Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 3 kwietnia 2014 r., sygn. akt I OSK 2486/13

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 27 czerwca 2013 r. sygn. akt II SAB/Po 34/13, zobowiązał [...] S.A. Oddział w K. do rozpoznania wniosku H.M. z dnia 18 listopada 2011 r. o udostępnienie informacji publicznej w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku. Jednocześnie Sąd stwierdził, że bezczynność organu nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa oraz zasądził od [...] S.A. Oddział w K. na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania sądowego.

Wyrok zapadł w następujących okolicznościach prawnych oraz faktycznych sprawy.

H.M. wnioskiem z dnia 18 listopada 2011 r. wezwał [...] S.A. Oddział w K. do podjęcia negocjacji w przedmiocie ustalenia wynagrodzenia za bezumowne korzystanie przez Spółkę z nieruchomości położonych w F. (działki o nr ewid. [...]) oraz do ustanowienia na tych działkach służebności przesyłu za wynagrodzeniem. Ponadto, powołując się na przepisy art. 4 ust. 1 pkt 5 i ust. 3, art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.- dalej "u.d.i.p."), zażądał udostępnienia kserokopii wszelkich ewentualnych decyzji stanowiących podstawę lokalizacji i budowy linii elektroenergetycznych na jego działkach.

W piśmie z dnia 13 kwietnia 202 r. Spółka poinformowała, że ustawa o dostępie do informacji publicznej nie ma do niej zastosowania. [...] S.A jest przedsiębiorstwem energetycznym, które nie dysponuje środkami publicznymi w zakresie realizacji powierzonych mu zadań. Brak jest zatem podstaw do zobowiązania [...] S.A do udostępnienia żądanych dokumentów.

Pismem z dnia 11 maja 2012 r. H.M. ponownie zwrócił się do [...] S.A. Oddział w K. o udostępnienie kserokopii lub oznaczenie (organ wydający, znak, data) wszelkich dokumentów oraz decyzji administracyjnych dotyczących budowy i przebudowy urządzeń elektroenergetycznych posadowionych na jego nieruchomościach.

W odpowiedzi Spółka pismem z dnia 27 czerwca 2013 r. podtrzymała stanowisko przedstawione w swoim piśmie z dnia 13 kwietnia 2012 r.

Następnie H.M. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na bezczynność [...] S.A. Oddział w K., zarzucając, że strona przeciwna nie udostępniła mu informacji publicznej zawartej we wniosku oraz nie wydała rozstrzygnięcia w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej lub o umorzeniu postępowania. W uzasadnieniu skargi wskazał, że skarga na bezczynność podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji w trybie u.d.i.p. może być skutecznie wniesiona aż do ustania stanu bezczynności, czyli do chwili załatwienia sprawy poprzez wydanie decyzji, postanowienia albo innego aktu lub podjęcie czynności. Skarga taka nie musi być poprzedzona jakimkolwiek środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej. Skoro skarga zmierza do jak najszybszego rozpatrzenia wniosku, a ustawa nie stawia dodatkowych warunków do jej wniesienia, to może być ona złożona do sądu administracyjnego również bez wezwania do usunięcia naruszenia prawa.

Zdaniem H.M. spółka prawa handlowego, zajmująca się dystrybucją energii elektrycznej, zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p., jest podmiotem zobowiązanym do udostępniania informacji publicznej. Dystrybucja energii elektrycznej i inne zadania wykonywane przez przedsiębiorstwo energetyczne ze względu na znaczenie energii elektrycznej dla rozwoju cywilizacyjnego i poziomu życia obywateli, są "zadaniami publicznymi" w rozumieniu powołanego przepisu. Żądanie udostępnienia decyzji stanowiących podstawę lokalizacji i budowy linii energetycznych dotyczy zatem "sprawy publicznej" i nakłada na przedsiębiorstwo obowiązek udzielenia informacji dotyczącej tej sprawy.

Skarżący do dnia sporządzenia skargi nie otrzymał jednak wnioskowanych dokumentów w żądanej formie, ani rozstrzygnięcia w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej, czy też w sprawie umorzenia postępowania o udostępnienie informacji publicznej.

W odpowiedzi na skargę [...] S.A. w G. Oddział w K. wniosła o jej oddalenie, wywodząc, że żądanie skarżącego udostępnienia dokumentów oraz decyzji administracyjnych nie mieści się w pojęciu "informacji publicznej", a dokumentacja związana z budową i eksploatacją linii stanowi tajemnicę przedsiębiorstwa. Decyzjami administracyjnymi dotyczącymi budowy linii dysponują organy, które je wydały i to one - zgodnie z art. 4 ust. 1 u.d.i.p. - zobowiązane są do ich udostępnienia. Zgodnie z art. 3 ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne (Dz. U. z 2012 r. poz. 1059) [...] S.A. jest operatorem sieci dystrybucji i zajmuje się jedynie dystrybucją energii elektrycznej. Obrót jej prowadzi inny podmiot, a mianowicie [...] S.A., która sprzedaje energię elektryczną odbiorcom detalicznym i hurtowym.

Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, działając na mocy art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. - dalej w skrócie "P.p.s.a."), zobowiązał [...] S.A. Oddział w K. do rozpoznania wniosku H.M. z dnia 18 listopada 2011 r. o udostępnienie informacji publicznej. W pisemnym motywach swego orzeczenia Sąd I instancji wyjaśnił, że dla dopuszczalności skargi na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej nie jest wymagane poprzedzenie jej jakimkolwiek środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej, ani wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, o jakim mowa w art. 52 § 3 P.p.s.a.

Sąd I instancji stwierdził ponadto, że w świetle przepisów u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną, która podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystaniu na zasadach oraz w trybie określonym w tej ustawie (art. 1 ust. 1 u.d.i.p.). Udostępnieniu podlegają w szczególności informacje o danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych, a zwłaszcza aktów administracyjnych oraz innych rozstrzygnięć (art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a u.d.i.p.). Informacją publiczną są przy tym wiadomości dotyczące faktów, niezależnie od tego czy zostały one wytworzone przez władze publiczną lub inny podmiot wykonujący funkcje publiczne, czy są jedynie odnoszone (skierowane) do tych podmiotów. Oznacza to, że dokumenty żądane przez skarżącego posiadały status informacji publicznej. Dotyczyły bowiem treści dokumentów urzędowych (decyzji administracyjnych), odnoszących się do przedsiębiorstwa Spółki (i jej prawnych poprzedników).

Żądana przez skarżącego informacja publiczna nie może być przy tym uznana za tzw. informację przetworzoną, bowiem sporządzenie kserokopii określonych dokumentów nie prowadzi do powstania nowych informacji, składających się z cząstkowych informacji prostych.

WSA w Poznaniu podkreślił również, że zgodnie z art. 4 ust. 1 u.d.i.p. podmiotami zobowiązanymi do udzielenia informacji publicznej są nie tylko szeroko rozumiane "władze publiczne" ale i "inne podmioty wykonujące zadania publiczne". W orzecznictwie przyjmuje się, że sformułowanie "zadania publiczne" ma szerszy zakres od zwrotu "zadania władzy publicznej". Pierwsze z tych wyrażeń abstrahuje od elementu podmiotowego, a zatem zadania publiczne mogą być wykonywane także przez podmioty niemające statusu władzy publicznej. Zadania publiczne są przy tym realizowane powszechnie i użytecznie dla ogółu, służąc zarazem osiąganiu celów wskazanych w Konstytucji RP i ustawach. Odwołując się do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 25 lipca 2006 r., sygn. akt P 24/05, (OTK-A 2006, nr 7, poz. 87), Sąd wskazał, że dostęp do zasobów energetycznych posiada podstawowe znaczenie z punktu widzenia zarówno poszczególnych jednostek, jak i społeczeństwa, w tym także z perspektywy suwerenności i niepodległości państwa.

Obowiązkiem władz publicznych jest zatem zapewnienie bezpieczeństwa energetycznego kraju, przy czym zadanie to jest realizowane zarówno przez organy administracji publicznej, jak i inne podmioty. Do tych ostatnich należy z kolei zaliczyć przedsiębiorstwa energetyczne, które de facto mają status zbliżony do przedsiębiorstw użyteczności publicznej. Potwierdza to treść art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. - Prawo energetyczne.

Odnosząc się do natomiast do kwestii zdolności sądowej [...] S.A. w G. Oddział w K., Sąd wskazał, że sprawy dotyczące udostępnienia informacji publicznej należą do kategorii spraw szczególnych, rozstrzyganych na podstawie u.d.i.p. Przepis art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. jest przepisem szczególnym w stosunku do art. 25 § 1 P.p.s.a. Jednostka organizacyjna, o jakiej mowa w art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p., nie jest tożsama z jednostką organizacyjną w rozumieniu do przepisów K.p.a. oraz P.p.s.a. Stosownie do art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. jest to każda jednostka organizacyjna wykonująca zadania publiczne, nawet gdy stanowi część spółki powołanej przez spółkę w celu świadczenia usług na określonym terenie. W rezultacie uznać należy, że Oddział Spółki jest jednostką zobowiązaną do udzielenia informacji publicznej.

Reasumując, Sąd I instancji wskazał, że żądane przez skarżącego informacje mają charakter informacji publicznej, a [...] S.A. (jej Oddział) jest podmiotem zobowiązanym do ich udostępnienia. Zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnienie informacji publicznej powinno nastąpić bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca. W aktach brak jest też jakiegokolwiek pisma powiadamiającego o późniejszym terminie udostępnienia żądanych dokumentów. Oznacza to, że [...] S.A. do dnia wydania wyroku nie zakończyła postępowania zainicjowanego wnioskiem skarżącego z dnia 18 listopada 2011 r. w żadnej prawem przewidzianej formie. Zatem Spółka dopuściła się i do dnia orzekania pozostawała w bezczynności w sprawie wniosku o udostępnienie przedmiotowej informacji publicznej.

W ocenie Sąd I instancji działanie Spółki nie wyczerpywało jednak przesłanki rażącego naruszenia prawa. Nie budzi bowiem wątpliwości, że Spółka jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej, ale obowiązek ten został nałożony na Spółkę w drodze ukształtowanej w orzecznictwie sądów administracyjnych wykładni przepisów u.d.i.p.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną złożyła [...] S.A. w G. Oddział w K., wnosząc o stwierdzenie nieważności postępowania na podstawie art. 183 § 2 pkt 2 P.p.s.a., ewentualnie uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i odrzucenie skargi lub uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie od skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1. 1) na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:
2. • art. 4 ust. 1 pkt 5 w zw. z art. 4 ust. 3 u.d.i.p. poprzez niewłaściwą wykładnię polegającą na przyjęciu, że [...] S.A. jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej;
3. • art. 4 ust. 1 pkt 5 w zw. z art. 4 ust. 3 i art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a) tiret pierwszy u.d.i.p. poprzez niewłaściwą wykładnię polegającą na przyjęciu, że [...] S.A. w związku z wnioskiem skarżącego jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej w postaci dokumentów urzędowych;
4. • art. 5 ust. 2 u.d.i.p. poprzez niewłaściwą wykładnię polegającą na przyjęciu, że nie zachodził żaden z wyjątków uprawniających do odmowy udostępnienia informacji publicznej;
5. 2) na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
6. • art. 52 § 1, § 3 i § 4 w zw. z art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. poprzez uznanie, że skarga była dopuszczalna, mimo braku wezwania strony przeciwnej do usunięcia naruszenia prawa;
7. • art. 58 § 1 pkt 5 P.p.s.a. poprzez uznanie, że skarga była dopuszczalna, mimo że [...] S.A. w G. Oddział w K. nie miała zdolności sądowej do występowania jako strona przeciwna w sprawie;
8. • art. 1 § 1 i § 2 oraz art. 3 § 1 i § 2 pkt 4 i pkt 8 P.p.s.a. poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli w zw. z art. 149 § 1 P.p.s.a. polegające na wydaniu wyroku stwierdzającego naruszenie prawa materialnego przez [...] S.A.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że [...] S.A. w G. Oddział w K. jest jednostką organizacyjną [...] S.A. w G., z której działalnością związana jest sprawa. Oddział Spółki nie jest podmiotem funkcjonującym samodzielnie w obrocie prawnym. Zatem to [...] S.A. w G. powinna zostać wskazana jako strona postępowania przed sądem administracyjnym, a nie jej Oddział, który nie posiada zdolności prawnej ani sądowej. Prowadzenie postępowania sądowego z udziałem podmiotu niemającego zdolności sądowej pociąga za sobą nieważność postępowania, o jakiej mowa w art. 183 § 2 pkt 2 P.p.s.a. Z tych względów uznać należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu naruszył przepisy postępowania, tj. art. 58 § 1 pkt 5 P.p.s.a., bowiem skarga podlegała odrzuceniu jako niedopuszczalna.

Skarga powinna zostać odrzucona także z tej przyczyny, że skarżący przed wniesieniem skargi do sądu administracyjnego nie wezwał właściwego organu do usunięcia naruszenia prawa (art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a.).

Uzasadniając zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego, strona skarżąca kasacyjnie wskazała, że podleganie obowiązkowi udostępniania informacji publicznej w przypadku [...] S.A. należy rozpatrywać w aspekcie podmiotowym i przedmiotowym. Sferę przedmiotową definiuje rodzaj informacji, które mogą zostać uznane za informacje o charakterze publicznym. Natomiast sferę podmiotową wyznacza krąg podmiotów zobowiązanych do udzielania tych informacji. Konstytucja RP reguluje komu przysługuje prawo do uzyskania informacji publicznej oraz czyja działalność jest przedmiotem informacji publicznej. W ujęciu konstytucyjnym prawo do uzyskania informacji zostało wyraźnie związane z działalnością organów władzy publicznej, osób pełniących funkcje publiczne oraz innych podmiotów, jeżeli wykonują zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Przedmiotem tego prawa jest każda informacja o sprawach publicznych (art. 1 ust. 1 u.d.i.p.), jednakże w powiązaniu z działalnością ściśle określonych podmiotów, które wymienia art. 4 u.d.i.p.

Chodzi tu zatem o działalność organów władzy publicznej oraz osób i jednostek organizacyjnych wykonujących zadania władzy publicznej. Tym samym zobowiązanymi do udzielenia informacji publicznej są organy władzy publicznej oraz osoby i jednostki organizacyjne wykonujące zadania władzy publicznej. [...] S.A. byłaby zobowiązana do udostępniania informacji publicznych w przypadku, gdyby była "władzą publiczną" lub jako spółka kontrolowana przez Skarb Państwa wykonywałaby "zadania publiczne" albo dysponowałaby majątkiem publicznym. Spółka natomiast nie dysponuje mieniem państwowym, mieniem komunalnym oraz mieniem należącym do sektora finansów publicznych w rozumieniu przepisów ustawy o finansach publicznych.

Ponadto nie jest spółką prawa handlowego, w której Skarb Państwa posiada ponad 50% akcji w kapitale zakładowym (Skarb Państwa posiada jedynie ok. 82 % akcji w kapitale zakładowym spółki [...] S.A., która jest większościowym akcjonariuszem [...] S.A.). Skoro spółka nie jest "władzą publiczną", nie realizuje "zadań publicznych" oraz nie dysponuje majątkiem publicznym, to nie jest zobowiązana do udzielania informacji publicznej. WSA w Poznaniu prezentując odmienne stanowisko, naruszył przepisy art. 4 ust. 1 pkt 5 w zw. z art. 4 ust. 3 u.d.i.p.

Zdaniem skarżącej kasacyjnie Sąd I instancji niezasadnie powołał się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 25 lipca 2006 r. sygn. akt P 24/05, bowiem orzeczenie to zostało wydane w okolicznościach innego niż aktualnie funkcjonowania rynku energetycznego, czyli jeszcze przed wejściem w życie Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2003/54/WE z dnia 26 czerwca 2003 r. dotyczącej wspólnych zasad rynku wewnętrznego energii elektrycznej i uchylającej dyrektywę 96/92/WE, obowiązującej od 2007 r. Po wydaniu ww. wyroku Trybunału Konstytucyjnego nastąpił rozdział usług sprzedaży i dystrybucji energii elektrycznej. W odniesieniu do [...] S.A. w G. miało to ten skutek, że Spółka ta jedynie dostarcza energię elektryczną w ramach umowy o świadczenie usługi dystrybucji. Sprzedażą energii zajmuje się natomiast odrębny podmiot- [...] S.A. Na gruncie obecnych uregulowań funkcjonuje instytucja "sprzedawcy z urzędu", który wyznaczany jest przez Urząd Regulacji Energetyki.

W tym tylko zakresie realizowany jest obowiązek publiczny związany z użytecznością publiczną. Aktualnie, w związku ze świadczeniem tzw. usługi kompleksowej, przyjąć więc należy, że zadania publiczne mogłyby być realizowane jedynie przez sprzedawcę świadczącego usługę kompleksową, ale nie przez dystrybutora energii elektrycznej, jakim jest [...] S.A. Okoliczność, że dystrybutor energii elektrycznej prowadzi działalność, która ma związek z realizacją zadań w sferze usług użyteczności publicznej przez inny podmiot, nie może prowadzić do traktowania tego dystrybutora, jako realizującego zadania publiczne. Przedsiębiorstwo energetyczne jest przede wszystkim uczestnikiem rynku, prowadzącym działalność gospodarczą, czyli przedsiębiorcą. Okoliczność, że określona działalność gospodarcza wymaga uzyskania koncesji, nie oznacza, że mamy do czynienia z działalnością polegającą na realizacji zadań publicznych.

Ustawodawca w ustawie Prawo energetyczne odróżnił zakresy działalności gospodarczej w sektorze energetycznym od zasad związanych z polityką energetyczną państwa. Działalności regulacyjnej państwa na rynku energetycznym, realizowanej przez państwo za pośrednictwem Prezesa URE, nie można utożsamiać z powierzaniem przedsiębiorstwom energetycznym zadań publicznych. Można ewentualnie stwierdzić, że przedsiębiorstwa energetyczne wykonują zadania użyteczności publicznej. Nawet gdyby przedsiębiorstwa energetyczne wykonywały zadania publiczne, to ewentualny obowiązek udostępniania informacji publicznej wchodziłby w rachubę jedynie przy realizacji przez nie zadań określonych w art. 9 c ust. 3 Prawa energetycznego. Jeżeli bowiem zadania Spółki wykraczają poza zadania operatora systemu dystrybucyjnego, to zastosowanie u.d.i.p. i istnienie obowiązku udostępnienia informacji publicznej istniałoby jedynie w sytuacji, gdyby wniosek dotyczył sprawy publicznej.

Tylko działalność przedsiębiorstwa energetycznego niemieszcząca się w katalogu wymienionym w art. 9 c ust. 3 Prawa energetycznego, jeżeli dotyczy "sprawy publicznej" nakłada na przedsiębiorstwo obowiązek udzielenia informacji dotyczącej tej sprawy. O obowiązku udostępniania przez przedsiębiorstwa energetyczne żądanej informacji decyduje więc fakt, czy dotyczy ona "sprawy publicznej" w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 5 ust. 2 u.d.i.p. skarżąca kasacyjnie wskazała, że informacje związane z postępowaniem o przyłączenie do sieci elektroenergetycznej stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa. Z tych względów nie powinno być wątpliwości, że nie można udostępnić żądanych informacji z uwagi na tajemnicę przedsiębiorstwa, czego Sąd I instancji w ogóle nie rozważył.

Skarżąca kasacyjnie wytknęła Sądowi I instancji również naruszenie art. 4 ust. 1 pkt 5 w zw. z art. 4 ust. 3 i art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a) tiret pierwszy u.d.i.p. poprzez błędne - jej zdaniem - przyjęcie, że [...] S.A. jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej w postaci dokumentów urzędowych. Niedopuszczalne jest stosowanie przepisów u.d.i.p. wówczas, gdy żądane informacje, mające charakter informacji publicznych, osiągalne są w innym trybie lub też są w posiadaniu organu, który je wytworzył. Akta prowadzonych przez organ spraw, bez względu na ich rodzaj i charakter, zawierają informację o działalności organu, a tym samym mają walor informacji publicznej w rozumieniu u.d.i.p. Zatem wyłącznie takie organy administracji są zobowiązane do udostępnienia informacji publicznej.

Pismem z dnia 24 stycznia 2014 r. H.M. wystąpił o zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje

Skarga kasacyjna złożona w niniejszej sprawie nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i z tego względu nie zasługuje na uwzględnienie.

Strona skarżąca kasacyjnie zarzuciła Sądowi I instancji przede wszystkim nieważność postępowania z uwagi na dopuszczenie do udziału w postępowaniu sądowym podmiotu nieposiadającego, jej zdaniem, zdolności sądowej, tj. [...] S.A. w G. Oddział w K.. Zarzut ten nie jest zasadny.

Stronami postępowania sądowoadministracyjnego jest skarżący oraz organ (strona przeciwna). Ustawa - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie zawiera definicji organu. W art. 32 stanowi natomiast, że jest to podmiot, którego działanie lub bezczynność czy przewlekłość postępowania jest przedmiotem skargi. Z uwagi na brak w przepisach ustawy P.p.s.a. definicji organu zakres podmiotowy strony przeciwnej wyznacza się przez odesłanie do kryterium przedmiotowego, to jest do wykonywania administracji publicznej (B. Adamiak, w: B. Adamiak, J. Borkowski: Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, Warszawa 2004, s. 389).

Należy przy tym pamiętać, że administrację publiczną wykonują nie tylko organy administracji sensu stricto, lecz także organy administracyjne w znaczeniu funkcjonalnym, czyli podmioty o odmiennym charakterze, gdy są one powołane z mocy prawa lub na podstawie porozumień do załatwiania spraw z zakresu administracji publicznej.

Istotnym przymiotem jednostki zezwalającym jej na bycie stroną w postępowaniu sądowoadministracyjnym jest zdolność sądowa, którą art. 25 § 1 P.p.s.a. definiuje jako "zdolność do występowania przed sądem administracyjnym jako strona". Podmioty, którym przysługuje zdolność sądowa w sprawie sądowoadministracyjnej, wymienia art. 25 P.p.s.a. Zawarty tam katalog - jak wskazuje się w doktrynie - nie może być jednak traktowany jako pełny. Oczywistym bowiem jest, że organy administracji publicznej sensu stricto i podmioty, którym zlecono wykonywanie funkcji administracji publicznej, które nie są osobami fizycznymi, prawnymi, czy jednostkami organizacyjnymi albo organizacjami społecznymi, wymienionymi w art. 25 P.p.s.a., muszą być również wyposażone w zdolność sądową w postępowaniu sądowoadministracyjnym, gdyż ich udział w każdym takim postępowaniu jest obligatoryjny. Skoro w sprawie sądowoadministracyjnej stroną jest nie tylko skarżący, ale także organ, którego działanie, bezczynność czy przewlekłość jest przedmiotem skargi, a strona, której udział w postępowaniu sądowoadministracyjnym jest konieczny, nie może być pozbawiona zdolności sądowej, to zdolność sądową określonego podmiotu w przedmiotowym postępowaniu należy wywodzić nie tylko z art. 25 P.p.s.a. ale także art. 32 tej ustawy, a ponadto z przepisów szczególnych, które pozwalają na daną jednostkę nałożyć obowiązki, przyznać uprawnienia, skierować nakazy i zakazy, a także stwierdzić albo uznać uprawnienia lub obowiązek wynikający z przepisów prawa. Do takich przepisów szczególnych należy zaliczyć między innymi ustawę z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.

Zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. zobowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Z powyższego przepisu wynika, że obowiązek informacyjny przewidziany w omawianej ustawie spoczywa nie tylko na władzy publicznej lecz każdym podmiocie, który wykonuje zadania publiczne lub dysponuje majątkiem publicznym. Skoro w art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. mowa jest ogólnie o podmiotach wykonujących zadania publiczne, to podmiotów zobowiązanych do udzielenia informacji publicznej nie można utożsamiać wyłącznie z jednostkami organizacyjnymi, o jakich mowa w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego czy P.p.s.a. Gdyby ustawodawca zamierzał wprowadzić w tym zakresie jakiekolwiek ograniczenia, to przewidziałby to wprost.

Żadnych ograniczeń co do zakresu podmiotowego obowiązku informacyjnego nie można domniemywać. Jeżeli zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. zobowiązanym do udzielenia informacji publicznych może być każdy podmiot wykonujący wskazane zadania, to istotne znaczenie ma rodzaj prowadzonej działalności a nie forma organizacyjna podmiotu zobowiązanego. Oznacza to w konsekwencji, że każdy podmiot, który wykonuje zadania publiczne, może być stroną postępowania sądowoadministracyjnego w przedmiotowych sprawach. To z kolei pozwala na wyprowadzenie zdolności sądowej omawianego podmiotu, nawet gdy na przykład stanowi on jedynie część określonej spółki, powołaną przez taką spółkę do świadczenia na danym terenie usług, które z mocy prawa objęte są obowiązkiem udzielenia informacji publicznej.

W związku z powyższym w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że w sprawach z zakresu dostępu do informacji publicznej w zdolność sądową wyposażony jest między innymi oddział spółki akcyjnej. Może być on bowiem organem w rozumieniu art. 32 P.p.s.a., a zatem organem administracji w znaczeniu funkcjonalnym, wynikającym z charakteru wykonywanych zadań publicznych, co tym samym uzasadnia przyznanie mu w omawianej kategorii spraw przymiotu strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym (por. wyroki NSA z dnia 4 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 102/13, z dnia 15 października 2013 r. sygn. akt I OSK 830/13 i z dnia 18 października 2013 r. sygn. akt I OSK 1680/13).

W rozpoznawanej sprawie H.M. domagał się udostępnienia informacji publicznej od [...] S.A. w G. Oddział w K., a następnie na bezczynność tej jednostki złożył skargę do WSA w Poznaniu. Wobec tak sprecyzowanego żądania i wniosków skarżącego w postępowaniu sądowoadministracyjnym zainicjowanym jego skargą przymiot strony przeciwnej przysługiwał zatem temu konkretnie Oddziałowi Spółki Akcyjnej [...]. W związku z powyższym bezpodstawne są zastrzeżenia strony skarżącej kasacyjnie co do udziału w postępowaniu sądowym podmiotu nieposiadającego zdolności sądowej. W sprawie nie doszło do nieważności postępowania w rozumieniu art. 183 § 2 pkt 2 P.p.s.a., a tym samym zarzut złamania zaskarżonym wyrokiem powołanego przepisu i art. 58 § 1 pkt 5 P.p.s.a. jest niezasadny.

Chybiony jest ponadto zarzut naruszenia art. 58 § 1 pkt 6 w związku z art. 52 § 1, 3 i 4 P.p.s.a. Ustawa -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w art. 52 § 1 stanowi, że skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę składa prokurator lub Rzecznik Praw Obywatelskich. Środki zwalczania bezczynności organów administracji wskazuje art. 37 K.p.a., który przyznaje stronie prawo złożenia do organu administracji publicznej wyższego stopnia zażalenia na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 lub ustalonym w myśl art. 36 K.p.a. Tak więc w zasadzie tam, gdzie stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, skarga na bezczynność powinna być poprzedzona zażaleniem, o którym mowa w art. 37 § 1 K.p.a. Ustawa o dostępie do informacji publicznej jest jednak ustawą szczególną, regulującą w sposób kompleksowy kwestie związane z prawem dostępu do informacji publicznej.

Wobec tego jej uregulowania decydują o trybie postępowania w tych sprawach, a przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego znajdują zastosowanie tylko wtedy, gdy przepisy u.d.i.p. tak stanowią. Ustawa o dostępie do informacji publicznej odsyła do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego w art. 16 ust. 2, a więc należy wyłączyć stosowanie przepisów tego Kodeksu do faz poprzedzających wydanie decyzji. Tym samym w przypadku bezczynności w sprawach dotyczących udzielania informacji publicznej przepis art. 37 K.p.a. nie może w ogóle znaleźć zastosowania. Środków zaskarżenia w razie bezczynności nie przewiduje też u.d.i.p. Oznacza to, że w postępowaniu o udostępnienie informacji przepisy art. 52 § 1 i 2 P.p.s.a. nie mają zastosowania. Ta ostatnia uwaga dotyczy również art. 52 § 3 i 4 P.p.s.a., gdyż tryb przewidziany w tych przepisach odnosi się do aktów i czynności, a nie bezczynności podmiotu zobowiązanego w zakresie podejmowania aktów i czynności, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Orzecznictwo w tym zakresie od wielu lat jest jednolite i powinno być znane stronie skarżącej kasacyjnie (m.in. wyroki NSA z dnia 15 lipca 2011 r. sygn. akt I OSK 667/11 Lex nr 969478 i dnia 24 maja 2006 r. sygn. akt I OSK 601/05 Lex 236545).

Przechodząc do zarzutów naruszenia prawa materialnego, zauważyć należy, że pojęcie "informacji publicznej" ustawodawca określił w przepisach art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p., wskazując, że informacją tą jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ust. 1 i 2, przy czym dokumentem urzędowym, w rozumieniu przepisów u.d.i.p., jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny (Dz. U. Nr 88, poz. 553 ze zm.), w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy. Ponieważ sformułowania zawarte w art. 6 ust. 1 u.d.i.p. nie są zbyt jasne, przy ich wykładni należy kierować się treścią art. 61 Konstytucji RP, zgodnie z którym obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne.

Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych podmiotów w zakresie, w jakim wykonują one zadania publiczne i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Zgodnie z ust. 2 art. 61 Konstytucji RP prawo do uzyskiwania informacji dotyczy również dostępu do dokumentów. Ograniczenie tego prawa może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w odrębnych ustawach przesłanki dotyczące ochrony wolności i praw innych osób oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (art. 61 ust. 3 Konstytucji RP). W myśl art. 61 ust. 4 Konstytucji RP tryb udzielania informacji, o których mowa w tym artykule, określają ustawy i realizację powyższego przepisu stanowi właśnie ustawa o dostępie do informacji publicznej.

W świetle powołanych przepisów u.d.i.p. oraz Konstytucji RP pojęcie informacji publicznej musi być rozumiane szeroko. W orzecznictwie i piśmiennictwie powszechnie przyjmuje się, że za informację publiczną należy uznać każdą wiadomość wytworzoną przez szeroko rozumiane władze publiczne, a także inne podmioty sprawujące funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Charakter informacji publicznej mają również informacje niewytworzone przez wskazane podmioty lecz do nich się odnoszące. Informację publiczną stanowi zatem treść wszelkiego rodzaju dokumentów nie tylko bezpośrednio zredagowanych i wytworzonych przez wskazany podmiot. Przymiot taki posiada także treść dokumentów, których podmiot używa do zrealizowania powierzonych mu prawem zadań. Bez znaczenia przy tym jest, w jaki sposób dokumenty znalazły się w posiadaniu danego organu.

Ważne jedynie jest to, by dokumenty takie służyły realizowaniu zadań publicznych i odnosiły się do niego bezpośrednio. Sąd I instancji słusznie uznał, że żądane przez H.M. dokumenty i decyzje dotyczące budowy linii elektroenergetycznych, z których to dokumentów i decyzji Spółka wywodzi swoje prawa do linii elektroenergetycznych, są w rozumieniu u.d.i.p. informacjami publicznymi, do udostępnienia których zastosowanie ma tryb przewidziany w tej ustawie. Tym samym zarzut naruszenia art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tiret pierwsze uznać należy za chybiony.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego niezasadny jest również zarzut dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji przepisu art. 4 ust.1 u.d.i.p. Przepis ten stanowi, że obowiązek udostępnienia informacji spoczywa na władzach publicznych oraz innych podmiotach wykonujących zadania publiczne. Oznacza to, że ustawodawca rozróżniając te dwie kategorie podmiotów, świadomie zdecydował, aby obowiązkiem informacyjnym obciążyć każdą z tych grup. Zatem fakt, że Spółka nie kwalifikuje się do władz publicznych w rozumieniu powołanego przepisu w sprawie nie ma znaczenia. Przepis art. 4 ust. 1 u.d.i.p. do podmiotów zobowiązanych zalicza bowiem również inne podmioty wykonujące zadania publiczne, których przykładowe wyliczenie zawierają punkty od 1 do 5. Spółka Akcyjna [...] w G. (i jej oddziały) podlega tej regulacji, gdyż jest ona osobą prawną, w której Skarb Państwa ma pozycję dominującą. Jeżeli bowiem przyjąć, że 100 % akcji posiada w niej [...] S.A., w której większościowym udziałowcem jest Skarb Państwa dysponujący 82% udziałów, to w takim samym ułamku jest on współwłaścicielem pierwszej ze spółek.

Posiada więc pozycję dominującą w rozumieniu art. 4 pkt 10 ustawy z dnia 16 lutego 2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów (Dz. U. Nr 50, poz. 331 ze zm.). W orzecznictwie nie budzi wątpliwości fakt, że udział Skarbu Państwa przekraczający 40 % w spółce akcyjnej pozwala na przypisanie mu takiej cechy (por. wyroki NSA z dnia 9 sierpnia 2011 r. sygn. akt I OSK 877/11 i z dnia 18 października 2013 r. sygn. akt I OSK 1680/13). Niezależnie od tego w judykaturze od dawna przyjmuje się, że przedsiębiorstwa energetyczne należą do kategorii podmiotów wykonujących "zadania publiczne" w rozumieniu wynikającym z art. 4 ust. 1 u.d.i.p. oraz że powyższe pojęcie ma szersze znaczenie od zwrotu "zadania władzy publicznej" zawartego w art. 61 Konstytucji RP. W tej materii należy w całości podzielić stanowisko Sądu I instancji wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Dokonana tam interpretacja zwrotu "zadań publicznych" jest bezbłędna.

Jeżeli zadania danego podmiotu mają na celu zaspokojenie powszechnych potrzeb obywateli i są istotne z punktu widzenia celów państwa, to nie podobna odmówić im przymiotu zadań publicznych (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 25 lipca 2006 r. sygn. akt P 24/05 i wyroki NSA z dnia 18 sierpnia 2010 r., sygn. akt I OSK 851/10 oraz z dnia 15 października 2013 r. sygn. akt I OSK 830/13). A skoro tak, to bez względu na fakt, czy przedsiębiorstwo energetyczne wykonuje zadania w zakresie produkcji energii, czy dystrybucji albo jej sprzedaży, mimo że zadania te zostały odrębnie ujęte w znowelizowanej ustawie z dnia 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne, takie przedsiębiorstwo winno być traktowane jako wykonujące zadania publiczne w rozumieniu u.d.i.p.

W konsekwencji nie może budzić wątpliwości, że zakresem podmiotowym u.d.i.p. objęta jest zarówno Spółka [...] jak i poszczególne jej oddziały. W takiej sytuacji obowiązkiem strony skarżącej kasacyjnie było udzielenie wnioskodawcy żądanych przez niego informacji, jeżeli są one w jej posiadaniu (przez czynność materialno-techniczną), bądź powiadomienie pismem, że takich informacji w ogóle nie posiada, bądź wydanie decyzji o odmowie udostępnienia informacji, gdy podlegają one ochronie prawnej. Zaniechanie takich działań uzasadniało podjęcie rozstrzygnięcia jak w zaskarżonym wyroku. W związku z tym zarzut złamania zaskarżonym wyrokiem art. 1 § 1 i § 2 oraz art. 3 § 1 i § 2 pkt 4 i pkt 8 P.p.s.a. w zw. z art. 149 § 1 oraz art. 183 § 2 pkt 1 P.p.s.a. jest całkowicie chybiony.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego Sądowi I instancji nie można też skutecznie zarzucić naruszenia art. 5 u.d.i.p., gdyż przepis ten na obecnym etapie rozpoznawanej sprawy nie miał jeszcze zastosowania. Strona przeciwna twierdziła przede wszystkim, że nie jest w ogóle podmiotem zobowiązanym do udostępnienia wnioskowanych informacji. Na tajemnicę przedsiębiorcy powołała się dopiero w odpowiedzi na skargę, ale nie wydała dotychczas decyzji o odmowie udostępnienia informacji z uwagi na ograniczenia przewidziane w omawianym przepisie omawianej ustawy.

W konsekwencji WSA w Poznaniu nie oceniał legalności decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej z tej przyczyny, lecz rozpoznawał skargę na bezczynność Oddziału Spółki w sprawie skierowanego do niego wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Rozpoznając taką skargę, Sąd I instancji prawidłowo uznał ją za zasadną, trafnie przesądzając przy tym, że przedmiotowe informacje stanowią informacje publiczne podlegające udostępnieniu w trybie i na zasadach przewidzianych w przepisach u.d.i.p. oraz że strona skarżąca kasacyjnie nie jest wyłączona z kręgu podmiotów przewidzianych w art. 4 ust. 1 u.d.i.p. Zobowiązanie do rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej w trybie i na zasadach określonych w omawianej ustawie - co do zasady- nie oznacza bezwzględnego nakazu uwzględnienia zgłoszonego żądania. Przyjęcie, że dane informacje stanowią informację publiczną nie wyklucza, że w treści poszczególnych, wnioskowanych dokumentów znajdą się informacje, których ujawnienie na podstawie u.d.i.p. podlegać będzie wyłączeniu.

W zależności od wyników przeprowadzonego postępowania adresat wniosku może zatem załatwić wniosek pozytywnie (udostępniając informację publiczną) albo negatywnie, odmawiając udostępnienia informacji ze względu na ograniczenia wskazane w art. 5 u.d.i.p. lub umorzyć postępowanie na podstawie art. 14 ust. 2 u.d.i.p. Należy przy tym mieć na uwadze, że nie wszystkie informacje publiczne z uwagi na ich charakter mogą podlegać utajnieniu. Do tego rodzaju informacji zalicza się między innymi treść decyzji administracyjnych (por. między innymi wyrok NSA z dnia 20 grudnia 2013 r. sygn. akt I OSK 1988/13 publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny oddalił również wniosek H.M. o zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania. Strona nie złożyła bowiem odpowiedzi na skargę kasacyjną, a jego pełnomocnik nie brał udziału w rozprawie przed Sądem II instancji. H.M. nie wykazał zatem, aby w postępowaniu kasacyjnym poniósł koszty, o jakich mowa w art. 205 P.p.s.a. oraz w § 14 ust. 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2013, poz. 490).