania aby sprawę załatwić w terminie. Stwierdzenie faktu nieuzyskania z [...] Urzędu Wojewódzkiego żądnych akt sprawy do dnia wniesienia skargi stanowi tylko o całkowitym, niczym nie usprawiedliwionym zaniechaniu jakichkolwiek czynności przez organ.
Analizując zgromadzony w aktach materiał dokumentacyjny Sąd uznał, że zaistniała w sprawie bezczynność Prezydenta [...] miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Wniosek skarżących o wznowienie postępowania wpłynął do organu w dniu 7 listopada 2013 r. Prezydent nie podjął żadnych czynności zmierzających do rozpoznania tego wniosku, pomimo wyznaczania terminu przez Wojewodę [...] postanowieniem z dnia [...] stycznia 2015 r.
Jednocześnie Sąd stwierdził, że z uwagi, iż w niniejszej sprawie zaistniała bezczynność miała charakter rażący to w opisanym powyżej stanie rzeczy należało przyznać od organu na rzecz skarżących sumę pieniężną w określonej wyrokiem wysokości.
Z rozstrzygnięciem tym nie zgodził się organ i wywiódł skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zaskarżając wyrok w całości, zarzucił na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- 1. art. 149 § 1, § 1a, § 2 P.p.s.a. poprzez stwierdzenie, że miała miejsce bezczynność organu i to z rażącym naruszeniem prawa w sytuacji, gdy organ podejmował czynność w sprawie, a przekroczenie terminów załatwienia sprawy było spowodowane m. in. nieprzekazaniem akt przez Wojewodę [...];
- 2. art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez brak w uzasadnieniu wyroku wskazania konkretnych przyczyn uznania bezczynności organu za rażące innych niż przyczyny uznania, iż doszło w sprawie do bezczynności organu tzw. zwykłej - niekwalifikowanej;
- 3. art. 133 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 35 § 5 k.p.a. poprzez wydanie wyroku bez uwzględnienia całości akt sprawy, w tym wystapień organu o akta administracyjne, wskazujących na podejmowanie przez organ, wymaganych, a przy tym zasadnych czynności.
Mając powyższe na uwadze organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy w tym zakresie do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ wskazał chronologicznie na wszystkie dokumenty z akt administracyjnych sprawy, wskazujące na podejmowane w sprawie czynności i podniósł, że dalsze jego działania uzależnione były od udostępnienia akt przez inny organ. Tym bardziej nie można w tej sprawie mówić o rażącym naruszeniu prawa skoro wielokrotne próby uzyskania akt pozostały bezskuteczne. Zdaniem Prezydenta, Sąd I instancji ocenił działania organu w sposób ogólny bez konkretnej analizy stanu faktycznego i dlatego uzasadnienie wyroku nie jest wystarczająco szczegółowe.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wnieśli o jej oddalenie, zasądzenie od organu na ich rzecz kosztów postępowania, w tym wynagrodzenia radcy prawnego według norm przepisanych oraz o przeprowadzenie uzupełniających dowodów z załączonych do odpowiedzi na skargę kasacyjną dokumentów. W uzasadnieniu podniesiono, że organ nie tylko nie załatwił sprawy w terminie określonym w art. 35 § 3 k.p.a., ale również przez wiele miesięcy nie wskazywał terminu jej załatwienia wbrew art. 36 § 1 k.p.a. Odnosząc się do podejmowanych przez organ czynności związanych z uzyskaniem akt administracyjnych sprawy, skarżący uznali, że w tym zakresie skarga kasacyjna pozbawiona jest usprawiedliwionych podstaw, a zaskarżony wyrok odpowiada prawu. Na powyższe przedstawiono stosowną argumentację.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z przesłanek wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. nie wystąpiła, stąd też kontrola instancyjna ograniczona została do zbadania zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej, a poza kontrolą pozostała zgodność orzeczenia z innymi przepisami prawa.
Skargę kasacyjną w tej sprawie oparto na zarzutach naruszenia przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.). Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że nie zasługuje ona na uwzględnienie.
W pierwszej kolejności wskazać trzeba, że przepis art. 149 § 1, § 1a i § 2 P.p.s.a. ma charakter ogólny i określa kompetencje sądu administracyjnego w fazie orzekania. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowane jest stanowisko, zgodnie z którym tego typu przepisy nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Strona skarżąca kasacyjnie chcąc powołać się na zarzut naruszenia tych przepisów zobowiązana jest bezpośrednio powiązać omawiany zarzut z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym – jej zdaniem – Sąd I instancji uchybił w toku rozpoznania sprawy. Naruszenie wymienionych wyżej przepisów jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom, czy to procesowym, czy też materialnym (por. wyroki NSA: z dnia 30 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OSK 1701/14, z dnia 29 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OSK 1595/14, z dnia 29 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OSK 1596/14, z dnia 24 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OSK 1088/14, z dnia 8 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OSK 71/15, z dnia 9 stycznia 2015 r., sygn. akt I OSK 638/14).
Konieczne było zatem powołanie w skardze kasacyjnej tych przepisów postępowania, które w ocenie strony skarżącej kasacyjnie naruszył Sąd I instancji, a także wykazanie, że naruszenia tych przepisów miało wpływ na wynik sprawy. Należy również przypomnieć, że dla uznania za usprawiedliwioną podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 2 P.p.s.a. nie wystarcza samo wskazanie naruszenia przepisów postępowania, ale nadto wymagane jest, aby skarżący wykazał, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub skali, iż kształtowały one lub współkształtowały treść kwestionowanego w sprawie orzeczenia (por. wyrok NSA z dnia 5 maja 2004 r., FSK 6/04, LEX nr 129933; wyrok NSA z dnia 26 lutego 2014 r., II GSK 1868/12, LEX nr 1495116). Tych elementów jednak w skardze kasacyjnej zabrakło.
Jednocześnie przypomnieć należy, iż Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do przypisywania skarżącemu zamiaru przytoczenia konkretnej podstawy kasacyjnej ani też poszukiwania takiej podstawy, która byłaby najbardziej skuteczna i adekwatna do prawdopodobnego zamysłu strony. Orzekanie w granicach skargi kasacyjnej wykluczało możliwość merytorycznej oceny tak wadliwie skonstruowanego zarzutu.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. podnieść należy, że wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego zasadniczo wówczas, gdy uzasadnienie sporządzone jest w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się bowiem i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny, co tworzy po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, uzasadnienie zaskarżonego w tej sprawie wyroku Sądu I instancji, gdy chodzi o analizę przedstawionych w nim argumentów, nie uniemożliwia przeprowadzenia kontroli prawidłowości tego orzeczenia, co z kolei prowadzi do wniosku, że Sąd I instancji uczynił zadość obowiązkowi sporządzenia uzasadnienia w sposób uwzględniający konsekwencje wynikające z towarzyszącej uzasadnieniu każdego orzeczenia sądowego funkcji kontroli trafności wydanego rozstrzygnięcia. Stanowisko zajęte przez Sąd I instancji jest odmienne od prezentowanego przez wnoszącego skargę kasacyjną jednak nie oznacza to, iż uzasadnienie wyroku zawiera wady konstrukcyjne w stopniu uzasadniającym uchylenie wydanego w sprawie rozstrzygnięcia. Polemika z merytorycznym stanowiskiem Sądu nie może sprowadzać się do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a., albowiem poprzez zarzut naruszenia tego przepisu nie można skutecznie zwalczać, ani prawidłowości przyjętego za podstawę orzekania stanu faktycznego, ani stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa (por. np.: wyrok NSA z dnia 26 listopada 2014 r., sygn. akt II OSK 1131/13; wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2015 r., sygn. akt I FSK 2081/13; wyrok NSA z dnia 12 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 2338/13; wyrok NSA z dnia 18 marca 2015 r., sygn. akt I GSK 1779/13). Z tych względów omawiany zarzut jest bezzasadny.
Zarzut art. 133 § 1 P.p.s.a. powiązany z art. 35 § 5 k.p.a. także nie mógł odnieść zamierzonego skutku. Zgodnie z art. 133 § 1 P.p.s.a. "Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy (..)". Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd w procesie kontroli sądowoadministracyjnej bierze pod uwagę okoliczności, które z akt tych wynikają. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem - co do zasady - materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania przed tym organem. Wskazany wyżej przepis mógłby zostać naruszony, gdyby sąd wyszedł poza ten materiał. Obowiązek wydania wyroku na podstawie akt sprawy oznacza bowiem jedynie zakaz wyjścia poza materiał znajdujący się w aktach sprawy (por. wyrok NSA z dnia 7 marca 2013 r., II GSK 2374/11, LEX nr 1296049).
Należy przy tym odróżnić poddanie sądowej kontroli działalności administracji publicznej na podstawie innego materiału niż akta sprawy od wydania wyroku na podstawie akt sprawy, z przyjęciem np. odmiennej jego oceny (por. wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2012 r., I OSK 1749/11, LEX nr 1145067). W ramach zarzutu art. 133 § 1 P.p.s.a. nie można skutecznie kwestionować dokonanej przez Sąd oceny dokumentów, o ile dokumenty te znajdują się w materiale zgromadzonym w aktach sprawy. Przepis art. 133 § 1 P.p.s.a. nie może służyć kwestionowaniu oceny materiału dowodowego, jak i ustaleń i oceny ustalonego w sprawie stanu faktycznego dokonanych przez Sąd I instancji (por. wyrok NSA z dnia 9 listopada 2011 r., I OSK 1350/11, LEX nr 1149159; wyrok NSA z dnia 17 listopada 2011 r., II OSK 1609/10, LEX nr 1132105). Z przepisu tego wynika nakaz wyprowadzania oceny prawnej na gruncie faktów i dowodów znajdujących odzwierciedlenie w aktach sprawy (por. wyrok NSA z dnia 26 maja 2010 r., I FSK 497/09, LEX nr 594014; wyrok NSA z dnia 19 października 2010 r., II OSK 1645/09, LEX nr 746707; wyrok NSA z dnia 5 czerwca 2012 r., II OSK 763/12, LEX nr 1219174).
W tej sprawie Sąd I instancji analizując i oceniając znajdującą się w aktach dokumentację i oceniając na tej podstawie zaistnienie stanu bezczynności nie mógł naruszyć powołanego przepisu. Stanowisko skarżącego kasacyjnie, że Sąd nie wziął pod uwagę całości akt sprawy mimo, że nimi dysponował, prowadzi do wniosku, że strona zarzuca braki w zakresie uzasadnienia stanowiska Sądu, co nie może być w tym kontekście zarzutem skutecznym. Innymi słowy - prawidłowość dokonanej przez Sąd oceny nie może być skutecznie kwestionowana także w drodze zarzutu naruszenia przepisu art. 133 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 35 § 5 k.p.a.
Z tych wszystkich względów, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, a zatem podlega oddaleniu na zasadzie art. 184 P.p.s.a. Rozstrzygnięcie o kosztach oparto o treść art. 204 pkt 2 P.p.s.a.