Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 15 lipca 2016 r., sygn. akt I OSK 2509/14

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 22 maja 2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 2412/13, po rozpatrzeniu skargi S. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego z dnia 19 sierpnia 2013 r., znak ULC-KOPP/0263-0552.0604/02/13 w przedmiocie stwierdzenia naruszenia przez przewoźnika lotniczego przepisów rozporządzenia, oddalił skargę.

W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawił następujący stan faktyczny sprawy:

Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego decyzją z dnia 19 sierpnia 2013 r., znak ULC-KOPP/0263-0552.0604/02/13, po rozpatrzeniu wniosków S. Sp. z o.o. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy własne decyzje z dnia 18 marca 2013 r.:

1. - znak: ULC-KOPP/0262-2462/12, którą po rozpatrzeniu wniosku M. K., będącej pasażerem lotu z dnia [...] września 2011 r. na trasie P. - G. o oznaczeniu kodowym [...], stwierdził naruszenie przez przewoźnika S. Sp. z o.o. art. 7 ust. 1b rozporządzenia (WE) nr 261/2004 poprzez zaniedbanie obowiązku wypłaty odszkodowania w wysokości €400; ustalił termin usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości w ciągu 14 dni od dnia uprawomocnienia się decyzji, nałożył na S. Sp. z o.o. karę pieniężną za naruszenie postanowień rozporządzenia w wysokości 1.500 zł oraz
2. - znak: ULC-KOPP/0262-2102/03/12, którą po rozpatrzeniu wniosków: J. K., J. G., D. S., J. W., H. L., M. K., M. K., B. K., K. K., M. K., G. K., A. M., J. N., E. N., M. B., M. Z., S. M., A. W., D. K., B. W., H. K. oraz S. C., będących pasażerami przedmiotowego lotu z dnia [...] września 2011 r. na trasie P. – G., stwierdził naruszenie przez przewoźnika S. Sp. z o.o. art. 7 ust. 1b rozporządzenia (WE) nr 261/2004 poprzez zaniedbanie obowiązku wypłaty odszkodowania na rzecz J. K., J. G., D. S., J. W., H. L., M. K., M. K., B. K., K. K., M. K., G. K., A. M., J. N., E. N., S. M., A. W., D. K., B. W., H. K. oraz S. C. odszkodowania w wysokości €400; ustalił termin usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości w ciągu 14 dni od dnia uprawomocnienia się decyzji, nałożył na przewoźnika lotniczego karę pieniężną za naruszenie postanowień rozporządzenia w łącznej wysokości 30.000 zł.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ wskazał, że w dniu [...] września 2011 r. lot na trasie P. - G. o oznaczeniu kodowym [...] [planowa godzina startu: 21:30 UTC(PL); planowana godzina lądowania 00:10 czasu lokalnego] odbył się, jednak jego start nastąpił na trzy godziny trzydzieści minut po planowanej godzinie startu, tj. w dniu następnym o godz. 01:00 UTC(PL), natomiast lądowanie nastąpiło w dniu planowanego lądowania o godz. 03:30 czasu lokalnego, tj. trzy godziny i dwadzieścia minut po planowanej godzinie lądowania. Organ wskazał, że mierzona metodą trasy po ortodromie odległość pomiędzy lotniskiem w P. a lotniskiem w G. wynosi [...] km. Z wyjaśnień przewoźnika oraz odpisu zwolnienia lekarskiego wynika, że powodem opóźnienia lotu była choroba kapitana lotu w dniu [...] września 2011 r., związana ze spożyciem posiłku w restauracji. Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego, powołując się na wyrok Trybunału Sprawiedliwości z dnia 19 listopada 2009 r. w sprawach połączonych C-402/07 i C-432/07, podniósł, że pasażerom opóźnionych lotów przysługuje prawo do odszkodowania na mocy rozporządzenia (WE) nr 261/2004 tak jak pasażerom rejsów odwołanych, wówczas gdy z powodu opóźnienia ponoszą stratę czasu wynoszącą co najmniej trzy godziny, chyba że przewoźnik wykaże, że opóźnienie lotu było spowodowane zaistnieniem nadzwyczajnych okoliczności, których nie można było uniknąć pomimo podjęcia wszelkich racjonalnych środków, to jest okoliczności, które pozostają poza zakresem skutecznej kontroli przewoźnika lotniczego.

Odnosząc się do podniesionego we wnioskach o ponowne rozpatrzenie sprawy zarzutu przedawnienia, Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego stwierdził, że skoro ani rozporządzenie (WE) nr 261/2004, ani przepisy ustawy Prawo lotnicze, ani żaden inny przepis prawa nie przewiduje, że pasażer może wnieść skargę na naruszenie rozporządzenia (WE) nr 261/2004 jedynie w określonym czasie od zdarzenia, jak również nie przewiduje przedawnienia roszczenia o wypłatę odszkodowania, o którym mowa w art. 7 tego rozporządzenia, to brak jest podstaw, aby uznać, że roszczenie to ulega przedawnieniu.

Organ stwierdził, że choroba kapitana nie stanowi nadzwyczajnych okoliczności, których nie można było uniknąć mimo podjęcia wszelkich racjonalnych działań, ponadto przewoźnik nie dowiódł, że podjął wszelkie racjonalne środki, by zapobiec opóźnieniu lotu. Zdaniem organu należy więc uznać, że przewoźnik był zobowiązany do wypłaty na rzecz każdego ze skarżących pasażerów odszkodowania za opóźniony lot w wysokości €400. Z uwagi na to, że stosowne odszkodowanie przewoźnik lotniczy wypłacił jedynie M. B. oraz M. Z., należało stwierdzić naruszenie art. 7 ust. 1b rozporządzenia (WE) nr 261/2004 względem pozostałych skarżących pasażerów, a to pociągało za sobą konieczność nałożenia kary pieniężnej, stosownie do art. 209b ust. 1 ustawy Prawo lotnicze.

W ocenie Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego kara w wysokości 1.500 zł za każdy stwierdzony przypadek naruszenia obowiązków wynikających z rozporządzenia 261/2004/WE będzie adekwatna do zakresu naruszenia, a na przyszłość powodować będzie, że przewoźnik nie będzie dopuszczał się podobnych naruszeń.

Skargę na decyzję Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego z dnia 19 sierpnia 2013 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożyła spółka S.. Strona skarżąca zarzuciła organowi naruszenia art. 205 i art. 209b Prawa lotniczego oraz art. 118 i 778 kodeksu cywilnego, art. 5.3, art. 6, art. 7 i art. 9 Rozporządzenia, a także przepisów proceduralnych - art. 6, art. 11, art. 77 i art. 80 kpa, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. W uzasadnieniu przewoźnik lotniczy podniósł, że zaskarżona decyzja opiera się na błędnym przyjęciu, jakoby skarżący nie mógł skorzystać z zarzutu przedawnienia. Wskazał, że roszczenie pasażera względem przewoźnika ma źródło w Rozporządzeniu, a jego charakter jest cywilnoprawny, gdyż dotyczy relacji pomiędzy pasażerem a przewoźnikiem, która charakteryzuje się wzajemnością świadczeń, równością stron. Stosunek pomiędzy pasażerem a przewoźnikiem dotyczący wypłaty odszkodowania ryczałtowego na podstawie art. 7 Rozporządzenia jest "stosunkiem cywilnoprawnym związanym z przewozem lotniczym", o którym mówi art. 205 Prawa lotniczego.

Zdaniem skarżącej spółki zgodnie z art. 205 Prawa lotniczego należy w kwestii przedawnienia ryczałtowego odszkodowania będącego stosunkiem cywilnoprawnym związanym z przewozem lotniczym sięgnąć do przepisów prawa cywilnego. Przewoźnik wskazał przy tym, że ETS w orzeczeniu C-139/11 wyraźnie potwierdził, że roszczenia o ryczałtowe odszkodowanie są przedawnialne, natomiast prawo krajowe rozstrzygnie o długości terminu przedawnienia. Zdaniem skarżącej spółki dla przedawnienia roszczeń o ryczałtowe odszkodowanie należy stosować roczny termin przedawnienia przewidziany dla umowy przewozu (zgodnie z art. 778 kc w związku z art. 118 kc).

Skarżąca spółka podkreśliła ponadto, że bezpośrednią przyczyną opóźnienia rejsu była nagła i niespodziewana choroba kapitana lotu, który miał pełnić obowiązki dowódcy w czasie rejsu [...] w dniu [...] września 2011 r., a więc rejsu poprzedzającego w rotacji rejs [...] będący przedmiotem niniejszego postępowania. Rejsy te miały być wykonywane tym samym egzemplarzem samolotu, który w sezonie lato 2011 był jedyną maszyną eksploatowaną przez skarżącego. Zdaniem skarżącej spółki sama choroba dowódcy statku powietrznego w okolicznościach, jakie miały miejsce w niniejszej sprawie, stanowi okoliczność nadzwyczajną (niemożliwą do przewidzenia ani zapobieżenia). Przewoźnik stwierdził ponadto, że podjął ponadto wszelkie racjonalne środki w celu zapobieżenia jej skutkom dla swojej siatki połączeń. Wskazał, że nie miał możliwości wykonania rejsu innym samolotem z własnej floty, gdyż w tym czasie eksploatował tylko jeden samolot; z uwagi na brak dostępnych maszyn i załóg u innych przewoźników nie mógł zapewnić leasingu maszyny innego przewoźnika wraz z załogą mimo podjętych w tym kierunku wysiłków, zapewnił wykonanie rejsów przez załogi zastępcze, co było jedynym możliwym i racjonalnym środkiem.

Skarżący zakwestionował także zasadność nałożenia na niego kary pieniężnej na podstawie art. 209b Prawa lotniczego, która jego zdaniem nie powinna była zostać nałożona wobec braku naruszenia przepisów Rozporządzenia. Podniósł ponadto, że z treści art. 209b Prawa Lotniczego nie wynika, by kara miała być naliczana odrębnie od każdego pasażera, ustawodawca miał na celu nałożenie kary za naruszenie danego "typu" obowiązku, bez uwzględniania liczby pasażerów, których to naruszenie dotyczyło.

W odpowiedzi na skargę Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 22 maja 2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 2412/13 uznał, że skarga jest niezasadna. Sąd I instancji wyjaśnił, że podstawę rozstrzygnięcia organu stanowiły przepisy art. 205a ust. 1, art. 205b ust. 1 oraz art. 209b ust. 1 ustawy z dnia 3 lipca 2002 r. Prawo lotnicze (t.j. z 2013 r. Dz. U. poz. 1393, ze zm.) oraz art. 5 i art. 7 rozporządzenia (WE) nr 261/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 11 lutego 2004 r. ustanawiającego wspólne zasady odszkodowania i pomocy dla pasażerów w przypadku odmowy przyjęcia na pokład albo odwołania lub dużego opóźnienia lotów, uchylającego rozporządzenie nr 295/91/EWG (Dz.Urz.UE.L.2004.46.1).

Sąd przywołał treść art. 205a ust. 1 pkt 1 oraz art. 209b ust. 1 ustawy Prawo lotnicze i wyjaśnił, że przedmiotem postępowania w niniejszej sprawie była skarga 23 pasażerów opóźnionego lotu z dnia [...] września 2011 r. na trasie P. - G. na naruszenie przepisów rozporządzenia przez przewoźnika lotniczego oraz żądanie wypłaty odszkodowania, o którym mowa w art. 7 rozporządzenia. Lot odbył się, jednak jego start nastąpił na trzy godziny trzydzieści minut po planowanej godzinie startu, tj. w dniu następnym o godz. 01:00 UTC(PL), natomiast lądowanie nastąpiło w dniu planowanego lądowania o godz. 03:30 czasu lokalnego, tj. trzy godziny i dwadzieścia minut po planowanej godzinie lądowania. Powodem opóźnienia lotu była choroba kapitana lotu.

Sąd przywołał treść art. 5 ust. 1 lit. c oraz art. 7 powołanego wyżej rozporządzenia oraz odwołał się do wyroku Trybunału Sprawiedliwości z dnia 19 listopada 2009 r. w sprawach połączonych C-402/07 i C-432/07 i wyjaśnił, że zgodnie z art. 5 rozporządzenia w przypadku opóźnienia lotu wynoszącego co najmniej trzy godziny przewoźnik lotniczy powinien wypłacić pasażerowi odszkodowanie na zasadach określonych w art. 7 rozporządzenia w kwocie zależnej od długości trasy przelotu. Jednakże w art. 5 ust. 3 rozporządzenia przewidziano, że przewoźnik lotniczy zwolniony jest z tego obowiązku, jeżeli może dowieść, że odwołanie lotu zostało spowodowane zaistnieniem nadzwyczajnych okoliczności, których nie można było uniknąć pomimo podjęcia wszelkich racjonalnych środków. Przepis ten odpowiada treści motywu 14 rozporządzenia, w którym prawodawca unijny postanowił, że "podobnie jak w konwencji montrealskiej, zobowiązania przewoźników lotniczych powinny być ograniczone lub ich odpowiedzialność wyłączona w przypadku, gdy zdarzenie jest spowodowane zaistnieniem nadzwyczajnych okoliczności, których nie można było uniknąć, pomimo podjęcia wszelkich racjonalnych środków.

Okoliczności te mogą w szczególności zaistnieć w przypadku destabilizacji politycznej, warunków meteorologicznych uniemożliwiających dany lot, zagrożenia bezpieczeństwa, nieoczekiwanych wad mogących wpłynąć na bezpieczeństwo lotu oraz strajków mających wpływ na działalność przewoźnika". Sąd podkreślił, że wprawdzie jest to otwarty katalog, pojawić się zatem mogą także i inne sytuacje uzasadniające zwolnienie przewoźnika od obowiązku wypłaty zryczałtowanego odszkodowania, niemniej jednak zawsze muszą mieć one w stosunku do przewoźnika lotniczego charakter zewnętrzny.

Mając na uwadze powołane przepisy, Sąd I instancji podzielił stanowisko organu, że skarżący nie dowiódł, że opóźnienie lotu było spowodowane zaistnieniem nadzwyczajnych okoliczności w rozumieniu art. 5 ust. 3 rozporządzenia, które uwalniałyby go od obowiązku wypłaty odszkodowania. Opóźnienie lotu spowodowane nieobecnością kapitana lotu związaną z jego chorobą należy do przyczyn związanych z organizacją i funkcjonowaniem przewoźnika lotniczego jako przedsiębiorstwa. Organizacja pracy personelu lotniczego, w tym także organizacja zastępstwa na wypadek nieobecności w pracy, należy do okoliczności ściśle zależnych od przewoźnika lotniczego.

Nie można uznać za nadzwyczajną okoliczność chorobę jednego członka załogi, nie jest to bowiem zdarzenie zewnętrzne, niezależne od przewoźnika, któremu przewoźnik nie może zapobiec poprzez podjęcie odpowiednich racjonalnych środków i którego nie da się w żaden sposób przewidzieć. Przewoźnik lotniczy na etapie planowania lotów powinien był zorganizować pracę załóg lotniczych w taki sposób, aby choroba jednego pracownika nie wpływała negatywnie na połączenia lotnicze, zwłaszcza w sytuacji, gdy (jak wskazuje sam przewoźnik) dysponował w przedmiotowym sezonie tylko jedną maszyną.

Sąd zauważył, że zwolnienie lekarskie zostało wystawione w dniu [...] września 2011 r. i w tym dniu przewoźnik lotniczy dowiedział się o chorobie kapitana. Lot miał się natomiast odbyć w dniu [...] września 2011 r. o godzinie [...]. W ocenie Sądu przewoźnik miał wystarczająco dużo czasu, aby zorganizować zastępstwo i zapobiec opóźnieniu lotu. W ocenie Sądu przyczyny opóźnienia lotu wskazanej przez przewoźnika lotniczego w niniejszej sprawie nie można uznać za okoliczność nadzwyczajną, zwalniającą go od odpowiedzialności odszkodowawczej.

Sąd stanął na stanowisku, że przewoźnik nie wykazał, aby opóźnienie lotu nastąpiło z przyczyn od niego niezależnych, których nie mógł uniknąć czy im zapobiec. Skoro zaś odszkodowanie nie zostało wypłacone wszystkim pasażerom składającym skargę, doszło do naruszenia art. 7 rozporządzenia, a co za tym idzie, zasadnym było również nałożenie na przewoźnika lotniczego kary pieniężnej przewidzianej w art. 209b ust. 1 ustawy Prawo lotnicze. Sąd podzielił stanowisko Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego, zgodnie z którym roszczenie o wypłatę odszkodowania przewidzianego w art. 7 rozporządzenia nie ulega przedawnieniu.

Sąd przywołał treść art. 16 ust. 1 i 2 rozporządzenia nr 261/2004/WE i wyjaśnił, że w ustawie Prawo lotnicze ustawodawca krajowy przewidział, że skargi pasażera na naruszenie rozporządzenia nr 261/2004/WE rozpatruje komórka organizacyjna Urzędu Lotnictwa Cywilnego – Komisja Ochrony Praw Pasażerów. W razie złożenia takiej skargi Prezes Urzędu w drodze decyzji administracyjnej, w postępowaniu toczącym się w oparciu o przepisy ustawy Prawo lotnicze, stwierdza naruszenie prawa, określając zakres nieprawidłowości oraz nakładając karę pieniężną oraz w razie stwierdzenia naruszenia przepisu art. 7 rozporządzenia określa również obowiązek i termin usunięcia jego naruszenia.

Sąd podkreślił, że mamy tu do czynienia ze stosunkiem administracyjnoprawnym. Zauważył jednocześnie, że żaden przepis rozporządzenia, jak również ustawy Prawo lotnicze, nie przewiduje, że skargę można wnieść jedynie w określonym czasie, nie przewidują one również przedawnienia roszczenia o wypłatę odszkodowania. Brak takiej regulacji nie uzasadnia stosowania w tym zakresie przepisów kodeksu cywilnego do stosunku administracyjnoprawnego, nie można domniemywać utraty prawa, posiłkując się uregulowaniami z innych dziedzin prawa. Wbrew poglądowi skarżącego, również z art. 205 Prawa lotniczego nie można wyprowadzić konieczności stosowania przepisów prawa cywilnego dotyczących przedawnienia do niniejszego stosunku administracyjnoprawnego.

Sąd zgodził się z organem, że w niniejszej sprawie nie mają zastosowania przepisy kodeksu cywilnego dotyczące przedawnienia roszczeń. Ustalenia tego, w ocenie Sądu, nie podważa wyrok Trybunału Sprawiedliwości z dnia 22 listopada 2012 r. C-139/11, w którym stwierdzono, że termin na wytoczenie powództwa o odszkodowanie, o którym mowa w art. 5 i art. 7 rozporządzenia jest ustalany zgodnie z przepisami każdego państwa członkowskiego w dziedzinie przedawnienia roszczeń. Z wyroku tego wynika, że powództwo o odszkodowanie może podlegać przedawnieniu, nie oznacza to jednak, iż takiemu przedawnieniu podlegać musi.

Jako niezasadny Sąd ocenił zarzut, że kara pieniężna za naruszenie przepisów rozporządzenia nie może być naliczana odrębnie od każdego pasażera, lecz winna być nakładana za naruszenie danego typu obowiązku, bez uwzględniania liczby pasażerów, których to naruszenie dotyczyło. Sąd zauważył, że każdy z pasażerów może wnieść skargę odrębnie, natomiast z art. 205b Prawa lotniczego wynika, że organ w przypadku stwierdzenia naruszenia rozporządzenia nakłada na przewoźnika lotniczego karę, o której mowa w art. 209b ust. 1 ustawy. Nie może budzić wątpliwości, że gdyby każdy z pasażerów złożył odrębną skargę, organ wydając w stosunku do każdego z nich decyzję, miałby obowiązek nałożenia na przewoźnika kary w każdej z decyzji. Łączne rozpoznawanie przez organ skarg wielu pasażerów danego lotu nie powoduje, że karę wymierza się za naruszenie danego typu obowiązku, bez uwzględniania liczby skarżących pasażerów.

Sąd podkreślił, że jak wynika z art. 16 ust. 3 rozporządzenia, ustanowione przez Państwa Członkowskie sankcje za naruszenia rozporządzenia powinny być skuteczne, proporcjonalne i odstraszające. Trudno byłoby uznać karę w wysokości 1500 zł (czy nawet w maksymalnej wysokości przewidzianej za naruszenie art. 7 rozporządzenia, a więc 2500 zł) za niewypłacenie odszkodowania kilkudziesięciu pasażerom za spełniającą te wymogi.

Skargę kasacyjną od tego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 22 maja 2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 2412/13 wniosła spółka S.. W złożonej skardze skarżący zarzucił kwestionowanemu rozstrzygnięciu naruszenie:

1. 1. przepisów prawa materialnego poprzez:
2. - błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 205 ust. 1, art. 205a, art. 205b oraz art. 209b ust. 1 ustawy z dnia 3 lipca 2002 r. Prawo lotnicze (t.j. z 2013 r. Dz.U. poz. 1393, ze zm.; dalej: "Prawo lotnicze") oraz art. 5 i art. 7 rozporządzenia (WE) nr 261/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 11 lutego 2004 r. ustanawiającego wspólne zasady odszkodowania i pomocy dla pasażerów w przypadku odmowy przyjęcia na pokład albo odwołania lub dużego opóźnienia lotów, uchylającego rozporządzenie nr 295/91/EWG (Dz.Urz.UE.L.2004.46.1; dalej: "rozporządzenie nr 261/2004") w związku z art. 778 i art. 118 kodeksu cywilnego poprzez klasyfikację prawa Pasażerów do żądania wypłaty odszkodowania, o którym mowa w art. 7 rozporządzenia 261/2004 (dalej: "zryczałtowane odszkodowanie"), jako stosunku administracyjnoprawnego, podczas gdy ww. przepisy statuują stosunek prawny o charakterze cywilnym i w konsekwencji uchylenie się od kontroli zaskarżonej decyzji pod kątem zgodności z przepisami prawa materialnego w zakresie zgłoszonego zarzutu przedawnienia roszczenia o zapłatę zryczałtowanego odszkodowania (art. 778 w związku z art. 118 kc),
3. - błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 5 ust. 3 rozporządzenia nr 261/2004/WE,
4. - błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 205a w związku z art. 205b ust. 1 pkt 2 w związku z art. 209b Prawa lotniczego poprzez przyjęcie dopuszczalności nałożenia kary w stosunku do każdego stwierdzonego decyzją administracyjną przypadku uchylenia się od obowiązku wypłaty zryczałtowanego odszkodowania.

Mając powyższe zarzuty na uwadze, skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania podług norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej strona skarżąca przedstawiła argumenty na poparcie zasadności postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2016 r. Dz. U. poz. 718) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Skarga kasacyjna nie zawiera uzasadnionych zarzutów.

W niniejszej sprawie skarżący oparł skargę kasacyjną jedynie na zarzucie naruszenia prawa materialnego. Oparcie skargi kasacyjnej jedynie na przesłance określonej w art. 174 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wywiera ten skutek, że w rozpatrywanej sprawie dla oceny zarzutu naruszenia prawa materialnego miarodajny i prawidłowy jest stan faktyczny, który był podstawą wydania zaskarżonego wyroku. Oznacza, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd I instancji za podstawę zaskarżonego wyroku jest prawidłowo ustalony i nie nasuwa zastrzeżeń.

Za niezasadny Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzut błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania przez Sąd I instancji art. 205 ust. 1, art. 205a, art. 205b oraz art. 209b ust. 1 ustawy z dnia 3 lipca 2002 r. Prawo lotnicze (t.j. z 2013 r. Dz. U. poz. 1393, ze zm.) oraz art. 5 i art. 7 rozporządzenia (WE) nr 261/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 11 lutego 2004 r. ustanawiającego wspólne zasady odszkodowania i pomocy dla pasażerów w przypadku odmowy przyjęcia na pokład albo odwołania lub dużego opóźnienia lotów, uchylającego rozporządzenie nr 295/91/EWG (Dz.Urz.UE.L.2004.46.1) w związku z art. 778 i art. 118 kc.

Zgodnie z treścią art. 205 ust. 1 ustawy z dnia 3 lipca 2002 r. Prawo lotnicze (t.j. z 2013 r. Dz. U. poz. 1393, ze zm.) do umowy przewozu lotniczego, w tym czarteru lotniczego oraz do innych stosunków cywilnoprawnych związanych z przewozem lotniczym, nieuregulowanych przepisami niniejszej ustawy i umowami międzynarodowymi, stosuje się przepisy prawa cywilnego. Przepisy art. 205a, art. 205b powołanej ustawy stanowią natomiast, że Prezes Urzędu kontroluje przestrzeganie przepisów: rozporządzenia nr 261/2004/WE, rozporządzenia nr 2111/2005/WE, rozporządzenia nr 1107/2006/WE – a w szczególności rozpatruje skargi, o których mowa w art. 16 ust. 2 rozporządzenia nr 261/2004/WE oraz art. 15 ust. 2 rozporządzenia nr 1107/2006/WE. Skargi, o których mowa w ust. 1, rozpatruje wyodrębniona komórka organizacyjna Urzędu – Komisja Ochrony Praw Pasażerów. Kontrolę przestrzegania art. 14 ust. 1 rozporządzenia nr 261/2004/WE podejmuje się z urzędu w ramach postępowania, o którym mowa w dziale II rozdział 3 powołanej ustawy.

Przepisy ust. 1 i 2 nie naruszają zadań i kompetencji Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów, o których mowa w przepisach o ochronie konkurencji i konsumentów. W razie złożenia skargi, o której mowa w art. 205a ust. 1, Prezes Urzędu stwierdza w drodze decyzji administracyjnej:

1. 1) brak naruszenia prawa przez przewoźnika lotniczego albo
2. 2) naruszenie prawa przez przewoźnika lotniczego, określając zakres nieprawidłowości oraz nakładając karę, o której mowa w art. 209b ust. 1, zaś w razie stwierdzenia naruszenia przepisu art. 7, art. 8 ust. 1 lit. a lub art. 10 ust. 2 rozporządzenia nr 261/2004/WE określa również obowiązek i termin jego usunięcia. Skarga, o której mowa w art. 16 ust. 2 rozporządzenia nr 261/2004/WE oraz w art. 15 ust. 2 rozporządzenia nr 1107/2006/WE, może być złożona w języku polskim lub angielskim. Do skargi, o której mowa w ust. 1, pasażer powinien załączyć następujące dokumenty:

1. 1) kopię reklamacji skierowanej do przewoźnika;
2. 2) kopię odpowiedzi przewoźnika na reklamację, o której mowa w pkt 1, albo oświadczenie, że nie została ona udzielona w terminie określonym w umowie przewozu lub regulaminie przewozu, z zastrzeżeniem ust. 4;
3. 3) kopię potwierdzonej rezerwacji na dany lot;
4. 4) oświadczenie o zgodności kopii dokumentów, o których mowa w pkt 1-3, z oryginałami.

Skargę można złożyć nie wcześniej niż po upływie 30 dni od dnia złożenia reklamacji u przewoźnika, chyba że umowa przewozu lub regulamin przewozu określa krótszy termin do rozpatrzenia reklamacji. Ciężar udowodnienia, że uprawnienia przysługujące pasażerowi na podstawie przepisów, o których mowa w art. 205a ust. 1, nie zostały naruszone, obciąża przewoźnika lotniczego. Do egzekucji należności stwierdzonych w decyzji, o której mowa w ust. 1 pkt 2, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania cywilnego.

Zgodnie zaś z treścią art. 209b ust. 1 powołanej ustawy, kto działa z naruszeniem obowiązków lub warunków wynikających z przepisów rozporządzeń, o których mowa w art. 205a ust. 1, lub nie wykonuje albo nienależycie wykonuje zobowiązania wynikające z przepisów tych rozporządzeń, podlega karze pieniężnej w wysokości określonej w załączniku nr 2 do ustawy.

Natomiast z art. 5 ust. 1 lit c i art. 7 ust. 1 lit. b rozporządzenia nr 261/2004/WE wynika, że w przypadku odwołania lotu pasażerowie, których to odwołanie dotyczy, mają prawo do odszkodowania od obsługującego przewoźnika lotniczego w wysokości 400€ dla lotów wewnątrzwspólnotowych dłuższych niż 1500 km.

Podstawę prawną złożonych w rozpatrywanej sprawie skarg stanowiły przepisy Rozporządzenia (WE) nr 261/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 11 lutego 2004 r., ustanawiające wspólne zasady odszkodowania i pomocy dla pasażerów w przypadku odmowy przyjęcia na pokład albo odwołania lub dużego opóźnienia lotów, uchylające rozporządzenie (EWG) nr 295/91.

Wyjaśnić należy, że dochodzenie odszkodowania za opóźniony lot przez pasażerów wynikającego z art. 7 rozporządzenia (WE) nr 261/2004 może nastąpić tak w drodze postępowania administracyjnego, jak i sądowego. Możliwość złożenia skargi, o której mowa w art. 16 ust. 2 rozporządzenia jest prawem pasażera, a nie jego obowiązkiem. Skarga w tym trybie ma charakter fakultatywny, niezależnie od tego, jak prawo krajowe ujmuje właściwość organu rozpatrującego tę skargę. Stanowisko to znajduje potwierdzenie w uchwale Sądu Najwyższego z 7 lutego 2014 r. (III CZP 113/13 OSNC 2014/11/114, LEX nr 1421756, Biul. SN 2014/2/8), w której stwierdzono, że "W sprawie, w której pasażer domaga się od przewoźnika lotniczego odszkodowania za opóźniony lot na podstawie art. 7 rozporządzenia (WE) nr 261/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 11 lutego 2004 r. ustanawiającego wspólne zasady odszkodowania i pomocy dla pasażerów w przypadku odmowy przyjęcia na pokład albo odwołania lub dużego opóźnienia lotów, uchylającego rozporządzenie (EWG) nr 295/91 (Dz. U. U E. L z dnia 17 lutego 2004 r., s.

1. 1) zachodzi przemienność drogi postępowania przed sądami powszechnymi lub przed Prezesem Urzędu Lotnictwa Cywilnego."

Podkreślić należy, że przedmiotowa skarga jest elementem ochrony praw pasażerów, która daje im możliwość odformalizowanego, co do zasady szybszego od postępowania cywilnego i bezpłatnego dochodzenia roszczeń, bez narażania się na konieczność ponoszenia kosztów postępowania przed sądem cywilnym.

Kwestią sporną w rozpatrywanej sprawie jest uznanie zarówno przez Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego, jak i Sąd I instancji prawa pasażera opóźnionego lotu do żądania wypłaty odszkodowania, o którym mowa w art. 7 rozporządzenia 261/2004 jako stosunku administracyjnoprawnego, podczas gdy w ocenie skarżącego kasacyjnie jest to stosunek prawny o charakterze cywilnym, do którego mają zastosowanie przepisy o przedawnieniu roszczeń zawarte w art. 778 w związku z art. 118 kc. Rozstrzygając tę kwestię, Naczelny Sąd Administracyjny stanął na stanowisku, że powierzenie organowi administracji prowadzenia postępowania w sprawie wynikającej ze stosunku cywilnoprawnego ani nie zmienia cywilnoprawnego charakteru sprawy, która ten stosunek kreuje, ani też temu powierzeniu nie stoją na przeszkodzie przepisy określające zakres przedmiotowy postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 2 § 3 Kodeksu postępowania cywilnego nie są rozpoznawane w postępowaniu sądowym sprawy cywilne, jeżeli przepisy szczególne przekazują je do właściwości innych organów.

Odszkodowanie za opóźniony lot jest takim roszczeniem cywilnoprawnym, które z mocy przepisów szczególnych (art. 7 rozporządzenia 261/2004/WE) dochodzone może być w drodze postępowania administracyjnego. Skoro z woli ustawodawcy o roszczeniu cywilnoprawnym orzeka się w drodze decyzji w postępowaniu administracyjnym, to oceny realizacji tego roszczenia ze wszystkimi tego konsekwencjami, a więc przede wszystkim trybem postępowania i oceną wszystkich skutków prawnych (wraz z instytucją przedawnienia), należy dokonywać na podstawie przepisów materialnego prawa administracyjnego. Na gruncie prawa administracyjnego o przedawnieniu roszczenia można mówić jedynie wtedy, gdy przepis prawa materialnego administracyjnego wyraźnie tak stanowi. Skoro więc, jak zasadnie wywiódł to w uzasadnieniu kwestionowanego wyroku Sąd I instancji, zarówno przepisy ustawy Prawo lotnicze, jak i przepisy rozporządzenia (WE) nr 261/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 11 lutego 2004 r. ustanawiającego wspólne zasady odszkodowania i pomocy dla pasażerów w przypadku odmowy przyjęcia na pokład albo odwołania lub dużego opóźnienia lotów nie przewidują przedawnienia roszczenia o odszkodowanie za opóźniony lot, to tym samym, roszczenie to nie ulega przedawnieniu.

Kwestia terminu przedawnienia roszczenia o odszkodowanie za opóźniony lot jest również sporna w orzecznictwie sądów cywilnych. O braku możliwości zastosowania w sprawie o odszkodowanie za opóźniony lot przepisu art. 778 kc wypowiedział się Sąd Najwyższy w uzasadnieniu postanowienia z dnia 21 sierpnia 2014 r. sygn. akt III CZP 44/14. Odmawiając odpowiedzi na pytanie "W jakim terminie ulega przedawnieniu roszczenie pasażera domagającego się od przewoźnika lotniczego zryczałtowanego odszkodowania za opóźniony lot na podstawie art. 7 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady Nr 261/2004 z dnia 11 lutego 2004 r. ustanawiającego wspólne zasady odszkodowania i pomocy dla pasażerów w przypadku odmowy przyjęcia na pokład albo odwołania lub dużego opóźnienia lotów?" Sąd Najwyższy zwrócił uwagę, że "z art. 775 k.c. oraz art. 205 i 208 Prawa lotniczego wynika ciąg odesłań, najpierw do przepisów regulujących transport lotniczy, następnie z powodu braku unormowania kwestii przedawnienia w tych przepisach - do umów międzynarodowych, stosownie do zakresu ich zastosowania, a w wypadku nieuregulowania w nich danej kwestii - powrót do przepisów prawa cywilnego.

Na końcu tego łańcucha pojawia się pytanie o to, które konkretnie przepisy prawa cywilnego (kodeksu cywilnego) należy zastosować. Wykładnia art. 775 k.c. pod kątem zakresu wynikającego z niego odesłania wymaga w pierwszej kolejności uwzględnienia jego brzmienia, z którego wynika, że przepisy tytułu XXV "Umowa przewozu" stosuje się tylko o tyle, o ile dany przewóz nie jest uregulowany odrębnymi przepisami, co przemawiałoby za tezą o definitywnym wyłączeniu stosowania kodeksowych przepisów o umowie przewozu do przewozu lotniczego, niewątpliwie regulowanego odrębnymi przepisami."

Literalnie rozumiany art. 775 kc wyłącza zatem zastosowanie art. 778 kc. Przepisów kodeksu cywilnego o umowie przewozu nie stosuje się do przewozu lotniczego w ogóle, a nie tylko w zakresie, w jakim jest ona uregulowana w przepisach odrębnych. Nie zmienia tego art. 205 ustawy Prawo lotnicze, bowiem odsyła on generalnie do przepisów prawa cywilnego, a nie do przepisów kodeksu cywilnego o umowie przewozu. Zatem odesłanie to prowadzi do art. 118 kc (czyli 10-letniego terminu przedawnienia). Zawarte w tym przepisie zastrzeżenie "jeżeli przepis szczególny nie stanowi inaczej" w przypadku umowy przewozu lotniczego nie jest odesłaniem do art. 778 kc, bo jego zastosowanie jest wykluczone przez art. 775 kc, lecz do ustawy Prawo lotnicze i innych aktów prawnych (w tym rozporządzenia 261/2004/WE), w których jednak kwestia przedawnienia roszczeń nie została uregulowana.

Podkreślić należy, że ewentualna zmiana istniejącego stanu prawnego omawianego problemu należy do wyłącznej kompetencji ustawodawcy. Podobne stanowisko przedstawiła Anna Konert w "Prawo lotnicze. Komentarz" (praca pod redakcją naukową Marka Żylicza, wyd. Wolters Kluwer, Warszawa 2016, str. 836).

Z wyżej przedstawionych względów analizowany zarzut skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny uznał za wadliwy.

Również zarzut naruszenia art. 5 ust. 3 rozporządzenia (WE) 261/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 11 lutego 2004 r. Naczelny Sąd Administracyjny uznał za niezasadny. Zgodnie z tym przepisem obsługujący przewoźnik lotniczy nie jest zobowiązany do wypłaty rekompensaty przewidzianej w art. 7 rozporządzenia, jeżeli może dowieść, że odwołanie jest spowodowane zaistnieniem nadzwyczajnych okoliczności, których nie można było uniknąć pomimo podjęcia wszelkich racjonalnych środków. Jednocześnie z motywu 14 powołanego rozporządzenia wynika, że zobowiązania przewoźników lotniczych powinny być ograniczone lub ich odpowiedzialność wyłączona w przypadku, gdy zdarzenie jest spowodowane zaistnieniem nadzwyczajnych okoliczności, których nie można było uniknąć pomimo podjęcia wszelkich racjonalnych środków. Okoliczności te mogą, w szczególności, zaistnieć w przypadku destabilizacji politycznej, warunków meteorologicznych uniemożliwiających dany lot, zagrożenia bezpieczeństwa, nieoczekiwanych wad mogących wpłynąć na bezpieczeństwo lotu oraz strajków mających wpływ na działalność przewoźnika.

Również w motywie 15 rozporządzenia wskazano, że za nadzwyczajne okoliczności powinno się uważać sytuację, gdy decyzja kierownictwa lotów w stosunku do danego samolotu spowodowała danego dnia powstanie dużego opóźnienia, przełożenie lotu na następny dzień albo odwołanie jednego lub więcej lotów tego samolotu, pomimo podjęcia wszelkich racjonalnych środków przez zainteresowanego przewoźnika, by uniknąć tych opóźnień lub odwołań lotów.

Odpowiedzialność przewoźnika lotniczego w ramach omawianego rozporządzenia jest zatem wyłączona tylko wtedy, gdy przewoźnik dowiedzie, że odwołanie lotu (lub duże opóźnienie, co wynika z wyroku Trybunału Sprawiedliwości UE z dnia 19 listopada 2009 r., C-402/07 i C-432/07) jest spowodowane zaistnieniem nadzwyczajnych okoliczności, których nie można było uniknąć pomimo podjęcia wszelkich racjonalnych środków. Z ustaleń faktycznych wynika, że przyczyną opóźnienia lotu w niniejszej sprawie była choroba kapitana lotu. Jak wynika z akt sprawy zwolnienie lekarskie kapitanowi lotu zostało wystawione w dniu [...] września 2011 r. i w tym dniu skarżący kasacyjnie dowiedział się o chorobie kapitana. Lot miał się natomiast odbyć w dniu [...] września 2011 r. o godzinie [...]. W tej sytuacji, w całości należy podzielić stanowisko Sądu I instancji, że skarżący kasacyjnie miał wystarczająco dużo czasu, aby zorganizować zastępstwo i zapobiec opóźnieniu lotu, zaś opóźnienie lotu spowodowane nieobecnością kapitana lotu związaną z jego chorobą należy do przyczyn związanych z organizacją i funkcjonowaniem przewoźnika lotniczego jako przedsiębiorstwa.

Organizacja pracy personelu lotniczego, w tym także organizacja zastępstwa na wypadek nieobecności w pracy, należy do okoliczności zależnych od przewoźnika lotniczego, a nie zewnętrznych i nadzwyczajnych. Prawidłowo także Sąd I instancji uznał, że skarżący kasacyjnie na etapie planowania lotów mógł i powinien był, organizując pracę załóg lotniczych, przewidzieć możliwość choroby jednego z pracowników. Naczelny Sąd Administracyjny podziela zatem stanowisko zarówno Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego, jak i Sądu I instancji, że w rozpatrywanej sprawie choroba kapitana lotu nie jest objęta pojęciem "nadzwyczajne okoliczności" o których mowa w art. 5 ust. 3 rozporządzenia nr 261/2004/WE, których nie można było uniknąć pomimo podjęcia wszelkich racjonalnych środków. Choroba kapitana nie była wynikiem aktu zewnętrznego w stosunku do prowadzonej działalności lotniczej, dlatego nie mogła wyłączyć odpowiedzialności przewoźnika lotniczego za opóźnienia lotu statku powietrznego, powodującej obowiązek wypłaty pasażerom odszkodowania na podstawie przepisów rozporządzenia nr 261/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 11 lutego 2004 r. Oznacza to, że zastosowana przez Sąd I instancji wykładnia art. 5 ust. 3 rozporządzenia (WE) 261/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 11 lutego 2004 r. jest prawidłowa.

Niezasadny jest również postawiony w skardze kasacyjnej zarzut błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania art. 205a w związku z art. 205b ust. 1 pkt 2 w związku z art. 209b ustawy Prawo lotnicze poprzez przyjęcie przez Sąd I instancji dopuszczalności nałożenia kary w stosunku do każdego stwierdzonego decyzją administracyjną przypadku uchylenia się od obowiązku wypłaty zryczałtowanego odszkodowania. Z treści artykuł 209b ust. 1 ustawy Prawo lotnicze wynika, że kto działa z naruszeniem obowiązków lub warunków wynikających z przepisów rozporządzeń, o których mowa w art. 205a ust. 1, lub nie wykonuje albo nienależycie wykonuje zobowiązania wynikające z przepisów tych rozporządzeń, podlega karze pieniężnej w wysokości określonej w załączniku nr 2 do ustawy. Nałożenie kary jest obowiązkiem organu w przypadku stwierdzenia naruszenia przepisów rozporządzeń wskazanych w art. 205a ust. 1 ustawy Prawo lotnicze.

Wymierzona kara, jak zasadnie podniósł to Sąd I instancji, zgodnie z art. 16 ust. 3 powołanego rozporządzenia powinna być skuteczna, proporcjonalna i odstraszająca. Zgodzić również należy się z Sądem I instancji, że trudno byłoby uznać karę w wysokości 1500 zł, czy nawet w maksymalnej wysokości przewidzianej za naruszenie art. 7 rozporządzenia, a więc 2500 zł, za niewypłacenie odszkodowania kilkudziesięciu pasażerom za spełniającą te wymogi.

Za nieznajdujące podstawy prawnej Naczelny Sąd Administracyjny uznał stanowisko skarżącego kasacyjnie, zgodnie z którym kara pieniężna za naruszenie przepisów rozporządzenia nie może być naliczana odrębnie od każdego pasażera, lecz winna być nakładana za naruszenie danego typu obowiązku, bez uwzględniania liczby pasażerów, których to naruszenie dotyczyło. Takiemu stanowisku przeczy treść art. 205b ustawy Prawo lotnicze, z którego literalnego już brzmienia wynika, że to każdy z pasażerów odrębnie może wnieść skargę, natomiast z art. 205b Prawa lotniczego wynika, że organ w przypadku stwierdzenia naruszenia rozporządzenia nakłada na przewoźnika lotniczego karę, o której mowa w art. 209b ust. 1 ustawy. Gdyby zatem każdy z pasażerów (do czego jest uprawniony) złożył odrębną skargę, organ wydając w stosunku do każdego z nich decyzję, miałby obowiązek nałożenia na przewoźnika kary w każdej z wydanych decyzji.

Naruszeniem obowiązków, którego dotyczy w rozpatrywanej sprawie wymierzona kara, nie jest opóźnienie lotu, lecz niewypłacenie pasażerowi należnego mu odszkodowania. Organ orzekający stwierdził, że skarżąca kasacyjnie spółka dopuściła się takiego naruszenia w stosunku do każdego z wymienionych w decyzjach pasażerów. Fakt łącznego rozpoznawania przez organ skarg wielu pasażerów danego lotu nie powoduje, że karę wymierza się łącznie jedynie za naruszenie danego typu obowiązku, bez uwzględniania liczby skarżących się pasażerów.

Przedstawiona argumentacja prowadzi do wniosku, że sprawa co do istoty została prawidłowo rozpatrzona, a dokonana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w ocena prawidłowości zaskarżonych decyzji w przedmiocie w pełni odpowiada prawu.

Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2016 r. Dz. U. poz. 718) Sąd orzekł jak w sentencji.

Równocześnie wyjaśnić należy, że zgodnie z treścią art. 204 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w razie oddalenia skargi kasacyjnej strona, która wniosła skargę kasacyjną, obowiązana jest zwrócić niezbędne koszty postępowania kasacyjnego poniesione przez: organ - jeżeli zaskarżono skargą kasacyjną wyrok sądu pierwszej instancji oddalający skargę lub skarżącego - jeżeli zaskarżono skargą kasacyjną wyrok sądu pierwszej instancji uwzględniający skargę. Z przepisu tego wynika, że uczestnicy postępowania (czyli w niniejszej sprawie pasażerowie opóźnionego lotu, którzy złożyli skargę do Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego), którzy nie wnosili ani skargi do Sądu I instancji, ani skargi kasacyjnej, nie są uprawnieni do żądania zwrotu poniesionych przez siebie kosztów postępowania kasacyjnego.