Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 28 kwietnia 2015 r. sygn. akt IV SA/Wa 260/15 oddalił skargę P.J. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość.
Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
Starosta [...] decyzją z dnia [...] maja 2014 r. Nr [...] ustalił odszkodowanie za nieruchomość zajętą pod część dróg publicznych - ul. [...] i ul. [...], oznaczoną w ewidencji gruntów jako działki nr [...] i [...] o łącznej powierzchni 0,0455 ha z obrębu [...], gmina [...] w kwocie 96. 687,50 zł, zobowiązując do jego wypłaty na rzecz E.J. i P.J. zgodnie z przypadającymi im udziałami, Gminę [...] w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna.
Od powyższej decyzji odwołanie złożyli E.J., A.J. i P.J., nie zgadzając się z rozstrzygnięciem organu pierwszej instancji.
Postanowieniem z dnia [...] listopada 2014 r. Wojewoda [...] na podstawie art. 134 kpa stwierdził niedopuszczalność odwołania A.J.
Rozpatrując odwołanie E.J. i P.J., Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] listopada 2014 r. utrzymał w mocy w/w decyzję Starosty [...] z dnia [...] maja 2014 r.
Zdaniem Wojewody, z dokumentów zgromadzonych w niniejszej sprawie jednoznacznie wynika, iż część nieruchomości, oznaczonej dawnym nr [...], uregulowanej w KW [...], która została zajęta pod drogi publiczne nie stanowiła przedmiotu obrotu i nadal pozostała we współwłasności E.J., P.J. i R.J.
W związku z tym Wojewoda [...] stwierdził, iż organ I instancji prawidłowo uznał, że osobami uprawnionymi do odszkodowania są E.J. w 6/8 częściach oraz P.J. w 1/8 części i R.J. w 1/8 części. Mając na uwadze, że R.J. nie złożył stosownego wniosku, odszkodowanie zostało ustalone na rzecz E.J. oraz P.J. w przypadających im udziałach.
Wojewoda wskazał, że określenie wartości nieruchomości stanowiące podstawę ustalenia odszkodowania, następuje zgodnie z wymogami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 z późn. zm.) zmienionego rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 14 lipca 2011 r. (Dz. U.2011 r., Nr 165, poz. 985), wydanego w oparciu o delegację ustawową z art. 159 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r., poz. 518 z późn. zm. – dalej "u.g.n."). oraz standardami zawodowymi (art. 175 ust. 1 u.g.n.).
W ocenie organu odwoławczego operat szacunkowy z dnia 25 kwietnia 2013 r. (z klauzulą potwierdzającą aktualność z dnia 2 kwietnia 2014 r.) zawiera konsekwencję w przyjęciu metodologii ustalania wysokości odszkodowania szacowanego gruntu oraz zastosowano w nim właściwe podejście do wyceny nieruchomości, prawidłową metodę i technikę wyceny. Jest on spójny, właściwie uzasadniony, a przyjęte w nim daty, założenia, ilość i rodzaj nieruchomości podobnych są prawidłowe. Przedstawiona w nim analiza i charakterystyka rynku nieruchomości podobnych odzwierciedla istniejące na nim ceny rynkowe, w związku z czym określona w tym dokumencie wartość nieruchomości mogła być podstawą do ustalenia odszkodowania. Wojewoda [...] wskazał przy tym, że zgodnie z orzecznictwem sądowym organ administracji nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy, ponieważ nie dysponuje takimi wiadomościami specjalnymi.
Organ ma natomiast obowiązek dokonania oceny operatu szacunkowego pod względem formalnym, a więc czy został sporządzony i podpisany przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy treści, nie zawiera niejasności, pomyłek, braków, które powinny być sprostowane lub uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową. Samo zaś subiektywne przekonanie skarżącego o nieprawidłowości sporządzonej wyceny, jeżeli nie jest potwierdzone obiektywnie weryfikowalnymi dowodami, jest niewystarczające dla skutecznego podważenia jej wiarygodności.
Organ odwoławczy zauważył, że również Komisja Arbitrażowa Polskiej Federacji Stowarzyszeń Rzeczoznawców Majątkowych, po dokonaniu oceny prawidłowości operatu szacunkowego z dnia 25 kwietnia 2013 r. (klauzula aktualności z dnia 2 kwietnia 2014 r.), pozytywnie zaopiniowała wycenę sporządzoną przez rzeczoznawcę majątkowego M.S.
Skargę na powyższą decyzję Wojewody [...] wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie P.J., który zaskarżonej decyzji zarzucił:
- 1. błędne wskazanie beneficjentów odszkodowania ponieważ w lipcu 2012 r. Sąd Rejonowy [...], Wydział [...] Ksiąg Wieczystych ujawnił wpisem do księgi wieczystej [...] A. i P. J. jako ostatnich właścicieli działek [...] i [...] przed ich wywłaszczeniem. W związku z powyższym ustalenie E., P. i R. J. jako uprawnionych do odszkodowania jest błędne;
- 2. drastyczne zaniżenie wartości odszkodowania ponieważ grunty w B. należą do najdroższych w gminie [...], a niektóre nieruchomości położone w sąsiedztwie w/w działek drogowych wyceniono na kwotę 700, a nawet 800 zł za m2;
- 3. skarżący wskazał, że ocena Komisji Arbitrażowej PFSRM została sporządzona na jego zlecenie i koszt, a organ wszedł w jej posiadanie bezprawnie, a więc nie może ona być wykorzystana w procesie dowodowym.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Powołanym na wstępie wyrokiem z dnia 28 kwietnia 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę stwierdzając, że zastosowana przez biegłego metoda i podejście są prawnie dopuszczalne.
Zdaniem Sądu, analiza operatu szacunkowego nie wykazała zaistnienia nieprawidłowości, które mogłyby skutkować nieuznaniem tego dowodu z opinii biegłego. Operat sporządzony został zgodnie z wymogami ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Sąd podkreślił, że organ prowadzący postępowanie nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły. Oznacza to, że organ administracji nie może zamiast rzeczoznawcy majątkowego i wbrew jego opinii przyjąć, że wartość nieruchomości jest inna niż przyjął to rzeczoznawca majątkowy. Organ administracji może natomiast domagać się wyjaśnień od rzeczoznawcy majątkowego w razie, gdy operat (czy to zdaniem organu administracji, czy strony postępowania) zawiera błędy lub stwierdzenia nieodpowiadające rzeczywistemu stanowi rzeczy.
Wskazano, że w niniejszej sprawie na wezwanie organu I instancji rzeczoznawca majątkowy złożył dodatkowe wyjaśnienia na rozprawie administracyjnej przeprowadzonej w dniu 24 czerwca 2014 r. oraz wcześniej w piśmie z dnia 4 czerwca 2014 r. Sąd podkreślił przy tym, że pozycja rzeczoznawcy majątkowego w oparciu o przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami jest zbliżona do statusu osoby zaufania publicznego.
Odnośnie do zarzutu dotyczącego wykorzystania przez organ kserokopii oceny operatu sporządzonej przez Komisję Arbitrażową PFSRM, Sąd wskazał, że niepoświadczone urzędowo kserokopie dokumentów w zdecydowanej większości nie mogą stanowić dowodu na to, co jest w nich zapisane. Wobec tego znajdująca się w aktach sprawy ocena operatu szacunkowego sporządzona przez Komisję Arbitrażową PFSRM nie mogła stanowić dowodu w sprawie ponieważ jest to niepoświadczona za zgodność kserokopia, a ponadto w punkcie 6.2 powyższej oceny (str.
16) znajduje się następujący zapis "Niniejsza opinia jest przeznaczona do użytku Zleceniodawcy zgodnie z celem określonym w punkcie 2.3". Jednakże Sąd I instancji uznał, że powyższe naruszenie przepisów postępowania w zakresie przeprowadzania dowodów nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy ponieważ podstawą rozstrzygnięcia w sprawie był operat szacunkowy sporządzony przez Marcina Sobczaka, oceniony szczegółowo przez organ, a wynik tej oceny znalazł się w uzasadnieniu decyzji. Wobec tego Sąd uznał, że sporządzony dla potrzeb niniejszej sprawy operat szacunkowy jest zgodny z prawem, zatem organy miały w pełni podstawy do ustalenia odszkodowania na jego podstawie.
Odnosząc się natomiast do zarzutu skargi dotyczącego błędnego wskazania beneficjentów odszkodowania Sąd wskazał, że z dokumentacji niniejszej sprawy wynika jednoznacznie, iż przedmiotem obrotu były działki nr ew. [...] oraz [...]. Natomiast działki o nr [...] i [...], których dotyczy decyzja nie były przedmiotem obrotu i ich współwłaścicielami pozostają osoby uprawnione do otrzymania odszkodowania E. J., P. J. oraz R. J. Wobec niezłożenia stosownego wniosku przez R. J., odszkodowanie ustalono na rzecz E. J. i P. J. w przypadających im udziałach.
Sąd podkreślił, że potwierdzeniem powyższego jest wypowiedź P. J., który na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie w dniu 28 kwietnia 2015 r. wskazał, że grunty odpowiadające późniejszym działkom o nr [...] i [...], które stanowiły część działki [...] od początku były zajęte pod drogę. Grunty te nie stanowiły części działki nr [...] i [...]. Przedmiotem obrotu były wyłącznie działki nr [...] i [...], natomiast nie były to działki o nr [...] i [...] z powodu zajęcia ich pod drogę publiczną i braku możliwości ujęcia w akcie notarialnym".
Sąd podał, że złożony przez skarżącego w załączniku do protokołu odpis zupełny księgi wieczystej [...] dowodzi, że działki nr [...] i [...] stanowiły część dawnej działki nr [...] i zostały odłączone od powyższej księgi wieczystej i obecnie [...] Wydział Ksiąg Wieczystych Sądu Rejonowego [...] prowadzi dla tych nieruchomości księgę wieczystą KW [...]. Zdaniem Sądu nie wynika z powyższego, że działki nr [...] i [...] były własnością A. i P. J. Zdaniem Sądu postępowanie administracyjne zostało w niniejszej sprawie przeprowadzone wnikliwie, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy oceniony został właściwie, a mające zastosowanie w sprawie przepisy zostały prawidłowo zinterpretowane.
Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniósł P. J., reprezentowany przez radcę prawnego, zaskarżając wyrok w całości. Wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Wniesiono ponadto – na podstawie art. 193 w zw. z art. 106 § 3 p.p.s.a. – o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodów z następujących dokumentów:
- 1) pismo Wydziału Skarbu Państwa i Nieruchomości Mazowieckiego Urzędu Wojewódzkiego z [...] maja 2012 r. [...] (Załącznik nr 1),
- 2) wniosek skarżącego do Sądu Rejonowego [...] o przyłączenie działek [...] oraz [...] do Kw [...] (Załącznik nr 2),
- 3) pismo A. i P. J. do Mazowieckiego Urzędu Wojewódzkiego z [...] sierpnia 2012 r. (Załącznik nr 3);
- 4) odpis z działu I księgi wieczystej Kw nr [...] (Załącznik nr 4);
- 5) wydruku zawierającego odpis pełny Kw [...]; (Załącznik nr 5).
Na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej "p.p.s.a.") zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego tj.:
- a) art. 73 ustawy z 1998 r. ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. 1998 nr 133, poz 872 z późn. zm.) poprzez odmowę uznania za prawidłowego wniosku o odszkodowanie, złożonego przez osobę, która po 31 grudnia 1998 r. zawarła w formie aktu notarialnego umowę nabycia nieruchomości zajętej pod drogę publiczną, z osobą, która była właścicielem tej nieruchomości w dniu 31 grudnia 1998 r.;
- b) art. 157 k.c. poprzez przyjęcie, że przedmiotem obrotu są działki geodezyjne, a nie nieruchomości w znaczeniu nadanym temu pojęciu przez przepisy prawa cywilnego, a wskutek tego przyjęcie, że udział R. J. w całej nieruchomości objętej KW [...] nie był przedmiotem darowizny, uczynionej przez R. J.;
- c) art. 153 ust. 1 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. u.g.n. w związku z § 4 ust. 3 oraz § 36 rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. 2004, nr 207, poz 2109 z późn. zm.), poprzez przyjęcie niewłaściwych nieruchomości jako punkt odniesienia do porównywania cen, to znaczy przyjęcia za podstawę porównania znacznie tańszych nieruchomości wiejskich, zamiast nieruchomości na terenie miasta [...].
Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2014, poz. 1647) w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 106 § 3 p.p.s.a., poprzez:
- a) przyjęcie przez WSA, że organy administracji zebrany w sprawie materiał dowodowy rozpatrzyły rzetelnie i w sposób wyczerpujący, podczas gdy w rzeczywistości organy te pominęły kluczowe dowody pozwalające prawidłowo ustalić osoby uprawnione do otrzymania odszkodowania;
- b) przyjęcie przez WSA błędnej, wykraczającej poza ramy prawa, oceny dowodów zgromadzonych w sprawie, w szczególności przez przyjęcie, jakoby udział w działkach o numerach [...] oraz [...], których dotyczy decyzja nie był przedmiotem darowizny, uczynionej przez R. J. na rzecz A. i P. J.;
- c) pominięcie znaczenia, jakie dla ustalenia prawa do odszkodowania miał czas, w którym następowały poszczególne zdarzenia cywilnoprawne.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że Sąd I instancji nie odniósł się do wpisu działek [...] oraz [...] do księgi wieczystej [...], dokonanego przez Sąd Rejonowy [...] postanowieniem z dnia [...] lipca 2012 r. Podkreślono, że wpis działek [...] oraz [...] do księgi wieczystej [...] na podstawie samego tylko wypisu z rejestru gruntów oraz map mógł nastąpić w jednej tylko sytuacji: gdy grunt objęty działkami o obecnych numerach [...] oraz [...] już uprzednio należał do księgi wieczystej [...] (poprzedni numer Kw. [...]). W każdej innej sytuacji konieczne byłoby wskazanie materialnoprawnej podstawy "powiększenia" nieruchomości.
Natomiast w sytuacji, gdy chodzi o grunt już uprzednio należący do nieruchomości objętej księgą wieczystą [...] (niezależnie od tego, jakimi numerami działek grunt ten był poprzednio oznaczony), możliwe jest dokonanie wpisu na podstawie samej tylko ewidencji gruntów. A skoro tak, to – w ocenie skarżącego – nie może być poprawny wywód zawarty w akcie notarialnym z [...] grudnia 1993 r. Rep A nr [...] sporządzonym przez notariusz T. K., stosownie do którego dawnej działce [...] odpowiada działka nr [...], o powierzchni 1283 m2 podzielona na dwie działki, a to działkę [...] o pow. 773 m2 oraz działkę [...] o pow. 540 m2.Widać zatem, że działka [...] nie odpowiadała dawnej działce [...] ponieważ była od niej mniejsza o 455 m2. Wskazano, że opisany błąd został powielony także w akcie notarialnym z dnia [...] lipca 1999 r. Rep A nr [...], sporządzonym przez notariusz G. M. Także w tym akcie nieruchomość objęta KW nr [...] została opisana jako działka [...] o powierzchni 773 m2.
Podkreślono, że rozbieżności pomiędzy rzeczywistym stanem prawnym oraz opisem nieruchomości zawartym w KW nr [...] w czasie sporządzania aktu notarialnego z [...] lipca 1999 r. Rep A nr [...] w ogóle nie były badane przez WSA i ta okoliczność stała się przyczyną nieprawidłowego ustalenia kręgu osób uprawnionych do uzyskania odszkodowania.
Zdaniem skarżącego błędne jest stwierdzenie Sądu, że przedmiotem obrotu w dwóch aktach notarialnych tj. z [...] grudnia 1993 r., Rep A nr [...] oraz z [...] lipca 1999 r. były wyłącznie działki [...] oraz [...], ale nie działki o numerach [...] oraz [...], które nadal pozostawały własnością E. J., P. J. oraz R. J. Wskazano, że Sąd I instancji nie dokonał stosownego rozgraniczenia pomiędzy działkami geodezyjnymi a nieruchomościami. Ten fakt doprowadził wprost do rozumowań o błędnym charakterze.
Autor skargi kasacyjnej zaznaczył, że do końca 1993 r. nieruchomość, składająca się z dawnej działki [...], objęta księgą wieczystą Kw. nr [...] miała powierzchnię 1738 m2. Pierwsza z odnośnych transakcji, objęta umową z dnia [...] grudnia 1993 r. dotyczyła fizycznie wydzielonej części nieruchomości. Podano, że jak wynika z aktu notarialnego Rep [...], małżonkowie A. i P. J. nabyli 7/8 części udziałów nowotworzonej nieruchomości. Ponieważ zaś P. J. miał już 1/8 części nowotworzonej nieruchomości, transakcja doprowadziła do utworzenia nowej nieruchomości o powierzchni 510 m2. Zdaniem skarżącego oznacza to, że po przedstawionej powyżej transakcji nieruchomość objęta księgą wieczystą Kw. nr [...] miała pow. 1 228 m2. W jej skład wchodziła działka [...] oraz te tereny dawnej działki [...], które nie zostały objęte działką [...] (w praktyce teren o pow. 455 m2 z którego w przyszłości utworzono działki o numerach [...] oraz [...]).
Zdaniem skarżącego powyższego nie zmienia fakt, że co innego wynika z opisu nieruchomości zawartego w Dziale I Kw. nr [...]. Wskazano, że wpisy dotyczące opisu nieruchomości w dziale I księgi wieczystej nie mają znaczenia konstytutywnego. Zatem okoliczność, że w księdze wieczystej w dziale I wykreślono z opisu nieruchomości działkę [...], wpisano zaś działkę [...], sama przez się nie zmieniła ani granic nieruchomości, ani jej powierzchni. Zaznaczono, że przedmiotem obrotu cywilnoprawnego są nie działki, ale nieruchomości. Dlatego też przedmiotem darowizny nie był "udział w działce [...]", ale udział w nieruchomości objętej Kw. nr [...]. Nieruchomość ta składała się nie tylko z działki [...].
Zatem – w ocenie skarżącego – przedmiotem darowizny w umowie sporządzonej aktem notarialnym Rep A [...] był także udział w gruncie wchodzącym w skład dawnej działki [...], który nie został objęty działką nr [...]. Tym samym przedmiotem darowizny był także udział w gruncie tworzącym przyszłe działki [...] oraz [...].
Skarżący kasacyjnie wskazał, że stosownie do ugruntowanego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, wniosek, o którym mowa w art. 73 ustawy z 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną może złożyć także osoba, która po dniu 31 grudnia 1998 r. zawarła w formie aktu notarialnego umowę nabycia nieruchomości zajętej pod drogę publiczną, z osobą, która była właścicielem tej nieruchomości w dniu 31 grudnia 1998 r. Podkreślono, że przeoczenie w niniejszej sprawie przez Sąd I instancji nabycia przez skarżącego wraz z małżonką od R. J. udziału tego ostatniego w 1/8 części do gruntu stanowiącego (według obecnej numeracji) działki [...] i [...] spowodowało daleko idące konsekwencje, tzn. WSA bezpodstawnie odmówił uznania, że wniosek A. i P. małżonków J. wraz z wnioskiem E. J. obejmował całość gruntu przeznaczonego pod drogę publiczną.
W ocenie skarżącego kasacyjnie w rozpoznawanej sprawie rzeczoznawca nieprawidłowo ustalił wartość rynkową działek nr [...] i [...], gdyż w zastosowanym wariancie porównawczym nie uwzględnił rynkowej wartości działek drogowych z miasta [...], ani sąsiadującego miasta [...]. Zamiast tego, oparł się na cenach działek stanowiących tereny wiejskie, sąsiadujące z miastem [...].
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie będącej przedmiotem rozpoznania nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Skarga kasacyjna złożona w niniejszej sprawie została oparta na obu podstawach określonych w art.174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., zarzuca zarówno naruszenie przepisów postępowania, jak również norm prawa materialnego. W tej sytuacji w pierwszej kolejności podlegają ocenie zarzuty procesowe.
Podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych nie mogły odnieść skutku, gdyż są to przepisy ustrojowe. Przepisy te mogą stanowić samodzielną podstawę kasacyjną jedynie w drodze wyjątku, gdy sąd dokonał kontroli w sprawie w oparciu o inne kryterium, niż kryterium legalności, czy też orzekał w sprawie, która nie podlega rozpoznaniu przez sądy administracyjne. Taka sytuacja nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie.
Usprawiedliwionych podstaw nie ma również zarzut naruszenia art. 106 §3 p.p.s.a. Przepis ten stanowi, że sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Nie chodzi więc w tym przepisie o taką sytuację, gdy sąd dokonuje oceny zgodności z prawem decyzji administracyjnej na podstawie już zgromadzonych w sprawie dokumentów w postępowaniu administracyjnym, lecz o możliwość dopuszczenia przez sąd nowych dowodów jako dowodów uzupełniających przy spełnieniu przesłanek art.106 §3 p.p.s.a. W tej sytuacji tak sprecyzowany zarzut nie mógł być skuteczny.
Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego.
Trzeba przypomnieć, że sąd kasacyjny rozpoznaje sprawę wyłącznie w granicach wskazanych w skardze kasacyjnej i dlatego istnieje obowiązek sporządzenia skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika. Jeśli przepis składa się z kilku jednostek redakcyjnych to prawidłowo sporządzona skarga kasacyjna powinna wskazywać, którą z tych jednostek naruszył Sąd pierwszej instancji. Art.73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną zawiera pięć jednostek redakcyjnych regulujących zagadnienia związane z przejściem własności gruntu z mocy prawa na Skarb Państwa i jednostki samorządu terytorialnego. Każda z tych jednostek reguluje inne zagadnienia, a zatem nie wystarcza samo wskazanie art.73 wymienionej ustawy, tak jak uczyniono to w złożonej w niniejszej sprawie skardze kasacyjnej. Pomimo tej niewątpliwej wady skargi kasacyjnej z jej uzasadnienia zdaje się wynikać, że sporządzający ją zarzuca naruszenie art.73 ust.4 wskazanej wyżej ustawy, skoro zarzut ten sprecyzował, jako odmowę uznania za prawidłowy wniosku o odszkodowanie, złożonego przez osobę, która po 31 grudnia 1998 r. zawarła w formie aktu notarialnego umowę nabycia nieruchomości zajętej pod drogę publiczną, z osobą, która była właścicielem tej nieruchomości w dniu 31 grudnia 1998 r. Rzecz jednak w tym, że według umowy zawartej w formie aktu notarialnego z dnia [...] lipca 1999 r., Rep.
A [...] R. J. oświadczył, że: " W księdze wieczystej Kw Nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy [...] Wydział [...] Ksiąg Wieczystych, dla nieruchomości położonej w L., ulica [...] róg [...], stanowiącej zabudowaną działkę nr [...] o obszarze 7 arów 73 metrów kwadratowych, współwłasność wpisana jest między innymi na rzecz R. J., syna L. i E. do 1/8 części - na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego [...] z dnia [...] lipca 1984 r. Sygn. akt [...]" (§1). Według zaś §2 aktu notarialnego "R. J. daruje bratu i jego żonie, tj. P. i A. małżonkom J. udział wynoszący 1/8 części opisanej w §1 tego aktu nieruchomości, stanowiącej zabudowaną działkę nr [...] o powierzchni 773 metrów kwadratowych." Wobec takiej treści aktu notarialnego i przeniesienia udziału wyłącznie we własności nieruchomości oznaczonej, jako działka nr [...], a zatem aktu notarialnego nie dotyczącego działek przejętych pod drogę, zarzut naruszenia art.73 ust. 4 ustawy z 13 października 1998 r. nie mógł być uznany za zasadny.
Akt notarialny z dnia [...] grudnia 1993 r. Rep. A [...] dotyczy sprzedaży udziału wynoszącego 7/8 części działki nr [...] o pow. 5 arów 10 m2. Również akt notarialny z dnia [...] lipca 2010 r. Rep. A [...] dotyczy darowizny udziału w działce nr [...]. Wymaga podkreślenia, że akt notarialny jest dokumentem urzędowym korzysta ze szczególnej mocy dowodowej, z domniemania zgodności z prawem, stanowi dowód tego, co zostało w nim urzędowo stwierdzone (art.76 § 1 k.p.a., art. 2 §2 ustawy z dnia 14 lutego 1991 r. Prawo o notariacie Dz.U. tj. 2016, poz. 1796). Twierdzenie zatem, że dopuszczono się błędów w aktach notarialnych nie podlega weryfikacji w postępowaniu administracyjnym. Ani organy administracji, ani sąd administracyjny nie są uprawnione do korygowania ewentualnych błędów w aktach notarialnych. Akt notarialny jako dokument urzędowy, dopóki nie zostanie skutecznie podważony, to organy administracji mają obowiązek uznania za udowodnione tego, co wynika z treści takiego dokumentu. Trzeba też podkreślić, że strony umowy darowizny zostały zapoznane z treścią aktów notarialnych, które zostały im odczytane.
Sąd pierwszej instancji trafnie ocenił, że złożony przez skarżącego w załączniku do protokołu odpis zupełny księgi wieczystej [...] dowodzi, że działki nr [...] i [...] stanowiły część dawnej działki nr [...] i zostały odłączone od powyższej księgi wieczystej i obecnie [...] Wydział Ksiąg Wieczystych Sądu Rejonowego [...] prowadzi dla tych nieruchomości księgę wieczystą KW [...]. Nie wynika z powyższego, że działki nr [...] i [...] były własnością A. i P. J. Przejście prawa własności jest skutkiem czynności prawnej, a nie czynności wpisu oznaczonych działek do księgi wieczystej. Załączone do akt sprawy akty notarialne dokładnie określają przedmiot umowy i tym samym określają, co było przedmiotem czynności prawnej objętej tymi aktami. Jeżeli czynność prawna dotyczy rzeczy oznaczonej co do tożsamości, to oznacza, że nabywcy tylko taką rzecz nabyli.
Nietrafny okazał się także zarzut naruszenia art. 157 Kodeksu cywilnego. Przepis ten stanowi, że własność nieruchomości nie może być przeniesiona pod warunkiem, ani z zastrzeżeniem terminu i w zasadzie przepis ten nie ma żadnego związku z przedstawionym w skardze kasacyjnej opisem naruszenia " poprzez przyjęcie, że przedmiotem obrotu są działki geodezyjne, a nie nieruchomości w znaczeniu nadanym temu pojęciu przez przepisy prawa cywilnego". Ponadto zgodnie z art.73 ust.4 ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną odszkodowanie jest ustalane i wypłacane według przepisów o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości, a zatem znajdują zastosowanie przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, która w art.4 określa, co oznaczają pojęcia m.in. nieruchomości gruntowej, działki gruntu, zbywania i nabywania nieruchomości itd., do ewentualnie tych właśnie regulacji należy się odwołać w sprawach ustalenia odszkodowania za grunt zajęty pod drogę.
Odnośnie do zarzutu naruszenia art. 153 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami w związku z § 4 ust. 3 oraz § 36 rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego wskazać należy, co następuje.
W świetle art. 154 ust.1 ustawy o gospodarce nieruchomościami rzeczoznawca majątkowy, dokonując właściwego wyboru podejścia oraz metody i techniki szacowania, uwzględnia w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości, dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Organ, a także sąd administracyjny, dokonując kontroli decyzji organu, powinien objąć tą kontrolą prawidłowość sporządzenia operatu szacunkowego pod względem zgodności jego zawartości z wymogami stawianymi przez art.154 ustawy o gospodarce nieruchomościami.
Ponadto powinien wziąć pod uwagę wymogi, które powinien spełniać operat szacunkowy, a które określa rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.).Oznacza to, że ma zbadać, czy operat został sporządzony przez osobę uprawnioną, czy zawiera określone prawem elementy, a także czy nie zawiera niejasności lub braków, które uniemożliwiają jego ocenę. Obowiązkiem organu i Sądu jest także ocena, czy sporządzony operat pozostaje w zgodzie z przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami i przepisami wykonawczymi. Warunki formalne, jakim powinien odpowiadać operat określają przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.).
Stosownie do § 56 ust.1 rozporządzenia w operacie szacunkowym przedstawia się sposób dokonania wyceny nieruchomości, w tym: 1) określenie przedmiotu i zakresu wyceny;
- 2) określenie celu wyceny;
- 3) podstawę formalną wyceny nieruchomości oraz źródła danych o nieruchomości;
- 4) ustalenie dat istotnych dla określenia wartości nieruchomości;
- 5) opis stanu nieruchomości;
- 6) wskazanie przeznaczenia wycenianej nieruchomości;
- 7) analizę i charakterystykę rynku nieruchomości w zakresie dotyczącym celu i sposobu wyceny;
- 8) wskazanie rodzaju określanej wartości, wyboru podejścia, metody i techniki szacowania;
- 9) przedstawienie obliczeń wartości nieruchomości oraz wyniku wyceny wraz z uzasadnieniem.
Jeśli, jak w niniejszej sprawie rzeczoznawca zastosował podejście porównawcze i metodę porównywania parami, to zgodnie z §4 ust. 3 rozporządzenia, przy metodzie porównywania parami porównuje się nieruchomość będącą przedmiotem wyceny, której cechy są znane, kolejno z nieruchomościami podobnymi, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości.
Definicję nieruchomości podobnych zawiera art.4 pkt 16 ustawy o gospodarce nieruchomościami, który stanowi, że pod tym pojęciem należy rozumieć nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość.
Operat szacunkowy powinien zatem powyższe elementy zawierać, a w szczególności zawierać uzasadnienie wykazujące właściwy dobór nieruchomości przeznaczonych do celów porównawczych. W przypadku nieruchomości przeznaczonych pod drogi zastosowanie znajduje §36 rozporządzenia, który określa porządek ustalenia obszaru poddawanego analizie. Stosownie do tego przepisu, gdy dane z rynku lokalnego są niewystarczające, to rzeczoznawca dokonujący wyceny powinien kierować się danymi z rynku regionalnego. Jeśli rynek regionalny nie dostarcza wystarczających danych należy kierować się przeznaczeniem nieruchomości przeważającym wśród gruntów przyległych. Obowiązkiem sądu administracyjnego jest dokonanie oceny operatu pod kątem zgodności z wyżej wskazanymi wymogami przewidzianymi tak w ustawie o gospodarce nieruchomościami, jak też rozporządzeniu w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego.
W rozpoznawanej sprawie skarżący kwestionuje dobór przez rzeczoznawcę majątkowego nieruchomości przyjętych do porównania, wskazując, że w operacie nie uwzględniono rynkowej wartości działek drogowych z miasta [...], ani sąsiadującego miasta [...]. Zamiast tego rzeczoznawca oparł się na cenach działek stanowiących tereny wiejskie, sąsiadujące z miastem [...] i dlatego wysokość odszkodowania jest drastycznie zaniżona.
Przedmiotowa nieruchomość w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego miasta [...] była przeznaczona pod drogę publiczną (okoliczność bezsporna), a zatem do porównania należało przyjąć ceny transakcyjne nieruchomości przeznaczonych pod drogi. Tak też uczynił rzeczoznawca.
W świetle pisma rzeczoznawcy majątkowego M. S. z dnia 4 czerwca 2013 r. oraz wyjaśnień złożonych podczas rozprawy administracyjnej w wyniku analizy rynku lokalnego odnotowano pięć transakcji, które spełniały warunki podobieństwa. Przy określaniu cech różniących uwzględniono lokalizacje, sąsiedztwo, przydatność działki pod względem inwestycji drogowej. Jak wynika z operatu rzeczoznawca przyjął do porównania transakcje nieruchomości położone w L., D. oraz I., szczegółowo opisując nieruchomości przyjęte do porównania, uwzględniając, że sąsiedztwo stanowią tereny zabudowy mieszkaniowej. Taki wybór nieruchomości w operacie jego autor uzasadnił tym, że wymienione gminy (L. i I.) są do siebie podobne, graniczą administracyjnie z W., posiadają obszary o dużej urbanizacji terenu, część terenów zabudowanych położona jest na działkach leśnych. W wyniku badania rynku wymienionych gmin rzeczoznawca zaobserwował kilka transakcji w gminie i mieście L. oraz gminie I. Inne transakcje związane z rynkiem drogowym dotyczyły zakupu udziałów w drogach wewnętrznych (str.15 i 17 operatu).
Nie został zatem naruszony art.153 ust.1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zgodnie z którym podejście porównawcze polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Ceny te koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu. Podejście porównawcze stosuje się, jeżeli są znane ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej.
Prawidłowo zatem wywiódł Sąd pierwszej instancji, że analiza operatu szacunkowego nie wykazała zaistnienia nieprawidłowości, które mogłyby skutkować nieuznaniem tego dowodu.
Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art.184 p.p.s.a. orzekł, jak w wyroku.