Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z 17 maja 2017 r. sygn. akt III SA/Łd 223/17 oddalił skargę M. Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] grudnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie zatrzymania prawa jazdy.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł M. Ł., reprezentowany przez adwokata I. G., zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyroki zarzucił:
- 1) naruszenie prawa materialnego poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, a to:
- – art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 marca 2015 r. o zmianie ustawy -Kodeks karny oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r. poz. 541);
- – art. 135 ust. 1 pkt 1a lit. a ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1260 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.r.d.", w związku z art. 102 ust. 1 pkt 4 i ust. 1c ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz. U. z 2017 r. poz. 978 ze zm.), powoływanej dalej jako "u.k.p.", uznanego wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 11 października 2016 r. za niezgodny z Konstytucją.
- 2) naruszenie przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik i treść wyroku, a to "art. 3 §1 i art. 14 §1 pkt 1 lit. a)" przejawiające się w tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie, mimo że zebrany materiał dowodowy w sprawie jednoznacznie wskazywał, że organy administracji procedowały i wydawały decyzje w oparciu o przepisy nieobowiązujące.
Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. W piśmie z [...] września 2017 r. oświadczył, że zrzeka się rozprawy.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniósł, że w stanie faktycznym sprawy, w aspekcie wydawania decyzji administracyjnych o zatrzymaniu dokumentu prawa jazdy, do dnia 31 grudnia 2016 r. obowiązywały przepisy art. 7 ustawy z dnia 20 marca 2015 r. o zmianie ustawy – Kodeks karny oraz niektórych innych ustaw. Zgodnie z art. 7 pkt 1 ust. 2 ww. ustawy, właściwy starosta może wydać decyzję administracyjną o zatrzymaniu prawa jazdy tylko, jeżeli prawo jazdy zostanie odebrane przez Policję, która "złapała" kierowcę "na gorącym uczynku". W sytuacji zatem, gdy dokument ten nie został odebrany, właściwy starosta nie może wydać decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy.
W ocenie skarżącego kasacyjnie argumentacja organu drugiej instancji jest rozszerzająca i sprzeczna z literalnym i funkcjonalnym brzmieniem przepisu. Uprawniający go dokument nie został zatrzymany "na drodze" przez kontrolujących funkcjonariuszy Policji, co oznacza, że zaskarżona decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Brak było, bowiem podstaw uprawniających Starostę [...] do wydania decyzji o zatrzymaniu dokumentu prawa jazdy oraz decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] do utrzymania takiego rozstrzygnięcia w mocy, a następnie oddalenia skargi przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi.
Skarżący kasacyjnie wskazując ponadto na treść art. 135 ust. 1 pkt 1a lit. a P.r.d., podniósł, że czynność zatrzymania prawa jazdy przez Policję podlega zatwierdzeniu przez starostę w drodze decyzji administracyjnej wydanej w oparciu o art. 102 ust.1 pkt. 4 u.k.p. W jego ocenie jednak starosta nie może zatwierdzić abstrakcyjnej czynności – dokument nie został zatrzymany, wydanie decyzji – z punktu widzenia obowiązujących przepisów prawa – jest, więc niemożliwe. Samo przyjęcie mandatu karnego nie powoduje natomiast możliwości wydania takiej decyzji.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 §2 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zarzutów wskazanych w podstawie skargi kasacyjnej.
Związanie granicami skargi kasacyjnej oznacza związanie wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia oraz wnioskami. Związanie podstawami skargi kasacyjnej wymaga także prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, określenia, jaką postać miało to naruszenie, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami, sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko - radcowskim (art. 175 §1-3 P.p.s.a.).
Opiera się on na założeniu, że powierzenie czynności sporządzenia skargi kasacyjnej wykwalifikowanym prawnikom zapewni jej odpowiedni poziom merytoryczny i formalny, umożliwiający sądowi drugiej instancji dokonanie kontroli zaskarżonego orzeczenia.
Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie, należy stwierdzić, że nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw.
Przedmiotowa skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach wyszczególnionych w art. 174 P.p.s.a., gdyż podniesiono w niej zarówno zarzuty naruszenia prawa materialnego, jak i zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Przy czym sposób skonstruowania zarzutu naruszenia przepisów postępowania uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu dokonania kontroli wyroku Sądu pierwszej instancji w tym zakresie.
Zarzut naruszenia prawa musi być postawiony wyraźnie, to znaczy należy wskazać konkretny przepis prawa wraz z określenie aktu prawnego, w którym przepis jest zawarty i określić sposób naruszenia przepisu. Autor skargi kasacyjnej w rozpoznawanej sprawie formułując zarzut naruszenia przepisów postępowania "art. 3 §1 i art. 14 §1 pkt 1 lit. a)" nie wskazał aktu prawnego, w którym te przepisy są zawarte. Powoduje to brak możliwości określenia, jakie naruszenie jest zarzucane zaskarżonemu wyrokowi, i jakie okoliczności mają wskazywać na zasadność zarzutu kasacyjnego. Dodać trzeba, że błąd ten nie został sanowany w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.
Wymaga podkreślenia, że Naczelny Sąd Administracyjny nie jest nie tylko zobowiązany, ale wręcz nie jest uprawniony do precyzowania za stronę zarzutów skargi kasacyjnej bądź do poszukiwania za nią naruszeń prawa, jakich mógł dopuścić się wojewódzki sąd administracyjny (por. np. wyrok NSA z 16 listopada 2011 r., II FSK 861/10, orzeczenia.nsa.gov.pl i cytowane tam orzecznictwo).
Powyższe oznacza też, że Naczelny Sąd Administracyjny jest zobligowany przyjąć, że stan faktyczny sprawy przedstawia się w taki sposób, jak wynika to z ustaleń zaakceptowanych przez Sąd pierwszej instancji. W szczególności należy więc przyjąć, że nie jest przedmiotem sporu, że skarżący kasacyjnie, kierując pojazdem, dopuścił się w dniu [...] września 2016 r. wykroczenia polegającego na przekroczeniu dopuszczalnej prędkości o więcej niż 50 km/h w obszarze zabudowanym, w związku z czym nałożono na niego mandat karny, który został przyjęty, ale nie zatrzymano dokumentu prawa jazdy, z uwagi na jego brak podczas kontroli drogowej.
Następnie, na podstawie informacji o tym zdarzeniu przekazanej przez Komendanta Powiatowego Policji w [...], Starosta [...] orzekł decyzją z [...] listopada 2016 r. nr [...] - utrzymaną następnie w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] grudnia 2016 r. nr [...] - o zatrzymaniu M. Ł. prawa jazdy kat. A, B i T, na okres 3 miesięcy. Okoliczności te są bezsporne.
Powołane w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa materialnego, zarówno art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 marca 2015 r. o zmianie ustawy - Kodeks karny oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r. poz. 541), jak i art. 135 ust. 1 pkt 1a lit. a P.r.d. w związku z art. 102 ust. 1 pkt 4 i ust. 1c u.k.p., zostały uzasadnione tożsamą argumentacją wskazującą, że niedopuszczalne było wydanie decyzji administracyjnej o zatrzymaniu prawa jazdy na podstawie art. 102 ust. 1 pkt 4 u.k.p. bez uprzedniego "fizycznego" zatrzymania tego dokumentu na podstawie art. 135 ust. 1 pkt 1a lit. a P.r.d. Argument o uznaniu za niekonstytucyjne dwóch ostatnich przepisów wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 11 października 2016 r. sygn. akt K 24/15 autor skargi kasacyjnej w żaden sposób nie uzasadnił.
Istota sporu w niniejszej sprawie dotyczy zatem ustalenia, czy w stanie prawnym obowiązującym w czasie popełnienia ww. wykroczenia oraz orzekania przez organy administracji obu instancji, dopuszczalne było wydanie decyzji administracyjnej o zatrzymaniu prawa jazdy na podstawie art. 102 ust. 1 pkt 4 u.k.p. bez uprzedniego "fizycznego" zatrzymania tego dokumentu na podstawie art. 135 ust. 1 pkt 1a lit. a P.r.d. W orzecznictwie sądów administracyjnych w odniesieniu do tego zagadnienia niejednokrotnie był już wyrażany pogląd, który skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela (por. wyroki NSA z 19 grudnia 2017 r., I OSK 1607/17 i I OSK 1499/17, z 4 października 2017 r., I OSK 490/17, wyrok WSA w Warszawie z 7 lutego 2018 r., VII SA/Wa 932/17, wyrok WSA w Poznaniu z 11 stycznia 2018 r., IV SA/Po 1093/17).
Materialnoprawne przesłanki wydania ww. decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy regulował (i nadal reguluje) samodzielnie art. 102 ust. 1 pkt 4 u.k.p., zgodnie z którym starosta wydaje decyzję administracyjną o zatrzymaniu prawa jazdy lub pozwolenia na kierowanie tramwajem, w przypadku gdy kierujący pojazdem przekroczył dopuszczalną prędkość o więcej niż 50 km/h na obszarze zabudowanym. Przesłankami tymi są więc łącznie: kierowanie pojazdem na obszarze zabudowanym oraz przekroczenie dopuszczalnej prędkości o więcej niż 50 km/h. (Dalszą, entymematyczną przesłanką jest jeszcze: ujawnienie takiego czynu przez właściwy organ kontroli ruchu drogowego; cytowany wyrok NSA I OSK 1607/17).
Zgodnie natomiast z art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 marca 2015 r. o zmianie ustawy - Kodeks karny oraz niektórych innych ustaw, w brzmieniu obowiązującym w okresie od 31 grudnia 2015 r. do 31 grudnia 2016 r., do dnia 31 grudnia 2016 r. podstawą wydania decyzji, o której mowa w art. 102 ust. 1 pkt 4 i 5 oraz art. 103 ust. 1 pkt 5 ustawy wymienionej w art. 5 (tj. u.k.p.), jest informacja o zatrzymaniu prawa jazdy na podstawie art. 135 ust. 1 pkt 1a ustawy wymienionej w art. 4 (tj. P.r.d.). Przepis art. 7 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy ma charakter proceduralny. Wynika z niego, że wskazana w nim "informacja" pełni w istocie rolę sformalizowanego źródła wiedzy o popełnionym wykroczeniu, a przekazanie tej informacji jest zdarzeniem mającym doprowadzić do wszczęcia postępowania w sprawie zatrzymania prawa jazdy.
Na rzecz takiego właśnie, stricte proceduralnego, postrzegania przepisu art. 7 ust. 1 pkt 2 oraz jako wyłącznie "informacyjnej" (sygnalizacyjnej), a nie materialnoprawnej funkcji wskazanej w nim "informacji", przemawiają także motywy wprowadzenia tego przepisu przez ustawodawcę. Jak bowiem wskazano w uzasadnieniu do pierwotnego projektu ustawy zmieniającej, który przewidywał już taką regulację (druk nr 2586 VII kadencji Sejmu RP): "W nowym ust. 1b w art. 102 zobowiązuje się administratora centralnej ewidencji pojazdów do przekazywania informacji o wskazanych wyżej przypadkach (m.in. przekroczenia przez kierującego pojazdem dopuszczalnej prędkości o więcej niż 50 km/h - uw. NSA) dających staroście podstawę do zatrzymania prawa jazdy. Przepis ten wejdzie w życie z dniem 4 stycznia 2016 r., tj. z dniem wejścia w życie pozostających w fazie vacatio legis części przepisów ustawy o kierujących pojazdami dotyczących m.in. nadzoru nad kierującym, okresu próbnego i związanego z tym nowego zakresu funkcjonalności centralnej ewidencji kierowców.
Od tego dnia CEK przejmie również prowadzenie ewidencji kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego, w której będą gromadzone informacje także o wskazanych naruszeniach skutkujących czasowym zatrzymaniem prawa jazdy. Do tego czasu odpowiednie informacje będą przekazywane staroście przez organy wydające prawomocne rozstrzygnięcia, co wynika z zaproponowanych przepisów przejściowych (które ostatecznie znalazły się w art. 7 ustawy zmieniającej - uw. NSA)." I dalej w tym samym dokumencie: "Z uwagi na fakt, iż z dniem 4 stycznia 2016 r. wchodzi w życie nowelizacja ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami, przewidująca nowe zasady działania Centralnej Ewidencji Pojazdów i Kierowców, jest konieczne dodanie przepisów przejściowych, regulujących do tego czasu przekazywanie staroście informacji w przypadku rażącego przekroczenia prędkości oraz przewożenia nadmiernej liczby osób i tym samym stosowania przewidzianych w projekcie sankcji".
Skoro art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy o zmianie ustawy - Kodeks karny oraz niektórych innych ustaw jest przepisem proceduralnym, to nie podlega tak rygorystycznej (ścisłej) wykładni, jak przepisy prawa materialnego normujące przesłanki odpowiedzialności administracyjnej lub karnej. W konsekwencji za w pełni uprawnione należy uznać stanowisko Sądu pierwszej instancji, że wzmiankowana w tym przepisie "informacja o zatrzymaniu prawa jazdy" to w rzeczywistości "informacja w przedmiocie zatrzymania prawa jazdy", czyli informacja o ujawnieniu czynu uzasadniającego zatrzymanie prawa jazdy na podstawie art. 135 §1 pkt 1a lit. a P.r.d., nawet jeśli do tego zatrzymania faktycznie nie doszło (bo np. kierujący pojazdem nie miał lub nie okazał tego dokumentu w trakcie kontroli).
Potwierdzeniem słuszności takiego stanowiska jest treść art. 102 ust. 1c i 1e u.k.p., na co trafnie zwrócono uwagę w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. W myśl pierwszego z wymienionych przepisów, starosta wydając decyzję o zatrzymaniu prawa jazdy m.in. zobowiązuje kierującego do zwrotu prawa jazdy, jeżeli dokument ten nie został zatrzymany w trybie art. 135 ust. 1 P.r.d. Z kolei zgodnie z art. 102 ust. 1e u.k.p., okres, o którym mowa w ust. 1c, oblicza się na zasadach określonych w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.), przy czym dla ustalenia początku okresu właściwa jest - co do zasady - data zwrotu dokumentu do właściwego organu (chyba że doszło już do "fizycznego" zatrzymania dokumentu prawa jazdy w trybie art. 135 ust. 1 pkt 1a, wówczas o początku biegu okresu zatrzymania prawa jazdy decyduje data tej czynności). Z przytoczonych przepisów jednoznacznie wynika, że ustawodawca przewidział wystąpienie sytuacji, w których nie dojdzie do zatrzymania dokumentu prawa jazdy podczas kontroli drogowej, a i tak nie będzie to stanowić przeszkody dla procedowania przez starostę i wydania decyzji w przedmiocie zatrzymania prawa jazdy.
Powyższe pokazuje, że przepis art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy o zmianie ustawy - Kodeks karny oraz niektórych innych ustaw należy niewątpliwie interpretować w kontekście pozostałych przepisów kształtujących omawianą instytucję czasowego zatrzymania prawa jazdy, tj. w ujęciu systemowym.
Nie bez znaczenia są także argumenty o charakterze celowościowym.
Z cytowanego już uzasadnienia do projektu ustawy zmieniającej jasno wynika, że wprowadzenie instytucji czasowego zatrzymywania prawa jazdy miało na celu "poprawę stanu bezpieczeństwa ruchu drogowego. Konieczność wprowadzenia zmian w tym zakresie potwierdzają przypadki szczególnie tragicznych wypadków drogowych, w wyniku których śmierć ponosi wiele osób" (druk nr 2586 VII kadencji Sejmu RP). Tymczasem przyjęcie interpretacji prezentowanej przez skarżącego kasacyjnie niewątpliwe nie służyłoby osiągnięciu tego celu (ani leżącej u jego podstaw zasadzie prewencji). Interpretacja ta pozwala bowiem na łatwe uniknięcie sankcji - w postaci czasowego zatrzymania prawa jazdy - poprzez samo nieposiadanie przy sobie (a nawet tylko nieokazanie) dokumentu prawa jazdy podczas kontroli drogowej.
Niezależnie od tego należy podkreślić, że nie sposób przypisywać waloru wiążącej wykładni przepisów ustawy różnego rodzaju stanowiskom opracowywanym przez organy władzy wykonawczej lub na ich zlecenie, a więc także wskazywanej w skardze kasacyjnej opinii Ministerstwa Infrastruktury i Budownictwa wyrażonej w piśmie z [...] lipca 2016 r.
Mając wszystko to na uwadze, jako niezasadne należało ocenić zarzuty dopuszczenia się przez Sąd pierwszej instancji niewłaściwego zastosowania, wyszczególnionych w punkcie 1 petitum skargi kasacyjnej, przepisów postępowania - tj.: art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy o zmianie ustawy - Kodeks karny oraz niektórych innych ustaw oraz prawa materialnego - art. 135 ust. 1 pkt 1a lit. a P.r.d. w związku z art. 102 ust. 1 pkt 4 u.k.p. Interpretacja tych przepisów przedstawiona w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku była prawidłowa i słusznie doprowadziła Sąd pierwszej instancji do wniosku o dopuszczalności wydania - również w stanie prawnym obowiązującym przed 1 stycznia 2017 r. - na podstawie art. 102 ust. 1 pkt 4 u.k.p. decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy w związku z przekroczeniem przez kierującego pojazdem dopuszczalnej prędkości o więcej niż 50 km/h na obszarze zabudowanym, bez względu na to, czy w trakcie kontroli związanej z ujawnieniem tego czynu doszło do "fizycznego" zatrzymania dokumentu prawa jazdy temu kierującemu, na podstawie art. 135 ust. 1 pkt 1a lit. a P.r.d., czy nie doszło (jak w przypadku skarżącego kasacyjnie).
Mając wszystko to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i jako taka podlega oddaleniu zgodnie z art. 184 P.p.s.a. Z uwagi na datę wszczęcia postępowania sądowego w tej sprawie, uzasadnienie niniejszego wyroku sporządzone zostało zgodnie z wymogami art. 193 zdanie drugie P.p.s.a.