Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 14 kwietnia 2016 r., sygn. akt I OSK 2484/14

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 14 kwietnia 2016 r. sygn. akt II SA/Wa 1624/13 oddalił skargę M. W. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych z [...] maja 2013 r. nr [...] w przedmiocie opróżnienia lokalu.

W uzasadnieniu wyroku Sąd podał następujący stan faktyczny i prawny:

Prezydium Dzielnicowej Rady [...] W. Wydział Kwaterunkowy decyzją z [...] sierpnia 1962 r. nr [...] przydzieliło M. i J. N. lokal mieszkalny nr [...] przy ul. [...] w W. Jako osoby uprawnione do zajmowania lokalu wskazano ww. osoby oraz ich wnuka M. S. W dniu [...] listopada 1962 r. przydzielono ww. mieszkanie służbowe M. N. Prezydium Dzielnicowej Rady [...] W. Wydział Spraw Lokalowych, pismem z [...] września 1966 r. nr [...], w związku ze śmiercią głównego lokatora – J. N., potwierdziło na rzecz M. S. prawo do zajmowania ww. lokalu. W uzasadnieniu organ wskazał m.in. że opiekunem M. S. jest matka – I. S. Urząd Dzielnicowy W. Wydział Spraw Lokalowych decyzją z [...] maja 1990 r. nr [...] przydzielił lokal mieszkalny nr [...] przy ul. [...] w W. I. S., wskazując ją jako jedyną osobę uprawnioną do zajmowania lokalu.

Urząd Dzielnicowy W. decyzją z [...] listopada 1990 r. nr [...] zameldował w przedmiotowym lokalu M. S., a po jego śmierci ([...] maja 1994 r.), w lokalu tym w dniu [...] lutego 1995 r., na wniosek I. S. (w celu sprawowania na nią opieki), zameldowane zostały na pobyt stały A. W. i jej córka M. W. I. S. zmarła w dniu [...] czerwca 1998 r.

Sąd Rejonowego dla W. wyrokiem z [...] lipca 1999 r. sygn. akt [...] oddalił powództwo A. W. przeciwko Gminie [...] Dzielnicy M. o ustalenie wstąpienia w stosunek najmu przedmiotowego lokalu, a następnie wyrokiem z [...] sierpnia 2002 r. sygn. akt [...] nakazał pozwanej A. W. opróżnienie i opuszczenie tego lokalu wraz ze wszystkimi osobami i rzeczami. Z kolei wyrokiem z [...] czerwca 2003 r. sygn. akt [...] Sąd ten uchylił ww. wyrok z [...] sierpnia 2002 r. i oddalił skargę Miasta W. o eksmisję A. W. stwierdzając, że lokal nr [...] przy ul. [...] nie wchodzi w skład zasobu mieszkaniowego gminy, a legitymacja czynna występuje po stronie administratora lokalu – Zarządu Zasobów Mieszkaniowych Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji (powoływany dalej jako "ZZM MSWiA").

Prezydent W. decyzją z [...] listopada 2003 r. nr [...] oddał ZZM MSWiA w trwały zarząd na czas nieoznaczony zabudowaną nieruchomość położoną w W. przy ul. [...].

Pismem z [...] stycznia 2005 r. ZZM MSWiA zawiadomił A. W. o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie opróżnienia przedmiotowego lokalu mieszkalnego, natomiast pismem z [...] stycznia 2005 r. zawiadomił ww. osobę o wszczęciu postępowania w sprawie wysokości należnych opłat i odszkodowania za zajmowany lokal bez tytułu prawnego.

ZZM MSWiA decyzją z [...] stycznia 2005 r. nr [...], działając na podstawie art. 37a ust. 2 w zw. z art. 84a ust. 1 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2002 r. Nr 42, poz. 368 ze zm.), powoływanej dalej jako "ustawa", nakazał A. W. opróżnienie przedmiotowego lokalu i przekazanie go do dyspozycji ww. Zarządu. W uzasadnieniu decyzji wskazał, że A. W. i M. W. nie są spowinowacone w linii prostej z najemcą, jak również nie zamieszkiwały stale ze zmarłym najemcą w chwili jego śmierci, wobec czego zgodnie z art. 691 § 1 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16, poz. 93 ze zm.) nie wstąpiły w stosunek najmu.

Pismem z [...] sierpnia 2005 r. ZZM MSWiA zawiadomił M. W. o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie opróżnienia przedmiotowego lokalu mieszkalnego.

Decyzją z [...] września 2005 r. nr [...] ZZM MSWiA nakazał ww. osobie opróżnienie lokalu.

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z [...] września 2005 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania A. W., utrzymał w mocy decyzję ZZM MSWiA z [...] stycznia 2005 r. w sprawie opróżnienia lokalu, a następnie decyzją z [...] listopada 2005 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania M. W., utrzymał w mocy decyzję z [...] września 2005 r.

Prezydent W. decyzją z [...] marca 2006 r. nr [...] wygasił z dniem uprawomocnienia się decyzji prawo trwałego zarządu ZZM MSWiA do przedmiotowej nieruchomości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 13 grudnia 2006 r. sygn. akt II SA/Wa 652/06, po rozpoznaniu skargi M. W., uchylił decyzję z [...] listopada 2005r. nr [...] oraz decyzję z [...] września 2005 r. nr [...]. W ocenie Sądu z akt sprawy nie wynikało kto jest właścicielem, dysponentem przedmiotowego lokalu. Organ nie wykazał w czyich zasobach i na jakiej podstawie prawnej lokal ten pozostaje. Bez powyższych ustaleń, nie można ocenić, czy organy orzekające w sprawie były właściwe do wydania kwestionowanych decyzji.

ZZM MSWiA decyzją z [...] października 2008 r. nr [...], działając na podstawie art. 37a ust. 2 w zw. z art. 84a ust. 1 ustawy, ponownie nakazał M. W. opróżnienie przedmiotowego lokalu mieszkalnego w terminie 30 dni od daty uprawomocnienia się decyzji. Organ wskazał, że nieruchomość przy ul. [...] w W. stanowiła własność Skarbu Państwa i pozostawała w trwałym zarządzie ZZM MSWiA. Z dniem [...] marca 2006 r. wygaszono prawo trwałego zarządu do ww. nieruchomości w celu sprzedaży zlokalizowanych w niej lokali mieszkalnych na rzecz najemców. Prawo zarządu ZZM MSWiA do przedmiotowej nieruchomości wynika z kartoteki budynków według stanu na dzień [...] kwietnia 2007 r. Pismem z [...] lipca 2008 r. Urząd Dzielnicy [...] (wcześniejszy dysponent lokalu nr [...]), zrezygnował z prawa dysponowania tym lokalem na rzecz ZZM MSWiA. W tej sytuacji organ ten uprawniony jest do wydania przedmiotowej decyzji.

Następnie decyzją z [...] października 2008 r. nr [...] ZZM MSWiA zobowiązał M. W. do uiszczenia opłat i odszkodowań wymienionych w tej decyzji, do czasu opróżnienia lokalu.

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z [...] maja 2009 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania M. W., uchylił decyzję z [...] października 2008 r. nr [...] w części, w której zakreślono 30-dniowy termin opróżnienia lokalu, zaś w pozostałym zakresie utrzymał tę decyzję w mocy. Z kolei decyzją z [...] maja 2009 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję z [...] października 2008 r. nr [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na skutek skargi M W., wyrokiem z 14 stycznia 2010 r. sygn. akt II SA/Wa 1511/09 uchylił decyzję z [...] maja 2009 r. nr [...] oraz decyzję z [...] października 2008 r. nr [...] w przedmiocie opróżnienia lokalu nr [...] przy ul. [...] w W. W ocenie Sądu organ nie wykonał wytycznych zawartych w wyroku z 13 grudnia 2006 r., bowiem nie przedstawił dokumentu określającego jego zarząd do ww. lokalu. Sąd wyjaśnił, że dokumentem takim wykazującym prawo zarządu może być aktualny wypis z księgi wieczystej, jeżeli jest prowadzona dla danego lokalu, albo aktualny wypis z kartoteki danego budynku. Organ nie dysponuje takim dokumentem. Co prawda wypis z kartoteki budynków z kwietnia 2007 r. wskazuje na organ jako na zarządcę, jednakże nie jest on aktualny – decyzja o opróżnieniu lokalu jest o blisko dwa lata późniejsza od tego dokumentu, a nadto nie uwzględnia on stanu wywołanego decyzją o wygaszeniu zarządu, stanowiącą podstawę do późniejszych czynności dotyczących zmian podmiotu zarządzającego lokalem, na które powołuje się organ wykazując swoje prawa do zarządu. Zatem wypis ten nie może spełniać dokumentu potwierdzającego, iż zarząd istotnie sprawuje organ.

Z tych samych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 14 stycznia 2010 r. sygn. akt II SA/Wa 1512/09 uchylił decyzję z [...] maja 2009 r. nr [...] i decyzję z [...] października 2008 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłat za używanie lokalu, opłat pośrednich i zapłaty odszkodowania.

ZZM MSWiA decyzją z [...] kwietnia 2010 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 37a ust. 1 i 2 w zw. z art. 84a ust. 1 oraz art. 13 ust. 6 ustawy w zw. z § 2 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 7 rozporządzenia MSWiA z dnia 4 października 2005 r. w sprawie gospodarowania lokalami mieszkalnymi przez Zarząd Zasobów Mieszkaniowych Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji (Dz. U. Nr 211, poz. 1764), nakazał M. W. opróżnienie i przekazanie do dyspozycji ZZM MSWiA lokalu mieszkalnego nr [...] przy ul. [...] w W. oraz zobowiązał stronę do uiszczania opłat i odszkodowania do czasu opróżnienia wymienionego lokalu mieszkalnego. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że przedmiotowy lokal znajduje się w zasobie ZZM MSWiA, czego potwierdzeniem jest wypis z kartoteki lokali wydany przez Biuro Geodezji i Katastru Urzędu W. z [...] marca 2010 r. (nr [...]), z którego wynika, że lokal mieszkalny nr [...] przy ul. [...] w W. jest własnością Skarbu Państwa, a jego zarządcą jest ZZM MSWiA.

Z dołączonego do akt wypisu z rejestru budynków wydanego przez ww. Biuro z [...] marca 2010 r. (nr [...]) wynika ponadto, że aktualnie w budynku przy ul. [...] znajduje się [...] lokali wyodrębnionych i [...] lokali pozostałych (niewyodrębnionych - w tym lokal nr [...]).

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z [...] sierpnia 2010 r. nr [...] utrzymał decyzję z [...] kwietnia 2010 r. w mocy. Organ wyjaśnił, że przedmiotowy lokal, na podstawie znajdujących się w aktach lokalu dokumentów (decyzji o przydziale), od 1962 r. pozostawał w dyspozycji jednostek wojskowych Korpusu Bezpieczeństwa Wewnętrznego (późniejsze MSW). Z zaświadczenia wydanego w dniu [...] września 1966 r. przez Kierownika Administracji [...] Jednostki Wojskowej MSW wynika, że w ww. dacie lokal ten pozostawał w dyspozycji Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej W. Ponadto, w piśmie Szefostwa Zakwaterowania i Budownictwa [...] Jednostek Wojskowych MSW z [...] listopada 1994 r. nr [...] stwierdzono, że omawiany lokal mieszkalny pismem Ministerstwa Spraw Wewnętrznych nr [...] z [...] września 1962 r. przekazany został do dyspozycji Dzielnicowej Rady Narodowej W. Budynek przy ul. [...] w W. będący własnością Skarbu Państwa, na podstawie decyzji Prezydenta W. z [...] listopada 2003 r. nr [...] pozostawał następnie w trwałym zarządzie ZZM MSWiA.

Decyzją z [...] marca 2006 r. nr [...] Prezydent W. orzekł o wygaszeniu ww. trwałego zarządu. Wniosek ZZM MSWiA o wygaszenie trwałego zarządu związany był z przeznaczeniem lokali w ww. budynku do sprzedaży. Zgodnie bowiem z art. 84a ust. 3 ustawy lokale mieszkalne będące w trwałym zarządzie ZZM MSWiA, po uprawomocnieniu się decyzji właściwego organu o wygaśnięciu trwałego zarządu, w imieniu Skarbu Państwa i na zasadach określonych w ustawie mogą być zbywane przez ten Zarząd na rzecz osób uprawnionych. Z chwilą wygaśnięcia trwałego zarządu uprawnienia Dyrektora ZZM MSWiA stały się zatem szersze, bowiem uprawnienia organu wykonującego w imieniu i na rzecz Skarbu Państwa prawo własności nieruchomości, obejmują również jej zarząd. Pierwotnie zatem ZZM MSWiA realizował zadania jednostki organizacyjnej, której powierzono trwały zarząd nieruchomości, a następnie od dnia 1 lipca 2004 r. działał jako organ bezpośrednio reprezentujący Skarb Państwa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 16 lutego 2011 r. sygn. akt II SA/Wa 1631/10 oddalił skargę M. W. na decyzję z [...] sierpnia 2010 r. uznając, że z dokumentów zgromadzonych w sprawie wynika, że w dacie prowadzenia postępowania o nakazanie opróżnienia lokalu i uiszczenia opłat i odszkodowania lokal mieszkalny przy ul. [...] w W. pozostawał w zarządzie ZZM MSWiA, a zatem był on organem właściwym do wydania decyzji w sprawie. Sąd stwierdził również, że spełnione zostały przesłanki do nakazania skarżącej opróżnienia lokalu, o których mowa w art. 37a ust. 1 ustawy, bowiem nie jest ona zawodowo związana z resortem Spraw Wewnętrznych i Administracji i nie posiada tytułu prawnego do przedmiotowego lokalu mieszkalnego na podstawie przydziału w formie decyzji lub umowy najmu. Nie jest zatem osobą uprawnioną do zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym pozostającym w zasobie mieszkaniowym MSWiA.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 12 stycznia 2012 r. sygn. akt I OSK 873/11, na skutek skargi kasacyjnej M. W., uchylił wyrok z 16 lutego 2011 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. W ocenie NSA w sprawie nie wyjaśniono jednoznacznie, w czyich zasobach pozostaje lokal nr [...] przy ul. [...] w W. Sąd pierwszej instancji wykazywał, że lokal ten pozostaje w zarządzie ZZM MSWiA, a ustalenia w tym zakresie dokonał w oparciu o aktualne wypisy z rejestrów gruntów, budynków i lokali zgromadzone w wykonaniu wyroku z 14 stycznia 2010 r. sygn. akt II SA/Wa 1512/09. Naczelny Sąd Administracyjny odnosząc się do związania oceną prawną i wskazaniami zawartymi w wyroku z dnia 14 stycznia 2010 r. wyjaśnił, że ustawa o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej nie uzależnia właściwości organu do podjęcia decyzji nakazującej opróżnienie lokalu, na podstawie art. 37a, od wykazania, że dany lokal pozostaje w zarządzie organu, lecz od wykazania, że dany lokal znajduje się w zasobach mieszkaniowych ministra właściwego do spraw wewnętrznych.

Zgodnie z art. 84a ust. 1 pkt 4 ustawy zadania Agencji w stosunku do osób innych niż wymienione w pkt 1 i 2, które zajmują lokal mieszkalny w zasobie ministra właściwego do spraw wewnętrznych, na podstawie decyzji o przydziale lub umowy najmu na czas oznaczony – wykonuje jednostka budżetowa - ZZM MSWiA. Podstawową przesłanką do ustalenia kompetencji Dyrektora ZZM MSWiA do orzekania w zakresie określonym w art. 84a ust. 2 ustawy, w którym mieści się przecież wydawanie decyzji na podstawie jej art. 37a, jest zatem wykazanie, że konkretny lokal mieszkalny znajduje się w zasobie ministra właściwego do spraw wewnętrznych. Ustalenie w zaskarżonym wyroku, że lokal nr [...] przy ul. [...] w W., którego właścicielem jest Skarb Państwa pozostaje w zarządzie ZZM MSWiA jest bez znaczenia, ponieważ nie dowodzi o pozostawaniu tego lokalu w zasobach mieszkaniowych będących w dyspozycji ZZM MSWiA. W niniejszej sprawie ostatnia decyzja o przydziale lokalu nr [...] została wydana przez Wydział Spraw Lokalowych Urzędu Dzielnicowego [...] w dniu [...] maja 1990 r. Po tej dacie w aktach sprawy brak jest dokumentu, z którego wynikałoby przekazanie lokalu do zasobów MSWiA.

Wprawdzie na k. [...] akt jest pismo Burmistrza Dzielnicy [...] z [...] lipca 2008 r. skierowane do Dyrektora ZZM MSWiA informujące o rezygnacji z prawa dysponowania lokalem nr [...] i [...] przy ul. Czerskiej [...] w W., jednak dowodu na okoliczność, że lokal nr [...] istotnie został przekazany i wszedł do zasobów mieszkaniowych MSWiA nie ma, a tylko w takiej sytuacji Dyrektor ZZM MSWiA, z mocy art. 84a ust. 1 pkt 4 i ust. 2 w zw. z art. 14 ust. 1 i 2a ustawy, byłby upoważniony do wydania decyzji w niniejszej sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że mając na uwadze treść art. 37a ust. 1 i 2 ustawy Dyrektor ZZM MSWiA byłby zatem uprawniony do wydania decyzji, o której mowa w art. 37a ustawy pod warunkiem, że lokal zajmowany przez M. W., która należy do innych osób niż wymienione w art. 84a ust. 1 pkt 1-3 znajduje się w zasobie ministra właściwego do spraw wewnętrznych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po ponownym rozpoznaniu sprawy, wyrokiem z 21 marca 2012 r. sygn. akt II SA/Wa 158/12 uchylił decyzję z [...] sierpnia 2010 r. nr [...] oraz decyzję z [...] kwietnia 2010 r. nr [...]. Sąd wskazał, że wykonując zalecenia Naczelnego Sądu Administracyjnego, zawarte we wskazanym wyżej wyroku, pismem z [...] lutego 2012 r. wezwał Ministra Spraw Wewnętrznych do uzupełnienia akt administracyjnych, poprzez nadesłanie dokumentu, z którego wynika, że lokal nr [...] przy ul. [...] w W. znajduje się w zasobach mieszkaniowych ministra właściwego do spraw wewnętrznych. Minister pismem z [...] lutego 2012 r. podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wskazał, że wykazał już pozostawanie ww. lokalu w jego zasobach mieszkaniowych.

Reasumując Minister uznał, że lokal mieszkalny nr [...] przy ul. [...] w W. jest lokalem Skarbu Państwa pozostającym w zasobie mieszkaniowym resortu spraw wewnętrznych i faktu tego nie zmieniła okoliczność czasowego przekazania do czasowej dyspozycji organów samorządu Miasta W. Ponadto pismem z [...] lutego 2012 r. organ przesłał Sądowi stanowisko Zastępcy Burmistrza Dzielnicy [...] w przedmiocie wyrażenia zgody na rezygnację z prawa dysponowania lokalami nr [...] i [...] przy ul. [...] w W. przez Urząd Dzielnicy [...] i ich zwrotu do ZZM MSWiA. Na rozprawie w dniu 21 marca 2012 r. pełnomocnik organu przedstawił również dwa oświadczenia Dyrektora ZZM MSWiA – W. M. z [...] i [...] marca 2012 r., w których oświadczył on, że pomiędzy dzielnicą [...] a ZZM MSWiA nie był sporządzony protokół zdawczo-odbiorczy, oraz że lokal mieszkalny nr [...] przy ul. [...] w W. od dnia rezygnacji z dyspozycji tego lokalu mieszkalnego przez Burmistrza Dzielnicy [...], wyrażonej w piśmie z [...] lipca 2008 r., do dnia dzisiejszego znajduje się w zasobach ZZM MSWiA.

W ocenie Sądu z decyzji organów obu instancji nie wynika, że lokal mieszkalny nr [...] przy ul. [...] w W. znajduje się istotnie w zasobach mieszkaniowych ministra właściwego do spraw wewnętrznych. Okoliczności tej nie potwierdziło również prowadzone uzupełniające postępowanie dowodowe. Nadesłane przez organ: pismo Zastępcy Burmistrza Dzielnicy [...] z [...] lutego 2012 r. jest w istocie powtórzeniem pisma Burmistrza Dzielnicy [...] z [...] lipca 2008 r., skierowanego do Dyrektora ZZM MSWiA, informującego o rezygnacji z prawa dysponowania lokalem nr [...] i [...] przy ul. [...] w W., które znajduje się w aktach sprawy i było już wynikiem badania Naczelnego Sądu Administracyjnego i nie zostało uznane przez ten Sąd za dowód potwierdzający, że lokal nr [...] przy ul. [...] w W. istotnie został przekazany i wszedł do zasobów MSWiA; również oświadczenia Dyrektora ZZM MSWiA z [...] i [...] marca 2012 r. złożone na rozprawie nie wyjaśniają jednoznacznie stanu faktycznego sprawy.

Skoro zatem nie wykazano w sposób jednoznaczny, że lokal nr [...] przy ul. [...] w W. został przekazany i znajduje się w zasobach ZZM MSWiA to nie można również stwierdzić, że Dyrektor ZZM MSWiA był organem uprawnionym do wydania decyzji, o której mowa w art. 37a ustawy.

Prezydent W. decyzją z [...] lutego 2013 r. nr [...] ponownie oddał, m.in. lokal mieszkalny nr [...] przy ul. [...] w W. w trwały zarząd na czas nieoznaczony na rzecz ZZM MSW.

ZZM MSW decyzją z [...] marca 2013 r. nr [...], na podstawie art. 37a ust. 1 i 2 w zw. z art. 84a ust. 1 oraz art. 13 ust. 6 ustawy, w brzmieniu obowiązującym do 30 czerwca 2010 r. (w zw. z art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 22 stycznia 2010 r. o zmianie ustawy o Zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 28, poz. 143)), nakazał M. W. opróżnienie i przekazanie do dyspozycji ZZM MSW powyższego lokalu oraz zobowiązał do uiszczania opłat za używanie lokalu i opłat pośrednich oraz odszkodowania. Organ podał, że kwestia właściwości organu została ponownie wyjaśniona, po uchyleniu przez Sąd uprzednio wydanych w sprawie decyzji. W sprawie pojawiły się bowiem nowe okoliczności faktyczne. Z uwagi na niezrealizowanie sprzedaży lokali w budynku przy ul. [...], ZZM MSWiA wystąpił w dniu [...] listopada 2010 r. do Prezydenta W. z wnioskiem o ustanowienie trwałego zarządu na tej nieruchomości.

W ten sposób decyzją z [...] lutego 2013 r. ponownie ustanowiono trwały zarząd na ww. nieruchomości na rzecz ZZM MSW, a zatem wszedł on do zasobu mieszkaniowego będącego w dyspozycji organu (podległego ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych).

Minister Spraw Wewnętrznych, po rozpoznaniu odwołania skarżącej, decyzją z [...] maja 2013 r. nr [...] utrzymał powyższą decyzję w mocy. W ocenie organu odwoławczego przepis art. 14 ust. 2a pkt 2 w zw. z art. 84a ust. 2 ustawy, decyzja Prezydenta W. z [...] lutego 2013 r., a ponadto oświadczenia woli Burmistrza Dzielnicy [...] w przedmiocie zrzeczenia się dyspozycji lokalem Skarbu Państwa, stanowią podstawę prawną władania przez ZZM MSWiA lokalami, których własność nie została wyodrębniona, w tym również lokalem nr [...] przy ul. [...] w W., a także podstawę wykonywania jako reprezentant Skarbu Państwa w stosunku do tych lokali, czynności związanych z zarządzaniem nimi oraz orzekaniem w sprawach wymienionych w ustawie o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej. Minister wskazał ponadto, że art. 84a ust. 1 pkt 1-3 ustawy określa osoby, wobec których ZZM MSWiA uprawniony jest do wydania decyzji o prawie zamieszkiwania w lokalu.

Skarżąca będąca osobą niezwiązaną w przeszłości ani obecnie stosunkiem służbowym z resortem spraw wewnętrznych ani więzami rodzinnymi z osobami wymienionymi w powołanym przepisie, które uprzednio posiadały uprawnienia do zajmowanego przez nią lokalu na podstawie ww. ustawy, nie jest uprawniona do uzyskania decyzji o prawie zamieszkiwania w lokalu znajdującym się w zasobach Zarządu. Przesłanki określone w art. 37a ust. 1 i 2 ustawy są więc spełnione, a przepis ma charakter obligatoryjny. W takiej sytuacji organ zobowiązany jest do wydania decyzji w sprawie opróżnienia lokalu mieszkalnego oraz wysokości należnych opłat i odszkodowań.

W skardze na powyższą decyzję skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie M. W. wniosła o uchylenie decyzji obu instancji, zarzucając organom naruszenie:

1. 1. art. 7 i art. 77 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267), powoływanej dalej jako "K.p.a.", poprzez niedostateczne wyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności związanych z dotychczasowym sposobem i czasookresem dysponowania przedmiotowym lokalem mieszkalnym przez ZZM MSWiA;
2. 2. art. 84a w zw. z art. 37a ustawy przez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że ZZM MSWiA jest organem uprawnionym do wydania decyzji nakazującej opróżnienie przedmiotowego lokalu, choć postępowanie prowadzone jest od prawie 8 lat, a trwały zarząd na rzecz organu ustanowiony został dopiero decyzją z [...] lutego 2013 r.
3. 3. art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", przez niezastosowanie się do wiążących organ wskazań zawartych w wyroku WSA z 21 marca 2012 r. sygn. akt II SA/Wa 158/12 oraz NSA z 12 stycznia 2012 r. sygn. akt I OSK 873/11 i pominięcie faktu, że lokal nie znajdował się w zasobach MSWiA, a trwały zarząd został ustanowiony dopiero decyzją Prezydenta W. z [...] lutego 2013 r.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentacje wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 28 maja 2014 r. sygn. akt II SA/Wa 1624/13 skargę powyższą oddalił. W uzasadnieniu wyroku Sąd szczegółowo przytoczył stan faktyczny sprawy, wydawane w sprawie decyzje i wyroki sądowe. Sąd I instancji wskazał dalej, że ustawa o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej nie uzależnia właściwości organu do podjęcia decyzji nakazującej opróżnienie lokalu na podstawie art. 37a od wykazania, że dany lokal pozostaje w zarządzie organu, lecz od wykazania, że dany lokal znajduje się w zasobach mieszkaniowych ministra właściwego do spraw wewnętrznych. Oznacza to, że podstawową przesłanką do ustalenia kompetencji Dyrektora ZZM MSWiA do orzekania w zakresie określonym w art. 84a ust. 2 ustawy, w którym mieści się wydawanie decyzji na podstawie jej art. 37a, jest wykazanie, że konkretny lokal mieszkalny znajduje się w zasobie ministra właściwego do spraw wewnętrznych.

Wykonując wytyczne zawarte w wydanych w sprawie wyrokach, organ dołączył decyzję z [...] lutego 2013 r., którą Prezydent W. oddał w trwały zarząd na rzecz ZZM MSW, na czas nieokreślony udział we własności nieruchomości odpowiadający lokalom mieszkalnym nr [...], [...], [...], [...] i [...] w budynku przy ul. [...] w W. W ocenie Sądu powołane wyżej akty prawne, a w szczególności art. 14 ust. 2a pkt 2 w zw. z art. 84 ust. 2 ustawy, decyzja Prezydenta W. w przedmiocie zrzeczenia się dyspozycji lokalem Skarbu Państwa, stanowią podstawę prawną władania przez ZZM MSW lokalami, których własność nie została wyodrębniona, w tym również lokalem nr [...] przy ul. [...] w W., a także podstawę wykonywania jako reprezentant Skarbu Państwa w stosunku do tych lokali czynności związanych z zarządzaniem nimi oraz orzekaniem w sprawach wymienionych w ustawie o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej. Tylko pozostawanie lokalu w zasobach ZZM MSW, pozwalało na zastosowanie wobec przedmiotowego lokalu powołanych przepisów prawa.

W dalszej części uzasadnienia Sąd przywołał przepis art. 84a ust. 1 pkt 1-3 ustawy i wskazał, że przedmiotowy lokal był od 1998 r. zasiedlony przez osobę, której uprawnienia do lokalu nie wynikały z ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej, nie była żołnierzem ani emerytem rencistą wojskowym. Sąd wskazał, że M. W. – krewna zmarłej I. S. nie wywodzi swojego prawa z ww. ustawy, nie jest bowiem wdową ani dzieckiem zmarłego żołnierza emeryta wojskowego, nie jest więc uprawniona do uzyskania decyzji o prawie zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym w zasobach Zarządu.

Wobec powyższego organ prawidłowo wydał zaskarżoną w sprawie decyzję. Sąd podkreślił przy tym, że art. 37a ust. 2 ustawy ma charakter obligatoryjny, co oznacza, że organ zobowiązany jest do wydania takiej decyzji, o ile spełnione zostały przesłanki w nim wymienione, a taka sytuacja zaistniała w niniejszej sprawie.

Skargę kasacyjną od wyroku z 28 maja 2014 r. wniosła M. W., reprezentowana przez adw. C. M., zaskarżając go w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, ewentualnie zmianę zaskarżonego wyroku poprzez uchylenie decyzji organów obu instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

1. 1. przepisów prawa materialnego, tj.
2. a) art. 1 pkt 35 w zw. z art. 18 ustawy z dnia 22 stycznia 2010 r. o zmianie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej oraz niektórych innych ustaw przez ich niezastosowanie wskutek niedostrzeżenia, że w wyniku wygaszenia trwałego zarządu decyzją z [...] marca 2006 r. Dyrektor ZZM MSWiA utracił podstawę prawną do dalszego prowadzenia postępowania administracyjnego, co ma o tyle istotne znaczenie, że wraz z nowelizacją ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej, która weszła w życie z dniem 1 lipca 2010 r. uchylony został przepis art. 37a ustawy, na podstawie którego Dyrektor ZZM MSWiA wydał decyzję w sprawie opróżnienia, nie będąc po [...] marca 2006 r. do tego uprawniony, a decyzję o ponownym oddaniu w trwały zarząd na rzecz ZZM MSW Prezydent W. wydał dopiero w dniu [...] lutego 2013 r.;
3. b) art. 84a ust. 1 i 2 w zw. z art. 14 ust. 1 oraz art. 37a ustawy przez niewłaściwe zastosowanie w sytuacji, gdy Dyrektor ZZM MSW, w wyniku wygaszenia trwałego zarządu decyzją z [...] marca 2006 r. nie był już organem uprawnionym do wydania decyzji nakazującej skarżącej opróżnienie lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku przy ul [...] w W., a także przyjęcie, że z chwilą wygaśnięcia trwałego zarządu nieruchomością uprawnienia Dyrektora ZZM MSWiA stały się szersze.
4. 2. przepisów postępowania, tj.
5. a) art. 153 P.p.s.a. przez niewłaściwe zastosowanie polegające na pominięciu wskazań NSA zawartych w wyroku z 12 stycznia 2012 r. sygn. akt I OSK 873/11 i pominięciu stwierdzenia, że organ winien dysponować pewnym dokumentem określającym niezbicie jego zarząd do przedmiotowego lokalu, a dokument ten powinien być aktualny i prezentować stan prawny z okresu wszczęcia postępowania administracyjnego i wydawania decyzji, co ma o tyle istotne znaczenie, że od momentu wszczęcia postępowania zmieniły się przepisy ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej, a Sąd I instancji skoncentrował się jedynie na analizie stanu prawnego przedmiotowego lokalu w momencie wydania decyzji;
6. b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 151 P.p.s.a. przez nieuwzględnienie skargi pomimo naruszenia przez organ przepisów postępowania, a mianowicie art. 7 oraz art. 105 § 1 K.p.a., przez brak wszechstronnego wyjaśnienia sprawy i pominięcie okoliczności, że przedmiotowy lokal jedynie w okresie od [...] listopada 2003 r. do [...] marca 2006 r. pozostawał w trwałym zarządzie ZZM MSWiA, który został wygaszony decyzją z [...] marca 2006 r., a zatem Dyrektor ZZM MSWiA utracił podstawy do dalszego prowadzenia postępowania, które winno zostać umorzone.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przywołano argumentację na poparcie powyższych zarzutów.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Spraw Wewnętrznych wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu pisma organ wskazał, że wyrok Sądu I instancji jest prawnie uzasadniony i wydany w oparciu o wnikliwą analizę zebranego w sprawie materiału dowodowego, jak również przy uwzględnieniu oceny prawnej zawartej w wyroku NSA z 12 stycznia 2012 r. Z kolei argumentacja wniesionej skargi kasacyjnej zmierza jedynie do wydłużenia postępowania w sprawie i w konsekwencji dalszego zajmowania przez skarżącą bez tytułu prawnego przedmiotowego lokalu.

Niezależnie od powyższego organ wskazał, że wyrokiem z [...] maja 2014 r. sygn. akt [...] Sąd Rejonowy dla W. oddalił powództwo M. W. o zobowiązanie W. do złożenia oświadczenia woli, zgodnie z którym strona pozwana odda jej w najem lokal mieszkalny nr [...] w budynku przy ul. [...] w W. na czas nieokreślony.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

W sprawie nie występowały przesłanki stwierdzenia nieważności postępowania sądowoadministracyjnego wyliczone enumeratywnie w art. 183 § 2 P.p.s.a., a zatem należało, zgodnie z § 1 tego przepisu, rozpoznać sprawę w granicach zakreślonych przez podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania. Zarzuty w ramach obu podstaw prawnych w istocie zmierzają do wykazania, czy w sprawie można było stosować art. 37a ustawy.

Zgodnie z art. 37a ust. 1 ustawy osoby zajmujące lokal mieszkalny bez tytułu prawnego są obowiązane do jego opróżnienia, uiszczenia opłaty za używanie lokalu i opłat pośrednich oraz zapłaty odszkodowania w wysokości 200% wartości należnych opłat za używanie lokalu za każdy rozpoczęty miesiąc jego zajmowania.

Przepis art. 37a z dniem 1 lipca 2010 r. został uchylony ustawą z dnia 22 stycznia 2010 r. o zmianie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 28, poz. 143) – art. 1 pkt 35.

Przy czym zgodnie z art. 18 tej ustawy do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostatecznymi decyzjami administracyjnymi lub zawarciem umowy stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu dotychczasowym.

Zastosowanie więc art. 37a ustawy wymagało wykazania, że lokal mieszkalny zajmowany przez skarżącą znajduje się w zasobie ministra właściwego do spraw wewnętrznych, a co za tym idzie uprawnionym do wydania decyzji, o której mowa w art. 37a ustawy, wobec M. W., która należy do osób innych niż wymienione w art. 84a ust. 1 pkt 1-3 ustawy, byłby Dyrektora ZZM MSWiA. Zgodnie bowiem z art. 37a ust. 2 ustawy dyrektor oddziału regionalnego Agencji wydaje decyzję w sprawie opróżnienia lokalu mieszkalnego oraz wysokości należnych opłat i odszkodowań. Zgodnie zaś z art. 84a ust. 1 pkt 4 ustawy zadania Agencji w stosunku do osób innych niż wymienione w pkt 1 i 2 (żołnierzy służby stałej oraz emerytów i rencistów wojskowych), które zajmują lokal mieszkalny w zasobie ministra właściwego do spraw wewnętrznych na podstawie decyzji o przydziale lub umowy najmu na czas nieoznaczony wykonuje państwowa jednostka budżetowa - Zarząd Zasobów Mieszkaniowych Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji.

Ustalenia Sądu I instancji w zakresie pozostawania lokalu mieszkalnego zajmowanego przez skarżącą kasacyjnie w dyspozycji Zarządu należy przyjąć za prawidłowe. Nie ma racji skarżąca kasacyjnie twierdząc, że w wyniku wygaszenia trwałego zarządu decyzją z [...] marca 2006 r. Dyrektor ZZM MSW nie był już organem uprawnionym do wydania decyzji nakazującej skarżącej opróżnienie lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku przy ul. [...] w W. Zgodnie z § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, zarówno z dnia 4 października 2005 r. (Dz. U. Nr 211, poz. 1764) – obowiązującego w dniu wszczęcia postępowania, jak i rozporządzenia z dnia 11 marca 2011 r. (Dz. U. poz. 2039) – obowiązującego w dniu wydania zaskarżonej decyzji, zasób mieszkaniowy będący w dyspozycji Zarządu stanowią nie tylko lokale mieszkalne pozostające w trwałym zarządzie Zarządu. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 stycznia 2012 r. sygn. akt I OSK 873/11 wyraźnie wskazał, że właściwość organu do podjęcia decyzji nakazującej opróżnienie lokalu na podstawie art. 37a ustawy nie jest zależna od wykazania, że dany lokal znajduje się w zarządzie organu, lecz od wykazania, że dany lokal znajduje się w zasobach mieszkaniowych ministra właściwego do spraw wewnętrznych.

Wyrok ten jest wiążący dla Sądu I instancji z mocy art. 190 P.p.s.a., a nie jak wskazuje skarga kasacyjna z mocy art. 153 P.p.s.a. Podobnie niezasadnie zarzuca skarga kasacyjna pominięcie przez Sąd I instancji twierdzenia zawartego w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 stycznia 2012 r., że organ winien dysponować pewnym dokumentem określającym niezbicie jego zarząd do przedmiotowego lokalu, a dokument ten powinien być aktualny i prezentować stan prawny z okresu wszczęcia postępowania administracyjnego i wydawania decyzji. Stwierdzenie to zostało zawarte w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 stycznia 2010 r. sygn. akt II SA/Wa 1512/09 i zacytowane przez Naczelny Sąd Administracyjny, jako to, z którym nie sposób się zgodzić.

Z tych samych względów niezasadne pozostają zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 151 P.p.s.a. przez nieuwzględnienie skargi pomimo naruszenia przez organ przepisów postępowania art. 7 oraz art. 105 § 1 K.p.a. Jasak wskazano powyżej fakt wygaszenia trwałego zarządu decyzją z [...] marca 2006 r. nie oznaczał, że lokal mieszkalny w dniu [...] lipca 2010 r. nie pozostawał w zasobach mieszkaniowych ministra właściwego do spraw wewnętrznych.

Przywołany przez Sąd I instancji art. 14 ust. 2a pkt 2 w zw. z art. 84 ust. 2 ustawy, decyzja Prezydenta W. w przedmiocie zrzeczenia się dyspozycji lokalem Skarbu Państwa, stanowią podstawę prawną władania przez ZZM MSW lokalami, których własność nie została wyodrębniona, w tym również lokalem nr [...] przy ul. [...] w W., a także podstawę wykonywania jako reprezentant Skarbu Państwa w stosunku do tych lokali czynności związanych z zarządzaniem nimi oraz orzekaniem w sprawach wymienionych w ustawie o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej. Kompetencja ta została dodatkowo potwierdzona decyzją z [...] lutego 2013 r., którą Prezydent W. oddał w trwały zarząd na rzecz ZZM MSW, na czas nieokreślony udział we własności nieruchomości odpowiadający lokalom mieszkalnym nr [...],[...],[...], [...] i [...] w budynku przy ul. [...] w W. Z tych wszystkich względów nietrafne okazały się zarzuty naruszenia art. 84a ust. 1 i 2 w zw. z art. 14 ust. 1 oraz art. 37a ustawy.

Niezasadny pozostaje także zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 1 pkt 35 w zw. z art. 18 ustawy z dnia 22 stycznia 2010 r. o zmianie ustawy o Zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej oraz niektórych innych ustaw przez ich niezastosowanie. W istocie Sąd I instancji stosował wskazane przepisy, a zatem skoro skarżący kasacyjnie uważał, że ustalony stan faktyczny nie odpowiada dyspozycji normy art. 18 cytowanej ustawy albo stan faktyczny został ustalony nieprawidłowo, skarga kasacyjna powinna była zarzucać ich niewłaściwe zastosowanie.

Sąd I instancji w okolicznościach rozpoznawanej sprawy prawidłowo zastosował przepis art. 18 ustawy z dnia 22 stycznia 2010 r. o zmianie ustawy o Zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej oraz niektórych innych ustaw. Sprawa została bowiem wszczęta (2005 r.) i niezakończona przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 22 stycznia 2010 r. ostateczną decyzją administracyjną lub zawarciem umowy. W sprawie zatem należało stosować przepisy ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2005 r. Nr 41, poz. 398 ze zm.) w brzmieniu dotychczasowym, co oznaczało zastosowanie przez organ art. 37a ustawy, który jest - jak trafnie zauważył Sąd I instancji – przepisem obligatoryjnym. Jeśli są spełnione przesłanki określone tym przepisem organ ma obowiązek wydać decyzję o opróżnieniu lokalu mieszkalnego.

Skoro zatem skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie ma usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 P.p.s.a.