Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 28 czerwca 2013 r., sygn. akt II SA/Kr 517/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę J.K. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] lutego 2013 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości.
Wyrok powyższy zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
Starosta O. decyzją nr [...] z dnia [...] maja 2012 r., znak [...]orzekł o odmowie zwrotu na rzecz J.K. nieruchomości położonych w jedn. ewid. [...], obręb [...] oznaczonych jako: – część działek nr 1 i nr 2 stanowiących własność Gminy O. w użytkowaniu wieczystym O. Spółdzielni Mieszkaniowej w O., objętych KW [...], – część działki nr 3 będącej własnością Gminy O. w użytkowaniu wieczystym O. Spółdzielni Mieszkaniowej w O., objętej KW [...], – część działki nr 4 będącej własnością Gminy O. we współużytkowaniu wieczystym O. Spółdzielni Mieszkaniowej w O. w udziale 87602/91302 części, I.K. i I.K. w udziale 1850/91302 części oraz E.S. w udziale 1850/91302 części, objętej KW [...], przejętych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w O. z dnia [...] listopada 1977 r. znak: [...] o wywłaszczeniu nieruchomości i odszkodowaniu na cele realizacji spółdzielczego budownictwa mieszkaniowego "Wschód" w O. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że art. 229 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. nr 102, poz. 651 ze zm., dalej u.g.n.) stanowi samodzielną negatywną przesłankę zwrotu i jest wyjątkiem od zasady określonej w art. 136 ust. 3 u.g.n.
Wywłaszczona nieruchomość, oznaczona jako działka nr 5, zmieniła oznaczenie i weszła w skład działki nr 6. Z kolei działka nr 6 uległa podziałowi na działki od nr 7 do nr 8, co wynika z wykazu zmian i mapy ewidencyjnej z operatu nr [...] z dnia 19 grudnia 1986 r. oraz odpisu akt znajdujących się w zbiorze dokumentów KW nr [...] i KW nr [...]. Aktem notarialnym - umową użytkowania wieczystego z dnia 22 grudnia 1987 r. Rep. A nr [...] nieruchomość oznaczona jako dawne działki nr 7 i 8 została oddana w użytkowanie wieczyste O. Spółdzielni Mieszkaniowej w O. Prawo użytkowania wieczystego zostało ujawnione w księdze wieczystej nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy w O. - Wydział Ksiąg Wieczystych w dniu 22 grudnia 1987 r. Starosta wyjaśnił też, że Gmina O. stała się właścicielem nieruchomości oznaczonej jako działki nr 7 i 8 z mocy prawa na podstawie decyzji Wojewody Katowickiego z dnia 23 lutego 1992.
Ponadto Starosta ustalił, że działka nr 8 uległa podziałowi na działki od nr [...] do nr [...], a działka nr 7 uległa podziałowi na działki od nr [...] do nr [...]. Natomiast działka nr 9 uległa podziałowi na działki nr 10 i 11. Zawnioskowana do zwrotu nieruchomość oznaczona jako część dawnej działki nr 5 stanowi po podziale części działek wskazane w sentencji decyzji. Dlatego w ocenie Starosty w sprawie zachodziły przesłanki z art. 229 u.g.n., gdyż części działek nr 1, 2, 3 i 4 (stanowiących część dawnych działek nr 7 i 8) stały się z dniem 22 grudnia 1987 r. przedmiotem użytkowania wieczystego, a prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej przed wejściem w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami.
Odwołanie od decyzji Starosty wniósł J.K., zarzucając naruszenie art. 137 ust. 1 u.g.n., bowiem część nieruchomości wymienionych w zaskarżonej decyzji stała się zbędna na cel określony w decyzji wywłaszczeniowej, tj. budownictwo mieszkaniowe. Odwołujący się podniósł, że na części działek są postawione prywatne garaże, a dalsza część jest nieużytkowana.
Wojewoda Małopolski decyzją z dnia [...] lutego 2013 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję z dnia [...] maja 2012 r. w zakresie dotyczącym odmowy zwrotu na rzecz J.K nieruchomości oznaczonych jako części działek nr 2, nr 3 i nr 4 oraz uchylił zaskarżoną decyzję w zakresie dotyczącym odmowy zwrotu na rzecz J.K. nieruchomości oznaczonej jako część działki nr 1. Wojewoda orzekł o odmowie zwrotu na rzecz J.K. nieruchomości oznaczonej jako cała działka nr 1. Zdaniem Wojewody zgromadzona przez organ I instancji dokumentacja nie pozostawia wątpliwości, że w stosunku do działek nr 7 i nr 8, z których powstały stanowiące przedmiot wniosku części działek nr 2, nr 3, nr 4 oraz działka nr 1 umową z dnia 22 grudnia 1987 r. zostały oddane w użytkowanie wieczyste O. Spółdzielni Mieszkaniowej w O., co zostało ujawnione w księdze wieczystej nr [...] w dniu 22 grudnia 1987 r. W związku z powyższym Wojewoda uznał, że Starosta zasadnie zastosował art. 229 u.g.n.
Wojewoda skorygował orzeczenie organu I instancji, wskazując, że J.K. złożył wniosek o zwrot całej działki nr 1, co wynika z protokołu przyjęcia strony spisanego w dniu 30 stycznia 2012 r. Dlatego, zdaniem Wojewody, wadliwym było orzeczenie o odmowie zwrotu jedynie część działki nr 1.
Skargę na decyzję z dnia [...] lutego 2013 r. złożył J.K., domagając się zwrotu części działek nr 2, 3, 4 oraz całej działki nr 1. Skarżący zarzucił naruszenie art. 137 u.g.n. i podniósł, że wywłaszczone działki nie są wykorzystywane zgodnie z celem wywłaszczenia, gdyż znajdują się tam prywatne garaże, a niektóre części działek nie są w ogóle użytkowane.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda Małopolski wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2012 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej p.p.s.a.) oddalił niniejszą skargę. W uzasadnieniu wskazał, że z akt administracyjnych wynika, iż skarżący domagał się zwrotu kilku wywłaszczonych działek. We wniosku z dnia 10 grudnia 2011 r. wymienione zostały działki nr 12, 7, 13, część działki nr 14 oraz nr 4 (k. 6 akt adm.). Następnie dnia 30 stycznia 2012 r. skarżący wskazał, że domaga się zwrotu części działki nr 15, części działki nr 2, części działki nr 3, części działki nr 11, części działki nr 10, części działki nr 4 oraz działki 1 (k. 8 akt adm.). Przedmiot kontrolowanego postępowania uległ następnie zmianie po tym, jak Starosta został wyłączony od załatwienia sprawy zwrotu działki nr 15 ze względu na to, że stanowi ona własność Powiatu O. Żądanie zwrotu części działki nr 11 zostało przez skarżącego wycofane, co wynika z protokołu oględzin z dnia 11 kwietnia 2012 r. (k. 53 akt adm.).
Sprawa zwrotu działki nr 10 została wyłączona przez Starostę do odrębnego rozstrzygnięcia. A więc kontrolowane postępowanie administracyjne dotyczyło wniosku skarżącego o zwrot: – części działki 3, – części działki nr 4, – całej działki nr 1, – części działki nr 2.
Sąd I instancji wskazał, że ustalenia poczynione przez organy w zakresie przekształceń, jakim podlegała działka nr 5, przejęta na własność Skarbu Państwa decyzją z dnia [...] listopada 1977 r., były prawidłowe i znajdują potwierdzenie w zgromadzonym materiale dowodowym co, w ocenie Sądu I instancji, prowadzi do wniosku, że działki, których zwrotu domagał się skarżący, zostały oddane w użytkowanie wieczyste przed wejściem w życie obecnie obowiązującej ustawy o gospodarce nieruchomościami. Niniejsze prawo użytkowania wpisano w księdze wieczystej przed wejściem w życie niniejszej ustawy.
Nadto zaznaczył, że art. 229 u.g.n. nie budzi wątpliwości interpretacyjnych, a zgodnie z tym przepisem roszczenie, o którym mowa w art. 136 ust. 3, nie przysługuje, jeżeli przed dniem wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami nieruchomość została sprzedana albo ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej, co oznacza, że jeżeli przed 1 stycznia 1998 r., tj. datą wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami, rozporządzono nieruchomością w sposób określony w omawianej normie i fakt ten został ujawniony w księdze wieczystej, to byłemu właścicielowi (spadkobiercy wywłaszczonego właściciela) nie przysługuje roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, chociażby spełnione zostały przesłanki do zwrotu wynikające z art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 pkt 1 lub pkt 2 u.g.n.
Zarzut naruszenia art. 137 u.g.n., zdaniem Sądu I instancji jest niezasadny. Przesłanki z art. 229 u.g.n. wyłączają zastosowanie art. 137 u.g.n. W takiej sytuacji organy prowadzące postępowanie nie badają przesłanek z art. 137 u.g.n., w tym zbędności wywłaszczonej nieruchomości na cel wywłaszczenia. Pogląd ten zdaniem Sądu Wojewódzkiego jest ugruntowany i od lat wyrażany w orzecznictwie sądów administracyjnych, przykładowo wskazał na wyrok NSA z dnia 13 czerwca 2008 r., sygn. akt I OSK 949/07.
Skargę kasacyjną na powyższe orzeczenie wywiódł J.K. Zaskarżył tenże wyrok w całości, zarzucając naruszenie prawa materialnego t.j. art. 137 u.g.n. poprzez błędną jego wykładnię i niezastosowanie. W uzasadnieniu skarżący wskazał, że Sąd I instancji oddalił skargę uznając, że organy administracyjne obu instancji należycie przeprowadziły postępowanie administracyjne, co w ocenie skarżącego jest stanowiskiem niezgodnym z art. 64 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, bowiem każdy ma prawo do własności. Skarżący podał, iż sporne działki zostały przymusowo wywłaszczone bez jego zgody w 1977 r. Działki te zostały przekazane spółdzielni mieszkaniowej na cele budownictwa. Przekazanie działek spółdzielni jest "bezpodstawne" a spółdzielnia na tych działkach nic nie buduje. Działki są zarośnięte, a na części stoją blaszane garaże. Stwierdził, że decyzja z dnia [...] listopada 1977 r. była wydana z naruszeniem prawa.
W związku z powyższym skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Krakowie.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik postępowania Gmina Olkusz wniosła o jej oddalenie. Wskazała, że ustalenia poczynione w postępowaniu administracyjnym przez organy są prawidłowe i znajdują potwierdzenie w zgromadzonym materiale dowodowym. Zatem zachodzą przesłanki negatywne zwrotu nieruchomości wynikające z art. 229 u.g.n.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 powołanej ustawy przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Przypomnieć na wstępie należy, że obowiązkiem wnoszącego skargę kasacyjną jest precyzyjne podanie przepisów, które jego zdaniem zostały naruszone i wykazanie, na czym to naruszenie polega. Oznacza to konieczność określenia konkretnego przepisu prawa materialnego lub procesowego. W odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z ustępów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez Sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 sierpnia 2008 r., II FSK 557/07; Lex nr 422065, a także J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, wyd. 2, 382). Naczelny Sąd Administracyjny nie jest nie tylko zobowiązany, ale wręcz nie jest uprawniony do precyzowania za stronę zarzutów skargi kasacyjnej bądź do poszukiwania za nią naruszeń prawa, jakich mógł dopuścić się wojewódzki sąd administracyjny (por. np. wyrok NSA z dnia 16 listopada 2011r., II FSK 861/10).
Ponadto ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy. Jednocześnie zarzut naruszenia prawa materialnego nie może być skutecznie uzasadniony próbą zakwestionowania ustaleń faktycznych bez podniesienia zarzutu naruszenia przepisów postępowania. W rozpoznawanej sprawie autor skargi kasacyjnej wadliwie sformułował zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 137 u.g.n., który składa się z dwóch ustępów i dwóch punktów.
Skarżący nie wskazał bowiem, który z nich, jego zdaniem, został naruszony. W wyjątkowo lakonicznym uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie wskazał także na czym polega błędna wykładnia tego przepisu i jaka jego wykładnia byłaby prawidłowa.
Przechodząc do oceny zarzutu naruszenia art. 137 u.g.n. przez błędną wykładnię i niezastosowanie stwierdzić należy, że nawet pomijając wyżej wskazane uchybienia, nie zasługuje on na uwzględnienie. Zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy przez Sąd I instancji miał bowiem art. 229 u.g.n., który stanowi, że roszczenie, o którym mowa w art. 136 ust. 3 (o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, w sytuacji, gdy stała się zbędna na cel określony w decyzji wywłaszczeniowej) nie przysługuje, jeżeli przed dniem wejścia w życie ustawy nieruchomość została sprzedana albo ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej. Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd Sądu I instancji, że w przypadku stwierdzenia takiej przesłanki organy administracji publicznej zobowiązane są do odmowy zwrotu nieruchomości, bez badania przesłanki zbędności nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu wskazanej w art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n. warunkującej zwrot wywłaszczonej nieruchomości.
Art. 229 u.g.n. wskazuje jednoznacznie i kategorycznie przesłankę negatywną zwrotu nieruchomości na podstawie art. 136 ust. 3 u.g.n., określa sytuacje, w których dawnemu właścicielowi nie przysługuje roszczenie o zwrot nieruchomości. Przepis ten ma na celu ochronę praw podmiotów, które w dobrej wierze uzyskały prawo użytkowania wieczystego lub prawo własności nieruchomości (wyrok NSA z 3 marca 2010 r., sygn. akt I OSK 679/09). Stanowi on równocześnie przeszkodę do skutecznego domagania się zwrotu nieruchomości, gdyż roszczenie to nie może być zrealizowane na drodze postępowania administracyjnego (G. Bieniek, aktualizacja M. Gdesz w: S. Kalus, G. Bieniek, M. Gdesz, S. Kalus, G. Matusik, E. Mzyk, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, LexisNexis 2012 s. 1064-1066 uw. 1-3, 5). Wyłączenie w art. 229 u.g.n. roszczenia o zwrot nieruchomości stanowi samodzielną, negatywną przesłankę zwrotu, wyłączającą konieczność badania merytorycznych uwarunkowań i przesłanek z art. 136 i 137 u.g.n.
Ograniczenie prawa własności z art. 229 u.g.n. ma charakter proporcjonalny (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP) z uwagi na konieczność ochrony własności osób trzecich, które nabyły nieruchomość i nie narusza art. 64 ust. 1 Konstytucji RP.
Prawidłowa wykładnia art. 229 u.g.n. prowadzi do wniosku, że jeżeli przed dniem 1 stycznia 1998 r. rozporządzono wywłaszczoną nieruchomością w sposób określony w tym przepisie i fakt ten został ujawniony w księdze wieczystej, to roszczenie o zwrot tej nieruchomości nie przysługuje byłemu właścicielowi – następcy prawnemu, choćby spełnione były przesłanki do zwrotu określone w pozostałych przepisach (wyroku SN z dnia 9 grudnia 2012 r., II CSK 275/08; LEX nr 484702). W okolicznościach objętych hipotezą art. 229 u.g.n. nie dochodzi do merytorycznego (co do istoty) rozstrzygnięcia sprawy o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, lecz jedynie do formalnego jej załatwienia, wyłączającego w celu ochrony osób trzecich, które nabyły własność wywłaszczonej nieruchomości lub stały się jej użytkownikami wieczystymi, skuteczne domaganie się zwrotu tej nieruchomości. Z art. 229 u.g.n. jednoznacznie wynika, że nieruchomości wywłaszczone, jeżeli zostały sprzedane lub oddane w użytkowanie wieczyste, nie podlegają zwrotowi i to niezależnie od tego, czy stały się zbędne na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu.
W przypadku ustalenia zaistnienia negatywnej przesłanki z art. 229 u.g.n., art. 136 i art. 137 u.g.n. nie mają zastosowania. Podobny pogląd wyrażono w literaturze, wskazując, że wyłączenie w art. 229 u.g.n. roszczenia o zwrot nieruchomości stanowi samodzielną, negatywną przesłankę zwrotu, wyłączającą konieczność badania merytorycznych przesłanek określonych w art. 136 i 137 u.g.n. (A. Prusaczyk w: J. Jaworski, A. Prusaczyk, A. Tułodziecki, M. Wolanin, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, Warszawa 2013, s. 1727).
Ustawa o gospodarce nieruchomościami weszła w życie z dniem 1 stycznia 1998 r. W niniejszej sprawie przed dniem 1 stycznia 1998 r. rozporządzono wywłaszczoną nieruchomością w sposób określony w art. 229 u.g.n. Na terenie obejmującym części działek nr 2, nr 3, nr 4 oraz działka nr 1 zostało ustanowione prawo użytkowania wieczystego na rzecz O. Spółdzielni Mieszkaniowej w O. i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej Nr [...] wpisem dokonanym w dniu 22 grudnia 1987 r. Fakt ten nie został podważony, a organy administracji publicznej orzekające w sprawie, jak i sąd administracyjny nie są właściwe do rozstrzygania o prawidłowości nawiązania stosunku cywilnoprawnego i skuteczności czynności ustanowienia użytkowania wieczystego.
Reasumując, skoro stwierdzono istnienie określonej w art. 229 u.g.n. bezwzględnej przesłanki uniemożliwiającej zwrot wywłaszczonej nieruchomości, to pozbawione znaczenia jest to, czy cel wywłaszczenia został na niej zrealizowany, czy też nie. Zatem art. 137 u.g.n. w niniejszej sprawie nie miał zastosowania, ponieważ przesłanka zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia w niniejszej sprawie nie mogła być badana. Wobec tego niezasadnie zarzuca skarżący, że przesłanka ta nie została wystarczająco zbadana, ponieważ spółdzielnia nic na tych działkach nie buduje. Okoliczności te były bowiem pozbawione znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, determinowanego przez brzmienie art. 229 u.g.n.
W tym stanie sprawy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.