Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 15 lipca 2020 r. oddalił skargę S.G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. z [...] listopada 2019 r. w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia z programu "Dobry start".
Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Wójt Gminy S. decyzją z [...] września 2019 r. odmówił przyznania skarżącemu świadczenia z programu "Dobry start" ustalając, że jest on osobą rozwiedzioną, przy czym sąd w wyroku z dnia [...] maja 2014 r. orzekającym rozwód powierzył wykonywanie władzy rodzicielskiej nad małoletnimi dziećmi matce i ustalając przy niej miejsce pobytu dzieci. Sąd ograniczył władzę rodzicielską skarżącego do prawa współdecydowania w sprawach edukacji, leczenia i wychowania dzieci. Organ ustalił także, że postanowieniem z [...] grudnia 2017 r. Sąd Rejonowy w Z., sygn. akt III Nsm 88/17, zmienił częściowo wyrok rozwodowy, wskazując nowy czas i terminy, w jakich skarżący będzie mógł spędzać czas z dziećmi. W ocenie organu wskazane powyżej dokumenty nie pozwalały na ustalenie, że skarżącemu przysługuje opieka naprzemienna nad małoletnimi dziećmi, w związku z czym nie spełnia on przesłanek do przyznania mu żądanego świadczenia.
Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. decyzją z [...] listopada 2019 r. utrzymało w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu organ wskazał, że sposobu wykonywania kontaktów z dziećmi ustanowionych w postanowieniu z [...] grudnia 2017 r. nie można utożsamiać z ustanowieniem opieki naprzemiennej w porównywalnych i powtarzających się okresach.
Skarżący nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem, złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę, w której domagał się uchylenia decyzji organów obu instancji i zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
Przywołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił złożoną skargę. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że pozostawanie dziecka pod naprzemienną opieką obojga rodziców nie jest kwestią mogącą podlegać interpretacji stron lub organu, prowadzącego dane postępowanie administracyjne, ale fakt ten powinien wynikać wprost z orzeczenia sądu powszechnego. Podkreślił, że z orzeczenia Sądu Rejonowego w Z. wynika jedynie określony sposób wykonywania kontaktów z dziećmi i nie zawiera rozstrzygnięcia, według którego opieka rodziców nad dziećmi mogłaby zostać uznana za naprzemienną.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył skarżący, zaskarżając to rozstrzygnięcie w całości i wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Dodatkowo skarżący zrzekł się rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzuciła naruszenie:
- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej: ppsa, przez niepełne ustalenie stanu faktycznego oraz niedostrzeżenie przez Sąd, że organ wydający zaskarżoną decyzję naruszył art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, dalej: kpa, przez brak wyjaśnienia dokładnego stanu faktycznego, niedokonanie interpretacji oraz niewyciągnięcie wniosków z postanowienia z [...] grudnia 2017 r. wydanego przez Sąd Rejonowy w Z., sygn. akt III Nsm 88/17, w przedmiocie uregulowania kontaktów skarżącego z dziećmi, ani jego skutków w zakresie stanu faktycznego tj. wykonywania opieki naprzemiennej przez skarżącego, a w konsekwencji przyjęcie, że skarżącemu nie przysługuje prawo do świadczenia "Dobry start";
- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 3 § 1 ppsa przez niepełne ustalenie stanu faktycznego oraz niedostrzeżenie przez Sąd, że organ wydający zaskarżoną decyzję naruszył art. 8 § 1 i 2 kpa przez naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do państwa przez nie wzięcie pod uwagę przez organy orzekające ustaleń organów w postępowaniach dot. wnioskodawcy w przedmiocie wypłaty świadczeń wychowawczych, w których skarżącemu przyznano świadczenia wychowawcze po ustaleniu, że wykonuje opiekę naprzemienną nad dziećmi;
- § 5 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 maja 2018 r. w sprawie szczegółowych warunków realizacji rządowego programu "Dobry start" (Dz.U. z 2018 r. poz. 1061, z późn. zm.), dalej: rozporządzenie, przez błędne przyjęcie przez Sąd i organy administracji, że skarżący nie wykonuje opieki w systemie naprzemiennym, a w konsekwencji odmówienia mu prawa do świadczeń przez wydanie przez organy odmownych decyzji oraz oddalenie skargi na przedmiotowe decyzje przez Sąd.
Uzasadniając powyższe zarzuty, autor skargi kasacyjnej podniósł, że przywołane w zaskarżonym wyroku orzecznictwo oraz zapatrywania nie miały zastosowania do stanu faktycznego sprawy. Wskazał, że opieka naprzemienna nie jest odrębną instytucją, ale wyrazem odpowiedniego zastosowania przepisów Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego i można o niej mówić, gdy sąd w wyroku rozwodowym albo postanowieniu o kontaktach z dziećmi orzeknie wspólne zamieszkiwanie dzieci z każdym z rodziców przez podobne okresy, wykonywanie opieki nad dziećmi przez porównywalne okresy czy umożliwienie rodzicom brania udziału w życiu codziennym dzieci, w związku z czym stanowisko Sądu w zakresie tego typu opieki jest nadmiernie formalne i rygorystyczne. Podkreślił przy tym, że taki rodzaj sprawowania opieki nad dziećmi został określony w postanowieniu Sądu Rejonowego w Z. z [...] grudnia 2017 r., sygn. akt III Nsm 88/17. Zdaniem autora skargi kasacyjnej wprowadzenie pozaustawowego wymogu, aby w orzeczeniu sądu powszechnego zastosowane zostało określenie "opieka naprzemienna" jest wyrazem nadmiernego formalizmu ze strony Sądu. Podniósł, że wprawdzie organy administracji publicznej oraz sądy administracyjne nie mogą orzekać o ustanowieniu tego typu opieki, ale mogą stwierdzić jej istnienie na podstawie orzeczeń sądów powszechnych. Dodatkowo autor skargi kasacyjnej wskazał, że skarżącemu dwiema odrębnymi decyzjami z [...] czerwca 2019 r. przyznano świadczenie wychowawcze, uznając, że jego podział pomiędzy skarżącego a byłą małżonkę był dopuszczalny ze względu na istnienie opieki naprzemiennej nad wspólnymi małoletnimi dziećmi.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego też, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy.
Za zasadny należało uznać zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 3 § 1 ppsa w zw. z art. 8 § 1 i 2 kpa. Zarówno organy, jak i Sąd pierwszej instancji w swoich rozważaniach pominęły bowiem, że skarżącemu dwiema decyzjami z [...] czerwca 2019 r. przyznano prawo do świadczenia wychowawczego w wysokości 250 PLN na każde z małoletnich dzieci. W tym miejscu należy wyjaśnić, że zgodnie z przepisami ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowaniu dzieci (Dz.U. z 2018 r. poz. 2134 ze zm.) w przypadku, gdy dziecko, zgodnie z orzeczeniem sądu, jest pod opieką naprzemienną obydwojga rodziców rozwiedzionych, żyjących w separacji lub żyjących w rozłączeniu sprawowaną w porównywalnych i powtarzających się okresach, kwotę świadczenia wychowawczego ustala się każdemu z rodziców w wysokości połowy kwoty przysługującego za dany miesiąc świadczenia wychowawczego (art. 5 ust. 2a tej ustawy). Skoro zatem ten sam organ administracji publicznej, który orzekał w rozpoznawanej sprawie w pierwszej instancji, uznał w prowadzonym wcześniej postępowaniu na podstawie tych samych okoliczności, że skarżący wykonuje wraz z byłą małżonką opiekę naprzemienną nad wspólnymi małoletnimi dziećmi i z tego powodu przyznał skarżącemu świadczenie wychowawcze w wysokości połowy należnego świadczenia, to należy uznać, że kwestia ta – mająca znaczenie z punktu widzenia możliwości podzielenia świadczenia przysługującego w ramach programu "Dobry start" – została już wcześniej rozstrzygnięta na korzyść skarżącego. S.G. miał zatem podstawy oczekiwać, że w rozpoznawanej sprawie kwestia ta zostanie oceniona z podobnym skutkiem. Zgodnie bowiem z art. 8 kpa organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania (§ 1). Organy administracji publicznej bez uzasadnionej przyczyny nie odstępują od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym (§ 2). Zmiana interpretacji zgromadzonych w sprawie dokumentów doprowadziła zatem do zmiany praktyki orzeczniczej organu pierwszej instancji, która następnie została zaakceptowana bez dodatkowych wyjaśnień zarówno przez organ drugiej instancji, jak i Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego prowadzi to do wniosku, że Sąd pierwszej instancji oddalając skargę, naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 3 § 1 ppsa w zw. z art. 8 § 1 i 2 kpa.
Na marginesie powyższych rozważań zaznaczyć należy, że decyzje z [...] czerwca 2019 r. przyznające skarżącemu świadczenie wychowawcze w wysokości połowy tego świadczenia z uwagi na sprawowanie opieki naprzemiennej nad małoletnimi dziećmi zostały wydane na skutek prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 9 stycznia 2019 r., sygn. akt III SA/Kr 1185/18, wydanego w tym samym składzie osobowym co zaskarżony w rozpoznawanej sprawie wyrok, w którym sąd uznał, że o sprawowaniu opieki naprzemiennej nie decyduje sposób sformułowania orzeczenia sądu powszechnego, ale rzeczywisty sposób sprawowania opieki przez rodziców. Orzeczenie to zgodnie z art. 170 ppsa wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby.
Należy zaznaczyć, że zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą sądów administracyjnych w sytuacji, gdy zachodzi związanie prawomocnym orzeczeniem sądu i ustaleniami faktycznymi, które legły u jego podstaw, niedopuszczalne jest w innej sprawie o innym przedmiocie dokonywanie ustaleń i ocen prawnych sprzecznych z prawomocnie osądzoną sprawą. Rozstrzygnięcie zawarte w prawomocnym orzeczeniu stwarza stan prawny taki, jaki z niego wynika. Sądy rozpoznające między tymi samymi stronami inny spór muszą przyjmować, że dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak przyjęto w prawomocnym, wcześniejszym wyroku (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 listopada 2020 r., sygn. akt II FSK 1935/18, czy z 24 listopada 2020 r., sygn. akt II FSK 1014/19).
Art. 170 ppsa gwarantuje zachowanie spójności i logiki działania organów państwowych, zapobiegając funkcjonowaniu w obrocie prawnym rozstrzygnięć nie do pogodzenia w całym systemie sprawowania władzy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 lipca 2020 r., sygn. akt I OSK 2904/19).
W świetle powyższego skoro we wskazanym powyżej orzeczeniu z 9 stycznia 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał, że o opiece naprzemiennej w przypadku skarżącego decyduje sposób wykonywania opieki nad małoletnimi dziećmi, a nie literalna treść orzeczeń sądu powszechnego, to organy opierając się wyłącznie na brzmieniu orzeczenia rozwodowego i postanowienia Sądu Rejonowego w Z. z [...] grudnia 2017 r. i nie prowadząc dodatkowych ustaleń w tym zakresie, dopuściły się naruszenia art. 7 kpa. W konsekwencji powyższego Sąd pierwszej instancji oddalając skargę, naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 3 § 1 ppsa w zw. z art. 7 kpa.
Przechodząc do oceny zarzutu naruszenia § 5 ust. 2 rozporządzenia, należy wskazać, że zgodnie z tym przepisem w przypadku gdy dziecko, zgodnie z orzeczeniem sądu, jest pod opieką naprzemienną obydwojga rodziców rozwiedzionych, żyjących w separacji lub żyjących w rozłączeniu sprawowaną w porównywalnych i powtarzających się okresach, kwotę świadczenia dobry start ustala się każdemu z rodziców w wysokości połowy kwoty przysługującego świadczenia dobry start. Oznacza to, że przesłanki przyznania tego świadczenia w wysokości połowy normalnego świadczenia pozostają takie same jak w przypadku przyznania podzielonego świadczenia wychowawczego. Skoro zatem ten sam organ pierwszej instancji przyznał skarżącemu podzielone świadczenie, uznając, że sprawuje on opiekę naprzemienną nad małoletnimi dziećmi, to zgodnie z art. 8 § 2 kpa w rozpoznawanej sprawie nie powinno dojść do zmiany tego stanowiska bez podania stosownych przyczyn. Zaakceptowanie takiego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji, a następnie oddalenie skargi wskazuje na naruszenie § 5 ust. 2 rozporządzenia przez uznanie, że w rozpoznawanej sprawie skarżący nie spełnił przesłanki wykonywania opieki naprzemiennej.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 188 ppsa, orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku, tzn. uznając skargę kasacyjną za uzasadnioną, uchylił zaskarżony wyrok, a przyjmując, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, po rozpoznaniu skargi, uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy S. z [...] września 2019 r., na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 ppsa.
Ponownie rozpoznając sprawę, organy zobowiązane będą rozważyć kwestię faktu ustalenia w ramach postępowań o przyznanie skarżącemu świadczenia wychowawczego, że skarżący oraz jego była małżonka sprawują opiekę naprzemienną nad wspólnymi małoletnimi dziećmi.
O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 ppsa.
Jednocześnie w myśl art. 182 § 2 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a druga strona, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.