Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 14 października 2004 r. sygn. akt III SA/Lu 392/04 oddalił skargę G. K. na postanowienie Dyrektora Izby Celnej w [...] z [...], odmawiające wznowienia postępowania zakończonego prawomocnym orzeczeniem dyscyplinarnym.
W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył ustalenia organów, z których wynikało, iż p.o. Naczelnika Urzędu Celnego w [...] orzeczeniem z 29 października 2003 r. uznał G. K. winnym naruszenia obowiązków służbowych, określonych w art. 36 ust. 1 ustawy z 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej i na podstawie art. 63 ust. 1 pkt 5 tej ustawy wymierzył karę dyscyplinarną zakazu podwyższania stanowiska służbowego przez dwa lata.
4 marca 2004 r. G. K. wniósł o wznowienie postępowania powołując się na art. 540 § 1 pkt 2a kpk względnie art. 540 § 2 kpk z powodu ujawnienia, że czyn ukaranego nie stanowił naruszenia obowiązków służbowych, względnie z powodu uchylenia przepisu będącego podstawą ukarania. Dyrektor Izby Celnej w [...] postanowieniem z [...] wniosek ten oddalił, a postanowieniem z [...] wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy uznał za niezasadny. Strona domagała się wznowienia postępowania wobec uchylenia § 11 decyzji Szefa Służby Celnej, na podstawie którego to przepisu nastąpiło wymierzenie kary.
Odmawiając wznowienia Dyrektor Izby Celnej stwierdził, że instytucja wznowienia postępowania powinna być stosowana jedynie w sytuacjach wyjątkowych wymienionych w ustawie. W tej sprawie nie jest to możliwe, gdyż nie wystąpiły żadne nowe fakty ani dowody, które mogą to uzasadnić.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego G. K. zarzucił naruszenie art. 540 § 1 pkt 2 lit. a/ i art. 540 § 2 kpk w zw. z art. 79 ustawy o Służbie Celnej przez przyjęcie, że nie zachodzą przesłanki do wznowienia postępowania.
W dniu 16 stycznia 2004 r. Szef Służby Celnej uchylił § 11 decyzji z 27 sierpnia 2002 r. w sprawie wdrożenia jednolitych procedur ograniczających możliwość zachowań korupcyjnych w Służbie Celnej, a więc przepis stanowiący podstawę przypisanego skarżącemu czynu. Nastąpiło to w wyniku interwencji Rzecznika Praw Obywatelskich, który wskazał na sprzeczność tego przepisu z konstytucyjnymi prawami i obowiązkami człowieka i obywatela. Uchylenie § 11 decyzji stanowi o nienaruszeniu przez skarżącego prawa i jest podstawą do wznowienia postępowania.
Oddalając skargę G. K. Sąd uznał, iż organ nie naruszył prawa. Zgodnie z przepisem art. 540 § 1 pkt 2a/ kpk, postępowanie sądowe zakończone prawomocnym orzeczeniem wznawia się, jeżeli po wydaniu orzeczenia ujawnią się nowe fakty lub dowody nie znane przedtem sądowi (odpowiednio – organowi), wskazujące na to, że skazany nie popełnił czynu albo czyn jego nie stanowił przestępstwa lub nie podlegał karze. Użyte tu pojęcie "nowe fakty lub dowody" nie ma charakteru autonomicznego, a jego znaczenie należy oceniać w świetle przepisów kodeksu postępowania karnego. Mając to na uwadze stwierdzić należy, że uchylenie przez Szefa Służby Celnej § 11-tego decyzji nr 17 z dnia 27 sierpnia 2002 r. w sprawie wdrożenia jednolitych procedur ograniczających możliwość zachowań korupcyjnych w Służbie Celnej, nie stanowi spełnienia przesłanki z art. 540 § 1 pkt 2a kpk, polegającej na ujawnieniu się nowych faktów lub dowodów nie znanych przedtem organowi dyscyplinarnemu, wskazujących na to, że skarżący nie popełnił czynu albo czyn jego nie stanowił deliktu dyscyplinarnego lub nie podlegał karze. W tym zakresie Sąd podzielił ocenę przedstawioną przez Dyrektora Izby Celnej w uzasadnieniu postanowienia.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 540 § 2 kpk Sąd także uznał go za bezzasadny. Zgodnie z tym przepisem postępowanie wznawia się na korzyść skarżącego, jeżeli w wyniku orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego stracił moc lub uległ zmianie przepis prawny będący podstawą skazania lub warunkowego umorzenia. Skoro w tej sprawie nie orzekał Trybunał Konstytucyjny to brak jest podstaw do wznowienia postępowania. Sąd podkreślił, że orzeczeniem dyscyplinarnym z 29 października 2003 r. skarżący został uznany za winnego naruszenia obowiązków służbowych określonych w art. 36 ust. 1 powołanej ustawy, przy czym przepis ten nie był przedmiotem interwencji derogacyjnej Trybunału Konstytucyjnego, a więc i ta okoliczność przemawia za brakiem podstaw do wznowienia.
Z powyższych względów Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego G. K. reprezentowany przez radcę prawnego M. W. z substytucji adwokata S. T. i zaskarżając wyrok w całości zarzucił naruszenie przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 145 § 1 lit. b ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 540 § 1 pkt 2 lit. a i art. 540 § 2 kpk i w zw. z art. 79 ustawy z 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej przez zaniechanie uchylenia zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego je postanowienia z dnia [...] w sytuacji gdy w sprawie zachodziły przesłanki do wznowienia postępowania dyscyplinarnego oraz at. 141 § 4 tej ustawy przez niedostateczne uzasadnienie wyroku.
Skarga kasacyjna domaga się uchylenia wyroku i przekazania sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej strona wywodzi, iż skarżący został uznany winnym naruszenia obowiązków służbowych, polegających na niewpisaniu do ewidencji posiadanych pieniędzy w kwocie 242,20 zł, który to obowiązek wynikał z § 11 decyzji Szefa Służby Celnej nr 17 z dnia 27 sierpnia 2003 r. 16 stycznia 2004 r. Szef Służby Celnej wydał decyzję nr 2, uchylając przepis § 11, stanowiący przesłankę ukarania. Uchylenie tegoż przepisu było wynikiem interwencji Rzecznika Praw Obywatelskich, który wystąpił do organów państwowych z wnioskiem o usunięcie zapisów niezgodnych z Konstytucją, jako naruszających prawa obywatelskie oraz konstytucyjną zasadę regulowania praw i obowiązków jedynie w aktach prawa powszechnie obowiązującego. Skoro uchylony został przepis nakładający obowiązek zgłaszania przez funkcjonariuszy posiadanej przy sobie kwoty pieniężnej przekraczającej 200 zł to zaistniała przesłanka wznowienia z art. 250 § 1 pkt 2 lit. a/ kpk lub 540 § 2 kpa, które zgodnie z art. 79 ustawy o Służbie Celnej mają zastosowanie.
Obie te przesłanki samodzielnie – każda z nich – może stanowić podstawę wznowienia. Uwzględniając specyfikę postępowania dyscyplinarnego uchylenie § 11 decyzji stanowi nowy fakt lub dowód w rozumieniu art. 540 § 1 pkt 2 lit. a/ kpk, w świetle którego należy uznać, iż funkcjonariusz nie naruszył prawa, a zatem nie może ponosić konsekwencji błędnych decyzji przełożonego.
Błędne polecenie przełożonego nie oparte o normy prawne lub sprzeczne z prawem nie może prowadzić do negatywnych następstw dla skarżącego, który nie zastosował się do polecenia. Przeciwne stanowisko pozostaje w sprzeczności z zasadami demokratycznego państwa prawa oraz elementarnymi zasadami sprawiedliwości.
Jako równorzędną podstawę wznowienia wskazuje skarga art. 540 § 2 kpk, której błędnie nie uznał Sąd I instancji. Mimo, iż przepis ten odnosi się do wznowienia gdy w sprawie orzekał Trybunał Konstytucyjny o niezgodności przepisu z Konstytucją, to może mieć on zastosowanie, bowiem uchylenie § 11 decyzji Szefa Służby Celnej było następstwem działań Rzecznika Praw Obywatelskich. Gdyby nie interwencja Rzecznika doszłoby do zaskarżenia do Trybunału Konstytucyjnego. Z uwagi na to, że podstawa ta ma zastosowanie gdy przepis traci moc lub ulega zmianie, to w sytuacji uchylenia decyzji – przy odpowiednim stosowaniu przepisów kpk – stanowiła ona podstawę wznowienia postępowania w tej sprawie.
W uzasadnieniu wyroku Sąd w wąskim zakresie ustosunkował się do przesłanek wznowienia, wskazanych w kpk; uzasadnienie wyroku jest lakoniczne, nie odnosi się do specyfiki postępowania dyscyplinarnego oraz funkcji odpowiedzialności dyscyplinarnej, a także nie pozwala na ocenę poprawności wyroku.
Powyższe naruszenie prawa miało istotny wpływ na wynik sprawy.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Dyrektor Izby Celnej wniósł o jej oddalenie prezentując stanowisko zbieżne z wyrażonym w zaskarżonym wyroku. Żadna z przesłanek przewidzianych w art. 540 § 1 pkt 2 lit. a i 540 § 2 kpk nie ma zastosowania w przedmiotowej sprawie. Wystąpienie RPO nie można oceniać w kontekście środka z art. 188 pkt 3 Konstytucji stąd twierdzenia skargi są nieuprawnione, że zmiana decyzji Szefa wywiera skutki o jakich mowa w art. 540 § 2 kpk.
Ponadto skarga kasacyjna nie jest konsekwentna, bowiem prezentuje dwie podstawy, które nawzajem wykluczają się, co dodatkowo przemawia za jej oddaleniem.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy.
Z ustaleń przyjętych za podstawę zaskarżonego wyroku wynika, iż skarżący G. K. prawomocnym orzeczeniem dyscyplinarnym z dnia 29 października 2003 r. został uznany winnym naruszenia obowiązków służbowych poprzez niezgłoszenie do ewidencji posiadanych przy sobie własnych pieniędzy w kwocie 242,20 zł, który to obowiązek wynikał z § 11 decyzji nr 17 Szefa Służby Celnej z dnia 27 sierpnia 2002 r. w sprawie wdrożenia jednolitych procedur ograniczających możliwość zachowań korupcyjnych w Służbie Celnej. Za czyn ten wymierzono mu karę na podstawie art. 63 ust. 1 pkt 5 ustawy o Służbie Celnej zakazu podwyższania stanowiska służbowego przez dwa lata.
Jest także niewątpliwym, iż podstawą do ustalenia, że czyn przypisany skarżącemu stanowił delikt dyscyplinarny był sprzeczny z prawem akt wydany przez Szefa Służby Celnej, który właśnie z powodu naruszenia zasad konstytucyjnych, wskutek wystąpienia Rzecznika Praw Obywatelskich został uchylony decyzją tego samego organu z dnia 16 stycznia 2004 r.
Z przepisu art. 79 ustawy o Służbie Celnej wynika, że w postępowaniu dyscyplinarnym w sprawach nieuregulowanych w ustawie stosuje się odpowiednio przepisy kodeksu postępowania karnego.
Wniosek G. K. z dnia 4 marca 2004 r. o wznowienie postępowania podlegał więc załatwieniu z uwzględnieniem przesłanek wznowienia określonych w art. 540 kpk.
Należy mieć na uwadze, iż instytucja ta, właściwa dla procesu karnego, w sprawach dyscyplinarnych z racji odesłania zamieszczonego w powołanym art. 79 może mieć zastosowanie tylko odpowiednie; a więc w ramach odpowiedniego stosowania możliwe jest stosowanie pewnych rozwiązań wprost, bądź z pewnymi modyfikacjami właściwymi dla danego typu spraw, bądź też niektóre z rozwiązań nie będą mogły mieć w ogóle zastosowania.
Błąd Sądu I instancji, jak też organu polegał na tym, iż oceniając przesłanki wznowienia z art. 540 § 1 pkt 2 lit. a/ kpk odnosiły wprost do sprawy dyscyplinarnej, przyjmując, że pojęcie "nowe fakty lub dowody" należy oceniać w świetle przepisów kodeksu postępowania karnego. W świetle tych przepisów uchylenie sprzecznego z prawem § 11 decyzji Szefa Służby Celnej – zdaniem Sądu – nie stanowiło nowego faktu lub dowodu nie znanego przedtem organowi, wskazującego na to, że skarżący nie popełnił czynu albo że czyn jego nie stanowił deliktu dyscyplinarnego lub nie podlegał karze.
Tak wąskie pojęcie propter nova nie jest przyjmowane nawet w procesie karnym. W orzecznictwie sądowym przyjmowano bowiem, że nowe fakty to także te powszechnie znane, i odnosi się to także do zdarzeń gdy dany fakt stał się powszechnie znany dopiero po uprawomocnieniu się orzeczenia. W wyroku Sądu Najwyższego z 9 marca 1993 r. WRN 8/93 stwierdzono, że przesłanka ta zachodzi w odniesieniu do faktów historycznych utrwalonych w piśmiennictwie naukowym, ujawnionych przez historyków (OSP z 1994 nr 6, poz. 117). W innym orzeczeniu Sąd Najwyższy uznał, że skoro w świetle najnowszej wiedzy historycznej wypowiedzi oskarżonego (uprzednio skazanego za przestępstwo z art. 22m k) nie były wypowiedziami fałszywymi o jakich mowa w art. 22m kk to należy rozumieć tę sytuację jako równoznaczną z ujawnieniem się nowych faktów, uprzednio nie znanych sądowi (post. SN z 10 listopada 1992 II KRN 197/92 – OSNKW z 1993 nr 1-2, poz. 10).
Stosując przepis art. 540 § 1 pkt 2 lit. a kpk odpowiednio, a więc z pewnymi koniecznymi modyfikacjami do postępowania, zakończonego orzeczeniem dyscyplinarnym, należy przyjąć, że uchylenie nakazu sprzecznego z prawem (który to nakaz a nie przepis art. 36 ust. 1 ustawy o Służbie Cywilnej był podstawą ukarania) stanowiło przesłankę wznowienia postępowania dyscyplinarnego.
Istotne znaczenie w tej sprawie ma okoliczność, iż uchylenie nakazu wpisywania do ewidencji posiadanej gotówki nastąpiło w wyniku ingerencji Rzecznika Praw Obywatelskich ze względu na sprzeczne z prawem nałożenie obowiązków służbowych na funkcjonariuszy.
Zasadnie skarga kasacyjna podnosi, iż nie do pogodzenia z zasadami demokratycznego państwa prawa byłoby obciążenie funkcjonariusza państwowego ujemnymi konsekwencjami za niewykonanie oczywiście sprzecznych z prawem nakazów przełożonego.
Okoliczność ta, jak również badanie sprawy w aspekcie przesłanki z art. 540 § 1 pkt 2 lit. a kpk będzie podlegała ocenie organu już po wznowieniu postępowania.
Z oczywistych względów uznając zasadność naruszenia przez Sąd I instancji przepisu art. 540 § 1 pkt 2 lit. a kpk Naczelny Sąd Administracyjny nie uznał za trafny zarzut naruszenia art. 540 § 2 kpk, gdyż przyjęcie pierwszej z przesłanek wznowienia wyłącza zastosowanie art. 540 § 2 kpk.
Wobec tego, iż wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego narusza przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 540 § 1 pkt 2 lit. a kpk Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok na podstawie art. 185 § 1 powołanej ustawy zasądzając koszty postępowania kasacyjnego w oparciu o art. 203 pkt 1 tej ustawy.