Uzasadnienie
Wnioskiem z dnia [...] listopada 2019 r. T. i R. W. zwrócili się o wznowienie postępowania w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności działki oznaczonej nr geod. [...], położonej w S., które zakończone zostało decyzją Burmistrza S. z dnia [...] maja 2012 r. nr [...], w zakresie wysokości opłaty za przekształcenie prawa wieczystego użytkowania w prawo własności. Wniosek oparty został na podstawie wznowienia z art. 145 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm. – dalej w skrócie: "k.p.a.").
Skarżący wskazali, że opłata za przekształcenie prawa wieczystego użytkowania w prawo własności była rażąco wysoka w stosunku do wartości działki i jej przeznaczenia. Decyzją z dnia [...] marca 2015 r. Burmistrz postanowił przekształcić innemu podmiotowi użytkowanie wieczyste w prawo własności i ustalił kwotę opłaty z tego tytułu z uwzględnieniem bonifikaty, a nie jej przeznaczenia w planie zagospodarowania przestrzennego. Skarżący podobnie wykorzystywali działkę jedynie na cele mieszkaniowe. Mamy więc do czynienia z nierównym traktowaniem takich samych podmiotów.
Ponadto w dniu 31 maja 2012 r. organ wydając decyzję nie wziął pod uwagę wyroku WSA w Białymstoku z dnia 15 listopada 2012 r. sygn. II SA/Bk 418/12, w którym uwzględniona została skarga państwa W. na decyzję P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w przedmiocie przywrócenia sposobu użytkowania obiektu budowalnego na działce nr [...].
Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...], Burmistrz S. na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. odmówił wznowienia postępowania w sprawie.
Organ wskazał, że na mocy decyzji z dnia [...] maja 2012 r. Burmistrz S. dokonał przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności działki oznaczonej nr geod. [...] i odmówił udzielenia bonifikaty z uwagi na brak spełnienia warunków przewidzianych w § 2 uchwały Rady Miejskiej w S. z dnia [...] lutego 2012 r. Nr [...] w sprawie warunków udzielania bonifikaty od opłaty przy przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Ostateczna decyzja organu II instancji utrzymująca w mocy decyzję z dnia [...] maja 2012 r. została wydana [...] listopada 2012 r. (nr [...]). Skarga do sądu została zaś odrzucona (postanowienie z dnia 25 kwietnia 2013 r. sygn. II SA/Bk 200/12).
Burmistrz zwrócił uwagę, że decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] marca 2013 r. odmawiającą nakazania wykonania robót budowlanych mających na celu zmianę sposobu użytkowania pomieszczeń warsztatowych na funkcję mieszkalną w budynku warsztatowym z mieszkaniami dla właściciela warsztatu na działce nr geod. [...] w S., stała się ostateczna w dniu [...] kwietnia 2013 r. Skarżący otrzymali tą decyzję w dniu [...] marca 2013 r. Nie ulega zatem wątpliwości, że nie został zachowany miesięczny termin do skutecznego złożenia podania o wznowienie postępowania.
W zażaleniu na to rozstrzygnięcie pełnomocnik skarżących podniósł, że organ powinien zbadać mimo uchybienia terminu do wniesienia podania, czy w sprawie zachodzą przesłanki do wznowienia postępowania z urzędu.
Postanowieniem z dnia [...] marca 2020 r. nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. utrzymało w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie Burmistrza.
Kolegium wskazało, że jako podstawę wznowienia postępowania skarżący wskazali wyrok WSA w Białymstoku z dnia 15 listopada 2012 r. (sygn. II SA/Bk 418/12). Na mocy tego wyroku Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. wydał decyzję z dnia [...] marca 2013 r. odmawiającą nakazania wykonania robót budowlanych mających na celu zmianę sposobu użytkowania pomieszczeń warsztatowych na funkcję mieszkalną w budynku warsztatowym z mieszkaniami dla właściciela warsztatu na działce nr geod. [...] w S. Decyzja ta stała się ostateczna w dniu [...] kwietnia 2013 r., została zaś doręczona skarżącym w dniu [...] marca 2013 r. Uznać więc należy, że najpóźniej z tą datą skarżący posiedli wiedzę o okoliczności stanowiącej, ich zdaniem, podstawę do wznowienia postępowania. Można uznać, że taką podstawę stanowił już sam wyrok WSA który zapadł 15 listopada 2012 r. - jest to jednak data wcześniejsza i z punktu widzenia niniejszego postępowania przyjęcie jej byłoby mniej korzystne dla strony. Biorąc pod uwagę, że wniosek o wznowienie postępowania złożono w dniu [...] listopada 2019 r., zdaniem Kolegium niewątpliwie upłynął miesięczny termin o którym mowa w art. 148 § 1 k.p.a.
Zdaniem SKO, samo złożenie wniosku o wznowienie po upływie terminu nie oznacza obowiązku wszczęcia postępowania przez organ z urzędu. Uchybienie terminu na wnioskowanie o wznowienie postępowania obliguje organ do odmowy wszczęcia postępowania na wniosek (jako złożony z uchybieniem terminu). Odrębnie zaś organ powinien rozważyć możliwość wszczęcia postępowania wznowieniowego z urzędu, a biorąc pod uwagę ustalenia poczynione w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia [...] marca 2020 r. (znak: [...]) może okazać się to uzasadnione.
Z takim rozstrzygnięciem nie zgodzili się skarżący. Działający w ich imieniu pełnomocnik w skardze złożonej do Sądu zarzucił naruszenie:
- 1. art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., poprzez niezasadną odmowę wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Burmistrza S. podjętą w dniu 31 maja 2012 r. w zakresie opłaty w związku z przekształceniem prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, mimo spełnienia przesłanki określonej w ww. przepisie;
- 2. art. 147 k.p.a., poprzez jego niezastosowanie polegające na braku wszczęcia postępowania w sprawie z urzędu mimo ciążącego na organie obowiązku wznowienia postępowania z urzędu;
- 3. art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a., polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, nadto polegające na błędnej ocenie zgromadzonego materiału dowodowego oraz powierzchownej analizie tego materiału, co w konsekwencji doprowadziło do nieuzasadnionej odmowy wznowienia postępowania w sprawie, a także braku wszczęcia postępowania z urzędu.
Autor skargi wniósł o uchylenie postanowień wydanych w obu instancjach oraz przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.
Odpowiadając na skargę Kolegium podtrzymało dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniosło o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje.
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Przedmiotem skargi jest postanowienie odmawiające wznowieniowa postępowania wydane w oparciu o art. 149 § 3 k.p.a.
Instytucja wznowienia postępowania jest nadzwyczajnym środkiem weryfikacji decyzji administracyjnych i stanowi wyjątek od wyrażonej w art. 16 k.p.a. zasady trwałości decyzji ostatecznych Z tego też powodu instytucja ta może być stosowana tylko w przypadkach ściśle określonych w ustawie i po spełnieniu koniecznych warunków. Przypadki te zostały wymienione w art. 145 § 1, 145a § 1 i art. 145b § 1 k.p.a.
Postępowanie w sprawie wznowienia postępowania administracyjnego jest dwuetapowe. W pierwszym etapie organ bada, czy wniosek o wznowienie wniosła strona w rozumieniu art. 28 k.p.a., czy wskazano w nim ustawowe przesłanki wznowienia, o których mowa w art. 145 § 1, art. 145a § 1 i 145b § 1 k.p.a., a także czy dotyczy ono decyzji ostatecznej oraz czy zostało wniesione w terminie określonym w art. 148 k.p.a. Dopiero pozytywne ustalenia w tym zakresie, uzasadniają wydanie postanowienia o wznowieniu postępowania administracyjnego, które rozpoczyna drugi etap postępowania wznowieniowego i stanowi podstawę do przeprowadzenia postępowania, co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy (art. 149 § 1 i 2 k.p.a.). W przypadku jednak gdy wniosek o wznowienie postępowania nie wskazuje przesłanek wznowieniowych, czy też w sytuacji, gdy wnioskujący nie zachował terminu na złożenie wniosku o wznowienie postępowania, organ jest zobligowany do wydania postanowienia o odmowie wznowienia postępowania, zgodnie z art. 149 § 3 k.p.a.
W rozpoznawanej sprawie postępowanie zainicjowane przez skarżących zakończyło się w pierwszej fazie, gdyż wznowienie postępowania okazało się w ocenie organów niedopuszczalne z uwagi na uchybienie terminu do zgłoszenia tego żądania.
Zgodnie z art. 148 § 1 k.p.a. podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. Przy czym, stosownie do treści art. 148 § 2 k.p.a., termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji.
W orzecznictwie przyjmuje się, że to na wnioskodawcy spoczywa obowiązek wskazania podstaw wznowienia i udowodnienia, kiedy konkretnie dowiedział się o okolicznościach stanowiących podstawę do wznowienia postępowania, czy też wydaniu decyzji i zawartym w niej rozstrzygnięciu, ze ścisłością dostateczną do ustalenia, że jej podanie o wznowienie postępowania wpłynęło przed upływem terminu, o którym mowa w art. 148 § 1 i 2 k.p.a. Co jednak, nie zwalnia organu z obowiązku przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie ustalenia tej okoliczności, a następnie weryfikacji twierdzeń strony i przedłożonych przez nią dowodów oraz rzeczowego przedstawienia swojego stanowiska, w oparciu o cały zgromadzony w sprawie materiał dowodowy. Obowiązek badania, czy wniosek o wznowienie postępowania wpłynął w terminie, spoczywa zatem na organach (zob. bliżej wyrok NSA z dnia 9 października 2019 r. sygn. II GSK 2874/17 i przywołane tam bogate orzecznictwo, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych).
Analiza wniosku skarżących pozwoliła na zakwalifikowanie ich wniosku jako podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Skarżący w swoim podaniu wprost wskazali na przesłankę wznowienia wymienioną w tym przepisie. Organ prawidłowo zaś ustalił, że wniosek ten został złożony z uchybieniem terminu jednomiesięcznego, o którym mowa w art. 148 § 1 k.p.a. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia podano powody takiego stanu rzeczy i w sposób przekonujący wyjaśniono, że decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] marca 2013 r. – wydana na podstawie wyroku WSA w Białymstoku o sygn. II SA/Bk 418/12, na którego motywach strona oparła wniosek o wznowienie postępowania – odmawiająca nakazania wykonania robót budowlanych mających na celu zmianę sposobu użytkowania pomieszczeń warsztatowych na funkcję mieszkalną w budynku warsztatowym z mieszkaniami dla właściciela warsztatu na działce nr geod. [...] w S., stała się ostateczna w dniu 10 kwietnia 2013 r. Skarżący otrzymali tą decyzję w dniu [...] marca 2013 r. Skoro podanie o wznowienie postępowania z argumentacją odnoszącą się do kwestii zmiany sposobu użytkowania pomieszczeń warsztatowych na funkcję mieszkalną w budynku warsztatowym z mieszkaniami, zostało złożone [...] listopada 2019 r. to nie ulega wątpliwości, że skarżący uczyli to z uchybieniem terminu, o którym mowa w art. 148 § 1 k.p.a. W skardze pełnomocnik nie kwestionuje zresztą, że został przekroczony termin na złożenie wniosku o wznowienie postępowania, wskazuje zaś, że mimo tego, organ miał obowiązek zbadania, czy nie należy wznowić postępowania z urzędu.
Na poparcie prezentowanej argumentacji przywołał m.in. wyrok NSA z dnia 19 lipca 2019 r. sygn. I OSK 2403/17 przytaczając fragment jego uzasadnienia o treści: "regulacja przewidująca miesięczny termin dla złożenia przez stronę wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego powinna odnosić się wyłącznie do tych przypadków, w których podstawą jej wniosku jest okoliczność, z powodu której organ nie może wznowić postępowania z urzędu – tylko w takich przypadkach niezachowanie przez stronę terminu może być samoistną przesłanką rezygnacji ze wznowienia postępowania. W pozostałych przypadkach, jeżeli żądanie strony jest uzasadnione istnieniem jednej z okoliczności wymienionych w art. 145 § 1 k.p.a., to bez względu na to, czy strona zachowała termin, czy nie, organ będzie zmuszony wznowić postępowanie. W takim przypadku organy nie powinny poprzestać na samej tylko konstatacji braku podstaw do wznowienia postępowania z uwagi na przekroczenie przez skarżącego terminu określonego w art. 148 § 1 k.p.a., ale w oparciu o zebrany materiał powinny rozważyć, czy w takiej sytuacji nie byłoby zasadne wznowienie postępowania z urzędu oraz dać tym rozważaniom wyraz w uzasadnieniu decyzji".
Odnosząc się do tych argumentów trzeba zauważyć w pierwszej kolejności, że w przytoczonym przez skarżących wyroku NSA cytując ww. fragment zaznaczył, że pogląd ten został wyrażony w wyroku NSA z dnia 11 kwietnia 2014 r. sygn. II OSK 2404/11, który z kolei został wydany w sprawie o odmiennym stanie faktycznym.
W orzecznictwie sądów administracyjnych dominuje natomiast stanowisko, które podziela również orzekający w tej sprawie Sąd, że strona nie może skutecznie kwestionować postanowienia o odmowie wznowienia postępowania administracyjnego podnosząc, że kwestia terminu do wniesienia podania o wznowienie postępowania nie ma znaczenia, ponieważ postępowanie może zostać wznowione z urzędu na podstawie art. 147 k.p.a. (wyrok NSA z dnia 8 marca 2017 r. sygn. II OSK 1675/15, Lex nr 2337661; wyrok NSA z dnia 28 sierpnia 2019 r. sygn. II OSK 2129/18, dostępny w CBOSA; wyrok NSA z dnia 9 października 2019 r. sygn. II GSK 2874/17, dostępny w CBOSA). Niezachowanie terminu określonego w przepisie art. 148 § 1 k.p.a., niezależnie od przesłanki wznowienia postępowania administracyjnego, w każdym przypadku, może być samoistną podstawą odmowy wznowienia postępowania administracyjnego. Organ administracji, odmawiając wznowienia postępowania z powodu uchybień formalnych, nie ma obowiązku merytorycznego badania zaistnienia przesłanki wznowienia.
Odmienna interpretacja tworzyłaby kolejną formę wszczęcia postępowania - wszczęcie z urzędu na żądanie strony, co nakładałoby na organy dodatkowe, niczym nieuzasadnione obowiązki (por. np. ww. wyrok w sprawie sygn. II OSK 2129/18 i przywołane tam poglądy doktryny). Zaniechanie wznowienia postępowania przez organ z urzędu nie może być podstawą zarzutu w sprawie odmowy wznowienia postępowania z powodu uchybienia przez stronę terminowi do złożenia wniosku o wznowienie postępowania. Skoro w przepisie art. 148 § 1 k.p.a. ustawodawca zakreślił termin warunkujący skuteczne złożenie wniosku o wznowienie postępowania w sprawie, to organ administracji jest obowiązany z urzędu badać zachowanie terminu, bowiem wszczęcie postępowania wznowieniowego na wniosek strony, pomimo uchybienia terminu, stanowi rażące naruszenie prawa (por. wyroki NSA z dnia 20 stycznia 2012 r. sygn. I OSK 1482/11; z dnia 19 lipca 2016 r. sygn. I OSK 3226/14; z dnia 5 października 2018 r. sygn. I OSK 2659/16; z dnia 7 grudnia 2018 r. sygn. I OSK 219/17, dostępne w CBOSA).
Wobec powyższego Sąd nie podziela stanowiska pełnomocnika skarżących, że w realiach tego przypadku organ powinien, mimo uchybienia terminu do wniesienia podania zbadać czy zachodzą przesłanki wznowienia postępowania z urzędu. Wznowienie postępowania z urzędu przez organ jest jego prawem, co oznacza, że nie ma on obowiązku wszczynania postępowania w każdej ostatecznie zakończonej sprawie, celem ustalenia czy nie zachodzą podstawy do wznowienia postępowania. W razie odmowy wznowienia postępowania z powodu uchybienia terminu na złożenie podania w tym względzie, nie ma przeszkód prawnych aby organ, do którego wpłynęło podanie o wznowienie postępowania, wszczął postępowanie z urzędu, ale w ramach odrębnej sprawy administracyjnej, o ile zidentyfikuje przyczynę ku temu.
Wobec tego, że miesięczny termin na złożenie podania o wznowienie postępowania dotyczy również przypadku podstawy wznowienia opartej na art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., organ w rozpatrywanym przypadku, wobec uchybienia temu terminowi przez skarżących, zasadnie wydał postanowienie odmawiające wznowienia postępowania.
W tym stanie rzeczy nie mogły zostać uwzględnione zarzuty sformułowane w skardze. Zaskarżone postanowienie jest zgodne z prawem, zatem Sąd orzekł o oddaleniu skargi na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.). Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, a podstawę ku temu stanowi art. 119 pkt 3 w związku z art. 120 przywołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.