Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 21 września 2017 r., sygn. akt: II SA/Wa 778/17 odrzucił skargę M.D. na czynność Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu w przedmiocie włączenia dokumentów do zasobu archiwalnego i zwrócił skarżącemu uiszczony wpis od skargi, zgadzając się z zawartym w odpowiedzi na skargę wnioskiem organu, że czynność włączenia do zasobu archiwalnego IPN dokumentów odnoszących się do skarżącego nie stanowi czynności, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2017 r., poz. 1369).
W uzasadnieniu postanowienia Sąd wyjaśnił, że w dniu 20 kwietnia 2017 r. M. D. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na czynność włączenia do zasobu archiwalnego Instytutu Pamięci Narodowej dokumentów odnoszących się do skarżącego a przekazanych przez Szefa Urzędu Ochrony Państwa do archiwum IPN z protokołem zdawczo-odbiorczym z dnia [..] czerwca 2002 r. nr [..], podczas gdy nie jest to czynność skierowana indywidualnie do skarżącego, lecz należy do obowiązków nałożonych ustawowo na Prezesa IPN. Nadto, czynność ta nie wpływa na realizację przez skarżącego jakiegokolwiek uprawnienia czy obowiązku wynikającego z przepisu prawa, a aktem lub czynnością, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. jest indywidualny akt lub czynność o charakterze władczym, rozstrzygająca o tym czy konkretnemu podmiotowi przysługuje określone uprawnienie wynikające z przepisu prawa albo czy ciążą na nim z mocy prawa określone obowiązki.
W skardze kasacyjnej skarżący wniósł o uchylenie postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie kosztów postępowania, zarzucając:
- naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. w związku z art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. w związku z art. 58 § 3 p.p.s.a. poprzez odrzucenie skargi, wobec uznania, że czynność Prezesa IPN polegająca na włączeniu do zasobu archiwalnego IPN dokumentów odnoszących się do skarżącego nie jest czynnością indywidualnie skierowaną do skarżącego, nie dotyczy jego uprawnień oraz nie wiąże się z nałożeniem na skarżącego obowiązku wnikającego z przepisów prawa, podczas gdy czynność polegająca na włączeniu do zasobu archiwalnego IPN dokumentów odnoszących się do skarżącego dotyczy skarżącego indywidualnie, albowiem wiąże się dla niego z obowiązkiem znoszenia faktu przechowywania dotyczących go materiałów w wyodrębnionym archiwum państwowym i udostępnianiem informacji o tych materiałach za pośrednictwem Internetu, oparta jest na przepisie prawa materialnego, a mianowicie art. 25 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 18 grudnia 1998 r. o Instytucie Pamięci Narodowej Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu, jak również jest dla niego krzywdząca albowiem zgromadzone materiały mają charakter wybiórczy i niekompletny, jak również mogą sugerować, że skarżący dopuścił się popełnienia przestępstwa,
- naruszenie prawa materialnego, tj. art. 25 ust. 1 pkt 1 ustawy o IPN w związku z art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 14 lipca 1983 r. o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach w związku z art. 51 ust. 2 Konstytucji RP w związku z art. 8 ust. 1 i 2 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, że czynność polegająca na gromadzeniu i udostępnianiu informacji o obywatelu przez organ władzy publicznej nie jest czynnością o charakterze indywidualnym i władczym wymagającą kontroli pod względem jej legalności, podczas gdy włączenie materiałów związanych z prowadzonym wobec skarżącego postępowaniem karnym do archiwum IPN i udostępnienie tych materiałów godzi wprost w prawo do prywatności i autonomię informacyjną skarżącego oraz – wobec charakteru przedmiotowych dokumentów i ich niekompletności – jest zbędne w demokratycznym państwie prawnym.
W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej m.in. podniesiono, że czynność polegająca na włączeniu dokumentów dotyczących danej osoby do zasobu archiwalnego ma charakter indywidualny, nawet jeśli normy prawne określające zakres dokumentów podlegających przekazaniu mają charakter ogólny, ponieważ dokumenty te dotyczą konkretnej osoby i godzą w jej prawo do prywatności oraz autonomię informacyjną, a więc dotyczy wprost uprawnień i obowiązków skarżącego, ograniczając konstytucyjnie chronione prawo, wbrew zakazowi pozyskiwania, gromadzenia i udostępniania innych informacji o obywatelach niż niezbędne w demokratycznym państwie prawnym (art. 51 ust. 2 Konstytucji RP). Skarżący jest zmuszony do znoszenia zaistniałej sytuacji i dolegliwości związanych z szerszym dostępem do akt postępowania karnego prowadzonego wobec niego, niż w sytuacji, gdyby te akta znajdowały się w archiwum państwowym. Zawężająca wykładnia przepisu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. doprowadziła do pozbawienia skarżącego możliwości zainicjowania sądowej kontroli czynności organu władzy publicznej naruszającej wprost jego uprawnienia i nakładającej na niego obowiązki, a przy tym godzącej w jego dobre imię.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do przepisu art. 182 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2017 r., poz. 1369) zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie. Znajdując podstawę do zastosowania tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym, nie uwzględniając tym samym wniosku skarżącego kasacyjnie o rozpoznanie sprawy na rozprawie.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
- naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
- naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).
Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.
W sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania (por. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2012 r., II GSK 819/11, LEX nr 1217424; wyrok NSA z dnia 26 marca 2010 r., II FSK 1842/08, LEX nr 596025; wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2014 r., II GSK 402/13, LEX nr 1488113).
W skardze kasacyjnej w zakresie naruszenia przepisów postępowania wskazano na naruszenie przepisów art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. w związku z art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. w związku z art. 58 § 3 p.p.s.a., a więc zarzucono Sądowi błędne odrzucenie skargi postanowieniem w związku ze stwierdzeniem przez Sąd niedopuszczalności zaskarżenia czynności Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu w przedmiocie włączenia dokumentów do zasobu archiwalnego.
Zgodnie z art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Przepis paragrafu drugiego art. 3 p.p.s.a. dotyczy zaś kognicji sadów administracyjnych do rozstrzygania skarg na określone w nim kategorie spraw (pkt 1-9). Jak wynika z utrwalonych poglądów w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, przepis art. 3 p.p.s.a. w istocie nie zawiera samodzielnej treści normatywnej, określa wyłącznie zakres postępowania sądowoadministracyjnego i nie może być podstawą zarzutu kasacyjnego bez powiązania z innymi przepisami procesowymi (por. wyrok NSA z dnia 8 kwietnia 2008 r., I FSK 277/07; wyrok NSA z dnia 4 września 2008 r., I OSK 266/08, LEX nr 490087; postanowienie NSA z dnia 9 grudnia 2009 r., II OSK 1375/09, LEX nr 582850). Przepis ten ma charakter ustrojowy, określając w sposób najbardziej ogólny i generalny zakres sprawowania wymiaru sprawiedliwości przez sądy administracyjne. Zawarte w nim unormowania nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej albowiem sądy administracyjne realizują swoje ustawowe kompetencje w ramach wykonywania kontroli legalności administracji publicznej na podstawie i w trybie szeregu konkretnych, określonych przepisów prawa, które w przypadku zarzutu ich naruszenia, winny być wskazane w skardze kasacyjnej z towarzyszącym temu sprecyzowaniem i umotywowaniem: do jakiego przekroczenia bądź niedopełnienia prawa doszło i na czym ono polegało. Zarzut naruszenia przepisu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. w skardze kasacyjnej powiązano z zarzutem naruszenia art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. w związku z art. 58 § 3 p.p.s.a., a więc przepisami określającymi kompetencje Sądu w fazie orzekania – przepisem umożliwiającym Sądowi odrzucenie skargi w przypadku stwierdzenia niedopuszczalności skargi oraz przepisem, z którego wynika kompetencja do odrzucenia skargi postanowieniem wydanym na posiedzeniu niejawnym. Tak skonstruowany zarzut skargi kasacyjnej nie mógł być skuteczny wobec zaskarżonego postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie o odrzuceniu skargi. Niewątpliwie bowiem Sąd ten stwierdzając niedopuszczalność skargi mógł wydać postanowienie o jej odrzuceniu na posiedzeniu niejawnym, zaś nie można Sądowi, który stwierdził niedopuszczalność skargi zarzucić skutecznie błędnego zastosowania przepisu art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., skoro takie właśnie orzeczenie jest zgodne z dyspozycją normy prawnej zawartej w tym przepisie. Wprawdzie prawidłową podstawą wydanego postanowienia powinien być przepis art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., jednak przypomnieć należy, że dla uznania za usprawiedliwioną podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie wystarcza samo wskazanie naruszenia przepisów postępowania, ale nadto wymagane jest, aby skarżący wykazał, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub skali, iż kształtowały one lub współkształtowały treść kwestionowanego w sprawie orzeczenia (por. wyrok NSA z dnia 5 maja 2004 r., FSK 6/04, LEX nr 129933; wyrok NSA z dnia 26 lutego 2014 r., II GSK 1868/12, LEX nr 1495116).
Skarga kasacyjna, w której strona skarżąca kasacyjnie zarzuca naruszenie przepisów, które osobno, jak i w powiązaniu nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej ani też usprawiedliwionej podstawy kasacyjnej w realiach tej sprawy, nie mogła zatem odnieść skutku. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest bowiem uprawniony do przypisywania skarżącemu kasacyjnie zamiaru przytoczenia konkretnej podstawy kasacyjnej ani też poszukiwania takiej podstawy, która byłaby najbardziej skuteczna i adekwatna do prawdopodobnego zamysłu strony. Orzekanie w granicach skargi kasacyjnej wyklucza możliwość merytorycznej oceny tak wadliwie skonstruowanych zarzutów naruszenia powołanych w skardze kasacyjnej przepisów (por. wyrok NSA z dnia 15 maja 2015 r., sygn. akt: I OSK 1329/14).
Wprawdzie uzasadniając zarzut naruszenia powołanych przepisów art. 3 § 2 pkt 4 w związku z art. 58 § 1 pkt 6 w związku z art. 58 § 3 p.p.s.a. powołano art. 25 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 18 grudnia 1998 r. o Instytucie Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni Przeciwko Narodowi Polskiemu (t.j.: Dz.U. z 2016 r., poz. 1575), jednakże przepis ten w jakiejkolwiek mierze nie odnosi się do kompetencji sądu administracyjnego do rozstrzygania skarg na czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (wskazanych w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.), a wyłącznie obliguje do przygotowania we wskazanym terminie do przekazania do archiwum Instytutu Pamięci Narodowej posiadanych zbiorów przez określone w nim organy. Przepis ten nie mógł więc stanowić skutecznego zarzutu naruszenia przez Sąd obowiązku poddania kontroli sądowej działalności administracji publicznej, o której mowa w art. 3 p.p.s.a., w tym obowiązku kontroli innych niż określonych w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.) podniesionego przez skarżącego w niniejszej sprawie. Słusznie bowiem Sąd I instancji wskazał, że podstawą do wniesienia skargi w oparciu o art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. jest wskazanie aktu lub czynności, które mogą podlegać kontroli sądu administracyjnego w oparciu o ten przepis. Zgodzić się należy, że akt lub czynność musi być skierowany do indywidualnego podmiotu, nadto musi ustalać, stwierdzać, potwierdzać bądź odmawiać ustalenia, stwierdzenia, potwierdzenia uprawnień lub obowiązków określonych przepisami prawa administracyjnego.
Nie mógł być uwzględniony zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 25 ust. 1 pkt 1 ustawy o IPN w związku z art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 14 lipca 1983 r. o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach w związku z art. 51 ust. 2 Konstytucji RP w zwiazku z art. 8 ust. 1 i 2 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, że czynność polegająca na gromadzeniu i udostępnianiu informacji o obywatelu przez organ władzy publicznej nie jest czynnością o charakterze indywidualnym i władczym wymagającą kontroli pod względem jej legalności. Rozstrzygnięcie Sądu I instancji w ogóle nie zostało oparte o wykładnię powołanych przepisów, lecz dotyczyło wyłącznie ustalenia braku właściwości sądu administracyjnego do rozpoznania wniesionej skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie dokonywał wykładni powołanych przepisów, a zatem nie mógł ich naruszyć w wyniku ich błędnej wykładni.
Z powyższych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny w oparciu o art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną niemającą usprawiedliwionych podstaw oddalił. Nie zachodziły tym samym podstawy do uwzględnienia wniosku skarżącego kasacyjnie o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.