Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 14 lipca 2020 r., sygn. akt I OSK 2531/19

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 11 kwietnia 2019 r. sygn. akt III SA/Gd 32/19 oddalił skargę M.M. na decyzję Okręgowego Inspektora Pracy w [...] z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...] w przedmiocie nakazu usunięcia stwierdzonych uchybień.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Z akt sprawy wynika, że w dniu 11 lipca 2018 r. Państwowa Inspekcja Pracy została poinformowana przez Policję o śmiertelnym wypadku przy pracy (zasypania pracownika w wykopie) w [...] przy ul. [...]. W tym dniu Inspektor Pracy wszczął i prowadził kontrolę na budowie, gdzie doszło do wypadku.

Inspektor Pracy Okręgowego Inspektoratu Pracy w [...] w dniu [...] października 2018 r. wydał nakaz nr [...] wobec M.M. [...] w [...] w którym nakazał:

1. 1. opracować i przechowywać przez pracodawcę program szkolenia wstępnego w dziedzinie bhp dla szkolenia stanowiskowego na stanowisku montera zewnętrznych sieci sanitarnych dostosowany do rodzaju i warunków pracy wykonywanej na stanowisku pracy – jako podstawę prawną podał: art. 11 pkt 1 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy (Dz. U. z 2018 r., poz. 623 ze zm. oraz z 2018 r., poz. 1338), art. 2375 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy (Dz.U. z 2018 r. poz. 917 ze zm. oraz z 2018 r., poz. 1076), § 5 pkt 1 i § 7 rozporządzenia Ministra Gospodarki i Pracy z dnia 27 lipca 2004 r. w sprawie szkolenia w dziedzinie bezpieczeństwa i higieny pracy (Dz. U. Nr 180, poz. 1860 ze zm. oraz z 2007 r. Nr 196, poz. 1420);
2. 2. określić w instrukcji bezpieczeństwa i higieny pracy podczas wykonywania robót ziemnych w jaki sposób wykonywać i zabezpieczać głębokie wykopy – jako podstawę prawną podał: art. 11 pkt 6 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy (Dz.U. z 2018 r., poz. 623 ze zm. oraz z 2018 r., poz. 1338), art. 2374 § 2 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy (Dz.U. z 2018 r., poz. 917 ze zm. oraz z 2018 r., poz. 1076), § 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 6 lutego 2003 r. w sprawie bezpieczeństwa i higieny pracy podczas wykonywania robót budowlanych (Dz. U. Nr 47, poz. 401);
3. 3. uzupełnić dokumentację oceny ryzyka zawodowego na stanowisku pracy monter instalacji i urządzeń sanitarnych monter sieci wodnych i kanalizacyjnych w opisie stanowiska pracy o wyszczególnienie: stosowanych obudów wykopów oraz koparek, występujących na stanowiskach niebezpiecznych, szkodliwych i uciążliwych czynników środowiska pracy, osób pracujących na tym stanowisku oraz uzupełnić ocenę ryzyka zawodowego o wskazanie środków profilaktycznych zmniejszających ryzyko dla czynników środowiska pracy w tym dla możliwości przysypania przy pracy w wykopach i głębokich wykopach – jako podstawę prawną podał: art. 11 pkt 1 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy (Dz. U. z 2018 r., poz. 623 ze zm. oraz z 2018 r., poz. 1338), art. 226 pkt 1 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy (Dz.U. z 2018 r., poz. 917 ze zm. oraz z 2018 r., poz. 1076), § 39a ust. 3 pkt 1 i 2 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 26 września 1997 r. w sprawie ogólnych przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy (Dz. U. z 2003 r., Nr 169, poz. 1650 ze zm. oraz z 2011 r. Nr 173, poz. 1034).

Od powyższego nakazu M.M. [...] w [...] wniósł odwołanie do Okręgowego Inspektora Pracy w [...]. W uzasadnieniu odwołania podał, że obowiązujące przepisy, na podstawie których został wydany nakaz, nie zobowiązują pracodawcy do opracowania dokumentacji określonej w nakazie. W ocenie odwołującego, instruktaż stanowiskowy w pełnym zakresie wyczerpuje zakres szkolenia w odniesieniu do stanowiska pracy i w związku z tym nie ma potrzeby opracowywania oddzielnego programu szkolenia wstępnego na stanowisku montera sieci. Ponadto wskazał, że przepisy rozporządzenia Ministra Gospodarki i Pracy z dnia 27 lipca 2004 r. w sprawie szkolenia w dziedzinie bezpieczeństwa i higieny pracy nakazują pracodawcy sporządzenie programów poszczególnych rodzajów szkolenia opracowane dla określonych grup stanowisk, a nie do poszczególnych stanowisk. Do pracodawcy należy zatem decyzja, dla których grup stanowisk opracować program szkolenia.

Zdaniem M.M., przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 6 lutego 2003 r. w sprawie bezpieczeństwa i higieny pracy podczas wykonywania robót budowlanych nie nakazywały, aby w instrukcji bhp określono sposób wykonywania i zabezpieczania głębokich wykopów. Stanowiły one jedynie, że wykonawca przed przystąpieniem do wykonywania robót budowlanych był obowiązany opracować instrukcję bezpiecznego ich wykonywania, ale nie określały dokładnie treści tej instrukcji. Stwierdził, że na budowie, na której doszło do wypadku, był opracowany i obowiązywał plan bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, który w sposób wyczerpujący regulował kwestię bezpiecznego wykonywania robót.

Odwołujący podał również, iż ocena ryzyka zawodowego nie musiała odnosić się do konkretnego typu czy marki urządzeń, a jedynie do zagrożeń i ich skutków w związku z ich użyciem w czynnościach pracy. Przepisy rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 26 września 1997 r. w sprawie ogólnych przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy nie nakazują, aby ocena ryzyka zawodowego na stanowisku montera sieci zawierała zapisy, wprowadzenia których domaga się Inspektor.

Okręgowy Inspektor Pracy w [...], po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżony nakaz.

W uzasadnieniu decyzji, odnośnie punktu pierwszego nakazu, wyjaśnił, że przepis § 7 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki i Pracy z dnia 27 lipca 2004 r. w sprawie szkolenia w dziedzinie bezpieczeństwa i higieny pracy przewiduje opracowanie programów szkolenia wstępnego i okresowego dla poszczególnych grup stanowisk, co nie oznacza jednak, że poszczególne stanowiska mogą być pominięte. Należy przy tym uwzględniać cele szkolenia określone w § 3 w/w rozporządzenia. Dodatkowo wskazał na zapis z załącznika nr 1 do tego rozporządzenia, zawierającego ramowe programy szkoleń, gdzie jednoznacznie określono, że szkolenie powinno być prowadzone w formie instruktażu – na stanowisku, na którym będzie zatrudniony instruowany pracownik, na podstawie szczegółowego programu opracowanego przez organizatora szkolenia. Z zapisów w protokole kontroli wynika, że pracodawca posiada wyłącznie ogólny, ramowy program szkolenia stanowiskowego, nieuwzględniający rodzaju i warunków wykonywanej pracy na stanowisku montera zewnętrznych sieci sanitarnych, w szczególności pracy w wykopach. W związku z powyższym inspektor pracy wydał przedmiotowy nakaz opracowania programu szkolenia.

Organ odwoławczy, odnośnie punktu drugiego nakazu, podał, że żaden przepis nie określa enumeratywnie wszystkich elementów instrukcji bezpieczeństwa i higieny pracy. Obowiązek jej opracowania spoczywa na pracodawcy z uwagi na odrębny i specyficzny charakter prowadzonej działalności, który właśnie pracodawcy (bądź osobie go reprezentującej) jest znany najlepiej. W rozważaniu przedmiotowej kwestii należy uwzględnić treść art. 2373 § 2 Kodeksu pracy, nakładającego na pracodawcę obowiązek wydania szczegółowych instrukcji i wskazówek dotyczących bezpieczeństwa i higieny pracy na stanowiskach pracy. Skoro ustawodawca rozdzielił zagadnienia znajomości przepisów i zasad od wydania przez pracodawcę instrukcji dotyczącej stanowiska pracy, to nie budzi wątpliwości, że instrukcja powinna być na tyle szczegółowa, by obejmowała wszystkie procesy pracy na danym stanowisku, a szczególnie te, które mogą stanowić zagrożenie dla życia i zdrowia, w tym wykonywanie i zabezpieczanie głębokich wykopów.

Z zapisów w protokole kontroli wynika, że okazana instrukcja bezpieczeństwa i higieny pracy podczas wykonywania robót ziemnych nie zawiera informacji o sposobie wykonywania i zabezpieczania głębokich wykopów, w tym o kolejności wykonywania prac oraz określenia naturalnego klina odłamu. Inspektor pracy zapisał również, iż informacji tych nie zawierał przedstawiony w czasie kontroli plan BIOZ, co stoi w sprzeczności z twierdzeniem M.M., że plan bezpieczeństwa i ochrony zdrowia na budowie "w wyczerpujący sposób regulował kwestię bezpiecznego wykonywania robót". Rolą szczegółowej instrukcji bezpieczeństwa i higieny pracy jest między innymi zapoznanie pracowników z prawidłowym sposobem wykonywania prac i działaniami dla uniknięcia zagrożeń. Przepisy dotyczące planu BIOZ nie nakładają obowiązku zapoznania z nim pracowników, wykonujących prace na budowie.

Okręgowy Inspektor Pracy w [...], odnośnie punktu trzeciego nakazu – uzupełnienia oceny ryzyka zawodowego, stwierdził, że opinia M.M. stoi w jawnej sprzeczności z postanowieniami § 39a ust. 3 rozporządzenia w sprawie ogólnych przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy, który stanowi, iż dokument potwierdzający dokonanie oceny ryzyka zawodowego powinien uwzględniać w szczególności opis ocenianego stanowiska pracy, w tym wyszczególnienie: stosowanych maszyn, narzędzi i materiałów, wykonywanych na stanowisku niebezpiecznych, szkodliwych i uciążliwych czynników środowiska pracy, stosowanych środków ochrony zbiorowej i indywidualnej, osób pracujących na tym stanowisku. Z zapisów w protokole kontroli wynika, że opis stanowiska pracy w przedstawionej ocenie ryzyka zawodowego nie zawierał wyszczególnienia stosowanych obudów wykopów oraz koparek, szkodliwych i uciążliwych czynników środowiska pracy oraz osób pracujących na ocenianym stanowisku.

Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi M.M. [...] w [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku. Skarżący zaskarżonej decyzji zarzucił:

1. 1. naruszenie przepisów prawa materialnego tj.:
2. a) art. 2373 § 2 Kodeksu pracy w zw. z § 5 pkt 1 i § 7 rozporządzenia Ministra Gospodarki i Pracy z dnia 27 lipca 2004 r. w sprawie szkolenia w dziedzinie bezpieczeństwa i higieny pracy, poprzez ich wadliwe zastosowanie i nakazanie skarżącemu sporządzenia programów szkolenia z zakresu bhp na poszczególnych stanowiskach pracy,
3. b) art. 2374 § 2 Kodeksu pracy, poprzez jego wadliwe zastosowanie i obciążenie skarżącego obowiązkiem określenia w instrukcji bhp sposobu wykonywania i zabezpieczania głębokich wykopów ziemnych,
4. c) § 39a ust. 4 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 26 września 1997 r. w sprawie ogólnych przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy, poprzez jego wadliwe zastosowanie i nałożenie na skarżącego obowiązku uzupełnienia oceny ryzyka zawodowego o stosownych przy wykonywaniu wykopów ziemnych rodzajach koparek i obudów wykopów,
5. 2. przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 10 § 1 K.p.a. w zw. z art. 12 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy, poprzez zaniechanie zawiadomienia skarżącego przed wydaniem decyzji o możliwości wypowiedzenia się co do zebranego w sprawie materiału dowodowego.

Wskazując na powyższe zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającego ją nakazu oraz zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi powtórzył argumentację przedstawioną w odwołaniu. Stwierdził, że domaganie się przez Państwową Inspekcję Pracy, aby skarżący posiadał program szkolenia dla poszczególnych stanowisk pracy występujących w jego Przedsiębiorstwie nie ma podstawy prawnej w przepisach § 5 i § 7 rozporządzenia Ministra Gospodarki i Pracy z dnia 27 lipca 2004 r. w sprawie szkolenia w dziedzinie bezpieczeństwa i higieny pracy. Nieuprawnione jest zatem twierdzenie Okręgowego Inspektora Pracy w [...], że posiadany przez pracodawcę program szkolenia stanowiskowego nie uwzględnia rodzaju i warunków wykonywanej pracy na stanowisku montera zewnętrznych sieci sanitarnych, w szczególności w wykopach. Zdaniem skarżącego, powyższe twierdzenie jest oparte na błędnym założeniu, że pracownik, który uległ wypadkowi przy pracy nie był świadomy istnienia zagrożenia, albowiem posiadany przez skarżącego program szkolenia nie spełnił swojej roli.

Wyłączną przyczyną wypadku było samowolne i lekkomyślne wejście przez poszkodowanego pracownika z naruszeniem podstawowych zasad bezpieczeństwa pracy do niezabezpieczonego wykopu, w trakcie jego pogłębiania i zabezpieczenia szalunkami. Nie sposób bowiem przyjąć, że osoba wchodząca do głębokiego wykopu, który nie został jeszcze zabezpieczony szalunkami przed obsunięciem się ziemi, nie miała świadomości związanego z tym zagrożenia. Gdyby poszkodowany pracownik nie zlekceważył takiego zagrożenia, w ogóle nie doszłoby do wypadku bez względu na treść i zakres posiadanej przez skarżącego dokumentacji z zakresu bhp. Żadne szkolenie nie zastąpi zdrowego rozsądku pracownika i elementarnego poczucia własnego bezpieczeństwa.

W ocenie skarżącego, stanowisko organu odwoławczego, że obowiązująca instrukcja bezpieczeństwa i higieny pracy nie jest dostatecznie szczegółowa i nie zawiera informacji o sposobie wykonywania i zabezpieczania głębokich wykopów podczas wykonywania robot ziemnych, w tym o kolejności wykonywania prac oraz określania naturalnego klina odłamu, jest niezasadne. Powinnością pracodawcy jest bowiem zwrócenie pracownikom uwagi na konkretne zagrożenia występujące na stanowisku pracy, na którym pracownik będzie wykonywał swoje obowiązki. Chodzi jednak o zagrożenia typowe, a więc możliwe do przewidzenia, a nie zagrożenia szczególne, wyjątkowe, mogące wystąpić w sytuacjach nietypowych. Brak było zatem podstaw prawnych do nakazania skarżącemu, aby w instrukcji bhp określono sposób wykonywania i zabezpieczania głębokich wykopów.

Skarżący wskazał także, iż § 39a ust. 4 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 26 września 1997 r. w sprawie ogólnych przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy wymaga, aby ocena ryzyka zawodowego odnosiła się przede wszystkim do zagrożeń związanych z pracą, a nie do konkretnych materiałów czy urządzeń służących do wykonywania pracy. Maszyny lub urządzenia czy materiały stosowane w procesie pracy nie są ustalone raz na zawsze, zmieniają się ich typy lub rodzaj. W związku z tym brak jest podstaw, aby ocena ryzyka zawodowego dotyczyła konkretnych rodzajów obudów wykopów lub koparek.

Ponadto skarżący podniósł, że przed wydaniem decyzji nie został zawiadomiony o możliwości wypowiedzenia się co do zebranego w spawie materiału dowodowego.

Okręgowy Inspektor Pracy w [...] w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania wyjaśnił, że wydając zaskarżoną decyzję nie prowadził dodatkowego postępowania, w którym zostałby zgromadzony dodatkowy materiał dowodowy. Opierał się wyłącznie na materiale zgromadzonym w postępowaniu kontrolnym, który nie wymagał uzupełnienia, gdyż zarzuty zawarte w odwołaniu nie kwestionowały ustalonego stanu faktycznego, lecz interpretacji przywoływanych w nakazie inspektora pracy przepisów. Skarżący miał zatem sposobność zapoznania się z pełnym materiałem dowodowym stanowiącym podstawę zaskarżonej decyzji już na etapie sporządzania protokołu z kontroli.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

W uzasadnieniu wyroku podał, że M.M., prowadzący działalność gospodarczą [...] w [...] przedmiotem kontroli sądowej uczynił decyzję Okręgowego Inspektora Pracy w [...] z dnia [...] listopada 2018 r., utrzymującą w mocy nakaz Inspektora Pracy Okręgowego Inspektoratu Pracy w [...] z dnia 15 października 2018 r. (treść nakazu została przywołana na wstępie uzasadnienia).

W sprawie jest niesporne, że przeprowadzona w przedsiębiorstwie skarżącego w dniach: 11, 17, 19, 20, 24 lipca i 5, 6, 17, 19, 21 września 2018 r. kontrola inspekcji pracy miała związek z wypadkiem przy pracy, któremu – ze skutkiem śmiertelnym – uległ w dniu 11 lipca 2018 r. pracownik przedsiębiorstwa A.B., pracujący w wykopie w [...] przy ul. [...] (pracownik zginął na skutek osunięcia się ziemi w wykopie). W dniu 21 września 2018 r. został sporządzony protokół kontroli nr rej. [...].

Sąd pierwszej instancji przedstawił regulację zawartą w art. 10 pkt 1 i 7a, art. 11 oraz w art. 33 ust. 1 pkt 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy. Wskazał, że zarzuty skargi, podobnie jak zarzuty odwołania, koncentrują się i dotyczą interpretacji przepisów przywoływanych w nakazie inspektora pracy oraz nałożonych na skarżącego jako pracodawcę obowiązków. W ocenie skarżącego, wyłączną przyczyną wypadku było samowolne i lekkomyślne wejście poszkodowanego pracownika z naruszeniem podstawowych zasad bezpieczeństwa pracy do niezabezpieczonego wykopu w trakcie jego pogłębiania i zabezpieczania. W związku z tym żadne szkolenie czy też szczegółowe instrukcje, nie zastąpią zdrowego rozsądku pracownika i elementarnego poczucia własnego bezpieczeństwa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku przyjął, że wprawdzie co do zasady ten pogląd skarżącego jest trafny, to jednak uznał, iż pracodawca powinien podejmować wszelkie niezbędne kroki i na tyle szczegółowe działania, aby minimalizować wystąpienie ryzyka narażenia zdrowia czy też życia pracownika na jakiekolwiek niebezpieczeństwo. Temu służą szkolenia, instrukcje i wskazówki. Muszą być one na tyle precyzyjne i dokładne, aby mogły spełnić swój podstawowy cel, jakim jest zapewnienie najwyższego poziomu bezpieczeństwa i ochrony pracownika.

Odnosząc się do pierwszego z nałożonych na pracodawcę w nakazie z dnia 15 października 2018 r. obowiązków – zobowiązania do opracowania i przechowywania programu szkolenia wstępnego w dziedzinie bhp dla szkolenia stanowiskowego na stanowisku montera zewnętrznych sieci sanitarnych dostosowanego do rodzaju i warunków pracy wykonywanej na stanowisku pracy, powołał treść art. 2373 § 2 Kodeksu pracy. Wskazał, że § 5 rozporządzenia Ministra Gospodarki i Pracy z dnia 27 lipca 2004 r. w sprawie szkolenia w dziedzinie bezpieczeństwa i higieny pracy stanowi, że pracodawca organizujący i prowadzący szkolenie oraz jednostka organizacyjna prowadząca działalność szkoleniową w dziedzinie bezpieczeństwa i higieny pracy, zwani dalej "organizatorami szkolenia", zapewniają:

1. 1) programy poszczególnych rodzajów szkolenia opracowane dla określonych grup stanowisk;
2. 2) programy szkolenia instruktorów w zakresie metod prowadzenia instruktażu – w przypadku prowadzenia takiego szkolenia;
3. 3) wykładowców i instruktorów posiadających zasób wiedzy, doświadczenie zawodowe i przygotowanie dydaktyczne zapewniające właściwą realizację programów szkolenia;
4. 4) odpowiednie warunki lokalowe do prowadzenia działalności szkoleniowej;
5. 5) wyposażenie dydaktyczne niezbędne do właściwej realizacji programów szkolenia;
6. 6) właściwy przebieg szkolenia oraz prowadzenie dokumentacji w postaci programów szkolenia, dzienników zajęć, protokołów przebiegu egzaminów i rejestru wydanych zaświadczeń.

Szkolenie jest prowadzone jako szkolenie wstępne i szkolenie okresowe (§ 6 rozporządzenia). Stosownie do treści § 7 ust. 1 rozporządzenia, programy szkolenia wstępnego oraz szkolenia okresowego, określające szczegółową tematykę, formy realizacji i czas trwania szkolenia, dla poszczególnych grup stanowisk opracowuje pracodawca lub w porozumieniu z pracodawcą – jednostka organizacyjna prowadząca działalność szkoleniową w dziedzinie bezpieczeństwa i higieny pracy, na podstawie ramowych programów szkolenia. Programy szkolenia powinny być dostosowane do rodzajów i warunków prac wykonywanych przez uczestników szkolenia, a ich realizacja powinna zapewnić spełnienie wymagań określonych w § 3 (§ 7 ust. 2 rozporządzenia). Programy szkolenia, na podstawie których były prowadzone aktualne szkolenia pracowników, powinny być przechowywane przez pracodawców (§ 7 ust. 3 rozporządzenia). Ramowe programy szkolenia są określone w załączniku nr 1 do rozporządzenia (§ 7 ust. 4 rozporządzenia).

Stwierdził, że niewątpliwie przepisy § 5 pkt 1 i § 7 cyt. rozporządzenia odnoszą się do poszczególnych grup stanowisk. Do tej grupy – jako zbioru – należy zaliczyć stanowisko montera sieci sanitarnej. W tym zakresie zarzut skargi jest niezrozumiały, albowiem poszczególne stanowiska pracy stanowią grupę stanowisk. Wchodzą zatem w skład grupy.

Niezależnie od powyższego, z treści przywołanego § 7 ust. 2 rozporządzenia wynika, że programy szkolenia powinny być dostosowane do rodzajów i warunków wykonywanych prac, a ich realizacja powinna zapewnić spełnienie wymagań określonych w § 3. Powyższy przepis rozporządzenia jednoznacznie stanowi – o rodzajach i warunkach wykonywanych prac – a więc zarazem indywidualizuje stanowiska pracy. Ponadto przepis ten odsyła wprost do treści § 3 omawianego rozporządzenia.

Przepis § 3 cyt. rozporządzenia stanowi, że szkolenie zapewnia uczestnikom:

1. 1) zaznajomienie się z czynnikami środowiska pracy mogącymi powodować zagrożenia dla bezpieczeństwa i zdrowia pracowników podczas pracy oraz z odpowiednimi środkami i działaniami zapobiegawczymi;
2. 2) poznanie przepisów oraz zasad bezpieczeństwa i higieny pracy w zakresie niezbędnym do wykonywania pracy w zakładzie pracy i na określonym stanowisku pracy, a także związanych z pracą obowiązków i odpowiedzialności w dziedzinie bezpieczeństwa i higieny pracy;
3. 3) nabycie umiejętności wykonywania pracy w sposób bezpieczny dla siebie i innych osób, postępowania w sytuacjach awaryjnych oraz udzielenia pomocy osobie, która uległa wypadkowi.

Odczytując powyższy zapis rozporządzenia należy mieć na uwadze cele szkolenia określone w przepisie rozporządzenia (§ 3), jak i treść załącznika nr 1 do tego rozporządzenia, który również określa cele szkolenia w odniesieniu do ramowych programów szkoleń, zarówno ramowego programu instruktażu ogólnego (punkt I), jak i ramowego programu instruktażu stanowiskowego (punkt II), gdzie między innymi jednoznacznie określono, że szkolenie powinno być prowadzone w formie instruktażu na stanowisku, na którym będzie zatrudniony pracownik, na podstawie szczegółowego programu szkolenia.

W konsekwencji Sąd pierwszej instancji uznał, że w związku z posiadaniem przez pracodawcę tylko ogólnego ramowego programu szkolenia stanowiskowego, nieuwzględniającego rodzaju i warunków wykonywania pracy na stanowisku montera zewnętrznych sieci sanitarnych, organy Inspekcji Pracy prawidłowo nakazały opracować szczegółowy program instruktażu stanowiskowego, a nie tylko ogólnego instruktażu, uwzględniającego specyficzne zagrożenia dla tej grupy pracowników, monterów zewnętrznych sieci sanitarnych, którzy wykonują pracę w wykopach.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, odnosząc się do drugiego z nałożonych na pracodawcę w nakazie z dnia 15 października 2018 r. obowiązków –określenia w instrukcji bezpieczeństwa i higieny pracy podczas wykonywania robót ziemnych w jaki sposób wykonywać i zabezpieczać głębokie wykopy, podał treść art. 2374 Kodeksu pracy i wskazał, że przepis ten nakłada na pracodawcę obowiązek wydania szczegółowych instrukcji i wskazówek dotyczących bezpieczeństwa i higieny pracy na stanowiskach pracy. Ustawodawca jednak nie precyzuje jak szczegółowe powinny być takie instrukcje i wskazówki, jak również nie wyjaśnia, czym jest sama instrukcja. Odnośnie tego ostatniego pojęcia, organ Inspekcji Pracy prawidłowo nawiązał do definicji zawartej w słowniku języka polskiego PWN ("zbiór przepisów ustalający sposób postępowania w jakieś dziedzinie"). Podzielił stanowisko Okręgowego Inspektora Pracy w [...], że nie można dokonywać wykładni w/w przepisu (§ 2) w oderwaniu od § 1, określającego obowiązek pracodawcy do zaznajamiania pracowników z przepisami i zasadami bezpieczeństwa i higieny pracy dotyczącymi wykonywanych przez nich prac.

Instrukcja powinna być zatem na tyle szczegółowa, aby obejmowała wszystkie procesy pracy na danym stanowisku, a szczególnie te, które mogą stanowić zagrożenia dla życia i zdrowia, w tym wykonywanie i zabezpieczanie głębokich wykopów. Okazana przez pracodawcę instrukcja bhp podczas wykonywania robót ziemnych nie zawierała informacji o sposobie wykonywania i zabezpieczania głębokich wykopów, w tym kolejności wykonywania prac oraz określenia naturalnego klina odłamu (podobnie jak plan BIOZ). Niewątpliwie szczegółowość instrukcji powinna gwarantować odpowiednio wysoki i dostosowany do konkretnych warunków (rodzaju) pracy poziom bezpieczeństwa. Nie zasługuje zatem na aprobatę stanowisko skarżącego, że w grę mogą chodzić tylko zagrożenia typowe i tym samym brak jest podstaw do określenia sposobu wykonywania i zabezpieczania głębokich wykopów.

Sąd pierwszej instancji, odnosząc się do trzeciego z nałożonych na pracodawcę w nakazie z dnia 15 października 2018 r. obowiązków – zobowiązania do uzupełnienia dokumentacji oceny ryzyka zawodowego na stanowisku pracy monter instalacji i urządzeń sanitarnych, monter sieci wodnych i kanalizacyjnych w opisie stanowiska pracy o wyszczególnienie: stosowanych obudów wykopów oraz koparek, występujących na stanowiskach niebezpiecznych, szkodliwych i uciążliwych czynników środowiska pracy, osób pracujących na tym stanowisku oraz uzupełnienie oceny ryzyka zawodowego o wskazanie środków profilaktycznych zmniejszających ryzyko dla czynników środowiska pracy, w tym dla możliwości przysypania przy pracy w wykopach i głębokich wykopach, podał treść § 39a ust. 3 pkt 1 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 26 września 1997 r. w sprawie ogólnych przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy.

Wskazał, że z brzemienia tego przepisu jednoznacznie wynika, że dokument potwierdzający dokonanie oceny ryzyka zawodowego powinien zawierać między innymi wyszczególnienie stosowanych: maszyn, narzędzi i materiałów. Nie podzielił zarzutu skargi, że ocena ryzyka zawodowego nie odnosi się do konkretnych materiałów czy urządzeń (konkretnych rodzajów obudów wykopów czy urządzeń), lecz do zagrożeń związanych z wykonywaną pracą. W tej sprawie opis stanowiska pracy w przedstawionej ocenie ryzyka zawodowego nie zawierał wyszczególnienia stosowanych obudów wykopów oraz koparek, szkodliwych i uciążliwych czynników środowiska pracy oraz osób pracujących na ocenianym stanowisku. Uwzględnienie w opisie stanowiska stosowanych maszyn, narzędzi i materiałów jest jedną z podstawowych informacji dla właściwej oceny występujących zagrożeń i ograniczenia ryzyka.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia przez organy art. 10 § 1 K.p.a. wyjaśnił, że zarzut naruszenia tego przepisu może odnieść skutek tylko wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 marca 2018 r., sygn. akt II OSK 1253/16). W rozpatrywanej sprawie taka sytuacja nie wystąpiła.

Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej w skrócie "P.p.s.a."), orzekł, jak w sentencji wyroku.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł M.M. [...] w [...], reprezentowany przez radcę prawnego i zaskarżając wyrok w całości, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. zarzucił:

1. 1. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:
2. a) art. 11 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że u skarżącego doszło do naruszenia przepisów i zasad bezpieczeństwa i higieny pracy;
3. b) art. 2373 § 2 Kodeksu pracy w związku z § 5 i § 7 rozporządzenia Ministra Gospodarki i Pracy z dnia 27 lipca 2004 r. w sprawie szkolenia w dziedzinie bezpieczeństwa i higieny pracy, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że skarżącego obciążał obowiązek sporządzenia dodatkowego, szczegółowego programu instruktażu stanowiskowego tylko dla monterów zewnętrznych sieci sanitarnych;
4. c) art. 2374 § 2 Kodeksu pracy, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że skarżący powinien określić w instrukcji bhp sposób wykonywania i zabezpieczania głębokich wykopów podczas wykonywania robot ziemnych;
5. d) art. 226 pkt 1 Kodeksu pracy z związku z § 39a ust. 3 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 26 września 1997 r. w sprawie ogólnych przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i uznanie, iż sporządzona i posiadana przez skarżącego dokumentacja dotycząca oceny ryzyka zawodowego nie spełnia wymagań określonych w wymienionych przepisach;
6. 2. naruszenie przepisów postępowania mogące mieć wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 4 P.p.s.a., poprzez zawarcie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku błędnych oraz nieadekwatnych do stanu faktycznego ustaleń, że skarżący dopuścił się uchybień w zakresie prowadzenia szkoleń i dokumentacji dotyczącej bezpieczeństwa i higieny pracy objętych wydanym przez Państwową Inspekcje Pracy nakazem.

Wskazując na powyższe zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uchylenie wydanych w sprawie przez organy obu instancji decyzji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku do ponownego rozpoznania. Ponadto wniósł o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych oraz oświadczył, że zrzeka się przeprowadzenia rozprawy w niniejszej sprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawił argumentację mającą wykazać zasadność podniesionych w niej zarzutów. W odniesieniu do zarzutów naruszenia prawa materialnego stanowi ona powtórzenie uzasadnienia podanego w odwołaniu i w skardze do Sądu pierwszej instancji.

Okręgowy Inspektor Pracy w [...], reprezentowany przez radcę prawnego, w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie na koszt skarżącego. Ustosunkowując się do zarzutów podanych w skardze kasacyjnej stwierdził, że są one niezasadne, a zaskarżony wyrok odpowiada prawu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

W przedmiotowej sprawie skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach określonych w art. 174 P.p.s.a., to jednak istota podniesionych w niej zarzutów naruszenia określonych przepisów zmierza do zakwestionowania stanowiska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, aprobującego stwierdzenie Okręgowego Inspektora Pracy w [...], który uznał, że M.M. [...] w [...] naruszył konkretne przepisy Kodeksu pracy i rozporządzeń, dotyczące bezpieczeństwa i higieny pracy, i w związku z tym nakazał usunięcie stwierdzonych uchybień w ustalonym terminie przez podjęcie określonych czynności w zakresie programu szkolenia w dziedzinie bhp, uzupełnienia instrukcji bhp i dokumentacji ryzyka zawodowego. Argumentacja autora skargi kasacyjnej dotycząca naruszenia przepisów prawa materialnego stanowi powtórzenie twierdzeń prezentowanych w odwołaniu, a także w skardze do Sądu pierwszej instancji, a w konsekwencji jest wyłącznie polemiką ze stanowiskiem organów Inspekcji Pracy i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia określonych przepisów Kodeksu pracy i rozporządzeń wykonawczych, poprzez ich zastosowanie, są niezasadne.

Sąd pierwszej instancji prawidłowo przyjął, że stwierdzone przez organy Inspekcji Pracy naruszenia przez M.M. [...] w [...] przepisów dotyczących bezpieczeństwa i higieny pracy uzasadniały zastosowanie art. 11 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy przez nakazanie usunięcia stwierdzonych uchybień w ustalonym terminie.

W rozpoznawanej sprawie zasadne było również zastosowanie podstaw prawnych z art. 2373 § 2 Kodeksu pracy w związku z § 5 pkt 1 i § 7 rozporządzenia Ministra Gospodarki i Pracy z dnia 27 lipca 2004 r. w sprawie szkolenia w dziedzinie bezpieczeństwa i higieny pracy dla nakazania opracowania i przechowywania przez pracodawcę programu szkolenia wstępnego w dziedzinie bhp dla szkolenia stanowiskowego na stanowisku montera zewnętrznych sieci sanitarnych dostosowanego do rodzaju i warunków pracy wykonywanej na stanowisku pracy. Szkolenie powinno być prowadzone w formie instruktażu – na stanowisku, na którym będzie zatrudniony instruowany pracownik, na podstawie szczegółowego programu opracowanego przez organizatora szkolenia. Przedstawiony przez pracodawcę podczas kontroli ogólny ramowy program szkolenia stanowiskowego, nieuwzgledniający rodzaju i warunków wykonywanej pracy na stanowisku montera zewnętrznych sieci sanitarnych, w szczególności pracy w wykopach, nie był dostosowany do tej grupy pracowników, którzy stale bądź sporadycznie wykonują pracę w wykopach.

Wbrew twierdzeniu skarżącego kasacyjnie, w sprawie nie wykazano, że pracownicy wykonujący pracę na stanowisku monterów zewnętrznych sieci sanitarnych odbyli szkolenie stanowiskowe zgodnie z programem szkolenia, na którym byli zaznajomieni z zagrożeniami związanymi z wykonywaną przez nich pracą w wykopach.

Powyższe stwierdzenie dotyczy także prawidłowości zastosowania w sprawie art. 2374 § 2 Kodeksu pracy, a także art. 226 pkt 1 Kodeksu pracy z związku z § 39a ust. 3 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 26 września 1997 r. w sprawie ogólnych przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy.

Z art. 2374 § 2 Kodeksu pracy wynika dla pracodawcy obowiązek wydania szczegółowych instrukcji i wskazówek dotyczących bezpieczeństwa i higieny pracy na stanowiskach pracy. Natomiast § 1 tego przepisu określa obowiązek zapoznawania pracowników z przepisami i zasadami bezpieczeństwa i higieny pracy dotyczącymi wykonywanych przez nich prac. Okazana podczas kontroli instrukcja bezpieczeństwa i higieny pracy podczas wykonywania robót ziemnych nie zawierała informacji o sposobie wykonywania i zabezpieczania głębokich wykopów, w tym o kolejności wykonywania prac oraz określenia naturalnego klina odłamu. Stąd nakazanie pracodawcy określenia w instrukcji bezpieczeństwa i higieny pracy podczas wykonywania robot ziemnych sposobu wykonywania i zabezpieczania głębokich wykopów było w pełni uzasadnione.

Zgodnie z art. 226 pkt 1 Kodeksu pracy, pracodawca ocenia i dokumentuje ryzyko zawodowe związane z wykonywaną pracą oraz stosuje niezbędne środki profilaktyczne zmniejszające ryzyko. Przepis § 39a ust. 3 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 26 września 1997 r. w sprawie ogólnych przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy określa co w szczególności powinien uwzględniać dokument potwierdzający dokonanie oceny ryzyka zawodowego, w tym m.in. opis ocenianego stanowiska pracy, wyszczególnienie stosowanych maszyn, narzędzi i materiałów. Odnosi się zatem do konkretnych rodzajów obudów wykopów czy urządzeń (typ), a nie jedynie do zagrożeń i ich skutków w związku z ich użyciem w czynnościach pracy. Z protokołu kontroli wynika, że opis stanowiska pracy w przedstawionej ocenie ryzyka zawodowego nie zawierał wyszczególnienia stosowanych obudów wykopów oraz koparek, szkodliwych i uciążliwych czynników środowiska pracy oraz osób pracujących na ocenianym stanowisku. Stąd nakazanie uzupełnienia opisu stanowiska w ocenie ryzyka zawodowego było w pełni uzasadnione.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, zamierzonego przez autora skargi kasacyjnej skutku nie mógł odnieść również zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Skarżący kasacyjnie upatruje naruszenie tego przepisu w zawarciu w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku błędnych oraz nieadekwatnych do stanu faktycznego ustaleń, że skarżący dopuścił się uchybień w zakresie prowadzenia szkoleń i dokumentacji dotyczącej bezpieczeństwa i higieny pracy objętych wydanym przez Państwową Inspekcje Pracy nakazem.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. może być skutecznie postawiony zasadniczo w dwóch przypadkach – gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie oraz gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki stan faktyczny i dlaczego taki przyjął za podstawę orzekania (por. uchwała NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09, wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2009 r., sygn. akt II FSK 568/08). Przy czym naruszenie tego przepisu postępowania musi być na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.). Za pomocą zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Przepis ten jest przepisem proceduralnym, określającym wymogi uzasadnienia.

Naczelny Sąd Administracyjny w ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia powyższego przepisu jest zobowiązany jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie elementy wymagane prawem. Okoliczność, że skarżący kasacyjnie kwestionuje prawidłowość rozstrzygnięcia Sądu pierwszej instancji nie oznacza, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku narusza art. 141 § 4 P.p.s.a.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i w oparciu o art. 184 w zw. z art. 182 § 2 i 3 P.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 i art. 209 P.p.s.a. oraz art. 205 § 2 P.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz.1804 ze zm.), z uwzględnieniem stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonego w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 19 listopada 2012 r. sygn. akt II FPS 4/12 (publ. LEX nr 1226661).