Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z 6 kwietnia 2023 r., sygn. akt I SA/Wa 266/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A.S. (dalej również: "wnioskodawca", "skarżący", "skarżący kasacyjnie", "strona") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie (dalej również: "organ odwoławczy", "organ II instancji", "SKO", "Kolegium") z 7 grudnia 2022 r., nr KOA/5334/Sr/22 w przedmiocie odmowy ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną żoną – Y.S.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Decyzją z 18 lipca 2022 r. Wójt Gminy P. odmówił przyznania świadczenia pielęgnacyjnego wnioskodawcy. Akt ten został uchylony przez Kolegium - decyzją z 31 sierpnia 2022 r., nr KOA/3591/Sr/22.
Decyzją z 18 października 2021 r., nr OPS.SP.ODM.5211.27.2022, Burmistrz Miasta i Gminy G.K. (dalej również: "Burmistrz", "organ I instancji", "organ typu podstawowego"), po rozpatrzeniu wniosku A.S. z 20 czerwca 2022 r. – przekazanego temu organowi wobec zmiany miejsca zamieszkania strony, również odmówił przyznania objętego żądaniem prawa. Rozstrzygnięcie oparto o: art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 615, dalej: "uśr", "ustawa"), wiążącego uprawnienie do tego typu pomocy z wiekiem powstania niepełnosprawności, art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a uśr – wskazując na brak legitymowania się wnioskodawcy – jako współmałżonka niepełnosprawnej orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności oraz art. 17 ust. 5 pkt 1 b ustawy – wobec stwierdzenia zbiegu wnioskowanej formy pomocy z pobieranym specjalnym zasiłkiem opiekuńczym.
SKO rozpatrując sprawę nie znalazło podstaw do uchylenia aktu organu I instancji. Uznało jednak, że w świetle wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13 (dalej: "wyrok TK"), data powstania niepełnosprawności nie może stanowić samodzielnej podstawy odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Organ odwoławczy nie podzielił więc argumentacji Burmistrza, w zakresie przeszkody prawnej z art. 17 ust. 1b ustawy. Nie zgodził się również z argumentacją dotyczącą art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b uśr, wskazując na prawo wyboru świadczenia względniejszego. Analizując spełnienie przez wnioskodawcę pozostałych warunków ustalenia prawa do świadczenia, SKO stwierdziło, że decyzja Burmistrza odpowiadała jednak prawu. Przyczyny powyższej konkluzji organ II instancji upatrywał w braku bezpośredniego związku przyczynowo – skutkowego pomiędzy rezygnacją przez skarżącego z pracy zarobkowej (jej niepodejmowaniem), a koniecznością sprawowania opieki nad żoną (art. 17 ust. 1 pkt 4 uśr).
Przywołując okoliczności faktyczne sprawy wskazano, że wnioskodawca mieszka z żoną i dwojgiem małoletnich dzieci, gdy matka żony żyje i mieszka na Białorusi. Strona sprawuje nad niepełnosprawną w stopniu znacznym faktyczną, całodobową opiekę. Skarżący oświadczył przy tym, że właśnie w związku z czynnościami opiekuńczymi, po przyjeździe do Polski nie podjął zatrudnienia. Organ odwoławczy zauważył także, że wnioskodawca nie zarejestrował się też w Powiatowym Urzędzie Pracy, jako bezrobotny. Z oświadczenia z 22 września 2022 r. wynika, że do Polski przyjechał z Białorusi w grudniu 2020 r., uzyskał tu "ochronę uzupełniającą i status uchodźcy". Do czasu zmiany kraju zamieszkania zatrudnienie podejmował na Białorusi, jednak nie posiada dokumentacji potwierdzającej przebieg zatrudnienia, ani też jego zakończenia. Po przyjeździe do Polski nie podejmował zatrudnienia. Obecnie nie jest również w stanie go podjąć nawet w niepełnym wymiarze. Wnioskujący podał też, że złożył wniosek o przyznanie mu specjalnego zasiłku opiekuńczego, który został uwzględniony.
Organ II instancji, przytoczył treść art. 17 ust. 1 pkt 4 uśr, wskazując, że nie każda rezygnacja lub niepodejmowanie zatrudnienia są podstawą do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Ustalenie ww. prawa wiązać bowiem należy z biernością zawodową strony, którą wiązać należy z celem świadczenia - czyli sprawowaniem opieki. Wobec czego – zdaniem SKO – musi istnieć wyraźny i bezpośredni związek między rezygnacją, bądź niepodejmowaniem zatrudnienia a sprawowaniem opieki nad osobą niepełnosprawną wskazaną w ustawie. Przesłankę niepodejmowania zatrudnienia przez opiekuna (rezygnacji z zatrudnienia), na gruncie art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy, należy zaś rozumieć i wykładać zgodnie z treścią art. 3 pkt 22 uśr, w którym ustawodawca zawarł definicję zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej.
Podając jak wyżej, organ odwoławczy skonstatował, że w ustalonym w sprawie stanie faktycznym nie można uznać, że miała miejsce rezygnacja skarżącego z zatrudnienia, gdyż nie podejmował on aktywności zarobkowej na terenie Rzeczpospolitej Polskiej, nie był nawet zarejestrowany jako bezrobotny w PUP. Kolegium podkreśliło również, że niepełnosprawność podlegającej opiece została stwierdzona orzeczeniem Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w P. - 28 stycznia 2022 r., a ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 10 grudnia 2021 r.
Na podstawie powyższych ustaleń, organ odwoławczy ocenił, że w sprawie brak jest związku przyczynowo-skutkowego, pomiędzy rezygnacją/niepodejmowaniem przez skarżącego z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, a koniecznością sprawowania stałej opieki nad niepełnosprawną.
Ww. decyzja SKO została zakwestionowana przez A.S. skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.
Sąd I instancji oddalił środek zaskarżenia uznając, że nie zasługuje on na uwzględnienie. Na wstępie zgodził się ze stanowiskiem Kolegium, że moment powstania niepełnosprawności (art. 17 ust. 1b uśr) nie może stanowić samodzielnej podstawy odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, wobec stwierdzenia przez TK niezgodności ww. normy z art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.
WSA przytoczył treść art. 17 ust. 1 uśr i stwierdził, że organ prawidłowo wskazał na brak bezpośredniego i ścisłego związku przyczynowo - skutkowego pomiędzy rezygnacją przez skarżącego z aktywności zawodowej a koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną. Sąd Wojewódzki zauważył, że świadczenie pielęgnacyjne jest rodzajem świadczenia opiekuńczego, które wymaga spełnienia przez osobę ubiegającą się warunków wymienionych w ustawie. Sensem świadczenia jest wsparcie osób pozostających w szczególnej sytuacji, gdy osoba najbliższa wymaga całodziennej opieki. Uzyskanie zaś tego typu pomocy pozwala opiekunowi na rezygnację z zatrudnienia i poświęcenie się w pełni opiece. Świadczenie pielęgnacyjne powinno więc stanowić rekompensatę utraconego dochodu. Nie do przyjęcia – zdaniem WSA – jest, na gruncie uśr teza, że generalnie – w każdym przypadku niepełnosprawności w stopniu znacznym – członek rodziny na którym ciąży ustawowy obowiązek opieki powinien uzyskać opisywane świadczenie.
W ocenie Sądu I instancji taka wykładnia, czyniłaby unormowania art. 17 uśr zbędnymi, gdyż jej skutkiem byłoby automatyczne przyznawane wsparcia, bez badania czy rzeczywiście dany opiekun opiekę świadczy.
Sąd Wojewódzki wyjaśnił, że na gruncie uśr opisywany związek musi być aktualny i rzeczywisty, a więc przesłanki leżące u podstaw niepodejmowania pracy muszą wynikać z przyczyn związanych z koniecznością opieki, nie zaś z przyczyn leżących po stronie osoby ubiegającej się o przyznanie świadczenia. Za zasadne WSA uznał stanowisko organu, że skarżący nie wykazał, by przyczyną niepodejmowania przez niego pracy była wyłącznie konieczność świadczenia ciągłej pomocy żonie. Wskazał tu na brak dokumentacji w zakresie świadczenia przez stronę pracy tak w kraju pochodzenia, jak i po uzyskaniu pozwolenia na pobyt w Polsce (w tym brak rejestracji w PUP). Zauważył również, że przedstawienie stosownych dowodów w tym zakresie leżało w gestii skarżącego, gdyż organ nie miał w tym wypadku mechanizmów, by samodzielnie ustalić tę kwestię. WSA przychylił się również do argumentacji SKO dotyczącej niezgodności dat: orzeczenia o niepełnosprawności (28 stycznia 2022 r.) i powstania niepełnosprawności - 10 grudnia 2021 r. z biernością zawodową strony.
Stwierdzono mianowicie, że "(...) w przypadku Skarżącego choroba żony, która zresztą ujawniła się dopiero po przyjeździe do Polski a co wynika z orzeczenia o niepełnosprawności i daty przyjazdu do Polski, nie była powodem rezygnacji z pracy gdyż też pracy Skarżący nie świadczył."
Za niekwestionowany w postępowaniu Sąd Wojewódzki uznał "nieustanny" charakter sprawowanej opieki.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł A.S. kwestionując go w całości i zarzucając, na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259, dalej: "ppsa"), naruszenie prawa materialnego, tj:
- 1. art. 17 ust. 1 pkt 4 uśr, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie skutkujące uznaniem, iż zakres sprawowanej przez skarżącego opieki nie uniemożliwia mu podjęcia zatrudnienia oraz że między rezygnacją lub niepodejmowaniem przez skarżącego zatrudnienia nie występuje związek przyczynowy;
- 2. art. 17 ust. 1 pkt 4 uśr, poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie skutkujące uznaniem, że dla istnienia związku przyczynowego konieczne jest wykazanie, że "(...) rezygnacja z zatrudnienia nastąpiła w związku orzeczenia o niepełnosprawności podopiecznej i że zdarzenia te pozostawały w związku czasowym ze sobą, co z kolei doprowadziło do błędnego uznania, iż w przedmiotowej spawie nie występuje związek przyczynowy między rezygnacją lub niepodejmowaniem zatrudnienia a sprawowaniem opieki nad niepełnosprawnym, podczas gdy poprawna wykładnia tego przepisu nakazuje ustalić, czy na dzień złożenia wniosku zakres opieki sprawowanej przez skarżącego był na tyle szeroki, iż obiektywnie uniemożliwiał mu podjęcie jakiegokolwiek zatrudnienia."
Na podstawie art. 174 pkt 2 ppsa, zarzucono naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie w sprawie, tj:
- 1. art. 135 ppsa, poprzez nieuwzględnienie przy orzekaniu całości okoliczności faktycznych w przedmiotowej sprawie w postaci niewzięcia pod uwagę faktu, iż skarżący od 2022 r. pobiera specjalny zasiłek opiekuńczy w związku z rezygnacją z zatrudnienia i sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną żoną;
- 2. art. 151 ppsa, poprzez niesłuszne oddalenie skargi, podczas gdy zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art. 7 i art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1964 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r., poz. 2000 ze zm., dalej: "kpa"), bowiem organ odwoławczy orzekł jednoznacznie sprzecznie z zasadą swobodnej oceny dowodów zdecydowanie wykraczając poza granice tej swobody.
Podnosząc powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi na podstawie art. 188 ppsa, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji – na podstawie 185 § 1 ppsa. Żądaniem skargi kasacyjnej objęto również zwrot kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Ponadto, stosownie do art. 176 § 2 ppsa, złożono oświadczenie o zrzeczeniu się przeprowadzenia rozprawy.
W uzasadnieniu środka zaskarżenia przedstawiono argumentację na poparcie wskazanych wyżej zarzutów.
Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 ppsa, ponieważ skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia odpisu środka zaskarżenia, nie zażądała jej przeprowadzenia.
Stosownie do art. 183 § 1 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W analizowanej sprawie przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego wskazane enumeratywnie w art. 183 § 2 ppsa, nie występują. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 ppsa), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 ppsa).
W środku zaskarżenia sformułowano tak zarzuty naruszenia prawa procesowego jak i materialnego, przy czym rozstrzygnięciem w szczególności objąć należało kwestię, czy podstawą odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego może być, wskazywana przez organ i Sąd Wojewódzki, okoliczność zestawienia daty orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności podopiecznej (bądź daty ustalenia stopnia niepełnosprawności) z brakiem udokumentowania przez skarżącego jakiegokolwiek uprzedniego zatrudnienia – tak w trakcie zamieszkiwania poza granicami Polski, jak i jego niepodejmowania po wyjeździe z Białorusi.
Poza sporem w analizowanej sprawie pozostaje spełnienie przez stronę przesłanki podmiotowej z art. 17 ust. 1 pkt 4 uśr, a więc istnienie obowiązku alimentacyjnego pomiędzy podopieczną a wnioskodawcą. Niewątpliwie bowiem małżonek jest osobą na której, w rozumieniu ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2023 r., poz. 2809 ze zm., dalej: "krio"), ciąży obowiązek alimentacyjny wobec współmałżonka. Okolicznością niesporną jest również, że niepełnosprawna legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności z 28 stycznia 2022 r., wydanym przez Powiatowy Zespół Orzekania o Niepełnosprawności w P. na okres do 28 stycznia 2024 r. Zgodnie z jego treścią Y.S. wymaga konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby, w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Z symbolu przyczyny niepełnosprawności (10-N) wynika, że u żony skarżącego stwierdzono chorobę neurologiczną. Kolegium i Sąd Wojewódzki nie kwestionują również zakresu sprawowanej opieki – jako posiadającej cechy stałości i długotrwałości.
Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy.
Stosownie do art. 17 ust. 1 uśr, świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu;
- 2) opiekunowi faktycznemu dziecka;
- 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej;
- 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
Powołany wyżej przepis uśr określa przesłanki podmiotowe i przedmiotowe, których spełnienie jest konieczne, by danej osobie mogło być przyznane świadczenie pielęgnacyjne. Opisywana norma formułuje warunek rezygnacji (zaprzestania) lub niepodejmowania zatrudnienia (bądź innej pracy zarobkowej), który należy brać pod uwagę przy ocenie spełnienia przesłanek koniecznych do ustalenia prawa do ww. świadczenia. W jej świetle przyjąć należy, że strona ubiegająca się o ustalenie tego prawa powinna sprawować opiekę nad osobą niepełnosprawną w wymiarze, który obiektywnie zmusza ją do rezygnacji z dotychczasowego zatrudnienia, bądź wyklucza możliwość podjęcia zatrudnienia (lub innej pracy zarobkowej). Istotną jest tu także ocena, czy zakres sprawowanej opieki wypełnia ustawowe przesłanki, warunkujące ustalenie tego prawa i stwierdzenie związku przyczynowo – skutkowego pomiędzy sprawowaną opieką a możliwością pogodzenia jej z pracą zarobkową.
Podkreślenia wymaga, że okoliczności rezygnacji lub niepodejmowania zatrudnienia oraz brak możliwości jego podjęcia powinny być oceniane na moment złożenia wniosku o przyznanie tej formy pomocy (tu: na 22 czerwca 2022 r.).
Zdaniem Składu orzekającego w sprawie, bez znaczenia pozostaje przy tym, czy wnioskodawca zrezygnował z pracy zarobkowej wcześniej (z innych przyczyn), jeżeli w dacie wystąpienia z wnioskiem o świadczenie pielęgnacyjne zaistniała realna konieczność sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, uniemożliwiająca stronie podjęcie zatrudnienia. Stanowisko to wywodzić należy bezpośrednio z brzmienia art. 17 ust. 1 uśr, który determinuje konieczność oceny korelacji zachodzącej pomiędzy możliwością kontynuowania/podjęcia aktywności zawodowej przez opiekuna, a zakresem sprawowanych czynności opiekuńczych, związanych z indywidualnymi ograniczeniami dotyczącymi samodzielnej egzystencji osoby legitymującej się stosownym orzeczeniem.
Niewątpliwie świadczenie pielęgnacyjne nie jest przyznawane za sam fakt opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, czy też za pozostawanie w gotowości do świadczenia czynności opiekuńczych. Za zasadne uznać w tym kontekście należy prezentowane w orzecznictwie stanowisko, że powinno ono stanowić ekwiwalent za faktyczny brak możliwości podjęcia przez opiekuna zatrudnienia wobec konieczności sprawowania czynności opiekuńczych, bądź za rezygnację z zatrudnienia w celu ich sprawowania. Norma art. 17 ust. 1 uśr odnosi się więc wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres opieki wyklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej. Prawodawca wymaga bowiem, by brak podejmowania zatrudnienia lub rezygnacja z niego przez osoby wymienione w ww. normie pozostawały w bezpośrednim związku z koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Spełnienie przesłanek określonych w art. 17 ust. 1 uśr oznacza, że czynności opiekuńcze muszą w sposób oczywisty stanowić przeszkodę do wykonywania pracy zawodowej, a związek pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia (jego niepodejmowaniem) a opieką musi być bezpośredni i ścisły.
Oceny takiej powinien dokonać organ administracji, biorąc pod uwagę okoliczności konkretnej sprawy i ustalając, czy istotnie osoba sprawująca opiekę nie ma możliwości podjęcia zatrudnienia lub zmuszona jest z niego zrezygnować.
Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy, po pierwsze zauważyć należy, że tak organy jak i Sąd Wojewódzki nie podważały spełnienia przez skarżącego przesłanki stałej i długotrwałej opieki nad żoną – nie zakwestionowano więc zakresu sprawowanych czynności opiekuńczych i niezbędności ich wykonywania.
Aprobując decyzję Kolegium, Sąd I instancji nie zauważył jednak, że oceny aktualizacji przesłanki związku przyczynowo – skutkowego w odniesieniu do relacji pomiędzy faktem zaprzestania przez skarżącego zatrudnienia/jego niepodejmowania, a koniecznością wsparcia niepełnosprawnej żony, dokonywać należy na datę składania wniosku. Podkreślić w tym miejscu wypada – co wskazano już wyżej – że walidacja wypełnienia przesłanki związku przyczynowo – skutkowego, na gruncie art. 17 ust. 1 uśr, obejmuje nie tylko relację rezygnacji z zatrudnienia do konieczności opieki, ale i analogiczny związek (bądź jego brak) pomiędzy niepodejmowaniem aktywności zarobkowej a zakresem niezbędnych, wyznaczonych potrzebami niepełnosprawnego, czynności opiekuńczych. Przy czym pamiętać należy, że art. 17 ust. 1 ustawy nie reguluje ram czasowych, co do wykazania opisywanej powyżej przesłanki. Tak więc strona nie była zobligowana do wystąpienia z żądaniem o przyznanie świadczenia w momencie uzyskania przez niepełnosprawnego (żonę) orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności, czy też w dacie ustalenia dla podopiecznej określonego prawem jej stopnia, ani też w jakimkolwiek innym terminie od ww. zdarzeń – badanie wypełnienia warunków z art. 17 ust. 1 uśr dotyczy bowiem całokształtu sprawy na datę złożenia wniosku.
Również sam wymóg rezygnacji wnioskodawcy z możliwości zarobkowania – rzeczywistej, czy też potencjalnej – w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, nie został przez ustawodawcę powiązany z formą zatrudnienia (jej wymiarem: etatowym, czasowym, godzinowym, czy też zadaniowym), jest niezależny od wysokości uzyskiwanych dochodów, a także od tego, czy takie dochody w ogóle były uzyskiwane. Przesłanką prawa do świadczenia pielęgnacyjnego jest samo niepozostawanie w zatrudnieniu osoby zdolnej do pracy – bez względu na okoliczności takiego stanu rzeczy.
Irrelewantnym w tym kontekście jest więc brak materiału dowodowego w zakresie aktywności zawodowej strony w kraju jej pochodzenia, a także ewentualne potwierdzenie rejestracji w PUP – w odniesieniu do daty wydania orzeczenia o niepełnosprawności, czy daty powstania dysfunkcji organizmu niepełnosprawnej. W analizowanym przypadku istotną jest bowiem sama potencjalna możliwość podjęcia pracy na datę złożenia wniosku – a więc zdolność wnioskującego do jej świadczenia i skutek podjęcia przez niego działań opiekuńczych wobec niepełnosprawnego członka rodziny – w postaci obiektywnego braku możliwości prowadzenia aktywności zawodowej.
W analizowanej sprawie strona jest obywatelem Białorusi, który w grudniu 2020 r. wraz z rodziną przeprowadził się do Polski. Nie przedstawił przy tym dowodów na okoliczność uprzedniego zatrudnienia, a po przyjeździe również nie świadczył pracy. Jako przyczynę takiego stanu rzeczy – w złożonym do organu I instancji wyjaśnieniu z 22 września 2022 r. – wskazał brak możliwości podjęcia aktywności zawodowej, wobec konieczności sprawowania opieki nad niepełnosprawną w stopniu znacznym żoną. Stan zdrowia podopiecznej, w jego ocenie, nie pozwalał na jakiekolwiek zatrudnienie. Na datę składania żądania (22 czerwca 2022 r.) skarżący był osobą, która miała potencjalną możliwość podjęcia zatrudnienia na terenie Polski. Wynika to jasno z treści złożonej do akt sprawy kopii karty pobytu z 27 września 2021 r. – ważnej do 27 września 2023 r., opatrzonej informacją: "dostęp do rynku pracy". Adnotacja taka oznacza, że cudzoziemiec jest formalnie uprawniony do wykonywania pracy w Polsce lub jest zwolniony z obowiązku posiadania zezwolenia na pracę, w ramach posiadanego zezwolenia na pobyt czasowy.
W takim zaś przypadku rozstrzygnięcie w ramach ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, należało oprzeć na ocenie, czy opieka sprawowana nad niepełnosprawną realnie eliminowała go z rynku pracy. Organ pomocowy nie musi w takiej sytuacji ustalać wcześniejszych przyczyn braku aktywności zawodowej wnioskodawcy. Nawet fakt, że osoba wnioskująca o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego została (bądź nie) zarejestrowana jako bezrobotna, czy też nawet nigdy nie pracowała zarobkowo – przed złożeniem wniosku – nie może automatycznie przesądzać o braku związku przyczynowego pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia a opieką nad osobą najbliższą.
Wobec tego, bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy pozostaje kwestia niepodejmowania przez osobę wnioskującą o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego zatrudnienia w okresie przed ww. datą. Organ jest jedynie zobowiązany do ustalenia, czy wnioskodawca jest zdolny do pracy i czy wyłączną przyczynę rezygnacji z zatrudnienia (bądź jego niepodejmowania) jest konieczność sprawowania opieki.
Sąd Wojewódzki, orzekając w sprawie uznał zaś, że sam fakt braku udokumentowanej historii zatrudnienia oraz niepodejmowanie zarobkowania przed złożeniem wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, stanowi przesłankę negatywną ustalenia prawa do tej formy pomocy. Ze stanowiskiem tym nie można się zgodzić, co wykazano powyżej, wskazując na prawidłową wykładnię art. 17 ust. 1 uśr, w zakresie oceny związku przyczynowo – skutkowego pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia (innej pracy zarobkowej) a sprawowaniem koniecznej, stałej i długotrwałej opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny uznał argumentację skargi kasacyjnej za słuszną w części dotyczącej przeprowadzenia przez Sąd I instancji nieprawidłowej wykładni art. 17 ust. 1 pkt 4 uśr. Wadliwość zakwestionowanego wyroku obejmuje również błąd subsumpcji, gdyż przyjęta przez WSA ocena związku przyczynowo – skutkowego, odnosi się jedynie do uprzedniego zaprzestania zatrudnienia (pozostawania strony bez pracy), pomijając zupełnie okoliczność bierności zawodowej skarżącego, jako ewentualnego skutku sprawowanych czynności opiekuńczych. Jak wynika z aktualnego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego – nawet długotrwała bierność zawodowa wnioskodawcy, nie stanowi samodzielnej przesłanki do wydania decyzji odmownej w zakresie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego (vide np. wyroki NSA: z 21 grudnia 2023 r., akt I OSK 159/23; z 9 maja 2024 r., I OSK 1384/23; czy z 20 czerwca 2024 r., I OSK 1338/23).
W odniesieniu do naruszeń określonych podstawą kasacyjną z art. 174 pkt 2 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że Sąd I instancji, sanując ocenę materiału dowodowego wyrażoną przez organy, uchybił także przepisom postępowania (art. 151 ppsa w zw. z art. 80 kpa). Wskazania przy tym wymaga, że rezultat przeprowadzonej analizy dokumentacji akt sprawy miał charakter pobieżny i nie objął jej całokształtu, ograniczając się jedynie do zestawienia daty wydania orzeczenia o niepełnosprawności (daty oznaczenia jej stopnia) z uprzednim pozostawaniem skarżącego bez zatrudnienia.
Pozbawiony trafności jest natomiast zarzut naruszenia art. 135 ppsa. Stanowi on, że sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Przepis ten dotyczy jednak jedynie wyroków uwzględniających skargę, a zatem w ramach zarzutu dotyczącego naruszenia art. 135 ppsa, w przypadku oddalenia skargi przez Sąd I instancji - jak w tej sprawie - nie można skutecznie kwestionować przeprowadzonej przez ten Sąd oceny legalności zaskarżonej decyzji.
Ponownie rozpoznając wniosek skarżącego kasacyjnie organ uwzględni wskazaną powyżej wykładnię art. 17 ust. 1 pkt 4 uśr i dokona ponownej oceny okoliczności niepodejmowania przez stronę zatrudnienia i jego związku ze sprawowaną opieką.
Będzie również zobowiązany rozważyć zmiany stanu prawnego wprowadzone ustawą z dnia 7 lipca 2023 r. o świadczeniu wspierającym (Dz. U. z 2023 r., poz. 1429).
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za zasadną i na podstawie art. 188 w zw. z art. 193 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa uchylił zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję.
O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 ppsa w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2023 r. poz. 1935 ze zm.) - 480 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania przed sądem I instancji i art. 203 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 ppsa w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b tego rozporządzenia - 240 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.