Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z 18 czerwca 2020 r., na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej: p.p.s.a.), oddalił skargę [...] i [...] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] marca 2020 r. utrzymujące w mocy postanowienie Burmistrza [...] z 20 grudnia 2019 r. o odmowie wznowienia postępowania zakończonego decyzją Burmistrza [...] z [...] maja 2012 r. w zakresie ustalonej nią opłaty za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności w wysokości 18.150 złotych na rzecz Gminy [...] oraz odmowy udzielenia bonifikaty.
Sąd I instancji zgodził się z organami, że skarżący uchybili miesięcznemu terminowi do złożenia podania o wznowienie postępowania, opartego na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Podanie złożyli bowiem 4 listopada 2019 r. powołując się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z 15 listopada 2012 r., sygn. akt II SA/Bk 418/12, na podstawie którego wydana została decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z 21 marca 2013 r. Sąd nie podzielił przy tym argumentu skarżących, że w takim przypadku organ powinien, mimo uchybienia terminu do wniesienia podania zbadać, czy zachodzą przesłanki wznowienia postępowania z urzędu.
W skardze kasacyjnej wniesionej od powyższego wyroku [...] i [...], reprezentowani przez adwokata, podnieśli zarzuty naruszenia następujących przepisów postępowania:
- 1. art. 134 § 1, art. 141 § 4, art. 151, art. 145 § 2 p.p.s.a w zw. z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. poprzez niewłaściwe przeprowadzenie przez Sąd I instancji kontroli sądowoadministracyjnej i oddalenie skargi w wyniku niedostrzeżenia uchybień organów polegających na odmowie wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Burmistrza [...] podjętą w dniu [...] maja 2012 r. w zakresie opłaty w związku z przekształceniem prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, mimo spełnienia przesłanki określonej w 145 § 1 pkt 5 k.p.a., tj. wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z 15 listopada 2012 r., sygn. akt II SA/Bk 418/12;
- 2. art. 134 § 1, art. 141 § 4, art. 151, art. 145 § 2 p.p.s.a w zw. z art. 147 k.p.a. poprzez niewłaściwe przeprowadzenie przez Sąd I instancji kontroli sądowoadministracyjnej i oddalenie skargi w wyniku niedostrzeżenia uchybień organów polegających na braku wszczęcia postępowania w sprawie z urzędu mimo ciążącego na organie obowiązku wznowienia postępowania z urzędu;
- 3. art. 134 § 1, art. 141 § 4, art. 151, art. 145 § 2 p.p.s.a w zw. art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez niewłaściwe przeprowadzenie przez Sąd I instancji kontroli sądowoadministracyjnej i oddalenie skargi w wyniku niedostrzeżenia uchybień organów polegających na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, nadto polegające na błędnej ocenie zgromadzonego materiału dowodowego oraz powierzchownej analizie tego materiału, co w konsekwencji doprowadziło do nieuzasadnionej odmowy wznowienia postępowania w sprawie, a także braku wszczęcia postępowania z urzędu.
Mając powyższe na względzie, skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Jednocześnie oświadczyli o zrzeczeniu się rozprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zachodzi. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany był ograniczyć swoje rozważania do oceny wskazanych w skardze podstaw kasacyjnych. Skoro zaś w niniejszej sprawie pełnomocnik – na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o przeprowadzenie rozprawy, to rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.
Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach.
Odmawiając słuszności podniesionemu zarzutowi naruszenia art. 134 § 1, art. 141 § 4, art. 151, art. 145 § 2 p.p.s.a w zw. z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. zauważyć trzeba, że argumentacja podyktowana wyprowadzeniu tego zarzutu odwołuje się do mertytorycznych argumentów Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z 15 listopada 2012 r., sygn. akt II SA/Bk 418/12. Podkreślić zatem należy, że postanowienie oparte na art. 149 § 2 k.p.a. po ustaleniu uchybienia terminu do złożenia podania o wznowienie postępowania określonego w art. 148 k.p.a., ma charakter procesowy. Postanowienie takie jest efektem badania wniosku pod względem formalnym. Ma ono takie znaczenie, że wobec spóźnionego wniosku, nie może być w jego oparciu prowadzone postępowanie co do przyczyn wznowienia. Podniesione zatem argumenty dotyczące wpływu ustaleń decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] marca 2013 r. wydanej w warunkach związania wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z 15 listopada 2012 r., na treść decyzji Burmistrza [...] z [...] maja 2012 r. nie mogły być przez organ na tym etapie rozważane.
Nie znajdują również usprawiedliwienia podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia art. 134 § 1, art. 141 § 4, art. 151, art. 145 § 2 p.p.s.a w zw. art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. oraz art. 134 § 1, art. 141 § 4, art. 151, art. 145 § 2 p.p.s.a w zw. z art. 147 k.p.a. Z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej i argumentów tam przytoczonych wynika, że skarżący kasacyjnie zgadzają się z wnioskiem co do uchybienia terminu w odniesieniu do wniosku o wznowienie postępowania w tej sprawie. Podnoszą jednakże, że w takich warunkach organ zobowiązany był pochylić się nad kwestią wznowienia postępowania z urzędu, czego nie uczynił.
Uznając powyższe wywody za nieusprawiedliwione zaznaczyć przyjdzie, że zgodnie z art. 147 zdanie pierwsze k.p.a. wznowienie postępowania następuje z urzędu lub na żądanie strony. W doktrynie podkreśla się, że wznowienie postępowania z urzędu przez organ jest jego prawem. Oznacza to, że organ nie ma obowiązku wszczynać postępowania w każdej prawomocnie zakończonej sprawie celem sprawdzenia, czy nie zachodzą podstawy do wznowienia postępowania. Obowiązek wznowienia ma natomiast miejsce w razie znalezienia przyczyny wznowienia. (por. R. Stankiewicz, w: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2015, s. 751) Organ administracji, odmawiając wznowienia postępowania z powodu uchybień formalnych, nie ma obowiązku merytorycznego badania zaistnienia przesłanki wznowienia. Odmienna interpretacja tworzyłaby kolejną formę wszczęcia postępowania - wszczęcie z urzędu na żądanie strony, co nakładałoby na organy dodatkowe, niczym nieuzasadnione obowiązki (por. W. Chróścielewski (w:) Z. Kmieciak (red.), Kodeks postępowania administracyjnego.
Komentarz, Warszawa 2019, s. 812-813). Zgodzić się należy z poglądem, że organ ma obowiązek wznowienia postępowania z urzędu nie w każdym przypadku złożenia takiego wniosku przez stronę, lecz jedynie wówczas, gdy sam organ uzna, że zachodzi przynajmniej jedna z przesłanek wznowieniowych (wyrok NSA z dnia 1 marca 2018 r., sygn. akt II GSK 2495/16, CBOSA).
W orzecznictwie sądów administracyjnych zauważa się przy tym, że w żadnym wypadku, zaniechanie wznowienia postępowania z urzędu, nie może być podstawą zarzutu w sprawie odmowy wznowienia postępowania z powodu uchybienia przez stronę terminowi do złożenia wniosku o wznowienie postępowania, a z takim właśnie przypadkiem mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Gdyby przyjąć odmienny pogląd, to w każdej sprawie zakończonej decyzją o odmowie wznowienia postępowania z powodu uchybienia terminu do złożenia wniosku, właściwy organ powinien wznawiać postępowanie celem ustalenia, czy rzeczywiście istnieje przesłanka wznowienia postępowania. Taki obowiązek nie wynika jednak z żadnego przepisu prawa (za: wyrok NSA z 21 października 2020 r., sygn. akt II OSK 2352/19, CBOSA i powołane tam orzecznictwo). W wyroku z 29 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 2254/19 (CBOSA) Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że organ wszczyna z urzędu postępowanie wznowieniowe, jeżeli na podstawie znanych mu okoliczności faktycznych uzna, że zaistniała jedna z przyczyn wznowienia, z wyjątkiem przyczyn określonych w przepisach art. 145 § 1 pkt 4, 145a i art. 145b k.p.a. Jest to więc prawo organu, które staje się jego obowiązkiem dopiero, gdy taka przyczyna się pojawi.
Nie można jednak, na podstawie przepisów k.p.a., doprowadzić do wyegzekwowania od organu inicjatywy w tym zakresie, tzn. sprawić, by z tego prawa skorzystał w każdej ostatecznie zakończonej sprawie w celu sprawdzenia, czy nie zachodzą podstawy wznowienia. Do wszczęcia postępowania wznowieniowego z urzędu nie jest więc wystarczające subiektywne przekonanie skarżącego kasacyjnie, że organ tak właśnie powinien postąpić.
W świetle powyższego należy stwierdzić, że brak jest podstaw do uznania, że podniesione przez skarżących kasacyjnie zarzuty mogły skutecznie podważyć prawidłowość zaskarżonego wyroku.
Na marginesie zauważyć należy, co uszło uwadze pełnomocnikowi skarżącego kasacyjnie, że w zaskarżonym postanowieniu Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wyjaśniło, że w odrębnym postępowaniu uwzględniając przywołane okoliczności sprawy organ powinien rozważyć możliwość wszczęcia postępowania wznowieniowego z urzędu. Konkluzja taka wywiedziona została również w decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] marca 2020 r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza [...] z [...] maja 2012 r.
Z tych wszystkich powodów uznać należało, że skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, a podniesione w niej zarzuty nie zdołały podważyć prawidłowości wydanego w tej sprawie wyroku Sądu I instancji.
Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.