Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 22 lutego 2021 r., sygn. akt I OSK 2485/20

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 14 lipca 2020 r. sygn. akt II SA/Rz 88/20 oddalił skargę B.M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie zatwierdzenia podziału nieruchomości.

Do wydania wyroku doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Decyzją z dnia [...] marca 1997 r. nr [...] Kierownik Urzędu Rejonowego w [...], działając na podstawie art. 10 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (Dz.U. z 1991 r. nr 30, poz. 127 ze zm.), dalej w uzasadnieniu przywoływanej jako "u.g.g.", zatwierdził projekt podziału nieruchomości położnej w [...], stanowiącej własność S.S. i S.S., oznaczonej jako działka nr [...], na nowe działki oznaczone nr [...] i nr [...]. Decyzja ta stała się ostateczna w dniu [...] kwietnia 1997 r. Wnioskiem z dnia [...] czerwca 2006 r. B.M. zwrócił się do Wojewody [...] o stwierdzenie nieważności ww. decyzji zarzucając, iż decyzja ta rażąco narusza art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004 r. nr 261, poz. 2603 ze zm.), dalej w uzasadnieniu przywoływanej jako "u.g.n.", a postępowanie toczyło się bez udziału właścicieli sąsiednich nieruchomości, w tym wnioskodawcy.

W wyniku podziału powstały działki, które nie mają dostępu do drogi publicznej, a ich właściciele domagają się ustanowienia drogi koniecznej przez nieruchomość należącą do wnioskodawcy, co powoduje, że posiada on interes prawny do wystąpienia z wnioskiem o stwierdzenie nieważności. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 15 listopada 2016 r. sygn. akt II SA/Rz 248/16 oddalił skargę B.M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] o odmowie stwierdzenia nieważności ww. decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...].

Natomiast Naczelny Sąd Administracyjny, po rozpoznaniu skargi kasacyjnej od ww. wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, wyrokiem z dnia 5 września 2017 r. sygn. akt I OSK 299/17, uchylił zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2015 r. [...] o odmowie stwierdzenia nieważności opisanej na wstępie decyzji podziałowej. W uzasadnieniu wyroku Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż Sąd I instancji nietrafnie zaaprobował pogląd organu nadzoru, zgodnie z którym Kolegium nie stwierdziło jakiejkolwiek wady nieważności (art. 156 § 1 K.p.a.), w szczególności w postaci wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa. Podkreślono, że następstwa prawne podziału nieruchomości nie mogą obciążać właścicieli sąsiednich nieruchomości. Ten rezultat wykładni art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. musi być uwzględniony przez organ nadzoru, mając na uwadze oczywistość naruszenia prawa; uwzględnienia charakteru przepisu i skutków społeczno-gospodarczych decyzji, niemożliwych do zaakceptowania z punktu widzenia zasady praworządności.

Za zasadny uznano także zarzut naruszenia art. 10 ust. 1 i 3 u.g.g. Organ dokonujący oceny przesłanek wynikających z ww. przepisu, obowiązany był – z uwagi na brak szczegółowego planu zagospodarowania przestrzennego – uwzględnić uregulowania zawierające wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich – w szczególności dotyczące podziału nieruchomości, gwarantującego dostęp działek powstałych w wyniku podziału do drogi publicznej, tak aby skutkiem decyzji o podziale nieruchomości nie doszło na naruszenia interesów osób trzecich – w tym w szczególności skarżącego. Organ pominął, że działka nr [...] miała przeznaczenie rolne ("rola", "łąki") i nie rozważył tego w aspekcie dopuszczalności podziału na podstawie art. 1 ust. 1 i 2 u.g.g. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał także, że niezasadnie Sąd I instancji aprobował pogląd organu nadzoru, że w sprawie nie zachodziły przesłanki pozytywne nieważności decyzji określone w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Błędnie Sąd I instancji ograniczył przesłanki rażącego naruszenia prawa jedynie do "oczywistego zanegowania jasnego i niebudzącego wątpliwości interpretacyjnych przepisu mającego podstawowe i zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy".

Sąd za konieczne w kontrolowanej sprawie uznał zbadanie decyzji podziałowej w zakresie trzech kryteriów: oczywistości naruszenia prawa; uwzględnienia charakteru przepisu i skutków społeczno-gospodarczych decyzji, niemożliwych do zaakceptowania z punktu widzenia zasady praworządności. Dopiero po stwierdzeniu owych pozytywnych przesłanek, organ nadzoru będzie miał obowiązek zbadać zaistnienie przesłanek negatywnych z art. 156 § 2 K.p.a. Sąd kasacyjny wskazał także, że obowiązkiem organu nadzoru będzie przeprowadzenie postępowania nadzorczego, przy uwzględnieniu całokształtu dotychczas zebranego materiału dowodowego (z wszystkich dotychczasowych postępowań w kontrolowanej sprawie) i pełnego tekstu i rysunku Planu.

W następstwie ponownego rozpoznania sprawy, decyzją z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] stwierdziło wydanie decyzji z dnia [...] marca 1997 r. nr [...] z naruszeniem prawa. Organ uznał, iż decyzja podziałowa z dnia [...] marca 1997 r. rażąco naruszyła przepisy art. 10 ust. 1 i 3 u.g.g. w związku z art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1999 r. nr 15, poz. 139 ze zm.), dalej w uzasadnieniu przywoływanej jako "u.z.p.", i w związku z § 14 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 1995 r. nr 10, poz. 46 ze zm.), dalej w uzasadnieniu przywoływanego jako "rozporządzenie techniczne", bowiem rozstrzygnęła o podziale działki nr [...] bez zapewnienia prawnego dojazdu do nowoutworzonych działek nr [...] i nr [...].

Organ uznał działanie wnioskodawców za służące obejściu prawa. Kolegium stwierdziło również, iż decyzja zatwierdzająca projekt podziału nieruchomości nie wywołuje swą mocą konstytutywnych skutków prawno-rzeczowych, polegających na wyodrębnieniu nowego przedmiotu własności. W realiach sprawy oznacza to, że decyzja z dnia [...] marca 1997 r. była podstawą zamiany wyodrębnionej działki nr [...] z W.M. i I.M., a także przesłanką dalszych podziałów leżących u podstaw obrotu cywilnoprawnego przedmiotową nieruchomością. W okolicznościach uzasadniających zastosowanie rękojmi nie skłania do tego aby nie stwierdzać w postępowaniu administracyjnym nieważności określonej decyzji administracyjnej, lecz poprzestać na stwierdzeniu wydania takiej decyzji z naruszeniem prawa ze względu na wywołanie przez nią nieodwracalnych skutków prawnych. Decyzją z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy powyższą decyzję, podtrzymując wyrażone w niej stanowisko.

Następstwem wydania decyzji z dnia [...] marca 1997 r. o podziale działki nr [...] na działki nr [...] i nr [...], była umowa zamiany zawarta w dniu [...] kwietnia 1997 r. Rep. [...] przez W. i I.M. oraz S. i S.S. Na mocy powołanej umowy jej strony dokonały zamiany działek nr [...] i nr [...] oraz nr [...] położonych w [...], w ten sposób, że W. i I.M. nabyli własność działki nr [...], w zamian zaś S. i S.S. nabyli własność działek nr [...] i nr [...]. W umowie tej zawarto również wnioski o wpis w księgach wieczystych prowadzonych dla przedmiotowych nieruchomości w zakresie dokonanych podziałów nieruchomości, a następnie odłączenia ich części i przyłączenia do odpowiednich ksiąg wieczystych, zgodnie z umową zamiany.

Następnie na mocy decyzji Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] sierpnia 2003 r. nr [...] działka nr [...] uległa dalszemu podziałowi na działki nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] oraz nr [...]. Zgromadzone w aktach postępowania wypisy z rejestru gruntów wskazują, że spośród wymienionych nieruchomości działka nr [...] i nr [...] stanowią własność W. i I.M., działka nr [...] stanowi własność M. i H.P., działka nr [...] stanowi własność D.D., działka nr [...] stanowi własność T.K., a działka nr [...] stanowi współwłasność M.B., D.D., T.K., M. i H.P. oraz W. i I.M.

W ocenie Kolegium, przytoczone powyżej okoliczności wskazują, że weryfikowana decyzja wywołała nieodwracalne skutki, stanowiła bowiem podstawę umowy zamiany, a także dalszych podziałów nieruchomości. Okoliczność ta, jak wskazano w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji z dnia [...] stycznia 2018 r., uniemożliwia stwierdzenie nieważności.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 25 października 2018 r. sygn. akt II SA/Rz 873/18, w następstwie rozpoznania skargi, uchylił opisane wyżej decyzje Kolegium. Sąd podkreślił, iż organy realizując wskazania wynikające z wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 września 2017 r. sygn. I OSK 299/17 zobowiązane były ustalić, czy działka o nr [...] przed podziałem posiadała dostęp do drogi publicznej, czy po podziale nowopowstałe działki dostępu do drogi publicznej faktycznie nie miały i wreszcie, w razie pozytywnego zweryfikowania tych dwóch kwestii, czy wobec pozbawienia wydzielonych działek dostępu do drogi publicznej, został – bądź wskutek zainicjowania stosownych postępowań ma zostać – taki dostęp ustanowiony przez działkę skarżącego. Rozważań w tym przedmiocie w uzasadnieniach decyzji obu instancji brak.

Sąd nie zgodził się ze stanowiskiem zaprezentowanym w zaskarżonej decyzji, że ww. wyrokiem Naczelny Sąd Administracyjny przesądził, iż decyzja podziałowa rażąco narusza art. 10 ust. 1 i ust. 3 u.g.g. W kwestii rażącego naruszenia decyzją podziałową art. 10 ust. 1 i ust. 3 u.g.g. wywiedziono, że niezbędne jest "zbadanie decyzji z dnia [...] marca 1997 r., w zakresie trzech kryteriów: oczywistości naruszenia prawa; uwzględnienia charakteru przepisu i skutków społeczno-gospodarczych decyzji, niemożliwych do zaakceptowania z punktu widzenia zasady praworządności". W wyroku tym podano jednoznacznie, iż kwestia rażącego naruszenia art. 10 ust. 1 i 3 u.g.g. ma podlegać "zbadaniu" przez organy, w kontekście trzech ww. kryteriów. Kolegium w decyzjach obu instancji takiego badania nie przeprowadziło, wychodząc z nietrafnego założenia, iż materia ta została już przesądzona przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Sąd I instancji wskazał zatem, że dopiero po pozytywnej weryfikacji podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji, zasadne będzie rozstrzyganie o tym, czy w sprawie zachodzą przesłanki określone w art. 156 § 2 K.p.a. W kontekście wywołania przez decyzję podziałową nieodwracalnych skutków, za zasadne Sąd uznał wyeksponowanie ustaleń, co do tego, czy po podziale działki nr [...] na działki nr [...] i nr [...] i dalszych podziałów, strony umów obrotu cywilnoprawnego działały w ramach ochrony, jaką przewiduje rękojmia wiary ksiąg wieczystych. W takiej sytuacji konieczne będzie przeanalizowanie okoliczności sprawy przez pryzmat art. 5 ustawy z dnia 6 Iipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz.U. z 2018 r. poz. 1916 ze zm.). Bezpośrednim skutkiem prawnym podziału nieruchomości jest utworzenie nowych bytów ewidencyjnych – nowych odrębnych działek gruntu. Dopóki właścicielem nowotworzonych działek pozostaje jedynie właściciel (lub współwłaściciele) działki podlegającej podziałowi, nie ma podstaw, aby przyjąć, że skutek prawny decyzji podziałowej ma charakter nieodwracalny.

Jednak odmiennie należy ocenić skutki prawne decyzji podziałowej, jeżeli w efekcie dalszego obrotu prawnego poszczególne działki stały się własnością różnych podmiotów, jeśli nabywców chroni rękojmia wiary publicznej ksiąg wieczystych. Sąd I instancji zauważył także, iż Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę, że przedmiotowa działka miała przeznaczenie rolne (łąka, rola), dlatego też nie jest pewne, czy wobec treści art. 1 ust. 2 u.g.g., jej podział nie był wykluczony jeżeli wchodziła w skład gospodarstwa rolnego.

W wyniku ponownego rozpoznania sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wydało w dniu [...] czerwca 2019 r. decyzję znak [...], którą odmówiono stwierdzenia nieważności ww. decyzji podziałowej. Kolegium wskazało, że w sytuacji, gdy obowiązywał wyłącznie plan ogólny, a nie obowiązywał plan szczegółowy oraz nie wydano stanowiącej jego surogatu decyzji o lokalizacji szczegółowej, to wydając decyzję podziałową organ zobowiązany był uwzględnić uregulowania zawierające wymagania dotyczące ochrony osób trzecich, a zatem tak kształtować podział nieruchomości, aby zagwarantować dostęp powstałych w wyniku podziału działek do drogi publicznej. Naruszenia tego obowiązku nie można było według Kolegium ocenić jednak jako oczywiste. Oczywistość naruszenia prawa ma bowiem miejsce wówczas, gdy istnieje oczywista sprzeczność pomiędzy treścią przepisu, a rozstrzygnięciem objętym decyzją. Kolegium wskazało, że nie można przyjąć, aby norma art. 10 ust. 1 i 3 u.g.g. została rażąco naruszona, gdyż z treści tych przepisów nie wynika w sposób bezpośredni obowiązek zapewnienia nowopowstałym działkom dostępu do drogi publicznej.

Dlatego też nie można mówić o spełnieniu warunku rażącego naruszenia prawa w postaci oczywistości przepisu. Powołując się na orzecznictwo sądów podkreślono, że art. 10 ust. 1 i 3 u.g.g. nie uzależnia podziału nieruchomości od wydzielenia działek pod budowę ulic, lecz jedynie od zgodności z planem zagospodarowania przestrzennego. Organ oceniając decyzję pod kątem jej skutków społeczno-gospodarczych niemożliwych do zaakceptowania z punktu widzenia zasady praworządności stwierdził, że dzielona działka przed podziałem i po podziale nie posiadała uregulowanej prawnie służebności. Okoliczności tej nie negowała żadna ze stron, a ponadto wynikała ona z projektu podziału nieruchomości. Dopiero decyzja Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] sierpnia 2003 r. o zatwierdzeniu podziału nieruchomości obejmująca m.in. działkę nr [...], reguluje sprawę dojazdu. Dostęp działki nr [...] do drogi publicznej opierał się na faktycznym użytkowaniu innych nieruchomości.

Zdaniem organu, decyzja podziałowa nie narusza rażąco art. 10 ust. 1 u.g.g. Celem zbadania czy wobec treści art. 1 ust. 2 u.g.g. podział działki nie był wykluczony, ponieważ działka wchodziła w skład gospodarstwa rolnego, Kolegium wystąpiło do Starosty Powiatowego w [...] o udzielenie informacji dotyczącej przeznaczenia tej działki. W odpowiedzi pismem z dnia [...] maja 2019 r. Starosta poinformował, że ww. działka wg operatu ewidencji gruntów i budynków na dzień [...] marca 1997 r., stanowiła grunty rolne będące własnością państwa Sarzyńskich. Państwo Sarzyńscy poinformowali Kolegium, że działka o nr [...] nie była częścią gospodarstwa rolnego, a więc w tej sytuacji podział działki nie były wykluczony ze względu na art. 1 ust. 2 u.g.g. Wobec niestwierdzenia jakiejkolwiek wady nieważności wynikającej z art. 156 § 1 K.p.a. oraz przepisów szczególnych, rozważanie przesłanek negatywnych stwierdzenia nieważności z art. 156 § 2 K.p.a. było zbędne i bezprzedmiotowe. Dlatego kwestia obrotu przedmiotową nieruchomością po dokonaniu podziału nie była przedmiotem badania.

W wyniku rozpoznania wniosku B.M. o ponowne rozpatrzenie sprawy, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] października 2019 r. znak [...] utrzymało w mocy decyzją własną z dnia [...] czerwca 2019 r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji ww. podziałowej. Kolegium uznało, iż dokonane w sprawie ustalenia i zebrane dowody nie wskazują aby decyzja podziałowa rażąco naruszała art. 10 ust. 1 u.g.g. organ wskazał, iż wzięto pod uwagę trzy kryteria pozwalające na stwierdzenie czy doszło do rażącego naruszenia prawa w postaci oczywistości naruszenia prawa, uwzględnienia charakteru przepisu i skutków społeczno-gospodarczych decyzji niemożliwych do zaakceptowania z punktu widzenia zasady praworządności. Podział działki nie był wykluczony, co potwierdza pismo Starosty Powiatowego w [...]. Wzięto pod uwagę fakt, iż art. 1 ust. 2 u.g.g. odnosi się do gruntów zabudowanych, będących częścią gospodarstwa rolnego.

Z części graficznej projektu podziału działki nr [...] oraz ze decyzji z dnia [...] kwietnia 1997 r. nie wynika, aby działka ta była zabudowana. Kolegium uzyskało również wypis i wyrys z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta [...] dotyczący działki z zaznaczeniem lokalizacji działki na planie. Te materiały pozwoliły na bardziej szczegółowe i jednoznaczne zbadanie przeznaczenia działki o nr [...].

Skargę na powyższą decyzję złożył B.M. wnosząc o jej uchylenie, a także o uchylenie decyzji z dnia [...] czerwca 2019 r. i stwierdzenie nieważności decyzji podziałowej z dnia [...] marca 1997 r., ewentualnie o uchylenie zaskarżonych decyzji i przekazanie sprawy organowi do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu skarżący podkreślił, że organ, w ramach oceny zgodności planu podziału działki z planem miejscowym, przez pryzmat przeznaczenia działki w tym planie, winien stwierdzić czy działki powstałe po podziale będą nadawać się do przeznaczenia określonego w tym akcie prawa miejscowego. Skoro dzielona działka miała być przeznaczona pod zabudowę, organ winien ocenić projekt podziału w oparciu o przepisy dotyczące zabudowy. Obowiązek zapewnienia dojazdu do budynków wynika wprost z treści rozporządzenia i nie jest konieczna żadna wykładnia. W dalszej części skarżący w sposób obszerny odniósł się do uprzednio zapadłego wyroku NSA z dnia 5 września 2017 r. sygn. akt I OSK 299/17, i wcześniejszego z dnia 12 czerwca 2014 r. sygn. akt I OSK 2741/12 oraz stanowiska w nim zawartego. Zarzucił organowi brak zastosowania się do wytycznych tam wskazanych.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] zawnioskowało o jej oddalenie z przyczyn wskazanych w uzasadnieniu decyzji.

Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił powyższą skargę. W motywach rozstrzygnięcia Sąd, odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w związku z art. 10 ust. 1 i 3 u.g.g., art. 9 ust. 1 u.z.p. i § 14 ust. 1 rozporządzenia technicznego, wskazał, że w myśl art. 10 ust. 1 u.g.g. podział nieruchomości mógł nastąpić, jeżeli był zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Zauważył także, że organy i Sąd pozostawiały związane oceną prawną oraz wskazaniami, co do dalszego prowadzenia postępowania wynikającymi z wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 września 2017 r. sygn. akt I OSK 299/17 (art. 153 w związku z art. 193 P.p.s.a.) Sąd I instancji podkreślił, iż kwestia obowiązywania normy obligującej do zapewnienia dostępu do dróg publicznych wydzielonych działek geodezyjnych przed wejściem w życie przepisów u.g.n., postrzegana była w orzecznictwie sądowoadministracyjnym oraz Sądu Najwyższego w sposób jednoznaczny.

Z poglądu tego wynika, że żaden przepis u.g.g. nie zobowiązywał organu do badania kwestii dostępu do drogi wydzielanych nieruchomości, zaś w przypadku braku takiego dojazdu, istniała możliwość ustanowienia drogi koniecznej. Sąd podkreślił, iż sytuacja w tym zakresie zmieniła się dopiero z dniem 1 stycznia 1998 r., tj. z dniem wejścia w życie art. 93 ust. 3 u.g.n., który ustanowił zasadę, że podział nieruchomości nie jest dopuszczalny jeżeli projektowane do wydzielenia działki gruntu nie mają bezpośredniego dostępu do drogi publicznej, przez co w pierwotnym tekście ustawodawca rozumiał również ustanowienie odpowiednich służebności drogowych. Przepis art. 10 ust. 1 u.g.g. nie uzależniał także podziału nieruchomości od wydzielenia działek pod budowę ulic, lecz jedynie od zgodności z planem zagospodarowania przestrzennego.

Sąd podzielił pogląd Kolegium, że powyższa norma nie została naruszona w sposób rażący, przez nie zapewnienie nowopowstałym działkom dostępu do drogi publicznej. W rozpatrywanym przypadku nie zachodzi bowiem oczywistość naruszenia normy prawnej. Ta bowiem, w okolicznościach badanej sprawy, została zbudowana przy uwzględnieniu kilku przepisów wyrażonych w odrębnych aktach normatywnych oraz w opozycji do stanowisk wyprowadzanych w dotychczasowym orzecznictwie. Sąd wskazał, że jeżeli organ wydając kwestionowaną w trybie nadzwyczajnym decyzję podziałową, uchybił normie prawnej zrekonstruowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny w ww. wyroku z dnia 5 września 2017 r. przez wydanie decyzji nie gwarantującej nowym działkom odpowiedniego dostępu do drogi publicznej, to stanowiło to naruszenie prawa, którego jednak, ze względu na ówczesny stan prawny, nie można zakwalifikować jako oczywistego, a więc takiego, który można z łatwością dostrzec, bez podejmowania analizy szeregu przepisów w powołanych aktach normatywnych.

Sąd I instancji podniósł także, że organ nadzoru uwzględnił w swej decyzji uregulowania zawierające wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich dotyczące podziału nieruchomości, gwarantujące dostęp działek powstałych w wyniku podziału do drogi publicznej. Świadczy o tym fakt rozważenia przez organ stopnia naruszenia, obowiązujących w chwili wydawania decyzji podziałowej, przepisów gwarantujących skomunikowanie nowo wydzielonych działek z istniejącą siatką dróg publicznych. W tym zakresie organ wypełnił wymagania zawarte w motywach ww. wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego. W tym zakresie Kolegium stwierdziło naruszenie kwestionowaną decyzja podziałową art. 10 ust. 1 art. 9 ust. 1 u.z.p. w związku z § 14 ust. 1 rozporządzenia technicznego, ale nie jako naruszenie oczywiste.

Sąd I instancji nie podzielił poglądu strony skarżącej, że z przepisu art. 1 ust. 2 u.g.g. nie wynika, aby w oparciu o przepisy u.g.g. niedopuszczalny był podział wyłącznie gruntów zabudowanych będących częścią gospodarstwa rolnego zaś grunty rolne niezabudowane można swobodnie dzielić. Zdaniem Sądu, przepisy u.g.g., w tym przepis dopuszczający podział nieruchomości, można było stosować do gruntów rolnych wchodzących w skład gospodarstwa rolnego, o ile były niezabudowane i przeznaczone w planach zagospodarowania przestrzennego na cele zabudowy.

Sąd zgodził się z Kolegium, że przepis art. 1 ust. 2 u.g.g. odnosił swe wyłącznie do gruntów zabudowanych, będących częścią gospodarstwa rolnego. Z akt sprawy wynika bowiem, że działka o nr [...] stanowiła grunt rolny niezabudowany, przeznaczony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną z dopuszczeniem uzupełnienia zabudowy mieszkaniowej i usług nieuciążliwych oraz rozbudowę stacji elektrycznej. Dlatego podział tej działki był dopuszczalny w myśl art. 10 ust. 1 w związku z art. 1 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 u.g.g., nawet wówczas gdyby działka wchodziła w skład gospodarstwa rolnego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł B.M. zaskarżając powyższy wyrok w całości i zarzucając:

1. 1. na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, tj.:
2. – art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w związku z art. 10 ust. 1 i 3 u.g.g., art. 9 ust. 1 u.z.p. i § 14 ust. 1 rozporządzenia technicznego przez błędne przyjęcie, iż zatwierdzenie podziału działki przeznaczonej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod zabudowę bez zapewnienia dojazdu do niej nie jest obarczone kwalifikowaną wadą nieważności decyzji wobec braku oczywistości naruszenia prawa z uwagi na ówczesne orzecznictwo, które nie nakazywało rekonstrukcji normy z innych przepisów niż art. 10 u.g.g., podczas gdy przesłanka oczywistości winna się odnosić do treści normy, która w swym brzmieniu była jednoznaczna, kategoryczna i nie budziła wątpliwości, nie zaś zakresu normy, w sytuacji konieczności jej utworzenia z przepisów także innych aktów normatywnych;
3. – art. 10 ust 1 i 3 u.g.g. przez błędne przyjęcie, iż zgodność planu podziału z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego polegała wyłącznie na wskazaniu we wniosku tożsamego celu, jaki wynikał z tego planu, bez konieczności wykładni tego aktu prawa miejscowego dokonanej w oparciu o przepisy u.z.p. i uwzględniającej konstytucyjnie chronione prawa osób trzecich;
4. – art. 10 ust. 1 i 3 u.g.g. w związku z art. 9 ust 1 u.z.p. i § 14 ust. 1 rozporządzenia technicznego przez błędne przyjęcie, że zgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i służące celowi w nim określonemu było zatwierdzenie podziału nieruchomości prowadzącego do powstania działki przeznaczonej pod zabudowę bez jakiegokolwiek dostępu do niej;
5. – art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w związku z art. 10 ust. 1 i 3 u.g.g. przez błędne przyjęcie, że choć decyzja została wydana z naruszeniem prawa, to naruszenie to nie miało charakteru rażącego z uwagi na brak spełnienia przesłanki skutków społeczno-gospodarczych nie do zaakceptowania z punktu widzenia zasady praworządności, który to brak miał wynikać z okoliczności, iż dzielona działka zarówno przed podziałem, jak i po podziale nie posiadała prawnie uregulowanej służebności, zaś dostęp do niej opierał się na faktycznym użytkowaniu innych nieruchomości, podczas gdy materiał dowody jednoznacznie potwierdził, iż działka nr [...] przed podziałem posiadała dostęp do drogi publicznej przez co jej podział powodujący utratę tego dostępu przez jedną z nowopowstałych działek, spowodował wszczęcie postępowania o ustanowienie służebności drogi koniecznej przez nieruchomość skarżącego i stanowi obciążenie skarżącego skutkami podziału;
6. 2. na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, tj.:
7. – art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. przez nieuwzględnienie skargi i niestwierdzenie nieważności decyzji kierownika Urzędu Rejonowego w [...], pomimo zaistnienia przyczyn z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., tj. rażącego naruszenia przepisu art. 10 ust 1 i 3 u.g.g.;
8. – art. 153 P.p.s.a. przez niezastosowanie w sprawie wiążącej wykładni NSA wyrażonej przez Naczelny Sąd Administracyjny w ww. wyroku z dnia 5 września 2017 r. co do obowiązywania norm a nie przepisów prawnych i zakresu tworzenia normy (str. 28 uzasadnienia: wykładnia przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie ogranicza się wyłącznie do wykładni językowej poszczególnych postanowień Planu z uwzględnieniem art. 10 ust 1 u.g.g., lecz wymaga uwzględnienia całokształtu obowiązujących przepisów prawnych- w tym konstytucyjnych), oceny planu podziału (str. 31 uzasadnienia: Trafnie skarżący kasacyjnie wskazuje, że nie wystarcza dla przyjęcia zgodności podziału nieruchomości z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego ograniczenie się do ustalenia, że wnioskodawca wskazał we wniosku cel tożsamy z przeznaczeniem nieruchomości na danym obszarze objętym planem), a także charakteru działania wnioskujących o podział (str. 33 i 34 uzasadnienia: mimo, że wnioskujący o zatwierdzenie podziału nieruchomości deklarowali chęć powiększenia istniejących działek S. i S. S. oraz W. i I.M., to w istocie dążyli do takiej zmiany nieruchomości, która nie zapewniała zamienionym nieruchomościom dostępu do drogi publicznej i dążyli do obciążenia skutkami podziału działki nr [...] skarżącego i nieruchomości stanowiącej jego własność) oraz wykładni dokonanej przez Sąd I instancji w wyroku z dnia 25 października 2018 r. co do kryteriów oceny przesłanki nieważności w postaci skutków społeczno-gospodarczych niemożliwych do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz poprzedzających go decyzji i stwierdzenie nieważności decyzji podziałowej wydanej przez Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] marca 1997 r., ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powyższe zarzuty szerzej umotywowano.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga kasacyjna okazała się niezasadna.

Postępowanie kasacyjne oparte jest na zasadzie związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej i podstawami zaskarżenia wskazanymi w tej skardze. Zakres sądowej kontroli instancyjnej jest zatem określony i ograniczony wskazanymi w skardze kasacyjnej przyczynami wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku sądu I instancji. Jedynie w przypadku, gdyby zachodziły przesłanki, powodujące nieważność postępowania sądowoadministracyjnego, określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny mógłby podjąć działania z urzędu, niezależnie od zarzutów wskazanych w skardze kasacyjnej. W niniejszej sprawie nie stwierdzono takich przesłanek.

Ocenę zarzutów kasacyjnych należy rozpocząć od wskazania, iż postępowanie administracyjne w badanej sprawie prowadzone było w trybie nadzwyczajnym, w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji podziałowej z uwagi na rażące naruszenie prawa (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.). Tryb ten stanowi wyjątek od zasady trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej (art. 16 § 1 K.p.a.). Ważne jest także dostrzeżenie, iż niniejsza sprawa po raz kolejny badana jest przez Naczelny Sąd Administracyjny. Z punktu widzenia treści zarzutów sformułowanych w aktualnie wniesionej kasacji, konieczne pozostaje odwołanie się do wcześniejszych wyroków, tj. do wyroku z dnia 12 czerwca 2014 r. sygn. akt I OSK 2741/12 oraz z dnia 5 września 2017 r. sygn. akt I OSK 299/17. Od tej kwestii wypada rozpocząć ocenę zarzutów kasacyjnych.

Uwzględniając ocenę prawną wyrażoną w drugim z ww. wyroków należy powtórzyć, iż podstawą orzekania nie są przepisy prawne, lecz normy prawne wywiedzione w praktyce stosowania prawa – w drodze wykładni prawa – z szeregu przepisów prawnych na podstawie wszystkich grup dyrektyw interpretacyjnych (językowych, systemowych, funkcjonalnych). Dokonując tego rodzaju wykładni, Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do wiążącego w niniejszej sprawie przekonania, iż wyniki wykładni prawa prowadzą do tego samego rezultatu pod rządem art. 10 ust. 1 i 3 u.g.g., co pod rządem art. 93 u.g.n., a ustawodawca nie wprowadził istotnego novum w art. 93 u.g.n., lecz jedynie doprecyzował treść normatywną, zawartą w uprzednio obowiązującym art. 10 ust. 1 i 3 u.g.g., wymagającym przy dokonywaniu jego wykładni sięgania do art. 9 ust. 1 u.z.p. oraz § 14 ust. 1 rozporządzenia technicznego.

Jednocześnie Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, nie przesądzając wypełnienia w okolicznościach niniejszej sprawy przesłanki rażącego naruszenia prawa, iż dokonując ponownej wykładni art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., w zakresie oczywistości naruszenia prawa; charakteru przepisu stanowiącego podstawę kwestionowanej decyzji i skutków społeczno-gospodarczych decyzji, niemożliwych do zaakceptowania z punktu widzenia zasady praworządności, konieczne jest uwzględnienie, że następstwa prawne podziału nieruchomości nie mogą obciążać właścicieli sąsiednich nieruchomości. W tej sytuacji konieczna jest ocena prawidłowości konkluzji organu i Sądu I instancji, iż zdekodowana w zaprezentowany powyżej sposób norma prawna nie została rażąco naruszona decyzją podziałową z dnia [...] marca 1997 r.

Podstawową przesłanką umożliwiającą uznanie określonego naruszenia prawa za rażące (kwalifikowane) w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. jest oczywistość naruszenia. Mając na uwadze, iż podstawą orzekania są normy prawne wywiedzione w praktyce stosowania prawa – w drodze wykładni prawa – z szeregu przepisów prawnych, to oczywistość naruszenia prawa występuje w sytuacji zastosowania prawa wbrew jednoznacznym i zgodnym rezultatom wykładni otrzymanym na podstawie dyrektyw interpretacyjnych (językowych, systemowych, funkcjonalnych), które są typowe w każdym przypadku poprawnie przeprowadzonej legislacji.

Natomiast różnice rezultatów wykładni językowej, systemowej i funkcjonalnej, które w procesie stosowania prawa wymagają podjęcia decyzji o przyznaniu pierwszeństwa któregoś z nich (vide: M. Zieliński, Clara non sunt interpretanda – mity i rzeczywistość, ZNSA 2012/6/18-21), uniemożliwiają uznanie oczywistości naruszenia prawa. Nie jest bowiem rażącym naruszeniem prawa zastosowanie przepisu, którego wykładnia prowadzi do odmiennych rezultatów. Tym samym, o rażącym naruszeniu prawa nie można mówić w przypadku wybrania jednej z rozbieżnych wykładni przepisu o niejednoznacznej treści. W tej sytuacji, na gruncie przesłanki oczywistości naruszenia prawa, konieczne było odwołanie się do przebiegu procesu wykładni przepisów, z których odkodowana została treść powyższej normy prawnej.

Sąd I instancji trafnie proces ten rozpoczął od analizy art. 10 ust. 1 i 3 u.g.g. Przepisy te stanowią, iż podział nieruchomości może nastąpić na podstawie decyzji rejonowego organu rządowej administracji ogólnej, zatwierdzającej projekt podziału, jeżeli jest on zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Wykładnia językowa owych przepisów, od której należy zacząć proces interpretacji prawa, prowadzi do wyraźniej tezy, iż na gruncie powyższej regulacji kwestia dostępu do drogi nie jest prawnie relewantna. Przepis ten jednocześnie nie odsyła do innych uregulowań prawnych.

Tym samym wynik wykładni gramatycznej ww. przepisów nie pozwala uznać aby kwestia dostępu do drogi działki powstałej z podziału była koniecznym warunkiem jego dokonania. Warunkiem tym pozostawała natomiast zgodność z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Trafnie w tym zakresie Sąd I instancji powołał się na orzecznictwo Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego, które odwołując się do wyników wykładni gramatycznej powyższych przepisów u.g.g. wskazywało, iż żaden przepis u.g.g. nie zobowiązywał organu do badania kwestii dostępu do drogi wydzielanych działek, a warunkiem podziału nieruchomości była wyłącznie zgodność projektu podziału z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

Natomiast ewentualny brak dostępu wydzielonych działek do drogi winien być sanowany przez ustanowienie stosownej służebności (vide: wyrok SN z dnia 7 sierpnia 1996 r. sygn. III ARN 28/96, OSNAPiUS 1997/5/65; wyrok NSA z dnia 20 maja 2014 r. sygn. akt I OSK 2574/12, www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Dokonując z kolei wykładni art. 10 ust. 1 u.g.g. na gruncie systemowych reguł interpretacyjnych, pozwalających na ustalenie znaczenia przepisu ze względu na obowiązywanie w systemie prawa innego przepisu, tak aby interpretowany przepis pozostawał zgodnym z nim, realizując przez to warunek niesprzeczności systemu prawa, konieczne pozostawało odwołanie się do art. 9 ust. 1 u.z.p., a w konsekwencji także do § 14 ust. 1 rozporządzenia technicznego. Pierwszy z tych przepisów stanowił, iż w ustaleniach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uwzględnia się postanowienia przepisów szczególnych odnoszące się do obszaru objętego planem i przedmiotem jego ustaleń, zaś drugi wskazywał, iż do działki budowlanej oraz do budynku i urządzeń z nim związanych należy zapewnić dojście i dojazd od drogi publicznej, odpowiednie do przeznaczenia i sposobu jego użytkowania oraz wymagań ochrony przeciwpożarowej, określonych w przepisach szczególnych.

Powyższy kontekst systemowy prowadzi do konkluzji, iż podział nieruchomości na cele budowlane na gruncie art. 10 ust. 1 u.g.g. winien uwzględniać kwestię dostępu nowoutworzonej działki do drogi. Kwestia ta zaś winna wynikać z postanowień aktów planistycznych, w tym z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Powyższe wyniki wykładni systemowej w istocie pokrywają się z wykładnią funkcjonalną art. 10 ust. 1 u.g.g. Z punktu widzenia celu powyższej regulacji nie można bowiem zaakceptować sytuacji, w której podział nieruchomości na cele budowlane prowadził będzie do istnienia dalszych ograniczeń w możliwości jej zagospodarowania w sposób zgodny z celem dokonanego podziału, w szczególności nie będzie gwarantował dostępu do drogi.

W takiej sytuacji, wobec rozbieżności wyników wykładni art. 10 ust. 1 u.g.g., uzyskanych na gruncie reguł gramatycznych z jednej sprawy oraz systemowych i funkcjonalnych z drugiej, należało rozstrzygnąć, które wyniki zasługują na pierwszeństwo. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 5 września 2017 r. sygn. akt I OSK 299/17 w sposób wiążący przesądził powyższą kwestię opowiadając się za systemowym i funkcjonalnym rozumieniem powyższej regulacji, a tym samym zrekonstruowana w oparciu o powyższe reguły norma prawna uwzględnia treść art. 10 ust. 1 i 3 u.g.g., art. 9 ust. 1 u.z.p. oraz § 14 ust. 1 rozporządzenia technicznego. Rozbieżność wyników zaprezentowanej powyżej interpretacji nie pozwala jednak w okolicznościach badanej sprawy potwierdzić oczywistości naruszenia powyższej normy prawnej. Ta bowiem występuje w sytuacji zastosowania prawa wbrew jednoznacznym i zgodnym rezultatom interpretacji otrzymanym na podstawie wszystkich trzech grup dyrektyw interpretacyjnych (językowych, systemowych, funkcjonalnych).

W tej sytuacji za trafne uznać należy stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym wyroku, iż kwestionowana decyzja podziałowa narusza powyższą normę prawną, jednak nie jest to oczywiste, a więc głębokie i jednoznaczne jej naruszenie.

Skarga kasacyjna zasadnie zarzuca, iż powyższy wniosek nie został przez Sąd I instancji wyprowadzony ze zrekonstruowania procesu wykładni art. 10 ust. 1 u.g.g., wynikiem którego było wyprowadzenie normy prawnej także z art. 9 ust. 1 u.z.p. i § 14 ust. 1 rozporządzenia technicznego. Jednak mimo tego, iż rozważania Sądu I instancji zapoczątkowało odwołanie do tezy wielokrotnie powtarzanej w orzecznictwie, iż naruszony w sposób oczywisty może być wyłącznie przepis, którego treść bez żadnych wątpliwości interpretacyjnych może być ustalona w bezpośrednim rozumieniu, to w konkluzji zaprezentowanej argumentacji Sąd I instancji wyraźnie uznał, iż norma prawna, zdekodowana przez Naczelny Sąd Administracyjny w motywach wyroku z dnia 5 września 2017 r. sygn. akt I OSK 299/17, nie została naruszona w sposób oczywisty. Powyższe stanowisko Sądu I instancji odpowiada ocenie wyrażonej w tym zakresie w niniejszym uzasadnieniu.

Nie można zatem potwierdzić zasadności zarzutu kasacji, iż zaskarżonym wyrokiem nie odniesiono się do kwestii oczywistości naruszenia normy prawnej. Niezasadnie także skarga kasacyjna, stawiając zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w związku z art. 10 ust. 1 i 3 u.g.g., domaga się oceny przesłanki oczywistości naruszenia prawa z punktu widzenia treści zrekonstruowanej już normy prawnej. Pozostając w przekonaniu, iż podstawą orzekania są normy prawne wywiedzione w drodze wykładni prawa z szeregu przepisów prawnych, to oczywistość naruszenia prawa ma miejsce w sytuacji zastosowania prawa wbrew jednoznacznym i zgodnym rezultatom wykładni.

Tym samym ocena oczywistości naruszenia prawa następuje już na etapie porównywania wyników wykładni uzyskanych na podstawie poszczególnych dyrektyw interpretacyjnych. W razie rozbieżności tych wyników i konieczności zdecydowania o ich pierwszeństwie, nie jest możliwe uznanie oczywistości naruszenia tak zrekonstruowanej normy prawnej. Niezasadnie zatem skarga kasacyjna stawiając zarzut art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w związku z art. 10 ust. 1 i 3 u.g.g. domaga się zbadania czy treść zrekonstruowanej normy prawnej jest oczywista. Powyższe jest przejawem błędu metodologicznego przy ocenie przesłanki oczywistości naruszenia prawa. Zarzut kasacyjny postawiony w tym zakresie uznać należy za niezasadny.

Nie można także potwierdzić zasadności zarzutu naruszenia art. 10 ust. 1 i 2 u.g.g. w zakresie dokonanej oceny zgodności kwestionowanej decyzji z postanowieniami miejscowego planu. Nie budzi wątpliwości, iż kwestia oceny postanowień miejscowego planu ogólnego miasta [...] znalazła się wśród wskazań co dalszego postępowania udzielonych przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 5 września 2017 r. sygn. akt I OSK 299/17. Rzetelne zbadanie owej kwestii w toku ponownie przeprowadzonego postępowania nie dostarczyło jednak nowych okoliczności, wskazujących na bezpośrednią sprzeczność decyzji podziałowej z konkretnymi postanowieniami obowiązującego ówcześnie miejscowego planu.

Tym samym, wobec wysokiego stopnia ogólności postanowień owego planu i braku planu szczegółowego, aktualna pozostawała ocena prawna wyrażona w powyższym wyroku, iż norma prawna stanowiąca podstawę decyzji podziałowej została zrekonstruowana w oparciu o treść art. 10 ust. 1 i 3 u.g.g., art. 9 ust. 1 u.z.p. oraz § 14 ust. 1 rozporządzenia technicznego, i w takim kształcie norma ta została naruszona decyzją podziałową przez niezagwarantowanie dostępu działek powstałych w wyniku podziału do drogi publicznej. Skutkiem tego doszło do naruszenia interesów skarżącego będącego właścicielem nieruchomości sąsiedniej.

Sąd I instancji zastosował się do powyższej oceny analizując wagę naruszenia powyższej normy prawnej z punktu widzenia przesłanek rażącego naruszenia prawa, zgodnie ze wskazaniem wyrażonym w ww. wyroku. Stąd ocena postanowień miejscowego ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego miasta [...], zatwierdzonego uchwałą Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] grudnia 1979 r. nie wpływała już na treść owej normy prawnej. Jednocześnie należy dostrzec, iż Sąd I instancji z uwagi na treść postanowień miejscowego planu nie formułował ocen, które podważałyby konieczność weryfikacji naruszenia powyższej normy prawnej z punktu widzenia przesłanek rażącego naruszenia prawa.

Nie można zatem potwierdzić nie tylko zarzutu naruszenia art. 10 ust. 1 i 3 u.g.g., ale także formułowanego w tym zakresie, w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 P.p.s.a., zarzutu naruszenia art. 153 P.p.s.a.

Nie jest także zasadny zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w związku z art. 10 ust. 1 i 3 u.g.g. przez uznanie, że naruszenie prawa decyzją podziałową nie miało rażącego charakteru z uwagi na brak spełnienia przesłanki skutków społeczno-gospodarczych. Sąd I instancji ferując wniosek w powyższym zakresie odwołał się do ustaleń, iż działka podlegająca podziałowi, przed podziałem jak i po podziale, nie posiadała prawnie uregulowanej służebności, zaś dostęp do niej opierał się na faktycznym użytkowaniu innych nieruchomości. Tym samym podział nieruchomości skutkujący wydzieleniem działek także nie mających dostępu do drogi "nie zmieniałby niczego w sytuacji prawnej skarżącego". Autorka skargi kasacyjnej stawiając powyższy zarzut neguje powyższe ustalenia wskazując, iż "materiał dowody jednoznacznie potwierdził, iż działka nr [...] przed podziałem posiadała dostęp do drogi publicznej przez co jej podział powodujący utratę tego dostępu przez jedną z nowopowstałych działek, spowodował wszczęcie postępowania o ustanowienie służebności drogi koniecznej przez nieruchomość skarżącego i stanowi obciążenie skarżącego skutkami podziału".

Tak skonstruowany zarzut kasacyjny oparty na podstawie z art. 174 pkt 1 P.p.s.a. jest oczywiście wadliwy. Naruszenie prawa materialnego aby mogło stanowić zarzut kasacyjny na gruncie powyższego przepisu winno polegać na wadliwej jego wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu. Zarzut naruszenia prawa materialnego nie może natomiast służyć podważeniu ustaleń faktycznych sprawy (vide: wyrok NSA z dnia 14 października 2004 r. sygn. akt FSK 568/04; wyrok NSA z dnia 2 października 2009 r. sygn. akt II FSK 684/08, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Jednocześnie, podważając ustalenia stanowiące podstawę faktyczną zaskarżonego wyroku, autorka kasacji nie łączy tego z formalnie postawionym zarzutem naruszenia przepisu postępowania odnoszącego się do oceny okoliczności sprawy stanowiących podstawę faktyczną wyrokowania. W tych warunkach nie można potwierdzić zasadności zarzutu naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w związku z art. 10 ust. 1 i 3 u.g.g., a dodatkowo, wobec niepodniesienia w skardze kasacyjnej zarzutów skierowanych wobec podstawy faktycznej zaskarżonego wyroku, wypada także zaakcentować petryfikację okoliczności stanowiących podstawę wyrokowania, co oznacza, iż aktualnie nie można przyjąć innych okoliczności za podstawę rozstrzygnięcia niż te wskazane przez Sąd I instancji.

Odnosząc się do kwestii skutków wywołanych decyzją podziałową wypada dodatkowo dostrzec, iż skutki, które wywołuje decyzja rażąco naruszająca prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności – skutki gospodarcze lub społeczne, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (vide: wiążący z niniejszej sprawie wyrok NSA z dnia 9 września 2017 r. sygn. akt I OSK 299/17, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Niezależnie zatem od argumentacji zaprezentowanej przez Sąd I instancji, którą uznać należy za wiążącą, skoro skarga kasacyjna nie zdołała jej podważyć wadliwie formułując zarzut w tym zakresie, kwestię skutków wywołanych decyzją podziałową należy przede wszystkim odnieść do praktyki orzeczniczej z okresu obowiązywania art. 10 ust. 1 u.g.g. Ferując decyzje podziałowe na gruncie gramatycznej wykładni owego przepisu, orzecznictwo akceptowało skutki podziałów analogiczne do wywołanego decyzją kwestionowaną w niniejszej sprawie.

Ów aspekt ilościowy wynikający w ówczesnej praktyki orzeczniczej uznać należy za istotny dla oceny skutków wywołanych decyzją podziałową, Podważa on tezę, iż skutki tej decyzji nie są możliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności, skoro te same skutki wynikały także z innych decyzji wydanych na podstawie tegoż przepisu, a analiza orzecznictwa sądów administracyjnych nie dostarcza informacji aby stanowiły one motywację do gremialnego podważania tych decyzji w trybach postępowań nadzwyczajnych. Ponadto nie można uznać, iż skutki gospodarcze lub społeczne wadliwej prawnie decyzji podziałowej, polegające na wykreowaniu między nieruchomościami zależności o jakiej mowa w art. 285 K.c., są niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności, skoro system prawa dopuszcza istnienie między nieruchomościami tego rodzaju relacji, iż jedna ma status nieruchomości władnącej, a jednocześnie przewiduje rozwiązania prawne mające na celu zwiększenie użyteczności takiej nieruchomości, dopuszczające ustanowienie służebności jako prawa ograniczającego własność, niezależnie od zakresu jej konstytucyjnej ochrony (vide: postanowienie SN z dnia 21 stycznia 2015 r. sygn. akt IV CSK 203/14, LEX nr 1656510).

Powyższe oznacza, iż skutki naruszenia prawa kwestionowaną decyzją podziałową nie mają takiego charakteru i takiej wagi aby uznawać je za niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. Zapatrywania tego nie zmienia uwzględnienie wiążącej w niniejszej sprawie oceny, iż następstwa prawne podziału nieruchomości nie mogą obciążać właścicieli sąsiednich nieruchomości. Okoliczności stanowiące podstawę rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, wskazujące na interes prawny skarżącego w podważaniu decyzji podziałowej nieruchomości sąsiedniej, właśnie z uwagi na akceptowaną na gruncie prawa cywilnego zależność między nieruchomościami i przewidziane tam metody zwiększenia użyteczności nieruchomości władnącej, nie mogą prowadzić do odrzucenia decyzji podziałowej jako aktu praworządnego państwa.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów naruszenia przepisów postępowania wypada wskazać, iż nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 153 P.p.s.a. przez nieuwzględnienie oceny wyrażonej w ww. wyroku z dnia 5 września 2017 r. sygn. akt I OSK 299/17 w zakresie wskazania, iż wnioskujący o zatwierdzenie podziału nieruchomości w istocie dążyli do takiej zmiany nieruchomości, która nie zapewniała zamienionym nieruchomościom dostępu do drogi publicznej, a w konsekwencji dążyli oni do obciążenia skutkami podziału działki nr [...] skarżącego i nieruchomości stanowiącej jego własność. Aby określona ocena wyrażona w motywach wyroku miała moc oceny prawnej o charakterze wiążącym musi dotyczyć właściwego zastosowania konkretnego przepisu czy też prawidłowej jego wykładni w odniesieniu do ściśle określonego rozstrzygnięcia podjętego w konkretnej sprawie. Musi ponadto pozostawać w logicznym związku z treścią orzeczenia sądu administracyjnego, w którym została sformułowana (vide: A.Kabat [w:] B.Dauter Bogusław, A.Kabat, M.Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Komentarz., LEX/el. 2019, uwagi do art. 153). Wyrażona powyżej ocena nie ma charakteru oceny prawnej w rozumieniu art. 153 P.p.s.a. Nie została bowiem wyrażona w zakresie zastosowania lub wykładni konkretnego przepisu i w odniesieniu do ściśle określonego rozstrzygnięcia podjętego w konkretnej sprawie. Motywacja wnioskodawców postępowania podziałowego nie jest przedmiotem oceny w toku postępowania nieważnościowego, a organ administracji ferując decyzję podziałową nie pozostawał ową motywacją związany.

Nie można także potwierdzić naruszenia art. 153 P.p.s.a. w zakresie nieuwzględnienia wykładni dokonanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w motywach wyroku z dnia 25 października 2018 r. sygn. akt II SA/Rz II SA/Rz 873/18 co do kryteriów oceny przesłanki nieważności w postaci skutków społeczno-gospodarczych niemożliwych do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności. Analiza uzasadnienia powyższego wyroku nie dostarcza informacji o dokonanej tam wykładni przesłanek rażącego naruszenia prawa, w tym sposobu rozumienia skutków społeczno-gospodarczych niemożliwych do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności. Zarzut powyższy nie jest zatem oparty na prawdzie.

Z tych względów skarga kasacyjna jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlegała oddaleniu zgodnie z art. 184 P.p.s.a.

Skargę kasacyjną rozpoznano na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 P.p.s.a., gdyż strona skarżąca zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna nie zażądała jej przeprowadzenia.