Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z 4 sierpnia 2020 r., po rozpoznaniu skargi I.J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w E. z [...] grudnia 2019 r., uchylił zaskarżoną decyzję w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego w części określenia początkowej daty przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył organ, zaskarżając rozstrzygnięcie w całości i wnosząc o jego uchylenie i oddalenie skargi bądź przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji. Dodatkowo organ zrzekł się rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucił naruszenie:
- 1) art. 27 ust. 5 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2018 r. poz. 2220, z późn. zm.), dalej: uśr, przez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że zastosowanie tego przepisu ma zastosowanie w przedmiotowej sprawie wbrew jego literalnemu brzmieniu;
- 2) art. 24 ust. 2 uśr przez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że w rozpoznawanej sprawie istniały podstawy do jego zastosowania i ustalenia, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje skarżącej od miesiąca, w którym złożyła wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego;
- 3) art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b uśr przez jego błędną wykładnię;
- 4) art. 145 § 1 pkt l lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej: ppsa, w zw. z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b i pkt 5 oraz art. 27 ust. 5 pkt 2 i 5 uśr przez nieuzasadnione uwzględnienie skargi, choć decyzja organu odwoławczego nie narusza ww. przepisów prawa materialnego;
- 5) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 7, art. 9, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, dalej: kpa, gdyż w okolicznościach rozpoznawanej sprawy Kolegium dokonało właściwej subsumcji przepisów, wyjaśniając wpierw jej stan faktyczny, a następnie wnikliwie rozpatrując zebrany materiał dowodowy i dokonując jego prawidłowej oceny.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego też, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
W niniejszej sprawie skarżąca kasacyjnie zarzuciła wprawdzie wyrokowi Sądu pierwszej instancji naruszenie przepisów materialnych, jak i procesowych, jednakże te drugie stanowią jedynie kontynuację zarzucanych naruszeń prawa materialnego, a ich uzasadnienie opiera się na tezie, że skoro Sąd pierwszej instancji wadliwie zastosował wskazane przepisy ustawy, to dopuścił się także naruszeń procedury. W tej sytuacji ocena zarzucanych naruszeń prawa materialnego determinuje wynik oceny zarzutów naruszenia przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Dlatego też Naczelny Sąd Administracyjny w poniższych rozważaniach skoncentruje się na wykazaniu, że kontrola legalności decyzji organów administracji dokonana przez Sąd pierwszej instancji była prawidłowa, odnosząc się do wskazanych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów materialnych. Oznacza to bowiem, że nie doszło tym samym do naruszeń przepisów postępowania.
Rozpoznając skargę kasacyjną, należy na wstępie zaznaczyć, że ustalony w sprawie stan faktyczny jest bezsporny. Istota zagadnienia sprowadza się natomiast do wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b uśr, zgodnie z którym świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów.
Organ odwoławczy przyjął, że skarżącej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego przysługuje dopiero od [...] listopada 2019 r., a to z uwagi na fakt przysługiwania jej do [...] listopada 2019 r. prawa do zasiłku dla opiekuna. Zaznaczyć w tym miejscu należy, że w orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się konieczność uwzględnienia wykładni celowościowej tego przepisu, wartości chronionych konstytucyjnie oraz funkcję świadczeń rodzinnych związanych z opieką nad osobami niezdolnymi do samodzielnej egzystencji (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 3/19).
Brzmienie art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b uśr może wskazywać na brak podstaw do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobom, które mają prawo do jednego ze świadczeń wymienionych w tym przepisie. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wykładnia taka naruszałaby jednak konstytucyjną zasadę równości, zgodnie z którą wszystkie podmioty prawa, charakteryzujące się określoną cechą istotną prawnie w równym stopniu (tu: rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny), muszą być traktowane równo, tj. bez różnicowań dyskryminujących bądź faworyzujących (por. wyrok z 24 listopada 2020 r., sygn. akt I OSK 1416/20).
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego fakt uzyskania przez określoną osobę zasiłku dla opiekuna nie może stanowić przeszkody do przyznania wnioskodawcy świadczenia pielęgnacyjnego w stosunku do tej samej osoby podopiecznej. W sytuacji zbiegu uprawnień do obydwu tych świadczeń znajduje zastosowanie przepis art. 27 ust. 5 uśr, zgodnie z którym w przypadku zbiegu uprawnień do świadczenia rodzicielskiego lub świadczenia pielęgnacyjnego lub specjalnego zasiłku opiekuńczego lub dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10, lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną.
Należy zauważyć, że zgodnie z art. 24 ust. 2 uśr prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego oznacza to, że w przypadku złożenia wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego i rezygnacji z prawa do kolidującego świadczenia wykluczającego możliwość przyznania wnioskowanego świadczenia, świadczenie pielęgnacyjne przysługuje osobie uprawnionej, począwszy od miesiąca, w którym został złożony wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami. Brak jest bowiem przepisów umożliwiających zmodyfikowanie tego przepisu, w tym w szczególności zmianę terminu początkowego ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Bez wpływu na przytoczoną wykładnię przepisów pozostaje fakt, że decyzje z zakresu świadczeń rodzinnych mają charakter decyzji konstytutywnych, tj. kreujących określone uprawnienie, a nie tylko je potwierdzających.
Zauważyć bowiem należy, że decyzje konstytutywne mają co do zasady moc na przyszłość, co nie wyklucza, że mogą one również mieć moc wsteczną, co zresztą prawidłowo wskazał Sąd pierwszej instancji. Zauważyć bowiem należy, że każdy akt stosowania prawa odnosi się do określonego stanu faktycznego i w związku z tym jego skutki prawne mogą być powiązane w czasie z zaistnieniem tego stanu faktycznego. Można więc uznać, że akt konstytutywny, kreujący określone prawa i obowiązki pozostaje w związku z zaistnieniem przesłanek faktycznych stanowiących podstawę powstania określonych skutków prawnych. W takiej sytuacji konstytutywna decyzja (akt) może działać zarówno z mocą na przyszłość, jak i z mocą wsteczną (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 października 2009 r., sygn. akt II GSK 153/09). Oznacza to, że decyzja, mocą której skrócono okres, na który przyznano świadczenie uniemożliwiające przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, wydana na skutek dokonania wyboru, o którym mowa w art. 27 ust. 5 uśr może zostać wydana z mocą wsteczną, co umożliwi przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego – zgodnie z brzmieniem art. 24 ust. 2 uśr – od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami.
Reasumując: fakt uzyskiwania przez stronę zasiłku dla opiekuna nie może być przeszkodą do przyznania wnioskodawcy świadczenia pielęgnacyjnego w stosunku do tej samej osoby podopiecznej. Taka wykładnia uwzględnia aspekty celowościowe i wartości chronione konstytucyjnie, a także funkcję tych świadczeń rodzinnych, które związane są z opieką nad osobami niezdolnymi do samodzielnej egzystencji. Przyjęcie stanowiska, według którego w przypadku, gdy osoba uprawniona otrzymuje jedno ze świadczeń, ustalenie prawa do innego świadczenia pielęgnacyjnego nie jest możliwe, prowadziłoby do sytuacji, w której możliwość dokonania wyboru korzystniejszego świadczenia - w przypadku zbiegu uprawnień do świadczeń – byłaby praktycznie niemożliwa do realizacji, a zatem uprawnienie to miałoby charakter czysto iluzoryczny.
Skoro zatem, w warunkach rozpoznawanej sprawy, skarżąca była uprawniona do zasiłku dla opiekuna, tym samym możliwość ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wyrażona w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r., wymagała zastrzeżenia, że korzystanie z tego prawa będzie możliwe po zrzeczeniu się przez nią z wcześniej uzyskanego prawa do zasiłku dla opiekuna. Zrzeczenie takie miało miejsce w lipcu 2019 r.
Skoro przepisy prawa umożliwiają stronie wybór świadczenia, to organ nie powinien czynić jakichkolwiek przeszkód w uzyskaniu przez nią świadczenia korzystniejszego, a wręcz przeciwnie, powinien przedsięwziąć takie czynności, aby strona mogła z tego prawa wyboru skorzystać.
W konsekwencji powyższego mając na uwadze, że w rozpoznawanej sprawie skarżąca złożyła w lipcu 2019 r. wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego i złożyła oświadczenie o rezygnacji z pobieranego zasiłku dla opiekuna, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skarżącej przysługiwało prawo do świadczenia pielęgnacyjnego od lipca 2019 r. w pełnej wysokości. Rolą natomiast organów orzekających w sprawie będzie rozstrzygnięcie w przedmiocie przyznanego skarżącej prawa do zasiłku dla opiekuna i wypłaconych na tej podstawie świadczeń.
Zatem wobec jasnego brzmienia art. 24 ust. 2 uśr brak było podstaw do przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego z późniejszą datą początkową, a to w związku z rezygnacją przez nią z dotychczas pobieranego zasiłku dla opiekuna. Tym samym za niezasadne należało uznać zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 27 ust. 5, art. 24 ust. 2 oraz art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b uśr. Skarżąca dokonując na podstawie art. 27 ust. 5 uśr wyboru przysługującego jej świadczenia, wyeliminowała negatywną przesłankę przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, o której mowa w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b uśr, co umożliwiło przyznanie jej wnioskowanego świadczenia z terminem początkowym wskazanym w art. 24 ust. 2 uśr.
W konsekwencji powyższego, skoro interpretacja przepisów prawa materialnego dokonana przez Sąd pierwszej instancji okazała się prawidłowa, brak było podstaw w rozpoznawanej sprawie do oddalenia skargi. Tym samym zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego brak było podstaw do uznania, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie uwzględniając złożoną skargę, dopuścił się zarzucanego przez organ naruszenia art. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ppsa.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu, wobec czego działając na podstawie art. 184 ppsa, oddalił skargę kasacyjną.
Jednocześnie w myśl art. 182 § 2 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a druga strona, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia odpisu skargi kasacyjnej, nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.